Introduction

En septembre et en octobre 2016, le Sous-comité des droits internationaux de la personne du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes (le Sous-comité) a réalisé une étude sur les droits de la personne en République du Burundi (Burundi)[1]. Plus de 18 mois se sont écoulés depuis que les Burundais sont descendus dans les rues de la capitale, Bujumbura, en avril 2015 pour protester contre l’intention avouée du président de briguer un troisième mandat, en contravention de la limite fixée par la Constitution pour les mandats présidentiels. Par ses actions, le président Nkurunziza a ébranlé les fondations d’une paix chèrement acquise après 40 années de luttes de pouvoir ponctuées de cycles de violence de masse systématique, de génocide et de représailles, et d’une guerre civile sanglante[2]. D’après les témoignages présentés au Sous-comité, le régime s’en prend systématiquement aux voix dissidentes dans le pays, commettant de graves violations des droits de la personne et semant la division sociale par un discours à forte connotation ethnique. En tout, 380 000 Burundais ont fui le pays[3] et les autres sont pris avec d’importantes difficultés socioéconomiques, ce qui a pour effet d’accentuer la crise.

Il incombe au gouvernement du Canada de veiller à ce que la situation des droits de la personne au Burundi demeure une question prioritaire sur l’ordre du jour international. Les rapports faisant état de la violation systématique des droits de la personne par le régime burundais, ainsi que le discours utilisé par le régime et l’opposition, soulèvent la menace d’une nouvelle guerre civile[4] et la résurgence des intentions et actes génocidaires[5]. Les mesures qu’a prises jusqu’à maintenant la communauté internationale n’ont pas empêché d’autres violations[6]. Or, des témoins ont fait savoir au Sous-comité que la communauté internationale a peut-être encore la possibilité de modifier la voie qu’emprunte le Burundi[7]. Cette responsabilité est d’autant plus grande considérant que les voisins du Burundi semblent faire preuve de complaisance à l’égard des ambitions du président Nkurunziza et que l’influence des Nations Unies (ONU) se fait moins grande. Au cours de la présente étude, le Burundi a annoncé qu’il se retirait du Statut de Rome de la Cour pénale internationale[8] et qu’il avait cessé toute coopération avec le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH) au Burundi[9]. Des témoins ont signalé au Sous-comité que la communauté internationale devrait se concerter[10] pour réagir à la situation qui devient de plus en plus urgente[11].

Le présent rapport renferme 18 recommandations adressées par le Sous‑comité au gouvernement du Canada. Les recommandations portent sur les causes profondes et sur les effets multiplicateurs de la crise, réprouvent vivement la violation des droits de la personne au Burundi, militent en faveur du réengagement du Burundi auprès des institutions multilatérales et visent à tenir le régime burundais responsable de ses actes. Dans ses recommandations, le Sous‑comité est conscient de la nécessité d’adopter des mesures qui visent le régime, mais qui n’ont pas de répercussions négatives sur la population.

Au cours de son étude, le Sous-comité a sollicité les témoignages de représentants d’Affaires mondiales Canada, d’un chercheur principal de Human Rights Watch, d’un professeur de droit burundais, d’une Burundaise qui défend les droits de la personne et qui s’est enfuie au Canada, d’un représentant d’Amnistie internationale, d’un rapporteur du Comité contre la torture des Nations Unies, d’un réfugié burundais au Canada dont la famille a cherché asile à l’extérieur du Burundi depuis l’éruption de la crise et du représentant du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) au Canada. Le Sous-comité a énormément appris des témoignages de tous ces gens, dont certains se sont exposés à de grands risques en comparaissant devant lui. Le Sous‑comité les remercie de leurs contributions et les félicite de leur travail.

Le présent rapport comporte trois volets. Le premier vise à faire la lumière sur les éléments de preuve troublants au sujet des actes de violation des droits de la personne. Le deuxième volet porte sur les effets multiplicateurs possibles de la crise : exode à grande échelle, crise économique qui annihile tous les gains des 10 dernières années, et affaiblissement des institutions. Le dernier volet examine les possibilités de règlement politique et de la responsabilisation dans des forums internationaux.

Contexte

Le 25 avril 2015, le président Nkurunziza, a officiellement annoncé sa candidature pour un troisième mandat à la tête du parti dirigeant, le Conseil national pour la défense de la démocratie‑Forces de la défense de la démocratie (CNDD-FDD)[12]. La candidature du président Nkurunziza a été largement condamnée, en particulier par l’opposition politique et par un large plan de la société civile burundaise[13]. Les opposants soutiennent que la candidature du président Nkurunziza va à l’encontre de la limite de deux mandats fixée dans la Constitution de 2005 et dans l’Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, qui sous-tend la Constitution[14].

On reconnaît généralement que l’Accord d’Arusha jette les fondations de la paix et de la stabilité au Burundi[15]. Ouvert pour signature en 2000, il s’inscrit dans le contexte de la fin d’une guerre civile qui avait éclaté en 1993. Cette guerre civile s’enracine dans une lutte pour le pouvoir entre le groupe ethnique hutu, formant 85 % de la population du Burundi, et le groupe ethnique tutsi, favorisé par le régime colonial et représentant 14 % de la population[16]. L’Accord d’Arusha souligne les « massacres délibérés, violence généralisée et exclusion », y compris les actes de génocide, les crimes de guerre et autres crimes contre l’humanité perpétrés contre les communautés hutu et tutsie depuis l’indépendance du Burundi en 1962[17]. Parmi les nombreuses réformes institutionnelles, l’Accord d’Arusha prévoyait le partage du pouvoir ainsi que des quotas ethniques, qui se reflètent dans la Constitution de 2005[18]. L’article 96 de la Constitution établit une limite de deux mandats pour la présidence et précise : « Le président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans renouvelable une fois[19]. »

L’appui accordé à un troisième mandat du président Nkurunziza fait fi du clivage ethnique. Des Tutsis soutiennent le régime du président alors que l’opposition est diversifiée et regroupe à la fois des Hutus et des Tutsis[20]. La crise résulte néanmoins de décennies de luttes de pouvoir politique auxquelles l’Accord d’Arusha n’a pu mettre un terme. Par exemple, la candidature du président Nkurunziza est le résultat des efforts d’un petit cercle d’anciens dirigeants rebelles de la guerre civile au sein du CNDD-FDD qui a eu raison de l’aile modérée du parti, laquelle a fui massivement le pays en avril 2015[21].

Au cours de son étude, le Sous-comité a entendu des témoignages troublants au sujet d’une campagne prolongée de violations systématiques et généralisées des droits de la personne au Burundi, y compris des exécutions extrajudiciaires, des assassinats ciblés, des disparitions forcées, des cas de torture, des traitements cruels, inhumains et dégradants, des arrestations arbitraires et illégales ainsi que de la violence sexuelle, tout cela motivé par le désir de réprimer la dissidence dans la société civile burundaise, jadis dynamique[22]. Journalistes, défenseurs des droits de la personne, chefs de la société civile, politiciens et dirigeants des protestations sont la cible des attaques. Les manifestations d’avril 2015 se sont déroulées dans nombre de quartiers de la capitale Bujumbura (Buisa, Buterere, Cibitoke, Jabe, Musaga, Mutakura, Ngagara et Nyakabiga). L’opposition trouve appui dans ces quartiers denses qui sont parmi les plus pauvres de Bujumbura et où le taux de chômage des jeunes est élevé[23]. Ils sont maintenant les principales cibles des actes de répression. Le caractère systématique des violations et le fait qu’elles visent certains groupes de civils donnent à penser qu’il pourrait s’agir de crimes contre l’humanité[24].

