SOMMAIRE

Le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes (« le Comité ») a entrepris une étude sur la mise en œuvre au sein du gouvernement fédéral de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+), une méthode qui permet d’analyser les effets éventuels des politiques, des programmes et des lois sur les divers groupes de femmes et d’hommes ainsi que de filles et de garçons. Le Comité a entendu 28 témoins et tenu six réunions qui ont eu lieu le 25 février 2016 et entre les 3 et 17 mai 2016. Ces réunions ont confirmé l’influence positive de l’application de l’ACS+ sur les politiques, programmes et lois du gouvernement, plus précisément sur les plans de la qualité, de l’efficacité et de la capacité de répondre aux besoins. Elles ont également permis de souligner que l’engagement du gouvernement fédéral à l’égard de l’application de l’ACS+ est loin d’être pleinement matérialisé malgré son travail de longue date sur le sujet.

Au cours des différents témoignages, le Comité a pris connaissance de nombreuses possibilités de promouvoir et d’améliorer l’application de l’ACS+ au sein des ministères et organismes fédéraux. Plus particulièrement, le Comité a été convaincu de la nécessité de rendre obligatoire par voie législative bien des aspects du processus d’ACS+, comme en témoignent deux de ses 21 recommandations :

Recommandation 14

Que le gouvernement du Canada, à la suite de consultations avec les ministères et organismes fédéraux, ainsi qu’avec la société civile, présente une mesure législative d’ici juin 2017 qui énonce les obligations des ministères et organismes fédéraux à l’égard de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

Recommandation 17

Que le gouvernement du Canada présente une mesure législative d’ici juin 2017 qui prévoit ce qui suit :

• l’application de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) à toutes les propositions avant qu’elles ne soient présentées au Cabinet pour une prise de décision;
• l’ACS+ est un volet obligatoire des présentations de tous les ministères et organismes au Bureau du Conseil privé, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et au ministère des Finances;
• le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ont le mandat de renvoyer les politiques et les programmes qui ne font pas la démonstration de l’application de l’ACS+.

Par ailleurs, le Comité s’est intéressé aux options visant de nouvelles formes d’orientation pour soutenir et renforcer l’ACS+ au Canada. Plus particulièrement, le Comité appuyait l’idée d’instituer un poste de commissaire à l’égalité entre les sexes qui aurait le statut d’agent du Parlement et dont le mandat consisterait à promouvoir l’application de l’ACS+ dans les ministères et organismes fédéraux. Le Comité a d’ailleurs formulé une recommandation à cet égard :

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada adopte une loi d’ici juin 2017 instituant le Commissariat à l’égalité entre les sexes sur le modèle du Commissariat aux langues officielles; que cette loi accorde au commissaire le statut d’agent du Parlement et qu’elle énonce clairement les pouvoirs et les responsabilités du Commissariat à l’égalité entre les sexes; et que le commissaire à l’égalité entre les sexes dispose de toutes les ressources nécessaires pour exercer son mandat.

Les recommandations formulées dans la présente étude indiquent la voie à suivre pour améliorer l’application de l’ACS+ dans les ministères et organismes fédéraux. Le Comité espère que ce rapport rappellera aux organismes fédéraux la valeur de l’application de l’ACS+. En appliquant intégralement l’ACS+, le gouvernement fédéral peut améliorer la qualité de ses politiques, de ses programmes et de ses lois de façon à garantir qu’ils servent au mieux les intérêts de la population canadienne, dans toute sa diversité.

INTRODUCTION[1]

Le gouvernement du Canada a signé il y a plus de 20 ans la Déclaration et le Programme d’action de Beijing, en vertu desquels il s’engageait à appliquer l’analyse comparative entre les sexes (ACS) à toutes les politiques, programmes et lois futurs. L’ACS est un outil analytique qui sert à évaluer les effets propres à chaque sexe des initiatives gouvernementales. Au Canada, l’ACS reste pertinente aujourd’hui puisque les femmes et les jeunes filles se heurtent toujours à des inégalités, qu’elles revêtent la forme de disparités salariales fondées sur le sexe, de la part disproportionnée de la responsabilité liée à la prise en charge des enfants et des aînés qui incombe aux femmes ou de la sous‑représentation des femmes en politique.

Or, le gouvernement fédéral est de plus en plus conscient de la diversité croissante de la population canadienne et de la nécessité qu’évolue le concept de l’ACS. C’est pourquoi, au cours des dernières années, Condition féminine Canada a mis au point le concept d’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) afin de reconnaître et d’appliquer les facteurs identitaires qui se recoupent. Ainsi, l’ACS+ permet d’analyser les effets éventuels des politiques, des programmes et des lois sur les divers groupes de femmes et d’hommes ainsi que de filles et de garçons par la prise en compte du genre et d’autres facteurs identitaires.

Le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes (« le Comité ») a convenu le 8 mars 2016 de mener une analyse sur l’ACS+ et sa mise en œuvre à l’échelle nationale au Canada. Le Comité a adopté la motion suivante :

Que le Comité étudie les moyens qui permettraient au gouvernement de mettre en œuvre de façon plus complète l’analyse comparative entre les sexes afin de promouvoir l’égalité des sexes, notamment :

• examiner le travail réalisé par un certain nombre de ministères et d’organismes fédéraux pour mettre en œuvre des systèmes de suivi de l’utilisation de l’analyse comparative entre les sexes dans les processus gouvernementaux;
• recenser les pratiques exemplaires de mesure de l’incidence des politiques et programmes gouvernementaux sur l’atteinte de résultats plus équitables;
• examiner les lacunes signalées par le vérificateur général dans l’application de l’analyse comparative entre les sexes et la manière de les corriger.

Que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre et qu’il demande au gouvernement de répondre à son rapport[2].

Le Comité a été incité à étudier la question de l’ACS+ à la suite des résultats de l’un des rapports d’automne 2015 du Bureau du vérificateur général du Canada, intitulé La mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes (ci-après le « Rapport 1 d’automne 2015 du BVG »), qui concluait que les ministères sélectionnés n’avaient pas toujours effectué des ACS pour éclairer les décisions du gouvernement et que « les ministères qui ont mis en œuvre un cadre d’ACS n’ont pas toujours effectué des analyses exhaustives et la qualité des analyses effectuées n’était pas uniforme[3] ». En outre, le rapport indiquait que, depuis 2009, CFC et les organismes centraux concernés avait réalisé des progrès « en vue d’appuyer la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes dans l’ensemble de l’administration fédérale, en offrant un soutien, une orientation et de la formation[4] ».

Le Comité a entendu 28 témoins et tenu 6 réunions qui ont eu lieu le 25 février 2016 et entre les 3 et 17 mai 2016. Le Comité a reçu de l’information de représentants des ministères, organismes et organismes centraux fédéraux suivants : Emploi et Développement social Canada; Affaires autochtones et du Nord Canada; Innovation, Sciences et Développement économique Canada; Ressources naturelles Canada; Condition féminine Canada (CFC); Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada; le ministère des Finances du Canada; Services publics et Approvisionnement Canada; Statistique Canada; le Bureau du Conseil privé (BCP); et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT).

Le Comité a également entendu le témoignage de représentants du Bureau du vérificateur général, qui ont parlé du Rapport 1 d’automne 2015 du BVG[5]. De plus, le Comité a reçu un certain nombre d’experts et d’universitaires sur l’ACS+ et son application à l’échelle nationale et internationale. Enfin, le Comité a reçu des mémoires d’un certain nombre d’organisations et des réponses supplémentaires aux questions des membres du Comité.

Le rapport du Comité résume les témoignages recueillis au cours de l’étude. Il définit d’abord l’ACS+, dresse ensuite un historique de l’ACS+ à l’échelle fédérale au Canada, puis fait un survol des initiatives en cours en matière d’ACS+ à l’échelle fédérale. Il examine également les principaux thèmes qui ont été abordés au cours de l’étude, à savoir : la compréhension d’un cadre d’ACS+, la formation et l’éducation sur l’ACS+, le leadership dans la promotion de l’ACS+, la mise en œuvre de l’ACS+, les mécanismes de reddition de comptes et le rôle de l’application obligatoire, les mécanismes d’évaluation ainsi que la collaboration pour promouvoir la mise en œuvre de l’ACS+. Le rapport conclut sur des histoires de réussite de l’ACS+, ce qui montre la valeur inestimable de son application aux politiques et aux programmes du gouvernement ainsi qu’aux mesures législatives.

Le Comité déplore que seuls 29 des quelque 110 organismes fédéraux souscrivent à l’ACS+ par l’intermédiaire du Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes de 2009[6]. Le Comité espère que ce rapport obligera les organismes fédéraux à réexaminer le concept de l’ACS+ et à voir en quoi son application efficace pourrait être dans l’intérêt des politiques, des programmes et des mesures législatives qu’ils élaborent.

A. Définition de l’analyse comparative entre les sexes

Le Comité a appris que l’analyse comparative entre les sexes (ACS) est un outil qui permet à différents paliers de gouvernement, organismes internationaux et organisations non gouvernementales d’évaluer les répercussions que les politiques, les programmes et les lois ont sur les hommes et les femmes.

Selon des témoins, l’analyse comparative entre les sexes peut être employée à l’échelle nationale de plusieurs façons :

• la mise en œuvre de l’ACS peut être volontaire, encouragée ou obligatoire;
• l’ACS peut être utilisée par des gouvernements, par la bureaucratie (ministères ou organismes) et par des parlementaires;
• l’ACS peut être appliquée à des lois, des politiques, des programmes et des processus budgétaires et financiers;
• l’ACS peut être employée à différentes étapes de l’élaboration des politiques, des programmes et des lois – durant la création et la conception, toute la consultation, et l’évaluation des résultats ainsi que la mise en œuvre.

À l’échelle internationale, l’analyse comparative entre les sexes peut également être désignée « intégration de l’égalité des sexes » ou « analyse des sexes[7] ».

Le Comité a appris que, au Canada, l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) est un outil analytique qu’emploie le gouvernement fédéral pour améliorer et promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes au Canada. Selon CFC (l’organisme qui joue un rôle de chef de file dans la promotion de l’ACS+ à l’échelle du gouvernement fédéral), l’ACS évalue les effets éventuels de politiques, de programmes, de lois et d’autres initiatives sur différents groupes d’hommes et de femmes, de garçons et de filles parce qu’elle tient compte du genre et d’autres facteurs identitaires. Le « plus » dans le nom comprend tout un éventail de facteurs identitaires qui se recoupent, comme l’âge, l’éducation, la langue, la géographie, la culture et le revenu[8].

Le Comité a été informé que CFC considère qu’un ministère ou un organisme a effectué une ACS si, avant de prendre une décision, il :

• « a examiné des sources d’information comme des travaux de recherche, ainsi que des données quantitatives comme des statistiques et d’autres données sur les enjeux hommes-femmes qui sont pertinentes pour l’initiative;
• a tenu compte des points de vue des parties prenantes, notamment ceux des groupes de femmes et d’hommes touchés;
• a examiné les enjeux hommes-femmes découlant des données examinées et des points de vue recueillis auprès des parties prenantes afin de déterminer si certains d’entre eux sont pertinents pour l’initiative examinée et pourraient avoir des effets distincts sur des groupes donnés de femmes ou d’hommes;
• a proposé, lorsqu’un élément comportant des différences selon le sexe a été jugé pertinent, des solutions ou des mesures d’atténuation des risques pour réduire toute inégalité au sein des groupes de femmes et d’hommes créée par l’initiative, ou a expliqué les raisons pour lesquelles les aspects comportant des différences selon le sexe ne s’appliquaient pas[9] ».

(i) Pourquoi l’ACS+ est-elle nécessaire?

Les témoins ont rappelé au Comité que, par le passé, les initiatives du gouvernement fédéral étaient fondées sur une approche « aveugle » à l’égard des deux sexes, selon laquelle les répercussions du genre et d’autres facteurs identitaires n’étaient pas pris en compte ni reconnus lors de l’élaboration des politiques, des programmes et des lois[10]. Dans certains cas, les initiatives du gouvernement avaient même pour effet de maintenir et de renforcer les inégalités, que ce soit involontairement ou volontairement[11]. De l’avis général des témoins, l’application de l’ACS, suivie de la transition vers l’ACS+, pourrait avoir un effet important et positif sur les politiques publiques au Canada[12]. Par ailleurs, dans son mémoire, l’équipe Women’s Xchange a indiqué que l’ACS+ est essentielle « lors de l’élaboration de politiques, de programmes et de lois visant différentes populations[13] ».

Le Comité a appris que l’application de l’ACS+ par les gouvernements peut contribuer à l’objectif global de l’atteinte de l’égalité entre les sexes. L’application de l’ACS+ permet au gouvernement fédéral de connaître les répercussions de ses initiatives sur différents facteurs identitaires, notamment le genre. Le gouvernement peut ainsi corriger les effets négatifs et, du même coup, remplir ses engagements internationaux à l’égard de l’égalité entre les sexes, dont ceux contenus dans la Déclaration et le Programme d’action de Beijing[14].

Le Comité s’est fait dire que, à défaut d’appliquer une ACS+, le gouvernement fédéral risque de ne pas comprendre, connaître et pouvoir corriger les répercussions d’une initiative sur certains segments de la population[15]. Les témoins ont indiqué que, si l’ACS+ n’est pas appliquée avant l’élaboration d’une politique, d’un programme ou d’une loi, des coûts peuvent s’ajouter si l’initiative nécessite des modifications au cours de son élaboration ou ultérieurement[16]. Dans le mémoire qu’il a présenté au Comité, YWCA Canada donne des exemples de possibilités actuelles parmi les initiatives fédérales à venir qui tireraient parti d’une ACS+ : la réforme démocratique, l’enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées, les politiques sur le logement et l’itinérance ainsi que l’assurance‑emploi[17].

Les témoins ont parlé de la fausse croyance selon laquelle des initiatives gouvernementales dans certains secteurs – par exemple les pêches, la sécurité nationale ou l’infrastructure – ne requièrent pas l’application d’une ACS+ puisqu’il n’existe pas de lien évident avec des facteurs identitaires tels que le genre[18]. Or, le Comité s’est fait dire qu’il est important, même dans de tels cas, d’effectuer une ACS+ puisque les fonctionnaires pourraient découvrir un résultat inattendu après avoir « gratté la surface[19] ».

Les témoins ont présenté au Comité des exemples d’initiatives gouvernementales fédérales dont les résultats positifs étaient attribuables, en partie, à l’application de l’ACS+. Toutefois, ils ont précisé qu’il faut déployer plus d’efforts afin de faire connaître ces histoires de réussite et de sensibiliser le public en général, les fonctionnaires, les ministères et les dirigeants politiques à l’importance de cette analyse[20].

B. Historique de l’analyse comparative entre les sexes à l’échelle nationale au Canada

Le Comité a été informé d’un certain nombre d’activités, de publications et de rapports importants sur le sujet de l’ACS et de l’ACS+, dont les suivants :

• 1995 : Après avoir signé la Déclaration et le Programme d’action de Beijing de 1995, le gouvernement du Canada s’est engagé à soumettre tout projet de loi futur, toute nouvelle politique et tout nouveau programme à une analyse comparative entre les sexes[21].
• 2002 : La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés est entrée en vigueur en 2002 et prévoit qu’une analyse comparative entre les sexes des conséquences de cette loi doit figurer dans le rapport annuel qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada dépose au Parlement[22].
• 2005 : FEWO a publié un rapport intitulé L’Analyse comparative entre les sexes : les fondements de la réussite qui comprenait neuf recommandations et incitait en particulier le gouvernement à entamer des consultations dans le but de « rédiger des mesures législatives qui garantiraient l’application systématique de l’analyse comparative entre les sexes à toutes les activités liées aux politiques et aux programmes fédéraux[23] ».
• 2005 : Le Groupe d’expertes sur les mécanismes de responsabilisation pour l’égalité entre les sexes a été nommé par le gouvernement fédéral pour conseiller le gouvernement sur la mise en œuvre de l’égalité entre les sexes et sur les mesures à prendre pour l’améliorer[24]. Le Groupe d’expertes a dressé un rapport intitulé L’égalité pour les femmes : au‑delà de l’illusion recommandant l’adoption d’un projet de loi qui « assurera l’atteinte de meilleurs résultats en matière d’égalité entre les sexes dans l’ensemble de l’administration fédérale, y compris la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes, la surveillance et l’obligation de faire rapport[25] ».
• 2006 et 2011 : FEWO a présenté deux brefs rapports de suivi sur l’analyse comparative entre les sexes (qui n’avaient pas été précédés par une étude) : un premier rapport en mai 2006, qui reprenait les conclusions du rapport de 2005[26], et un deuxième rapport en mars 2011, qui recommandait de mener une analyse fondée sur les sexes de tout projet de loi déposé par les ministres de la Justice et de la Sécurité publique, avant qu’il ne soit déposé au Parlement[27].
• 2009 : FEWO a déposé un rapport sur la budgétisation sensible à la sexospécificité, recommandant l’application de l’analyse comparative entre les sexes aux budgets du pays. Le rapport Vers une budgétisation sensible à la sexospécificité : Relever le défi de l’égalité entre les sexes comprenait 10 recommandations (sur 27 au total) visant la mise en œuvre de l’ACS[28].
• 2009 : Un chapitre du Rapport du printemps 2009 de la vérificatrice générale du Canada a examiné 68 programmes, initiatives et textes de loi élaborés récemment dans 7 ministères pour savoir s’ils avaient fait l’objet d’analyses comparatives entre les sexes[29]. Selon ce rapport, la situation concernant la mise au point et l’adoption d’un cadre d’ACS complet varie énormément entre les ministères, limitant ainsi l’efficacité de l’application de l’ACS dans la loi[30].
• 2009 : Le BCP, le SCT et CFC ont élaboré le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes de 2009, en réponse aux conclusions du Rapport du printemps 2009 de la vérificatrice générale du Canada[31].
• 2012 : Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a présenté un rapport, Le chapitre 1 : « L’analyse comparative entre les sexes » du Rapport du printemps 2009 de la vérificatrice générale du Canada, qui contenait cinq recommandations visant à renforcer la mise en œuvre de l’ACS[32].
• 2015 : La lettre de mandat de la ministre de la Condition féminine (novembre 2015) énonçait comme grande priorité : « Travailler avec le Bureau du Conseil privé afin de veiller à ce qu’une analyse comparative entre les sexes soit appliquée aux propositions avant qu’elles ne soient présentées au Cabinet pour une prise de décision[33]. »
• 2016 : Parmi les Rapports de l’automne 2015 du vérificateur général du Canada, déposés en 2016, le Rapport 1 : La mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes donnait les résultats d’une évaluation de la mise en œuvre de l’ACS à l’échelle de l’administration fédérale. Ce rapport concluait que les ministères retenus n’avaient pas toujours effectué d’ACS pour éclairer les décisions prises par le gouvernement et que ceux qui avaient mis en œuvre un cadre d’ACS n’avaient pas toujours effectué des analyses exhaustives et d’une grande qualité[34].