De hauts représentants du régime emploient un discours à forte connotation ethnique, mais celui-ci ne semble pas encore avoir trouvé écho parmi les Burundais. Bien que le génocide ne soit peut-être pas imminent, le spectre de violence inter-ethnique dirigé ou sanctionné par le gouvernement demeure présent. Il faut mentionner que les soi-disant « quartiers de l’opposition » comptent une importante concentration de membres du groupe ethnique tutsi[25]. D’après M^me Ketty Nivyabandi, Burundaise qui défend les droits de la personne et qui s’est réfugiée au Canada, la crise est fondée sur une « stratégie de revanche, une revanche qui peut prendre des formes ethniques[26] ». C’est ce qui ressort des opinions émises par des Burundais tutsis interrogés par l’International Crisis Group, qui ont souligné « la différence de traitement par les forces de sécurité et leur parti pris ethnique[27] ».

RECOMMANDATION 1

Que le gouvernement du Canada, au mieux de ses capacités, surveille l’évolution de la situation des droits de la personne au Burundi à l’égard du respect des différences ethniques, et qu’il réagisse à toute escalade de la rhétorique à forte connotation ethnique de la part du gouvernement burundais ou de groupes d’opposition, en la condamnant publiquement et en pressant le Conseil de sécurité des Nations Unies de prendre des mesures pour prévenir la perpétration d’actes génocidaires.

Intensification du conflit : du mouvement de protestations à la crise

La violente répression des manifestations populaires à Bujumbura en avril 2015 a déclenché une série d’événements qui ont eu pour effet d’intensifier le mouvement de protestations au point où il a atteint les proportions d’une crise. La police a eu recours à la force excessive et a tiré indifféremment sur les manifestants[28]. M^me Ketty Nivyabandi a dirigé l’une de ces manifestations en mai 2015, regroupant uniquement des femmes.Les manifestantes, qui tenaient des mouchoirs blancs, ont été accueillies par des gaz lacrymogènes et des canons à eau. Bon nombre ont été blessées. Peu de temps après, les responsables des manifestations ont été systématiquement arrêtés. Au moins une des consœurs de M^me Nivyabandi, M^me Christa Bénigne Irakoze, aurait été torturée, violée et exécutée[29]. Au cours des manifestations, le gouvernement a forcé la fermeture de trois stations de radio, dont la Radio Publique Africaine bien connue[30] et il a suspendu temporairement les médias sociaux ainsi que les services de messagerie[31].

Des groupes d’opposition radicalisés ont fait leur apparition au fil des manifestations. Le 13 mai 2015, un groupe de soldats constituant les Forces républicaines du Burundi a orchestré un coup d’État qui a échoué. Dès lors, tous ceux qui passaient pour être contre le régime, incluant les personnes qui s’opposaient au troisième mandat du président Nkurunziza, ont été étiquetés d’insurgés et de terroristes[32]. Le 24 juillet 2015, presque tous les dirigeants de l’opposition politique au Burundi avaient fui le pays, permettant ainsi au président Nkurunziza de remporter une élection truquée qui pour ainsi dire n’a jamais été contestée[33].

Après juillet 2015, le gouvernement a multiplié les mesures de répression[34] tandis que des groupes d’opposition, armés et non armés, se sont réunis sous la bannière du Conseil national pour le respect de l’accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation au Burundi, de la constitution et de l’état de droit (CNARED)[35]. Parmi eux se trouvent des vestiges de groupes démobilisés après la guerre civile[36] et des groupes qui se sont constitués et radicalisés après le mouvement de protestations initial[37]. Plusieurs groupes ont à leur tête d’anciens hauts gradés de l’armée, des membres du service de renseignement et des représentants des forces de l’ordre, dont certains étaient affiliés au CNDD-FDD avant avril 2015[38]. Au plus fort de leurs activités en décembre 2015, les groupes d’opposition armés ont attaqué quatre bases militaires. Ils sont toutefois divisés de l’intérieur, fragmentés et désorganisés[39]. On croit que les chefs des groupes d’opposition armés ont établi leurs quartiers au Rwanda et en République démocratique du Congo. On ne sait pas exactement dans quelle mesure ces groupes collaborent[40]. Selon l’International Crisis Group, si l’opposition armée est désorganisée, c’est qu’elle ne parvient pas à dépasser les clivages ethniques[41].

Un climat de terreur plane maintenant sur le Burundi[42]. Les niveaux de violence ouverte ont diminué depuis le début de 2016. La protestation sous la forme de manifestations publiques « ne se produit guère plus[43] ». Au dire de M^me Carina Tertsakian, recherchiste en chef, Burundi et Rwanda, Human Rights Watch, « presque tous les militants politiques, les militants des droits de la personne et les journalistes ont quitté le pays. Les rares qui sont restés œuvrent dans la clandestinité[44] ». Un culte de la personnalité se construit autour du président Nkurunziza[45], qui jouit désormais d’« un contrôle total de tout l’appareil étatique[46] ». Le Burundi semble évoluer vers un système de parti unique[47]. 

Les répercussions socioéconomiques des actions du régime risquent d’alimenter une crise humanitaire[48]. Cette crise politique sévit dans un contexte de pauvreté et d’insécurité alimentaire qu’elle risque d’aggraver. En 2015, le Burundi s’est classé au 184^e rang parmi les 188 pays évalués selon l’Indice de développement humain des Nations Unies[49]. Les gains socioéconomiques réalisés depuis la fin de la guerre civile, sur le plan de la santé, de l’éducation et de la sécurité alimentaire, sont réduits à néant. Le Sous-comité a appris en octobre 2016 que plus de 300 000 burundais vivaient dans des conditions précaires en Tanzanie, au Rwanda, en Ouganda et en République démocratique du Congo, et sont confrontés à des perspectives de retour incertaines[50]. En février 2017, plus de 380,000 avaient fui le Burundi depuis avril 2015.[51]

Instauration d’un climat de terreur : violation systématique des droits de la personne et victimes

Le Sous-comité s’est heurté à l’obstacle dont il a été question dans le rapport de l’enquête indépendante des Nations Unies sur le Burundi (EINUB): « Personne ne peut quantifier exactement toutes les violations perpétrées et qui continuent d’avoir lieu dans un contexte aussi fermé et répressif que celui du Burundi[52]. » Des équipes de surveillance internationales comme l’EINUB et la délégation de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP), qui ont été autorisées à entrer au Burundi, admettent que leurs estimations sont prudentes étant donné qu’il faut confirmer les cas de manière indépendante[53].

Les groupes d’opposition armés bafouent les droits de la personne, mais les forces fidèles au régime sont responsables de la grande majorité des violations[54]. Bien que le secteur de la sécurité maintienne sa structure hiérarchique officielle, reflétant les équilibres politico-ethniques imposés par l’Accord d’Arusha[55], le régime instrumentalise des unités qui agissent comme outil de répression[56], notamment le Service national de renseignement (SNR) et des unités de police comme la brigade anti-émeute, la « brigade d’appui aux institutions » et la « brigade de protection des institutions ». Ces unités ont l’appui des Imbonerakure, l’aile jeune armée du CNDD-FDD. Selon M^me Carina Tertsakian, « il y en a partout, dans toutes les villes, dans tous les villages. Ils connaissent tout le monde, pointent du doigt et dénoncent les personnes qui doivent être arrêtées[57] ». Armés et entraînés par les autorités de l’État[58], les Imbonerakure mènent des campagnes d’intimidation contre ceux qui refusent de s’allier au parti au pouvoir, au cours desquelles ils battent et tuent des gens[59].

Selon l’EINUB, « [l]es arrestations et détentions arbitraires ont été la pierre angulaire de la répression au Burundi et ont ouvert la voie à un large éventail d’autres violations des droits de l’homme[60] ». Les services de sécurité burundais et les Imbonerakure[61] effectuent régulièrement des opérations d’encerclement et de recherche dans les « quartiers dits contestataires » de Bujumbura[62]. L’EINUB a fait état du surpeuplement extrême des prisons et de la détention prolongée sans inculpation[63] dans des lieux de détention informels reliés au cercle intérieur du régime[64]. Un nombre non confirmé de prisonniers ont été libérés en février 2016 après la visite du secrétaire général de l’ONU au Burundi[65].

Il existe des listes de personnes devant être éliminées par les forces de sécurité, établies par le régime[66]. Au cours du deuxième semestre de 2015, les Burundais, en particulier les habitants de Bujumbura, découvraient régulièrement des corps dans les rues. Les corps sont maintenant enterrés dans des fosses communes[67], dont l’existence a été confirmée à l’aide de l’imagerie satellite[68] et par les autorités locales[69]. On constate à l’heure actuelle une tendance à la hausse des disparitions forcées[70], dont sont responsables les unités relevant directement du cercle intérieur de l’exécutif[71].

Le bureau du HCDH au Burundi a rapporté 651 cas de torture entre avril 2015 et avril 2016. Le Comité contre la torture des Nations Unies a quant à lui constaté que les cas de torture étaient en hausse depuis avril 2016.[72]. M^me Carina Tertsakian a fait état de la cruauté accrue des pratiques de torture du régime ces derniers mois. Entre autres pratiques, on fracasse les os des victimes avec des marteaux, on transperce leurs membres avec des barres de métal pointues, on fait subir des décharges électriques, on suspend des poids aux organes génitaux et on leur inflige des chocs, et on fait asseoir les victimes dans l’acide[73]. Le Sous‑comité a appris que « de nombreuses victimes ne survivent pas, tout simplement parce qu’elles ont trop peur d’aller se faire soigner, lorsqu’elles sont relâchées[74] ».

Des femmes et des filles, en particulier celles qui ont un certain lien avec les dissidents perçus, sont victimes de violence sexuelle et de viols collectifs[75]. M. Sébastien Touzé, rapporteur du Comité contre la torture des Nations Unies, a fait part de préoccupations que soulèvent les nombreuses allégations cohérentes de violence sexuelle, en particulier durant les manifestations et les opérations d’encerclement et de recherche des quartiers de l’opposition de Bujumbura. L’implication des Imbonerakure dans ces actes de violence sexuelle est « quasi systématique[76] ». Dans certains cas, le viol servait à dissuader les gens de quitter le Burundi. Human Rights Watch signale que des femmes ont été violées du côté burundais des frontières par les Imbonerakure et par la police. Les assaillants ordonnaient aux victimes de rentrer à la maison ou les harcelaient verbalement parce qu’elles tentaient de quitter le pays[77].

Au dire de témoins, les acteurs de la société civile burundaise, notamment des défenseurs des droits de la personne et des journalistes, sont la cible de certaines formes de répression destinées à les faire taire, à les obliger de fuir et à continuer de les réduire au silence même en exil[78]. Comme l’a indiqué M. Albert Nsabiyumva, réfugié burundais vivant au Canada,

Ce que je dis ici, je ne pourrais pas le dire au Burundi. Je dois avouer que les gens qui sont là, en commençant par les journalistes et les membres de la société civile, sont tenus de ne rien dire. Le premier qui dit la vérité doit être exécuté[79].

Par exemple, dans une intervention immédiate faisant suite à la tentative de coup d’État du 13 mai 2015, des hommes en uniforme et des Imbonerakure ont attaqué trois stations de radio indépendantes, dont la Radio Publique Africaine bien connue qui a été fermée lors des manifestations[80]. Les journalistes et les dirigeants de la société civile qui sont demeurés au Burundi ont subi de la torture, ont été victimes de disparitions forcées ou d’exécutions. Le 2 août 2015, par exemple, un correspondant de Radio France Internationale et de l’Agence France-Presse a été arrêté et torturé pendant une période prolongée[81]. Le lendemain, M. Pierre Claver Mbonimpa, grand militant des droits de la personne, a été l’objet d’une tentative d’assassinat. Son fils et son beau-fils ont été tués par la suite[82].

Le 23 novembre 2015, les activités de 10 grandes organisations de la société civile burundaise ont été temporairement suspendues par décret ministériel. Les comptes bancaires de certaines d’entre elles et de leurs dirigeants ont été gelés sans aucune procédure[83]. Les attaques commises à l’endroit de dirigeants de la société civile se poursuivent même lorsqu’ils se trouvent à l’extérieur du pays : l’EINUB a confirmé cinq cas où des mandats d’arrêt internationaux ont été émis à l’encontre de dirigeants de la société civile en exil[84]. En février et en mars 2016, le gouvernement du Burundi a annulé les mandats d’arrêt internationaux, autorisé la réouverture de deux stations de radio, débloqué les comptes bancaires gelés et levé la suspension des activités des organisations de la société civile[85]. Le régime soutient que la situation est revenue à la normale, mais l’EINUB s’interroge au sujet du personnel, du contenu et de l’indépendance des médias[86] et, au dire de plusieurs témoins qui ont comparu devant le Sous-comité, les organisations de la société civile subissent encore de la répression[87]. 

Par l’entremise du Fonds canadien d’initiatives locales, le Canada a versé au cours de l’exercice 2015-2016 95 000 $ à des organisations de la société civile burundaises. Parmi les récipiendaires, on retrouve les organisations dont les dirigeants ont été contraints de fuir et celles dont les comptes bancaires ont été gelés. Parmi les récipiendaires se trouve la Radio Publique Africaine[88].

RECOMMANDATION 2

Que le gouvernement du Canada continue de fournir une aide financière et politique aux organisations de la société civile du Burundi, notamment en prônant leur protection par les voies diplomatiques existantes.

Conséquences qui risquent d’accentuer la crise

Déplacement de masse et menaces à la sécurité des réfugiés

Le 7 février 2017, 386,493 personnes avaient fui le Burundi depuis le mois d’avril 2015. Le Haut-commissariat pour les réfugiés des Nations Unies (UNHCR) estime que, d’ici la fin de 2017, plus de 500,000 burundais auront fui.[89] Au cours d’entrevues avec l’équipe de l’EINUB, des réfugiés burundais ont dit craindre les représailles du SNR et des Imbonerakure pour avoir participé à des manifestations, pour les avoir soutenues, pour avoir fait défection ou encore pour avoir des opinions déviant de la ligne du CNDD‑FDD. D’autres ont fui après l’arrestation de membres de leur famille tandis que d’autres ont fait état du climat général d’insécurité[90]. Selon les estimations emises en octobre 2016, qui diffèrent considérablement, entre 60 000[91] et 108 000[92] Burundais auraient été déplacés à l’intérieur du pays. Seulement un petit nombre d’entre eux sont placés dans des camps[93]. La plupart vivent chez des membres de la famille et des amis, et beaucoup ont décidé de ne pas dévoiler leur situation par crainte d’être associés à des visées politiques[94].