Le Comité tient à souligner que, malgré le travail réalisé depuis longtemps dans le domaine de l’ACS et de l’ACS+, comme en témoignent les initiatives décrites plus haut, bon nombre des recommandations des rapports susmentionnés n’ont pas été mises en œuvre, ce qui veut dire que le gouvernement fédéral n’a toujours pas réalisé tous les engagements qu’il a pris en 1995.

C. Survol des initiatives en cours en matière d’analyses comparatives entre les sexes plus à l’échelle nationale au Canada

Le Comité a appris que nous assistons actuellement à un « renouvellement de l’engagement[35] » du gouvernement fédéral à l’égard de l’application de l’ACS+, ce qui en fait une nouvelle priorité au sein des ministères et des organismes ainsi qu’au BCP et au SCT[36]. La représentante de CFC a dit au Comité que cet engagement était confirmé par le budget de 2016, lequel prévoyait des investissements accrus pour l’organisme au cours des cinq prochaines années – 23,1 millions de dollars sur cinq ans; soit 3 millions de dollars la première année puis 5 millions de dollars par la suite – et qu’une partie de ces ressources serviront à renforcer la capacité de l’organisme à appuyer les ministères et les organismes dans la mise en œuvre de l’ACS+[37].

De plus, la lettre de mandat de la ministre de la Condition féminine (novembre 2015) indique comme grande priorité : « Travailler avec le Bureau du Conseil privé afin de veiller à ce qu’une analyse comparative entre les sexes soit appliquée aux propositions avant qu’elles ne soient présentées au Cabinet pour une prise de décision[38] ».

Selon certains témoignages, des ministères auraient accru leur engagement à l’égard de l’ACS+ depuis le dépôt du Rapport 1 d’automne 2015 du BVG.

(i) Condition féminine Canada

CFC est un organisme fédéral établi en 1976 dans le but de promouvoir un Canada « où l’égalité entre les femmes et les hommes est une réalité dans tous les aspects de la vie[39] ». CFC joue un rôle de premier plan pour promouvoir l’ACS+.

Justine Akman, directrice générale, CFC, a expliqué ce qui suit :

En tant qu’organisme et centre d’excellence en matière d’ACS au sein du gouvernement fédéral, Condition féminine Canada joue un rôle central pour le soutien de l’utilisation de l’ACS dans les autres organismes fédéraux. Ce soutien prend la forme de formations, d’outils et d’orientation pour aider les ministères et organismes à intégrer efficacement l’ACS à leurs processus d’élaboration des politiques, des programmes et des lois[40].

D’après le Rapport sur les plans et les priorités de 2016–2017 de CFC, les priorités organisationnelles de l’organisme comprennent le besoin de « renforcer la mise en œuvre » de l’ACS+. Selon le rapport : « En collaboration avec les organismes centraux, CFC aidera les organisations fédérales à renforcer leur capacité d’intégrer l’ACS+ à leur processus décisionnel, pour garantir que les lois, les politiques et les programmes répondent aux besoins de populations de femmes et d’hommes d’horizons divers[41] ».

Pour cette priorité, le rapport énumère trois initiatives prévues, dont la date de début est avril 2016 et la date de fin, mars 2017. Ces initiatives sont les suivantes[42] :

• « En collaboration avec le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor, formuler un nouveau plan stratégique pour l’ACS et réaliser les activités les plus pressantes pour donner suite aux recommandations du rapport déposé au Parlement par le vérificateur général en février 2016.
• les mécanismes fédéraux de suivi et de reddition de compte en matière d’ACS et créer des mécanismes pour garantir son application aux orientations proposées au Cabinet.
• Pour mieux faire connaître l’ACS et en étendre l’application dans l’administration fédérale, soutenir sa mise en œuvre dans des ministères et secteurs d’activités ciblés (sciences, économie et sécurité) au moyen de formation, d’outils et d’occasions de réseautage ».

En réponse à la première initiative décrite ci-dessus, le Comité a reçu le Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes (2016–2020) de CFC, du BCP et du SCT, qui établit une nouvelle orientation pour la mise en œuvre de l’ACS+ à la suite du Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes de 2009. Ce nouveau plan d’action a été élaboré pour faire suite au Rapport 1 d’automne 2015 du BVG[43].

Le Comité a appris que CFC est « fondamentalement un entremetteur[44] » dans le cadre de la mise en œuvre de l’ACS+ à l’échelle du gouvernement fédéral. M^me Akman a expliqué qu’il « incombe à [chaque ministère et organisme] de voir à ce que la diversité et l’égalité entre les sexes soient prises en compte dans les initiatives[45] », car « nous ne pourrions pas nous nous en charger pour l’ensemble du gouvernement[46] ». Vaughn Charlton, gestionnaire de l’Analyse comparative entre les sexes à CFC, a indiqué au Comité que les efforts de promotion de l’ACS+ doivent tenir compte de la « petite taille [et de la] capacité très restreinte[47] » de CFC.

(ii) Ministères et organismes

CFC encourage tous les ministères et organismes à mener une ACS+ et à en surveiller la mise en œuvre. Selon CFC, en mai 2016, 29 des quelque 110 ministères et organismes fédéraux ont officiellement signé le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes de 2009, qui les engage à mener une ACS+. Les représentantes de CFC ont rappelé au Comité qu’il se peut que les ministères qui n’ont pas signé le plan mettent néanmoins en œuvre une ACS+[48].

Le Comité a appris que le nombre de ministères et d’organismes qui s’engagent à mener une ACS+ augmente légèrement. Entre 2009 et 2013, 25 ministères et organismes fédéraux ont officiellement signé le Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes de 2009. Ces ministères et organismes représentent approximativement 60 % de toutes les dépenses publiques[49].

Le Comité a également appris que les ministères et organismes font plus d’efforts pour appliquer l’ACS+ aux documents élaborés à l’intention du SCT et du BCP avant de les soumettre, comme on l’explique en plus amples détails ci‑dessous[50].

(iii) Organismes centraux

Les organismes centraux, soit le BCP, le SCT et le ministère des Finances, se sont vu confier une fonction « d’examen critique » au moyen de laquelle ils encouragent les organismes fédéraux à appliquer l’ACS+ et orienter les ministères et organismes quant à la façon d’intégrer l’ACS+ dans leurs présentations.

Le Conseil du Trésor du Canada est un comité du Cabinet du Conseil privé « chargé de l’imputabilité et de l’éthique, de la gestion des finances, du personnel et de l’administration, de la fonction de contrôle ainsi que de l’approbation des règlements et de la plupart des décrets en conseil[51] ». L’organe administratif du Conseil du Trésor est le SCT, qui fournit des conseils et des recommandations au comité du Conseil du Trésor[52].

Le Comité a appris que les ministères, lorsqu’ils demandent au Conseil du Trésor des autorisations ou des approbations en vue de mettre en œuvre de nouveaux programmes ou un projet au sein du gouvernement du Canada, doivent soumettre une présentation au Conseil du Trésor[53]. Dans un document d’orientation pour la préparation de ces présentations, le Secrétariat précise qu’un ministère ou un organisme « doit rédiger sa présentation au CT pour tenir raisonnablement compte de toutes les considérations d’égalité entre les sexes soulevées par l’ACS » et « doit démontrer qu’il a abordé les considérations soulevées par l’ACS et mis en relief les constatations pertinentes dans la présentation au CT[54] ».

Le BCP « appuie le Premier ministre ainsi que le Cabinet et ses structures décisionnelles de façon impartiale[55] ». Il est dirigé par le greffier du Conseil privé qui est chef de la fonction publique, sous-ministre du premier ministre du Canada et secrétaire du Cabinet[56].

Le Comité a appris que le BCP, dans l’exercice de son rôle de remise en question, demande aux ministères et organismes de lui fournir les analyses nécessaires, dont une ACS+, avant de soumettre leurs propositions au Cabinet[57]. Le Comité s’est fait dire que le BCP a un modèle de mémoire au Cabinet en vertu duquel les ministères doivent incorporer un certain nombre d’éléments dans les présentations, notamment une analyse de la durabilité environnementale, une analyse des langues officielles, une analyse de la Charte canadienne des droits et libertés de même qu’une ACS+[58].

Source centrale d’analyses et de conseils sur les affaires économiques et financières du Canada, le ministère des Finances détient la responsabilité principale de l’élaboration de politiques sur la législation fiscale et tarifaire; des principaux transferts fédéraux aux provinces et aux territoires; du cadre législatif et réglementaire pour le secteur financier; et de la représentation du Canada dans des institutions financières internationales[59]. Le Comité a appris que le ministère des Finances du Canada s’est « engagé à soumettre à une ACS+ tous les nouveaux projets de politique qu’il élabore et présente au ministre des Finances, y compris les mesures fiscales et les mesures de dépense, lorsqu’il y a lieu et que des données existent[60] ».