Un peu moins de la moitié des Burundais qui ont fui le pays ont trouvé refuge en Tanzanie et le quart au Rwanda. L’Ouganda et la République démocratique du Congo ont accueilli aussi un grand nombre Burundais[95]. Les réfugiés burundais qui fuient vers ces pays se voient automatiquement accorder l’asile[96]. Des camps et des quartiers pour réfugiés sont aménagés par les gouvernements avec l’aide de l’HCR. Les capacités d’accueil des pays hôtes « sont déjà sérieusement éprouvées » de sorte que « la situation demeure difficile pour beaucoup de réfugiés[97] ».

En Tanzanie, une politique de cantonnement stricte exige que les réfugiés vivent dans l’un des trois camps. Un quatrième camp établi récemment est jugé non viable par le HCR à cause du manque d’accès à l’eau[98]. En République démocratique du Congo, les trois quarts des réfugiés burundais, au nombre de 28 000 environ, vivent dans un même camp pouvant en accueillir 20 000. Les travaux d’aménagement d’un deuxième camp commenceront sous peu[99]. Au Rwanda, près de 30 000 réfugiés burundais vivent en milieu urbain et 50 000 autres dans un seul camp[100]. La capacité d’accueil du Rwanda, comme celle de l’Ouganda, est durement éprouvée par l’afflux de réfugiés du Congo et du Soudan du Sud[101]. En Ouganda, des parcelles de terrain sont accordées aux réfugiés burundais dans des quartiers réservés[102]. M. Albert Nsabiyumva a relaté l’histoire d’une famille burundaise qui s’était réfugiée en Ouganda; il a expliqué au Sous-comité qu’il a fallu à cette famille plus de deux mois avant de découvrir l’existence de quartiers réservés aux réfugiés et de services connexes[103]. En tout, environ 25 % des réfugiés burundais vivent dans des centres urbains, où le HCR a beaucoup de mal à les joindre et à coordonner l’intervention[104].

Le HCR prévoit qu’en 2017, plus de 7 000 réfugiés burundais extrêmement vulnérables devront être réinstallés de toute urgence. Il estime à 458 le nombre de réfugiés burundais qui ont été réinstallés au Canada en 2015[105]. M. Albert Nsabiyumva s’est dit fort mécontent des délais de traitement des demandes de parrainage privé[106]. En décembre 2015, en raison de l’instabilité, de la violence et de l’insécurité alimentaire au Burundi, le Canada a suspendu le renvoi de ressortissants burundais qui s’étaient vu refuser le statut de réfugié[107].

RECOMMANDATION 3

Que le gouvernement du Canada élabore un plan d’action à l’appui des initiatives de réinstallation de demandeurs d’asile burundais au Canada, et qu’il maintienne l’actuel moratoire sur la déportation vers le Burundi de demandeurs d’asile déboutés jusqu’à ce qu’un règlement politique de la situation soit jugé viable. 

Même dans les camps, la sécurité des réfugiés n’est pas assurée. On a exposé au Sous‑comité deux menaces : la violence sexuelle et les groupes armés (les Imbonerakure et les groupes d’opposition armés) qui se sont infiltrés dans les camps[108].

La violence sexuelle est beaucoup trop répandue dans les endroits où cherchent refuge les Burundais, en particulier les femmes. La menace vient des autres réfugiés et de la population locale. Les femmes qui quittent les camps pour vendre des produits, acheter des biens de première nécessité ou aller chercher du bois pour le feu sont particulièrement vulnérables[109]. Au sujet de la Tanzanie, Human Rights Watch a mentionné que « le nombre élevé de viols est alarmant, notamment les viols d’enfants »; trois ou quatre cas sont signalés toutes les semaines[110]. En théorie, les victimes peuvent recourir aux lois et aux tribunaux des territoires où elles se trouvent, mais elles ne savent pas toujours où obtenir de l’aide, ce qui accroît leur vulnérabilité. Les cas signalés ne débouchent pas souvent sur des enquêtes et encore moins sur des arrestations[111]. En Tanzanie, Human Rights Watch signale que les groupes d’aide ne fournissent pas de services psychologiques et de soins post-traumatiques suffisants[112]. Les pays d’accueil, qui bénéficient généralement d’un soutien technique considérable du HCR, ont le devoir d’assurer la protection physique des réfugiés[113].

Aux conditions précaires dans lesquelles vivent les réfugiés burundais viennent s’ajouter l’infiltration des Imbonerakure dans les camps et les quartiers de réfugiés et la présence de groupes d’opposition armés. Des allégations crédibles ont été formulées au sujet de l’infiltration de certains camps et quartiers par le SNR et les Imbonerakure[114] en Ouganda et en Tanzanie. M. Albert Nsabiyumva a confirmé le cas d’au moins un réfugié burundais qui a quitté un camp en Ouganda à cause de la présence des Imbonerakure[115].Le directeur d’au moins un camp en Tanzanie a fait connaître publiquement leur présence. Les membres du Comité international de secours, lequel s’occupe de l’éducation dans un camp en Tanzanie, ont indiqué que des Imbonerakure s’étaient faits travailleurs humanitaires et « tentaient de détruire l’éducation » dans les camps[116].

On croit que de nombreux chefs de groupes d’opposition armés se trouvent au Rwanda ou en République démocratique du Congo, deux importants pays d’accueil pour les réfugiés[117]. M^me Carina Tertsakian a reconnu la véracité des rapports faisant état du recrutement de Burundais par des groupes d’opposition dans les camps de réfugiés au Rwanda; ces rapports indiquent que cette situation ne pourrait se produire sans la complicité du gouvernement rwandais[118], dont les relations avec le régime burundais sont très tendues. Le gouvernement rwandais nie ces allégations[119].

RECOMMANDATION 4

Que le gouvernement du Canada appuie le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés dans son travail avec les pays hôtes afin de garantir la sécurité physique des réfugiés burundais, notamment par des efforts visant à maintenir le caractère civil des camps et à prévenir la violence sexuelle.

RECOMMANDATION 5

Que le gouvernement du Canada appuie le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés afin d’améliorer la capacité des pays hôtes à offrir du soutien psychosocial aux réfugiés burundais, et plus particulièrement aux victimes de violence sexuelle.

Répercussions socioéconomiques de la crise

Sur le plan socioéconomique, les actions du gouvernement burundais risquent d’exacerber la crise[120]. À cause de l’insécurité omniprésente, les Burundais doivent se battre pour gagner leur vie, autant dans les villes que dans les campagnes. La crise a également abouti à la suspension d’environ la moitié[121] de l’aide annuelle provenant de donateurs comme l’Union européenne[122]. En 2015, 50 % du budget du Burundi reposait sur cette aide[123]. Le « budget d’austérité[124] » qui en a résulté a des répercussions démesurées sur les services sociaux[125] de sorte que les Burundais ont moins de résilience face aux chocs, notamment dans les situations d’insécurité alimentaire.

Environ 90 % des Burundais tirent leur subsistance de l’agriculture. La crise a laissé 4,6 des 11 millions de Burundais dans une situation d’insécurité alimentaire parfois grave[126]. Les restrictions de mouvement qui découlent de l’insécurité ont gravement nui aux activités économiques, limitant l’accès à la nourriture et la disponibilité des denrées pour les populations urbaines et rurales. Le prix des aliments augmente alors que le pouvoir d’achat des ménages ne cesse de diminuer[127]. Le fonds stratégique pour la sécurité alimentaire est presque épuisé à cause de la diminution de l’aide[128], et la pénurie de devises étrangères empêche les entreprises d’offrir des produits importés[129].