Dans le cadre de son rôle de remise en question, le ministère des Finances « examine les propositions budgétaires présentées par les autres ministères et organismes et il formule des conseils à l’intention du ministre des Finances sur les décisions de financement[61] ». Il exige que tous les ministères et organismes soumettent une ACS+ lorsqu’ils présentent leurs propositions budgétaires, et un résumé des résultats de l’ACS+ est inclus dans les conseils budgétaires faits au ministre des Finances[62].

(iv) Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada est le seul ministère fédéral qui est tenu de mener une analyse comparative entre les sexes et d’en faire rapport au Parlement. La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, qui est entrée en vigueur en 2002, comprend l’obligation législative de présenter une analyse comparative entre les sexes des répercussions de la loi dans un rapport annuel au Parlement[63]. En conséquence, la loi stipule expressément que le « ministre dépose devant chaque chambre du Parlement un rapport sur l’application de la présente loi portant sur l’année civile précédente » et « [l]e rapport précise notamment […] une analyse comparative entre les sexes des répercussions de la présente loi ».

Le Comité a appris qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a mis sur pied une unité consacrée à l’ACS au sein de la Direction générale des politiques stratégiques et de la planification, qui sert d’autorité fonctionnelle responsable de la politique relative à l’ACS+ et de la capacité organisationnelle du ministère. Le ministère a également une championne de l’ACS+ qui met en valeur l’efficacité de l’application de cette analyse[64].

(v) Parlement du Canada

Sur le plan parlementaire, le Comité permanent de la condition féminine a pour mandat d’examiner les questions relatives aux femmes[65]. Seul un petit nombre de projets de loi sont renvoyés devant ce Comité, et ce sont des projets de loi portant strictement sur la condition féminine. Lorsque les autres comités étudient des projets de loi, ils n’incluent pas régulièrement la question de l’ACS+ dans leurs études, ce qui signifie qu’aucun mécanisme ne permet l’application systématique, aux projets de loi, de l’ACS+.

D. Compréhension d’un cadre d’ACS+

Le Comité s’est fait dire que le fait de comprendre le concept de l’ACS+ a une incidence sur la formation, la mise en œuvre, l’application et la surveillance, le suivi et l’évaluation, ainsi que la capacité de collaborer sur le sujet.

À l’échelle fédérale au Canada, le concept de l’ACS+ n’est pas appliqué uniformément : CFC encourage l’utilisation de l’ACS+, mais les ministères et organismes fédéraux font référence à l’ACS+, à l’ACS et à l’analyse comparative fondée sur le sexe et le genre. De plus, des témoins ont fait remarquer que les ministères et organismes n’ont pas la même compréhension des mots « sexe » et « genre », ce qui donne lieu à la confusion générale et à des difficultés liées à la collaboration et aux évaluations[66].

Les témoins ont dit au Comité qu’il peut exister des différences dans la formation et la mise en œuvre, mais que le processus analytique fondamental à l’échelle fédérale doit porter le même nom, tenir compte des mêmes facteurs identitaires et incorporer des définitions précises des principaux termes[67].

En ce qui concerne les termes « sexe » et « genre », le Comité a appris qu’il est important que les ministères et les organismes saisissent la différence entre les deux concepts pour reconnaître le vécu des personnes qui n’entrent pas dans les catégories binaires, telles les personnes transgenres ou intersexuées, et qui forment un groupe particulièrement vulnérable de la population[68].

Le Comité a reçu des Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) un document qui donne des définitions des termes « sexe » et « genre » sur lesquelles les autres ministères et organismes pourraient s’appuyer[69] :

• le sexe « est déterminé par un ensemble d’attributs biologiques retrouvés chez les humains et les animaux. On l’associe principalement à des caractéristiques physiques et physiologiques, par exemple les chromosomes, l’expression génique, les niveaux d’hormones et la fonction hormonale ainsi que l’anatomie génitale et sexuelle. On décrit généralement le sexe en termes binaires, « femme » ou « homme », mais il existe des variations touchant les attributs définissant le sexe ainsi que l’expression de ces attributs ».
• le genre « est déterminé par les rôles, comportements, expressions et identités des filles, des femmes, des garçons, des hommes et des personnes de divers genres établis par la société. Il influence la perception qu’ont les gens d’eux-mêmes et d’autrui, leur façon d’agir et d’interagir ainsi que la répartition du pouvoir et des ressources dans la société. On décrit souvent le genre en termes binaires (fille/femme ou garçon/homme); pourtant, on note une grande diversité dans la compréhension, l'expérience et l’expression du genre par les personnes et les groupes ».

Bon nombre de témoins ont indiqué qu’il faut également renforcer le concept d’intersectionnalité dans un cadre d’ACS+. Le concept d’intersectionnalité reconnaît les interactions complexes entre les facteurs identitaires et les catégorisations sociales, tels que – sans toutefois s’y limiter –l’orientation sexuelle, l’incapacité, l’âge, la classe sociale, l’éducation, la religion et le genre. Ces identités qui se recoupent forment et maintiennent des systèmes interdépendants et imbriqués de privilèges, de discrimination et d’inégalité[70]. Comme l’a expliqué au Comité Olena Hankivsky, professeure à la School of Public Policy de l’Université Simon Fraser :

Nous avons affaire à des populations de plus en plus diversifiées […] D’ici 2031, 29 à 31 % des Canadiens appartiendront à une minorité visible. Un tiers aura une langue maternelle autre que l’anglais ou le français. On recense déjà plus de 200 ethnies différentes au pays. On observe une augmentation du nombre de personnes qui s’identifient à plus d’une ethnie. Nous devons élaborer de nouveaux cadres. Nous menons des ACS depuis maintenant plus de 20 ans. Nous devons intégrer les questions d’égalité à l’aide de méthodes novatrices mieux adaptées qui nous permettent de comprendre le caractère multidimensionnel et contextuel de l’oppression et de la discrimination, puis d’intervenir[71].

Compte tenu de l’évolution de la diversité au Canada, M^me Hankivsky a dit « qu’il est temps, dans nos discussions, d’aller au-delà de […] l’ACS+ »[72]. Cindy Hanson, professeure agrégée à l’Éducation aux adultes à l’Université de Regina et présidente désignée de l’Institut canadien de recherches sur les femmes, a recommandé au Comité que l’ACS « soit une pratique plus étroitement liée à l’intersectionnalité afin que les femmes pauvres, Autochtones, nouvellement arrivées, handicapées et autrement marginalisées ne soient pas davantage exclues par des politiques discriminatoires en traitant toutes les femmes de la même manière »[73]. Les témoins ont rappelé au Comité que les différences chez les femmes elles‑mêmes sont souvent plus importantes que les différences entre les hommes et les femmes, et que des femmes exercent un pouvoir sur des hommes et que des hommes sont subordonnés à des femmes[74].

Les témoins ont indiqué que le fait de mettre l’accent sur la nature intersectionnelle de l’ACS+ peut contribuer à la promotion de cette dernière parce que cela contredit l’idée que l’ACS+ n’est centrée que sur les « femmes ». Une telle compréhension du concept de l’ACS+ vient d’une analyse fondée sur le sexe, de son application inadéquate où les « femmes » demeurent au centre, et de son nom, où le mot « sexe » est central et où il est suivi de « plus ». Lorsque d’autres identités sont exclues d’une ACS+, la population et les fonctionnaires peuvent réagir négativement et opposer une certaine résistance[75].

Comme l’a expliqué M^me Hankivsky : « Si nous continuons d'accorder la priorité aux questions de genre, en particulier si nous continuons à diviser la société en deux groupes homogènes – les hommes et les femmes – il importera peu que la mise en œuvre de nos stratégies d'intégration soit efficace ou systématique, parce que nous n’aurons pas la bonne approche pour promouvoir l’égalité[76] ».

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada, par l’entremise de Condition féminine Canada, élabore et présente une définition précise et formelle des termes « genre » et « sexe » sur laquelle s’appuieraient les ministères et les organismes fédéraux dans le cadre de l’application de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+)

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada, par l’entremise de Condition féminine Canada et en collaboration avec les ministères fédéraux, les organismes centraux ainsi que la société civile, fasse la promotion de la mise en œuvre d’un cadre d’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) qui soit axé sur « l’intersectionnalité », où les personnes sont conçues comme étant façonnées par une interaction de divers facteurs identitaires, dont le genre, le sexe, l’origine nationale et ethnique, la couleur, la religion, le statut d’Autochtone, la classe sociale, l’orientation sexuelle, le lieu de résidence, l’âge, le handicap mental ou physique et le statut d’immigrant.

Recommandation 3 

Que le gouvernement du Canada adopte une loi d’ici juin 2017 instituant le Commissariat à l’égalité entre les sexes sur le modèle du Commissariat aux langues officielles; que cette loi accorde au commissaire le statut d’agent du Parlement et qu’elle énonce clairement les pouvoirs et les responsabilités du Commissariat à l’égalité entre les sexes; et que le commissaire à l’égalité entre les sexes dispose de toutes les ressources nécessaires pour exercer son mandat.

E. Formation et éducation

Le Comité a été informé qu’il doit exister de la formation et des ressources, des initiatives pour accroître la sensibilisation ainsi que des programmes d’éducation pour enseigner aux fonctionnaires comment mettre en œuvre l’ACS+ et en évaluer la réussite[77]. Les faits montrent que de nombreux fonctionnaires sont réticents à l’idée d’incorporer l’ACS+ par manque de connaissances, de compétences et de confiance[78].