À Bujumbura, les rues sont vides et les entreprises ont fermé leurs portes[130]. Une grande partie des gens d’affaires et des professionnels ont quitté le pays[131]. Le chômage, qui atteignait déjà 10 % dans les zones urbaines du Burundi[132], a augmenté. Le budget global du ministère de l’Éducation a été amputé de 30 %[133]. Par ailleurs, en raison de la prétendue « réforme scolaire », près de 80 000 élèves âgés de 13 à 17 ans étaient dans l’impossibilité de poursuivre leurs études secondaires au début de l’année scolaire 2016[134]. Pour reprendre les mots de M^me Carina Tertsakian, « il est facile pour n’importe qui de payer ces jeunes et de leur demander d’exécuter n’importe quelle tâche. C’est vraiment une réalité ». À court terme, en raison du chômage et de l’absence de possibilités d’instruction, les Burundais pourraient être plus susceptibles d’être influencés par le régime ou recrutés par les Imbonerakure ou par des groupes d’opposition armés[135].

RECOMMANDATION 6

Que le gouvernement du Canada demande au gouvernement du Burundi de rétablir le financement du ministère de l’Éducation afin de permettre aux jeunes de niveau secondaire de reprendre leurs études, et de travailler avec les partenaires de développement et le secteur privé à la création de programmes d’emploi dans le but d’améliorer la situation de la jeunesse burundaise et d’instaurer les conditions propices à la croissance économique.

Impunité et perspectives de respect des principes de justice par les institutions du Burundi

Selon M. Pacifique Manirakiza, un professeur de droit d’origine burundaise, l’appareil judiciaire et les autres institutions responsables de protéger les droits de la personne avaient déjà, avant avril 2015, « démissionné de leur mission et étaient instrumentalisées par le pouvoir[136] ». Par exemple, la Commission de vérité et réconciliation, qui avait pour mandat de faire enquête sur les cas graves de violation des droits de la personne commis entre 1962 et 2008, est née de l’Accord de paix d’Arusha de 2000, mais elle n’a commencé ses travaux qu’en 2014. En raison de la a crise, elle a depuis interrompu ses travaux[137]. L’impunité dont ont bénéficié les auteurs des crimes du passé a établi un précédent, et tant les forces de sécurité que le pouvoir en place s’attendent à pouvoir en bénéficier. Comme l’a dit M. Pacifique Manirakiza : « L’appareil judiciaire d’aujourd’hui est comme celui d’hier[138]. » M^me Carina Tertsakian a insisté sur l’importance de mettre fin à l’impunité :

[L]’impunité est au cœur même de cette crise et le comportement des responsables de la situation nous en donnent justement la preuve. Depuis la base, c’est‑à‑dire chez les auteurs des tueries et des tortures, jusqu’au sommet, on a l’impression que les responsables savent que rien ne peut leur arriver[139].

Parmi les exemples les plus frappants des effets que peut avoir la mainmise du pouvoir sur l’appareil judiciaire, notons la décision rendue par la Cour constitutionnelle du Burundi le 4 mai 2015. La Cour a alors jugé que la candidature du président Nkurunziza à un autre mandat était valide du point de vue constitutionnel. L’EINUB a constaté que des membres de la Cour avaient fait l’objet de menaces de la part du régime, ce qui avait mené à l’exil du vice‑président de la Cour[140].

Non seulement la « panne » des institutions burundaises procure‑t‑elle aux hommes de main du régime une impunité complète pour leurs actions, ce qui perpétue la crise[141], mais l’exécutif a également utilisé l’appareil judiciaire comme outil de répression. Le gouvernement du Burundi a utilisé le prétexte du maintien de « l’ordre public » pour opprimer les dissidents. Il a notamment qualifié les manifestants d’insurgés et de terroristes[142]. Le procureur général du pays a institué, à compter d’avril 2015, trois commissions d’enquête dont les conclusions appuient toutes le gouvernement. À l’issue de la première, créée le 29 avril 2015, des organisations de la société civile et des journalistes ont été jugés responsables d’une « insurrection ». Une deuxième commission d’enquête a conclu que l’exécution de neuf personnes dans un quartier de Bujumbura « réputé acquis à l’opposition » avait été perpétrée par des groupes d’opposition armés, ce qui contredit les observations du bureau du HCDH au Burundi, qui a déterminé que ces assassinats étaient imputables à une unité de l’armée[143]. La troisième commission a porté sur des attaques commises en décembre 2015 contre des bases militaires et sur des allégations concernant des fosses communes. Elle a conclu qu’aucune fosse commune n’existait, mais que des recherches plus approfondies étaient nécessaires. Aucune autre recherche n’a eu lieu jusqu’ici[144].

Ces événements font planer des doutes sérieux sur l’impartialité de l’appareil judiciaire burundais. C’est ce qui explique pourquoi la grande majorité des violations des droits de la personne ne sont pas signalées aux autorités[145]. Lorsque des cas impliquant les forces de sécurité ou les Imbonerakure sont portés à la connaissance de la justice, les enquêtes ne vont jamais bien loin, dans le cas même où il y a enquête[146].

Depuis le début de la crise, la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme du Burundi (CNIDH) a publié un seul rapport[147]. Le bureau du HCDH au Burundi aide la CNIDH à renforcer ses capacités, et grâce à ce soutien, la Commission a pu obtenir la libération de plus de 2 000 personnes qui avaient été emprisonnées de façon arbitraire. La CNIDH remplit également une fonction de « documentation » : elle a inauguré, le 29 avril 2016, un service d’appel téléphonique disponible en plusieurs langues. En juin 2016, 804 témoignages avaient déjà été reçus[148]. L’EINUB a toutefois exprimé des doutes sur la crédibilité du rapport de la CNIDH; selon elle, le rapport minimise nettement l’étendue des violations des droits de la personne[149].

RECOMMANDATION 7

Que le gouvernement du Canada demande à la communauté internationale, y compris aux Nations Unies et à l’Union africaine, de mettre fin à la culture d’impunité que l’on voit dans le contrôle qu’exerce le pouvoir exécutif sur le pouvoir judicaire, les menaces à l’endroit de juges de la Cour constitutionnelle et l’utilisation de l’appareil judiciaire comme instrument de répression.

RECOMMANDATION 8

Que le gouvernement du Canada défende les droits des membres pacifiques de la société civile burundaise, notamment en demandant au gouvernement du Burundi de renforcer la capacité de la Commission nationale indépendante des droits de l'homme à faire son travail et d'accorder l'accès aux groupes de surveillance et de défense, comme la Croix-Rouge ou Avocats sans frontières, afin qu'ils puissent suivre les procès et voir les conditions de détention.

RECOMMANDATION 9

Que le gouvernement du Canada presse le gouvernement du Burundi de permettre la collecte et la conservation des éléments de preuve par les organismes nationaux, régionaux et internationaux compétents, y compris la Commission Nationale Indépendante des Droits de l’Homme du Burundi et le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme au Burundi, et d’appuyer ces organismes dans la collecte et la conservation des éléments de preuve.

Le rôle de la communauté internationale et des pays voisins du Burundi dans la cessation des violations flagrantes des droits de la personne au Burundi

Pour qu’une solution durable puisse être apportée à la crise au Burundi, il faut une approche réunissant deux conditions distinctes. D’une part, il faut un règlement politique qui mette fin à ce qu’on peut appeler une lutte pour le maintien du pouvoir[150]. Cela exige un engagement diplomatique, y compris une surveillance sur le terrain[151]. D’autre part, une forme d’imputabilité est requise pour briser le cycle d’impunité qui a permis le déclenchement de la crise[152]. La communauté internationale doit agir rapidement pour amener le régime du président Nkurunziza à rendre des comptes devant les instances internationales[153].