Le Comité a appris que, à l’échelle fédérale, la formation et l’éducation sur l’ACS+ ne sont pas offertes de façon uniforme entre les ministères et les organismes fédéraux – ou ne sont pas offertes du tout. CFC joue un rôle de premier plan dans la prestation de la formation sur l’ACS+ à tous les fonctionnaires et la promeut en tant que compétence fondamentale pour tous les fonctionnaires fédéraux, mais de nombreux ministères et organismes fournissent leur propre formation, leur propre matériel et leurs propres ressources.

CFC offre un cours en ligne sur l’ACS+ intitulé Introduction à l’ACS+ (ci-après le cours en ligne de CFC sur l’ACS+).[79] Selon CFC, depuis 2012, plus de 6 000 fonctionnaires fédéraux de plus de 50 ministères et organismes ont suivi le cours offert par CFC[80]. Tous les membres du Comité se sont engagés à faire le cours en ligne de CFC sur l’ACS+ d’ici la fin d’avril 2016. Le Comité a ensuite présenté un rapport à la Chambre des communes le 6 mai 2016, dans lequel il énonce ce qui suit :

le Comité exhorte les députés à suivre le cours en ligne intitulé « Analyse comparative entre les sexes plus » (ACS+), de Condition féminine Canada, le plus rapidement possible, de préférence avant l’ajournement d’été de la Chambre en juin prochain[81].

Le Comité s’est fait dire que la formation sur l’ACS+ doit être fournie uniformément au sein de toutes les organisations fédérales et que CFC doit exercer une surveillance sur cette formation[82]. M^me Hankivsky, de l’Université Simon Fraser, a expliqué ce qui suit :

Il y a une panoplie de guides, de manuels et d’outils, mais aucune coordination et aucune uniformité. Il faut évidemment des exemples pour chacun des contextes, mais il faut une certaine uniformité dans l’ensemble de l’appareil gouvernemental[83].

Si la plupart des témoins s’entendaient sur la nécessité d’appliquer uniformément l’ACS+, un certain nombre de témoins ont recommandé que chaque ministère et organisme reçoive une formation spécialisée, adaptée à leur mandat unique[84]. La représentante de CFC a dit au Comité que l’organisme avait appris que la formation sur l’ACS est « particulièrement efficace lorsqu’on l’adapte à des publics précis et quand elle est élaborée et donnée en partenariat avec des expertes provenant du secteur où elle est présentée[85] ».

Selon Carine Joly, conseillère à l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes en Belgique, puisqu’une formation générale sur l’intégration des questions d’égalité entre les sexes n’était pas suffisante, l’Institut a mis au point des modules de formation adaptés aux différents ministères accompagnés d’exemples concrets[86].

Les témoins ont donné un certain nombre d’exemples de cours et de ressources spécialisés à l’échelle fédérale au Canada. Le Comité a appris que les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC) ont élaboré des modules de formation en ligne interactifs « afin de faciliter le perfectionnement des compétences des chercheurs ainsi que des pairs examinateurs – les gens chargés de mener des évaluations et de décider si du financement sera consenti –, à savoir si le sexe et le genre sont intégrés de façon appropriée dans l’étude[87] ». Le ministère de l’Industrie a commandé une étude de cas sur les technologies propres et a organisé une séance de formation sur l’ACS+ à l’intention des ministères consacrés à l’économie, aux sciences et à la recherche; plus de 70 fonctionnaires venant de 9 ministères et organismes y ont participé en février 2016[88]. Les fonctionnaires de Travaux publics et Services gouvernementaux ont élaboré un cours d’une journée sur l’ACS spécialement adapté à leur réalité[89]. Enfin, le ministère des Finances a conçu des outils qui lui sont propres afin de réaliser une ACS pour l’ensemble des propositions budgétaires[90].

Le Comité a reconnu la valeur éducative de la cinquième édition annuelle de la Semaine de sensibilisation à l’ACS+, qui a eu lieu sous l’égide de CFC du 16 au 20 mai 2016. L’initiative annuelle d’une semaine est l’un des moyens utilisés par CFC pour faire prendre conscience aux ministères et aux organismes de l’engagement qu’a pris le gouvernement à l’égard de l’ACS+ et de l’importance d’appliquer l’ACS+ aux politiques, aux programmes et aux lois[91].

Le Comité a été mis au fait des efforts évolutifs de CFC afin d’améliorer la formation sur l’ACS+, comme en témoigne le nouveau Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes (2016–2020). M^me Charlton, de CFC, a expliqué que, parce que l’organisme est petit, il travaille conjointement avec d’autres organisations gouvernementales qui ont des spécialistes de l’apprentissage des adultes, en particulier le Centre d’apprentissage interculturel (CAI) d’Affaires mondiales Canada. La représentante de CFC a dit au Comité que, pour la prestation de la formation avancée sur l’ACS+, l’organisme espère mettre en œuvre une « approche thématique », dans le cadre de laquelle les ministères et organismes « dont les axes opérationnels se recoupent pourraient se regrouper et faire appel au CAI et aux ressources que nous mettons à sa disposition conformément au protocole d’entente pour suivre une formation plus poussée sur l’ACS. Cette formule suscite beaucoup d’intérêt[92] ».

De plus, CFC améliorera et élargira la formation sur l’ACS+ dans le cadre de son nouveau Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes (2016–2020), qui prévoit « l’élaboration d’une nouvelle formation approfondie pour différents secteurs, par exemple en science et technologie ou pour le secteur de la sécurité », et la « [mise à niveau] et « la modernisation » [d]es outils et [d]es ressources en ligne, y compris notre cours de formation sur l’ACS[93] ». Par ailleurs, CFC accroîtra l’accessibilité aux outils et aux ressources liées à l’ACS+ en remaniant et en relançant la page « ACS+ » de GCpédia, un forum de collaboration en ligne[94].

Les témoins ont rappelé au Comité que l’ACS+ est un processus analytique complexe, et que les ministères et les organismes devront investir temps et effort – plus qu’un cours de deux jours ou un module de trois heures – afin que les fonctionnaires comprennent le concept et l’appliquent[95]. Les témoins ont reconnu que, comme les fonctionnaires n’atteindront pas tous un niveau d’expertise idéal dans le domaine, il est nécessaire de régulariser les rapports entre les spécialistes de l’ACS+ qui se trouvent au sein de ce contexte organisationnel[96].

Le Comité a appris que la qualité et l’efficacité des cours et des outils de formation doivent être surveillés et évalués[97]. M^me Cara Tannenbaum, directrice scientifique de l’Institut de la santé des femmes et des hommes des IRSC, a dit que les IRSC mènent une préformation pilote et une post-formation pilote pour évaluer si les connaissances s’améliorent[98]. Le SCT actualise la formation annuellement en collaboration avec les analystes des programmes du SCT et l’enrichit de nouvelles études de cas, de nouvelles pratiques exemplaires et de meilleures idées quant à la façon d’évaluer les questions de genre[99].

Les témoins ont débattu du bien‑fondé de rendre obligatoire la formation sur l’ACS+ parmi les fonctionnaires. La représentante de Santé Canada a dit que la formation n’est pas obligatoire, mais fortement encouragée « au moyen d’activités éclair qui donnent la possibilité de remporter des prix[100] ». Le ministère des Ressources naturelles encourage son personnel à suivre le cours en ligne de CFC sur l’ACS+[101]. À Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, la haute direction a décidé de ne pas obliger tout son personnel à suivre le cours en ligne de CFC sur l’ACS+ faute de ressources et de temps[102].

Le Comité a appris que certains organismes fédéraux avaient déjà pris des mesures pour rendre la formation sur l’ACS+ obligatoire. Par exemple, à la suite de la publication du Rapport 1 d’automne 2015 du BVG, le BCP a annoncé qu’il rendra obligatoire le cours en ligne de CFC sur l’ACS+ pour tous les analystes du BCP qui exercent une fonction d’examen critique et qui prodiguent des conseils concernant les politiques, les programmes et les lois[103]. Depuis mars 2016, tous les employés du ministère de l’Industrie sont tenus de suivre le cours en ligne de CFC sur l’ACS+. En mai 2016, 90 % des employés et des cadres, soit 3 800 employés en tout, avaient suivi ce cours. Les nouveaux employés doivent faire cette formation dans les six mois suivant leur arrivée au Ministère[104]. Le Programme de perfectionnement du service extérieur d’Affaires mondiales Canada comporte un cours obligatoire sur l’ACS[105].

Les témoins ont parlé de faire des efforts de sensibilisation à l’ACS+ à l’extérieur de la fonction publique – par exemple dans les universités et les collègues ou dans les écoles de politique publique[106]. Le Comité a appris que CFC collabore avec l’École de la fonction publique du Canada pour intégrer le cours en ligne de CFC sur l’ACS+ à la formation de base que doivent suivre les analystes politiques[107]. Le Feminist Northern Network, dans le mémoire qu’il a présenté au Comité, a recommandé à CFC de mettre au point des outils sur l’ACS+ axés sur la communauté que pourraient utiliser les dirigeants locaux pour surveiller les répercussions des initiatives du gouvernement dans leur milieu[108].

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada, par l’entremise de Condition féminine Canada, élabore des initiatives de sensibilisation du public en général et de tous les paliers de gouvernement – les provinces, les territoires et les municipalités – dans l’optique de faire connaître les retombées de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) à l’échelle fédérale.