La communauté internationale fait face à deux défis de taille relativement à l’engagement diplomatique et l’imputabilité devant les instances internationales. Premièrement, ni les pays limitrophes du Burundi, ni l’Union africaine (UA) n’ont exercé de pressions concertées sur les autorités burundaises. Deuxièmement, la communauté internationale – qui s’appuie sur le consentement des États pour intervenir – doit accepter la réalité voulant que l’ONU a de moins en moins d’influence au Burundi. En effet, le régime burundais conteste systématiquement la légitimité de l’engagement de l’ONU dans le domaine des droits de la personne, et prétend que l’organisation porte atteinte à sa souveraineté[154]. Aux dires de M. Sébastien Touzé, les Nations Unies « dépendent, dans une large mesure, d’un ralliement complet des États de la région ». Il faudrait que le dialogue reprenne entre l’ONU, l’UA et les États membres pour que le Burundi fasse l’objet de nouvelles pressions[155].

Le Canada n’a pas de présence diplomatique au Burundi. Son ambassadeur au Burundi a ses bureaux à Nairobi, au Kenya, et le consulat du Canada le plus proche se trouve à Kigali, au Rwanda. Jusqu’à présent, le Canada a utilisé les voies diplomatiques dans l’espoir de mobiliser les pays voisins du Burundi, notamment en vue d’amener le pays à participer au Dialogue inter-burundais, décrit ci-dessous[156]. Les contributions canadiennes à l’égard d’un règlement politique durable dépendent cependant en grande partie de l’ONU et de la volonté politique des États voisins du Burundi.

Perspectives de règlement politique découlant du dialogue régional

Jusqu’à présent, les pressions exercées par les États de la région sur le Burundi pour qu’il prenne part à la médiation, que ce soit de son propre chef ou sous l’égide de l’Afrique de l’Est (CAE) ou de l’UA, sont assez timides. Le Dialogue inter-burundais, un processus de médiation organisé par la Communauté de la CAE, dirigé par le président ougandais Yoweri Museveni et facilité par Benjamin William Mkapa, ancien président de la Tanzanie, est dans une impasse[157]. Le gouvernement du Burundi a refusé au départ de rencontrer le CNARED, qualifiant le groupe d’« organisation terroriste » sans soutien populaire[158]. Plus tard, des membres du CNARED ont été invités individuellement, mais certains ont refusé de rencontrer le gouvernement, indiquant que le groupe devait agir collectivement[159]. Un certain nombre de partis d’opposition, mais pas tous, ont été invités à participer aux pourparlers tenus en juillet 2016[160].

Exception faite de la Tanzanie et de l’Afrique du Sud, qui ont tenté quelques interventions précoces mais sporadiques, peu d’États de la région sont disposés à critiquer le président Nkurunziza. Cela peut être attribué au fait que certains de leurs dirigeants sont eux‑mêmes au pouvoir depuis longtemps – le président ougandais Museveni, par exemple, est en poste depuis 29 ans et a remporté un cinquième mandat après avoir fait augmenter, en 2005, le nombre maximal de mandats pouvant être passés à la présidence. En République démocratique du Congo, le président Joseph Kabila a l’intention de prolonger la durée de son mandat. Seul le président du Rwanda, Paul Kagame, a demandé le départ du président Nkurunziza. Le président Kagame a sonné l’alarme concernant la montée des discours haineux antitutsis, mais ses interventions éveillent des soupçons, compte tenu notamment des ambitions régionales que nourrit le Rwanda et des allégations selon lesquelles le pays appuie des groupes d’opposition armés au Burundi[161].

L’UA est tout autant incapable ou peu désireuse d’agir. Sa crédibilité a souffert du refus des dirigeants africains d’autoriser le déploiement d’un contingent de 5 000 soldats dans le cadre de la mission africaine de prévention et de protection au Burundi, mesure que son Conseil de la paix et de la sécurité avait pourtant recommandée en décembre 2015[162]. Selon les dires d’un observateur, l’UA n’a plus aucune influence à Bujumbura et se trouve marginalisée dans ses efforts de résoudre la crise[163]. Par ailleurs, en décidant de se retirer du Dialogue inter-burundais peu après s’y être engagée, l’UA a perdu une bonne part de sa capacité d’intervenir[164].

RECOMMANDATION 10

Que le gouvernement du Canada milite en faveur d’un règlement politique durable au Burundi, avec la participation des autorités compétentes, dont l’Union africaine, le gouvernement du Burundi et les gouvernements des pays voisins.

Déploiement d’observateurs étrangers au Burundi en vue de favoriser une solution politique

Après avoir rejeté le déploiement d’un contingent de 5 000 soldats dans le cadre de la mission africaine de prévention et de protection, en février 2016, le Burundi a accepté le déploiement d’une centaine de conseillers militaires de l’UA et d’une centaine d’observateurs chargés de surveiller la situation des droits de la personne. Moins de la moitié de ces observateurs, et moins du quart des conseillers militaires[165] ont toutefois été déployés jusqu’ici. Il n’y a aucun protocole d’entente, et les rapports des observateurs ne sont pas rendus publics[166]. Le travail des observateurs de l’UA au Burundi est financé en partie par le Fonds de consolidation de la paix des Nations Unies[167], auquel le Canada s’est engagé à consacrer 15 millions de dollars sur trois ans[168].

Il pourrait y avoir d’autres possibilités de coordonner le déploiement de l’UA et l’initiative mandatée par la résolution 2303 (2016) du Conseil de sécurité des Nations Unies, adoptée le 29 juillet 2016. Cette résolution autorise l’envoi d’un contingent maximal de 228 policiers non armés au Burundi, où ils seraient appelés à surveiller la situation des droits de la personne et soutenir le travail du HCDH[169]. Le Burundi a rejeté peu après la résolution, déclarant qu’il permettrait l’envoi d’un maximum de 50 policiers[170].

RECOMMANDATION 11

Que le gouvernement du Canada exhorte le gouvernement du Burundi à donner un accès complet aux observateurs de l’Union africaine et de la mission policière des Nations Unies mandatés en vertu de la résolution 2303 (2016) du Conseil de sécurité des Nations Unies.

RECOMMANDATION 12

Que le gouvernement du Canada incite l’Union africaine et les Nations Unies à conjuguer leurs efforts pour améliorer l’accès et, si possible, à saisir les occasions de coordonner les opérations.

Pressions diplomatiques exercées par l’entremise des Nations Unies

Pour les États comme le Canada, qui n’ont pas un grand pouvoir d’influence auprès du Burundi, l’ONU peut représenter une tribune importante par laquelle il est possible d’exercer des pressions diplomatiques. Toutefois, compte tenu du principe général de l’égalité souveraine des États dans les relations internationales, que prévoit la Charte des Nations Unies[171], la capacité des Nations Unies d’intervenir dans cette situation est profondément amoindrie par le refus du Burundi de coopérer[172].

Le Canada a fait de nombreuses interventions auprès du Conseil des droits de l’homme de l’ONU dans le cadre de son travail à propos de la situation des droits de la personne au Burundi. Il a notamment coparrainé des résolutions telles que celle visant l’établissement de l’EINUB[173]. M^me Ketty Nivyabandi s’est opposée à ce que le Burundi demeure un membre du Conseil des droits de l’homme[174]. L’EINUB a également recommandé que le Conseil des droits de l’homme envisage de suspendre le Burundi, compte tenu des violations flagrantes et systématiques des droits de la personne qu’il observe dans ce pays[175].

RECOMMANDATION 13

Que le gouvernement du Canada appuie les initiatives entreprises pour suspendre le Burundi du Conseil des droits de l’homme à la lumière des constatations de l’Enquête indépendante des Nations Unies sur le Burundi, selon lesquelles les droits de la personne sont bafoués de manière flagrante et systématique dans ce pays.

Le Burundi sera assujetti au troisième cycle de l’Examen périodique universel du Conseil des droits de l’homme. Il doit déposer son rapport national d’ici octobre 2017, et l’examen aura lieu en janvier‑février 2018[176]. L’Examen périodique universel représente une occasion, pour le Canada, de présenter des recommandations au Burundi concernant le respect de ses obligations internationales en matière de droits de la personne.Les preuves disponibles révèlent que le Burundi a systématiquement contrevenu à ses obligations en vertu du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, auquel il a adhéré en 1990[177]. Il a notamment omis de respecter les droits auxquels aucune dérogation n’est permise en cas de situation officielle d’urgence publique, comme le droit à la vie, le droit de ne pas être soumis à la torture et la liberté de pensée, de conscience et de religion[178]. Contrairement au Canada, le Burundi n’a pas ratifié le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui accorde au Comité des droits de l’homme le pouvoir d’instruire les plaintes individuelles de Burundais[179]. D’après les éléments de preuve disponibles, il y a tout lieu de croire que le Burundi contrevient à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, à laquelle il a adhéré en 1993. En outre, compte tenu de ses politiques d’éducation et du fait qu’il enrôle des jeunes dans sa milice, le pays pourrait violer la Convention relative aux droits de l’enfant, à laquelle il a adhéré en 1990, et le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés, auquel il a adhéré en 2008[180].

RECOMMANDATION 14

Que le gouvernement du Canada profite de l’occasion offerte par l’Examen périodique universel sur le Burundi, pour faire des recommandations au Burundi concernant ses obligations en matière de droits de la personne, et pour promouvoir l’adhésion du Burundi au Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ou la signature et la ratification du Protocole par le pays, ce qui permettrait la mise en place d’une procédure de traitement des plaintes individuelles.

La réponse tardive et peu claire du Burundi à la demande de rapport spécial du Comité contre la torture des Nations Unies, de même que le départ sans précédent de la délégation burundaise en plein examen du rapport d’État partie, durant la 58^e Session du Comité, en août 2016, laissent entendre que, dès qu’il en aura l’occasion, le Burundi niera toute allégation sérieuse de violation des droits de la personne et mettra fin au dialogue[181]. Le Burundi a confirmé sa mauvaise foi lorsque quatre avocats burundais qui représentaient la coalition de la société civile présente à la 58^e Session ont été radiés du Barreau à la demande du procureur général du pays, qui était aussi sur place[182]. Des témoins ont dit au Sous‑comité que les pressions diplomatiques exercées par l’entremise de tribunes multilatérales devraient être accompagnées de mesures plus sérieuses, comme des sanctions économiques ciblées et des interdictions de voyager[183].

En avril 2015, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté la première de trois résolutions concernant la crise au Burundi, la résolution 2248 (2015), dans laquelle il déclare « son intention d’envisager des mesures additionnelles à l’encontre de tous les acteurs burundais » qui concourent à perpétuer la violence et entravent la recherche d’une solution pacifique[184]. La résolution 2303 (2016)[185] exprime une intention semblable. Des représentants de l’ONU ont fait plusieurs visites de haut niveau au Burundi en 2016; deux équipes du Conseil de sécurité, de même que le Secrétaire général, Ban Ki‑Moon[186], s’y sont notamment rendus, mais aucune autre mesure plus sérieuse n’a été prise jusqu’ici même s’il est de plus en plus clair que l’approche existante ne fonctionne pas. Le Sous‑comité est grandement préoccupé par l’inaction du Conseil de sécurité des Nations Unies jusqu’à présent.

RECOMMANDATION 15

Que le gouvernement du Canada réclame que le Conseil de sécurité des Nations Unies prenne des mesures, en imposant des sanctions économiques ciblées et des interdictions de voyager contre les hauts fonctionnaires burundais et les autres personnes qui violent les droits de la personne ou qui empêchent la recherche d’un règlement politique pacifique, et qu’il applique ces sanctions en vertu de la loi canadienne. Les sanctions devraient être mûrement réfléchies de façon à ne pas pénaliser la population burundaise.

L’imputabilité en vertu du droit pénal international

L’impunité pour les violations des droits de la personne et les crimes de droit international fait partie intégrante de la crise actuelle[187]. Le régime burundais est responsable d’exécutions extrajudiciaires, d’emprisonnement, de torture, de persécution et de disparitions forcées. Ces crimes peuvent constituer des crimes contre l’humanité s’il est prouvé qu’ils ont été commis dans le contexte d’attaques généralisées ou systématiques contre la population civile[188]. Compte tenu des doutes entourant les institutions judiciaires du Burundi, il est d’autant plus important que les institutions internationales forcent le régime burundais à répondre de ses actes.

Le 18 octobre 2016, le président Nkurunziza a signé un projet de loi portant sur le retrait du Burundi de la Cour pénale internationale (CPI) et a avisé officiellement le Secrétaire général de l’ONU de ce retrait[189], comme l’exige le Statut de Rome[190]. Cette mesure a été prise peu après que le Conseil des droits de l’homme de l’ONU ait demandé l’établissement d’une commission d’enquête, un processus indépendant dela CPI. Le retrait du Burundi n’entre pas en vigueur immédiatement[191], et le Burundi n’est pas complètement exempté de ses obligations qui prévalaient avant son retrait[192], ce qui veut dire que les autorités du pays peuvent toujours être amenées à rendre des comptes devant la CPI. La première chose à faire afin d’assurer une forme d’imputabilité consiste à recueillir et préserver les éléments de preuve[193].

La capacité de documenter les violations des droits de la personne au Burundi continuera de se détériorer tant que le gouvernement du pays refusera de coopérer avec les organisations internationales. En effet, il est difficile de recueillir des éléments de preuve, et il y a tout lieu de s’inquiéter de leur destruction. En octobre 2016, le Burundi a officiellement suspendu toute coopération avec le HCDH au Burundi, dans l’attente d’une renégociation de l’accord de pays hôte[194]. Cette suspension a été décidée à la suite de la publication du rapport de l’EINUB dont les conclusions et la légitimité ont été rejetées vigoureusement par le Burundi[195]. Selon Affaires mondiales Canada, le bureau du Haut‑Commissariat au Burundi, qui a remplacé le bureau de l’ONU au Burundi en 2015[196], « est la meilleure source de renseignements et de documents objectifs et d’experts sur les violations des droits de la personne dans ce pays ». Le 13 décembre 2015, le ministre des Affaires étrangères a annoncé que le Canada verserait une aide financière de 640 000 $ au bureau[197].

RECOMMANDATION 16

Que le gouvernement du Canada renforce sa défense des intérêts du Haut‑Commissariat aux droits de l’homme des Nations Unies au Burundi, durant la renégociation de l’accord de pays hôte, notamment pour s’assurer que le Haut‑Commissariat maintienne sa capacité de documenter les violations des droits de la personne et d’en faire rapport.

Le Conseil des droits de l’homme des Nations Unies, réagissant aux conclusions du rapport de l’EINUB selon lesquelles certaines violations des droits de la personne pourraient constituer des crimes contre l’humanité, a autorisé le 30 septembre 2016 la création d’une commission d’enquête d’un an sur les violations des droits de la personne au Burundi. Le mandat de la commission d’enquête comporte trois volets : déterminer si les violations des droits de la personne et des atteintes à ces droits commises au Burundi depuis avril 2015 constituent des crimes contre l’humanité ou d’autres crimes de droit international; identifier les auteurs présumés de ces actes; et formuler des recommandations sur les mesures à prendre pour que les auteurs de ces actes aient à en répondre[198]. La résolution créant la commission d’enquête demande instamment au gouvernement burundais sa pleine coopération[199] et demande que toutes les ressources nécessaires à l’exécution de son mandat soient fournies au HCDH, notamment pour que la commission dispose des compétences spécialisées voulues en matière de balistique et de médecine légale, ainsi que de violence sexuelle[200].