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada, par l’entremise de Condition féminine Canada, collabore avec l’École de la fonction publique du Canada ainsi qu’avec les responsables des programmes de politique publique des établissements postsecondaires pour intégrer la formation sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) à leur formation de base.

Recommandation 6

Que Condition féminine Canada évalue annuellement sa formation en ligne sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) afin d’en actualiser les exemples, d’y intégrer une plus grande diversité et d’améliorer l’efficacité des résultats stratégiques.

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada rende obligatoire pour tous les fonctionnaires des ministères et organismes fédéraux, de la Chambre des communes, du Sénat et de la Bibliothèque du Parlement qui ont des responsabilités liées à la recherche, aux politiques, aux programmes ou au service à la clientèle, telles qu’elles sont déterminées par leur haute direction respective, à suivre la formation en ligne sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) offerte par Condition féminine Canada, intitulée Introduction à l’ACS+; et que chaque organisation remette au commissaire à l’égalité entre les sexes un rapport sur la conformité à cette obligation lorsque le Commissariat à l’égalité entre les sexes proposé aura été établi.

Recommandation 8

Que le Parlement du Canada recommande fortement à l’ensemble des parlementaires et du personnel du Parlement de suivre la formation en ligne sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) offerte par Condition féminine Canada, intitulée Introduction à l’ACS+, dans les six mois suivant leur entrée en fonction.

Recommandation 9

Que Condition féminine Canada continue de jouer un rôle de chef de file et de coordination dans l’élaboration et la prestation de programmes et de ressources de formation uniformes sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) auprès de tous les ministères et organismes fédéraux; et que Condition féminine Canada continue de collaborer avec les groupes de ministères et d’organismes dotés de mandats similaires pour mettre au point des programmes de formation et des ressources spécifiques qui soient adaptés aux responsabilités de ces groupes.

Recommandation 10

Que le gouvernement du Canada fournisse à Condition féminine Canada les ressources financières et humaines supplémentaires nécessaires pour élaborer et offrir des programmes de formation et des ressources connexes sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) qui soient adaptés au mandat et aux responsabilités de chaque ministère et organisme fédéral.

F. Leadership dans la promotion de l’ACS+

Le Comité reconnaît qu’un leadership de la part de tous les niveaux – le gouvernement fédéral, le BCP, le SCT, CFC, la haute direction de la fonction publique et les employés ainsi que les parlementaires – est essentiel pour promouvoir la mise en œuvre de l’ACS+ à l’échelle fédérale.

Tout d’abord, pour qu’une ACS+ soit fructueuse, il faut un « contexte politique favorable », c’est‑à‑dire où les dirigeants politiques deviennent des champions de l’application de l’ACS+[109]. Rosalind Cavaghan, boursière postdoctorale à l’Université Radboud, a rappelé au Comité « l’importance cruciale de la volonté politique » dans la mise en œuvre de l’ACS+ et a dit croire que, compte tenu du contexte politique qui règne actuellement au Canada, le « Canada pourrait redevenir un chef de file [dans le domaine de l’ACS+][110] ». Le Comité s’est fait dire que le gouvernement fédéral a pris des mesures positives pour promouvoir l’ACS+ en formant un Cabinet paritaire et en inscrivant l’ACS+ dans la lettre de mandat de la ministre de la Condition féminine en novembre 2015[111].

Ensuite, les parlementaires peuvent jouer un rôle pour appuyer la mise en œuvre de l’ACS+. En reconnaissance de ce rôle, les membres du Comité ont lancé à leurs collègues parlementaires le défi de suivre le cours en ligne de CFC sur l’ACS+. La représentante de CFC a également encouragé tous les parlementaires à suivre la formation et à « s’intéresser aux questions d’égalité entre les sexes dans leur travail[112] ».

Tel qu’il a été décrit précédemment, CFC est l’organisme qui joue un rôle de chef de file dans la promotion de l’ACS+ à l’échelle du gouvernement fédéral. Le Comité a appris que, puisque l’ACS+ fait maintenant partie intégrante du nouveau Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes (2016–2020), CFC élargira son rôle de leadership en donnant « des conseils en matière d’égalité des sexes relativement à des initiatives clés du gouvernement, par le biais de ce que nous appelons des interventions stratégiques[113] ». Les organismes centraux exercent un rôle de remise en question pour s’assurer que les ministères et les organismes fédéraux prennent en considération tous les facteurs pertinents visés par l’ACS+ lorsqu’ils proposent des politiques, des lois et des programmes.

Le Comité a appris que le leadership exercé par CFC et les organismes centraux dans la promotion de l’ACS+ est aussi important que celui pratiqué au sein des ministères et des organismes. Le Comité a également appris que la haute direction devrait encourager activement l’application de l’ACS+ et « énoncer clairement » au personnel l’exigence d’intégrer l’ACS+, en prévoyant une vision stratégique, des processus opérationnels, une évaluation des répercussions et des méthodes d’évaluation[114]. Un leadership engagé et soutenu de la haute direction[115] peut contribuer à faire comprendre que la réalisation d’une « ACS+ [fait] partie intégrante d’un bon processus décisionnel », comme l’a affirmé Neil Bouwer, sous‑ministre adjoint au ministère des Ressources naturelles[116]. La haute direction devrait revoir et remettre en question les résultats de l’ACS+ dans le but d’améliorer cette partie de l’analyse des employés[117].

M^me Charlton, de CFC, a parlé en plus amples détails de l’importance du leadership :

On ne peut souligner suffisamment l'importance du leadership. C'est bien d’avoir de la formation, et nous pouvons déployer tous les efforts possibles dans ce sens, mais nous savons que c’est le leadership, l’ingrédient principal. Lorsque nous examinons les ministères qui ont réussi à mettre en application l’ACS, c’était parce que les consignes venaient d’en haut et que la haute direction traitait la question avec sérieux. La chose n’était pas perçue comme étant une simple obligation; on comprenait la valeur intrinsèque de ce type d’analyse et on a pu motiver les gens[118].

Les témoins ont donné plusieurs exemples du rôle de leadership exercé par la haute direction au sein de la fonction publique. Le Comité a appris que, au ministère des Finances, les engagements relatifs à l’ACS+ sont intégrés aux ententes de gestion du rendement de l’ensemble des cadres du ministère[119]. Au ministère de la Justice, un comité des orientations de la haute direction – composé de sous‑ministres adjoints – a conçu et adopté une liste de vérification de considérations stratégiques communes, ce qui inclut l’ACS+[120]. Au ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada, l’ACS est approuvée par le sous‑ministre adjoint, puis doit être approuvée par le sous-ministre avant d’être soumise au comité d’orientation du Ministère[121].

Au ministère de la Défense nationale, le chef d’état-major de la Défense a émis une directive à l’intention du personnel des Forces armées canadiennes (FAC) pour que soient pleinement intégrées l’ACS+ et les exigences du Plan d’action national du Canada pour la mise en œuvre de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes dans les conflits armés et de résolutions connexes dans la planification et les opérations des FAC d’ici août 2017 et dans l’ensemble des FAC d’ici mars 2019. En outre, la directive établit la création d’une équipe de conseillers en genre attachée au chef d’état‑major de la Défense, d’un poste de conseiller en genre pour le commandant du Commandement des opérations interarmées du Canada et d’un poste de conseiller en genre pour le commandant du Commandement des Forces d’opérations spéciales du Canada[122].

Le Comité a aussi appris que les chefs de file parmi les employés – qu’on appelle souvent « champions de l’ACS+ » – jouent également un rôle essentiel dans la promotion de l’ACS+. Les champions de l’ACS+, bien que leur rôle varie d’une organisation fédérale à l’autre, sont des fonctionnaires à qui il incombe de promouvoir l’ACS+, d’appuyer la formation et les activités connexes et de transmettre l’importance de l’ACS+ au sein de l’organisation[123]. Le champion de l’ACS+ est un expert de la question au sein d’un ministère ou d’un organisme et il guide les autres employés dans le cadre de l’application de l’ACS+[124]. Le Comité a appris que les champions de l’ACS+ ont commencé à tenir des réunions périodiques, convoquées par CFC, dans le cadre d’un comité interministériel des champions qui compte environ 35 membres[125].

Un certain nombre de représentants des ministères et des organismes ont dit au Comité qu’ils ont des champions de l’ACS+. Par exemple, le ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada a une équipe de 37 représentants en ACS, qu’on appelle également RACS, dans l’ensemble du Ministère[126]. À l’échelle internationale, le Comité a appris que le ministère des Femmes de la Nouvelle‑Zélande a créé un programme officiel qui prévoit la désignation de champions de l’intégration des considérations liées à l’égalité entre les sexes dans tous les ministères[127].

Le Comité s’est intéressé aux options visant de nouvelles formes d’orientation pour promouvoir l’ACS+ au Canada. Les témoins ont parlé de la création éventuelle d’un poste d’ombudsman ou d’agent du Parlement qui aurait le mandat d’appuyer et de faire appliquer l’ACS+ dans les ministères et organismes fédéraux[128]. De plus, le Comité a examiné le modèle de la Belgique, où l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes est responsable de l’ACS+, tel que le prévoit la loi[129].