Le Burundi, membre du Conseil des droits de l’homme, a voté contre la résolution et nié les allégations qui y sont faites. Sur les 47 États membres du Conseil des droits de l’homme, 21 se sont abstenus de voter, et 7 ont voté contre la résolution. Aucun État africain n’a voté en faveur de la création d’une commission d’enquête[201]. Même si la commission d’enquête bénéficierait de la coopération du Burundi, sa tenue ne dépend pas du consentement ou de la collaboration des autorités du pays. D’autres commissions d’enquête ont déjà pu faire leur travail sans que l’État visé offre sa coopération[202]. Cela dit, vu le nombre de Burundais se trouvant présentement à l’extérieur du pays, la coopération des États voisins du Burundi et l’accès aux autorités compétentes rehausseraient la crédibilité du rapport de la commission.

RECOMMANDATION 17

Que le gouvernement du Canada appuie la Commission d’enquête des Nations Unies sur le Burundi, notamment en plaidant en faveur de la coopération des pays voisins du Burundi et, dans la mesure du possible, en fournissant l’expertise nécessaire en matière médico-légale et de balistique, et en contrant la violence sexuelle.

En avril 2016, le procureur de la CPI a ouvert un examen préliminaire sur des cas de meurtre, d’emprisonnement, de torture, de viol et d’autres formes de violence sexuelle, et sur des cas de disparition forcée observés au Burundi depuis avril 2015. L’examen préliminaire sert à déterminer s’il y a un motif raisonnable pour procéder à une enquête conformément aux critères établis par le Statut de Rome, y compris une recherche de faits et l’évaluation de toute enquête pertinente menée à l’échelle nationale[203]. L’examen préliminaire était en cours, en octobre 2016, lorsque le Burundi a informé le Secrétaire général de l’ONU qu’il quittait la CPI[204].

Le retrait du Burundi de la CPI entrera en vigueur un an après que le pays en a donné l’avis[205], soit en octobre 2017. Le Burundi a donc toujours l’obligation de coopérer avec la CPI concernant les enquêtes et procédures pénales entreprises avant la date d’entrée en vigueur du retrait (octobre 2017)[206]. On ne relève toutefois aucun précédent où un État s’est retiré de la CPI pendant qu’un examen préliminaire était en attente. Il n’a pas encore été établi de façon définitive si l’examen préliminaire constitue une enquête ou une procédure pénale.

L’ONU a dépêché à Bujumbura Jamal Benomar, conseiller spécial du Secrétaire général en matière de prévention des conflits, afin de discuter du retrait du Burundi de la CPI et du manque de coopération du pays avec le HCDH[207]. Depuis l’annonce faite par le Burundi, l’Afrique du Sud et la Gambie ont, elles aussi, entrepris le processus de retrait de la CPI[208]. D’autres pays encore pourraient faire de même. Les alliés africains de la CPI tiennent bon cependant; au 27^e Sommet de l’UA, en juillet 2016, une résolution demandant un retrait collectif et immédiat de la CPI a été rejetée. Cinq États se sont opposés clairement à la résolution, dont le Botswana, un fervent partisan de la CPI. La République démocratique du Congo a été l’un des quatre États qui ont exprimé des réserves concernant la décision rendue au sommet de juillet[209].

RECOMMANDATION 18

Que le gouvernement du Canada enjoigne au gouvernement du Burundi d’annuler sa décision de quitter la Cour pénale internationale, et de faire des démarches auprès de ses partenaires africains afin de renforcer la légitimité de la Cour pénale internationale.

Conclusions : Le besoin d’un engagement déterminé

La crise burundaise met en présence deux courants : la continuité et le changement. La description de la guerre civile au Burundi qu’on trouve dans l’Accord d’Arusha s’applique toujours : il s’agit d’un « conflit fondamentalement politique avec des dimensions ethniques extrêmement importantes », qui découle « d’une lutte de la classe politique pour accéder au pouvoir et/ou s’y maintenir[210] ». Compte tenu de la faiblesse de l’appareil judiciaire et des institutions de protection des droits de la personne du pays, tout indique que, dans un avenir prévisible, les auteurs d’actes criminels, y compris des crimes contre l’humanité et des actes de génocides commis depuis 1962, continueront de jouir de l’impunité. Pourtant, des chefs de la société civile hutue et tutsie se sont unis pour défendre l’Accord d’Arusha – signe que les choses changent. Mais la question demeure : comment un régime luttant pour son maintien au pouvoir utilisera‑t‑il la peur, la division et la radicalisation pour parvenir à ses fins? De leur côté, les chefs de la société civile burundaise et les chefs de l’opposition politique pourront‑ils unir leurs forces, même en exil? Ces symptômes de crise empireront-ils la situation?

La peur est palpable au Burundi. Plus de 380 000 personnes ont fui parce qu’elles craignaient de subir des violences ou des violations brutales de leurs droits de la personne en raison de leurs convictions politiques. On ne sait pas exactement quand, et même si, elles pourront rentrer chez elles[211]. L’insécurité physique annule les progrès réalisés dans les domaines de la sécurité alimentaire, de la santé et de l’éducation, et elle ralentit la croissance économique. Bien que des actes de génocide ne semblent pas envisageables dans l’immédiat, l’utilisation de discours à forte connotation ethnique par des représentants du régime devrait alerter la communauté internationale. Le Sous‑comité est grandement préoccupé par l’inaction du Conseil de sécurité des Nations Unies jusqu’à présent.

La rapidité avec laquelle la réaction à un mouvement de protestation a dégénéré en une vague de violations systématiques des droits de la personne de civils non armés démontre l’importance de l’Accord d’Arusha afin de mettre un terme aux cycles de violence et de représailles. Il faut aussi en venir à un règlement politique durable. Or, l’intransigeance du Burundi sur la scène internationale ne fait qu’accentuer l’importance d’un engagement déterminé et d’une intervention intelligente. Cela exige notamment de rétablir les liens entre le Burundi et les institutions de l’ONU, ainsi que de mobiliser les pays voisins du Burundi pour qu’ils interviennent diplomatiquement, que ce soit de façon bilatérale ou par l’entremise de la CAE ou de l’UA. Mais cet engagement renouvelé ne doit pas éclipser un autre devoir, soit celui de rendre les parties concernées responsables de leurs actes devant les instances internationales. La communauté internationale doit relever des défis de taille à cet égard, notamment en ce qui touche la collecte et la préservation des preuves de violations systématiques des droits de la personne, de même que l’obtention de soutien à la coopération avec une commission d’enquête de l’ONU et la CPI.

Les recommandations du Sous‑comité témoignent du besoin d’adopter une approche à divers volets : il faut atténuer les effets de la crise pour les Burundais, qu’ils se trouvent à l’intérieur ou à l’extérieur du pays, préconiser le retour à la médiation et mettre fin à l’impunité généralisée, par exemple en assurant une forme d’imputabilité devant les instances internationales. Pour ce faire, le Canada doit, d’abord et avant tout, voir à ce que la situation au Burundi demeure un dossier prioritaire pour la communauté internationale. Le coût de l’inaction serait trop lourd à payer.