Recommandation 11

Que le gouvernement du Canada oblige tous les ministères et organismes fédéraux à confier immédiatement à un sous‑ministre adjoint ou à un sous‑ministre la responsabilité de la promotion de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) au sein de leur organisation, et à nommer un employé distinct comme champion de l’ACS+ au sein de l’organisation.

Recommandation 12

Que le gouvernement du Canada tienne les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral, c’est-à-dire les sous-ministres, les sous-ministres adjoints et les directeurs généraux, responsables de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) dans leur ministère ou organisme, notamment en tenant compte de la réalisation de ces analyses dans leurs évaluations de rendement annuelles.

Recommandation 13

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances revoient leur rôle de remise en question afin de renforcer l’application de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+), tant au début que tout au long du processus d’élaboration des politiques par les ministères et organismes fédéraux; que le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances produisent chacun un rapport annuel sur leur fonction d’examen critique à l’égard de la promotion de l’application de l’ACS+; et qu’ils remettent ce rapport au commissaire à l’égalité entre les sexes lorsque le Commissariat à l’égalité entre les sexes proposé aura été établi.

Recommandation 14

Que le gouvernement du Canada, à la suite de consultations avec les ministères et organismes fédéraux, ainsi qu’avec la société civile, présente une mesure législative d’ici juin 2017 qui énonce les obligations des ministères et organismes fédéraux à l’égard de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

G. Mise en œuvre

Comme il est indiqué précédemment, selon CFC, six éléments sont nécessaires à la mise en œuvre et au maintien d’un cadre d’ACS+ : « une déclaration d’intention ou une politique; un centre de responsabilité pour surveiller la mise en œuvre du Cadre d’ACS+ et la réalisation des analyses; une formation pour les cadres supérieurs, analystes et tout autre membre concerné du personnel; des guides, manuels et autres outils pertinents; une auto-évaluation annuelle de la mise en œuvre du Cadre d’ACS+; et la publication d’informations sur les progrès réalisés, dans des rapports ministériels comme les rapports ministériels sur le rendement[130]. » Des témoins ont indiqué que la plupart des organismes fédéraux n’ont pas mis en place ces six éléments, y compris certains signataires du Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes de 2009.

Le Comité a également appris que, malgré le rôle de leadership de CFC, chaque ministère et organisme est responsable de la mise en application de l’ACS+, ce qui posait un important obstacle à sa mise en œuvre. Pour cette raison, les ACS+ sont réalisées de manière inégale, sans cadre cohérent, ce qui nuit à la qualité et à la fiabilité des analyses. Par exemple, dans le cadre de son Rapport 1 d’automne 2015 du BVG, le vérificateur général a effectué un audit de la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes dans quatre ministères fédéraux : Emploi et Développement social Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada, Innovation, Sciences et Développement économique Canada, et Ressources naturelles Canada[131]. Pour chaque ministère, il a examiné 16 initiatives sous l’angle de la mise en œuvre de l’ACS, ce qui englobait les stratégies gouvernementales, les nouvelles lois, les programmes nouveaux ou renouvelés, l’achat de matériel et le financement. Il ressort des résultats que 8 des 16 programmes avaient fait l’objet d’une analyse comparative complète entre les sexes, et trois, d’une analyse partielle.

Le Comité a également appris des organismes centraux qu’ils avaient reçu de l’information sur l’ACS+ dont « le format, le style et la portée » variaient d’une organisation fédérale à une autre, de sorte qu’il était difficile pour eux de tenir compte de manière utile de ces renseignements dans le cadre de leurs activités et des conseils prodigués[132].

Dans le Rapport 1 d’automne 2015 du BVG, le Bureau du vérificateur général a recommandé à CFC, au BCP et au SCT de recenser les obstacles qui empêchent les ministères et organismes de mener des ACS+ et de prendre des mesures pour les éliminer. Le Comité a appris que CFC n’avait pas communiqué systématiquement avec les ministères pour discuter des obstacles internes qui pouvaient se présenter à eux, bien qu’il s’agissait d’une composante du nouveau Plan d’action sur l’analyse comparative entre les sexes (2016–2020) de CFC, du BCP et du SCT[133].

Les témoins ont fait ressortir quatre éléments essentiels à la mise en œuvre de l’ACS+, soit des considérations d’ordre pratique, des ressources et des encouragements, une culture au travail favorable à l’ACS+, ainsi que des données et la recherche. Ces éléments sont expliqués plus en détail dans les paragraphes qui suivent.

(i) Considérations d’ordre pratique

Les témoins ont rappelé au Comité que l’ACS+ doit être réalisée dès les premières étapes du processus d’élaboration de politiques, de programmes et de lois, et qu’elle doit être accompagnée de données et de renseignements des plus fiables. L’ACS+ qui est mise en place dès le début est plus susceptible d’être appliquée à toutes les étapes de l’élaboration de l’initiative. Par contre, elle risque d’être menée de manière précipitée et superficielle si elle est effectuée seulement à la toute fin du processus d’élaboration[134].

Des représentants de plusieurs ministères et organismes ont parlé des outils facilitant la mise en œuvre de l’ACS+, tels que des questionnaires et listes de vérification[135]. François Daigle, secrétaire adjoint de Cabinet au BCP, a informé le Comité que le BCP encourageait les ministères à intégrer l’ACS+ aux propositions qui lui étaient présentées, et qu’il travaillait à l’élaboration d’une liste de vérification des considérations stratégiques, laquelle comprend une section obligatoire sur l’ACS+[136]. M. Bouwer, du ministère des Ressources naturelles, a remis au Comité une copie d’un gabarit d’évaluation détaillée « qui pose aux auteurs de politiques des questions comme : Qui sont les clients ciblés pour la proposition? Tous les clients ciblés sont-ils en mesure de participer également à l’initiative proposée ou y a-t-il des obstacles? La proposition entraînerait-elle des incidences différentes en fonction du sexe ou de la diversité? Si des incidences ou un accès différents ont été constatés, comment ceux-ci peuvent-ils être atténués?[137] » Le Comité a aussi appris que le ministère des Affaires autochtones et du Nord utilise un questionnaire d’ACS détaillé comportant un large éventail de questions, dont une qui vise à déterminer si l’horaire des réunions est fixé de manière à respecter les heures de travail des participants et les arrangements relatifs à la garde des enfants[138].

Le Comité a également entendu que même si le leadership, comme celui des champions de l’ACS+, est essentiel à la pratique de l’ACS+, il est important que la responsabilité de l’ACS+ ne se limite pas à ces dirigeants. Chacun devrait en être responsable, et le champion devrait jouer un rôle complémentaire[139]. Un bon moyen d’accroître la capacité des employés est d’établir une unité d’ACS+, ou centre d’expertise. Ces unités, situées à même les ministères et organismes, jouent un rôle de premier plan en fournissant des outils et des ressources pour l’ACS+, en aidant les fonctionnaires à mieux comprendre comment on peut intégrer efficacement l’ACS+ aux politiques, aux programmes et aux lois, et en rappelant les obligations liées à l’ACS+ dans les documents présentés au SCT et au BCP[140]. Selon les témoins, le centre de collaboration en ligne de l’unité de l’ACS+ est très utile, donnant au personnel accès à de la formation, des outils, des études, des données et de l’information[141].

Des témoins ont également mentionné des obstacles pratiques à la mise en œuvre, comme les échéances très serrées pour l’élaboration et la mise en œuvre des initiatives, qui empêchent les fonctionnaires de terminer l’ACS+ ou d’en faire une de grande qualité[142]. Renée LaFontaine, secrétaire adjointe au SCT, a dit au Comité que :

Un grand nombre des nouveaux programmes, politiques ou initiatives qu’examine le Conseil du Trésor sont assujettis à des contraintes de temps et doivent être mis en œuvre rapidement pour respecter des engagements spécifiques du gouvernement. Si le ministère parrain découvre un problème de discrimination fondée sur le sexe, le temps peut manquer pour l’exécution d’une analyse complète, surtout s’ils ne tiennent pas de données ventilées selon le sexe concernant leurs programmes[143].

Le Bureau du vérificateur général a remarqué que l’ACS+ est parfois menée après la prise de décision en matière de politique, car il est impossible de le faire à l’avance compte tenu des délais[144].

(ii) Ressources et encouragements

Certains témoins ont noté que CFC manque de ressources et n’a pas l’autorité voulue pour promouvoir de manière efficace la pratique de l’ACS+ et éliminer les obstacles à l’échelle du gouvernement fédéral. Selon certains, l’organisme a besoin de ressources financières et humaines supplémentaires pour s’acquitter de ses responsabilités à l’égard de l’ACS+[145]. Un mémoire présenté par Hien Pham Thu du Centre des femmes dans la politique et l’administration publique, Académie nationale de politique Ho Chi Minh, explique qu’il existe des lois fédérales au Vietnam obligeant les ministères et organismes gouvernementaux à rendre compte chaque année des montants alloués pour les programmes de promotion de l’égalité entre les sexes par rapport au budget annuel[146].

Le Comité s’est fait dire qu’il était important d’encourager la pratique de l’ACS+ dans les ministères et organismes par des récompenses et des sanctions claires[147]. M^me Cavaghan, de l’Université Radboud aux Pays-Bas, a expliqué qu’au sein de la Direction générale de la recherche de la Commission européenne, les sous-sections recueillent des données sur la mise en œuvre des mesures prévues dans les plans d’action sur l’égalité entre les sexes et l’intégration des questions sexospécifiques et les entrent dans une base de données, puis comparent les taux de mise en œuvre dans les sous-sections, ce qui motive le personnel à appliquer l’ACS+ dans une atmosphère de saine compétition[148].

(iii) Une culture au travail favorable à l’ACS+

Les témoins ont expliqué que des efforts sont déployés dans de nombreux ministères et organismes pour instaurer une culture favorable à la pratique de l’ACS+. Or, cette culture n’est pas répandue, et ce, malgré l’engagement pris à cet égard par le gouvernement il y a plus de 20 ans[149]. Comme on l’a déjà mentionné en parlant du leadership, la culture au travail pour ce qui est de l’ACS+ dépend en grande partie de l’impulsion donnée par les politiciens et la haute direction puisque ces dirigeants peuvent promouvoir activement l’ACS+ au sein des organismes fédéraux[150].

Le Comité a entendu que les fonctionnaires doivent voir la pratique de l’ACS+ comme faisant partie de leur travail normal, qu’il s’agit d’une bonne habitude qui s’inscrit dans une analyse rigoureuse, plutôt de la voir comme une obligation inutile et une perte de temps[151]. Gail Mitchell, directrice générale au ministère de l’Emploi et du Développement social, a expliqué :

De la même façon qu’on s’attend à ce que les gens possèdent des compétences élémentaires en mathématiques et en écriture, l’ACS est un outil analytique auquel on devrait s’attendre et pour lequel on devrait offrir de la formation. Une fois que l’ACS fait partie intégrante de votre organisation, elle devient une seconde nature. Lorsque les gens formulent des questions, l’ACS fait partie de la façon d’aborder un problème[152].

Le Comité a appris qu’à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, la loi exige la réalisation d’une ACS+, ce qui a influencé la culture de l’organisation. L’intégration de l’ACS+ est devenue une habitude[153].

Dorienne Rowan-Campbell, qui a été membre du Groupe d’expertes du gouvernement fédéral sur les mécanismes de responsabilisation pour l’égalité entre les sexes, a suggéré que l’on ajoute la pratique de l’ACS+ dans les descriptions de travail des analystes de politiques, puisque ce genre d’analyse devrait être un élément essentiel de leur travail[154]. M^me Cavaghan, de l’Université Radboud aux Pays-Bas, a déclaré ce qui suit : « si vous participez à l’intégration de l’égalité entre les sexes, vous devez vous assurer que c’est à un niveau élevé, que cela va vous mener quelque part et que cela sera reconnu comme un changement utile et positif[155] ».

Dans bien des cas, cette culture n’a pas pris racine, car les fonctionnaires croient que les facteurs liés au sexe et à l’identité ne sont pas pertinents dans certains contextes de politiques publiques. Les ACS+ peuvent devenir des « contraintes vides[156] » lorsque les gens ne comprennent pas en quoi ces analyses sont pertinentes en raison d’un manque de formation ou d’une formation inadéquate. Alfred MacLeod, sous-ministre adjoint au ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, a donné l’exemple suivant :

Lorsque j’offre des formations sur l’ACS, l’élément intuitif est évident. La deuxième ou troisième question qu’on me pose est celle-ci : « Je ne dis pas que je ne comprends pas ce que vous essayez de faire, c’est juste que je ne comprends pas comment cela s’applique à moi. J’aménage des espaces de bureau. Quel est le lien entre mon travail et l’analyse comparative entre les sexes?[157] »

(iv) Données et recherche à l’appui de l’ACS+

Les témoins ont fait valoir que l’accès à des données pertinentes, fiables et complètes, ventilées selon le sexe et d’autres facteurs liés à l’identité, de même que les recherches analytiques complémentaires, sont essentielles à la réalisation de l’ACS+.

En ce qui concerne la communication de données, le Comité a appris que Statistique Canada joue un rôle de soutien essentiel dans la mise en œuvre à l’échelon fédéral de l’ACS+. Statistique Canada est l’organisme fédéral responsable de produire des statistiques sur la « structure économique et sociale du Canada », ce qui comprend la réalisation du Recensement fédéral et l’administration d’environ 350 enquêtes actives sur différents aspects de la vie au Canada. Aux termes de la loi, Statistique Canada « est tenu de s’acquitter de cette tâche pour l’ensemble du Canada et chacune des provinces et chacun des territoires[158]. »

Des représentants de ministères et organismes ont parlé de la relation de collaboration entretenue avec Statistique Canada, qui leur fournit les données nécessaires à l’ACS+. Par exemple, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a conclu avec Statistique Canada des protocoles d’entente relatifs à la collecte et à l’utilisation des données[159].

François Nault, directeur, Statistique Canada, a expliqué que « [d]epuis de nombreuses années, notre organisme prend systématiquement en considération le sexe et la diversité dans l’élaboration de ses données et de ses produits analytiques[160] ». L’organisme fournit, sans frais et en ligne, des tableaux de données désagrégées selon le sexe – où les données sont ventilées par sexe – sur des thèmes comme la famille, le revenu et les peuples autochtones, incluant des tableaux produits à partir de CANSIM, sa base de données socioéconomiques[161]. Il prépare également des produits analytiques. Statistique Canada produit périodiquement une publication intitulée Femmes au Canada : rapport statistique fondé sur le sexe, qui « fournit une compilation de données dignes d’intérêt sur des sujets touchant les femmes tels que la situation familiale, l’emploi, le bien-être économique, le travail non rémunéré, la santé et plus encore[162] ».

Les porte-parole de plusieurs ministères ont parlé de l’utilité de cette publication[163]. Statistique Canada a indiqué qu’il pouvait répondre à des besoins précis d’un ministère en matière de données en menant des recherches à frais recouvrables ou en produisant des tableaux personnalisés[164].

Par ailleurs, le Comité a appris que certains ministères recueillent leurs propres données et mènent leurs propres recherches pour éclairer les ACS+[165]. Stan Lipinski, directeur général au ministère de la Justice, a dit ce qui suit au sujet de son ministère :

Nous avons aussi une division de la recherche et de la statistique plutôt active, qui contribue dans une grande mesure à répondre aux besoins en information et en analyse du ministère pour l’ACS grâce à l’élaboration de divers rapports qui s’appuient sur une ACS. Cette division est aussi un centre d’expertise qui conçoit et fournit des données ventilées selon le sexe servant au développement et à la conception des programmes et politiques de Justice[166].

Les ministères ont également indiqué qu’ils se servent de données provenant d’autres organismes fédéraux aux fins de leur ACS+[167]. Certains ministères fédéraux font appel à des données et des résultats de recherche provenant d’organisations sans but lucratif ou de centres de réflexion, et commandent parfois des rapports sur des thèmes importants de ces organismes[168].

Malgré toutes ces ressources, plusieurs organismes fédéraux ont informé le Comité que le manque de données pertinentes, fiables et complètes, ventilées selon le sexe et d’autres facteurs liés à l’identité, posait un obstacle à la mise en pratique de l’ACS+, tout comme l’incapacité d’accéder à cette information[169]. Richard Botham, sous-ministre adjoint au ministère des Finances, a déclaré : « Bon nombre de ministères et d’organismes ont les mêmes préoccupations que nous concernant les données. Nous sommes par conséquent conscients qu’il nous faudra examiner avec eux comment améliorer la collecte de données et l’accès à ces dernières[170] ». Le Comité a entendu qu’il n’y avait toujours pas de données ventilées selon le sexe dans certains secteurs clés, par exemple « les technologies propres, le secteur automobile, l’aéronautique, les technologies de l’information et des télécommunications, l’industrie pharmaceutique et le tourisme[171] ».

Le Comité a appris qu’au niveau international, l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes en Belgique avait réalisé en 2013 un inventaire des statistiques ventilées par sexe à la disposition du gouvernement fédéral belge[172].

Recommandation 15

Que le gouvernement du Canada, en consultation avec Condition féminine Canada, fixe une date limite, soit juin 2017, avant laquelle les ministères et organismes fédéraux devront mettre en place ce qui suit :

• un centre de responsabilité pour surveiller la mise en œuvre du cadre de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) et la réalisation des analyses;
• une formation pour les cadres supérieurs, analystes et tout autre membre concerné du personnel;
• des guides, manuels et autres outils pertinents;
• une auto‑évaluation annuelle de la mise en œuvre du cadre;
• la publication d’informations sur les progrès réalisés dans des rapports ministériels, comme les rapports ministériels sur le rendement;

Que chaque organisation remette un rapport annuel sur la conformité au commissaire à l’égalité entre les sexes lorsque le Commissariat à l’égalité entre les sexes proposé aura été établi.

Recommandation 16

Que Condition féminine Canada invite Statistique Canada aux réunions périodiques du réseau des champions de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) afin d’échanger les données accessibles; et que Condition féminine Canada collabore avec Statistique Canada pour créer des sessions de formation ACS+ qui aideraient les groupes de ministères et d’organismes dotés de mandats similaires à trouver des données ventilées selon le genre dans leurs domaines spécifiques.

Recommandation 17

Que le gouvernement du Canada présente une mesure législative d’ici juin 2017, qui prévoit ce qui suit :

• l’application de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) à toutes les propositions avant qu’elles ne soient présentées au Cabinet pour une prise de décision;
• l’ACS+ est un volet obligatoire des présentations de tous les ministères et organismes au Bureau du Conseil privé, au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et au ministère des Finances;
• le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada ont le mandat de renvoyer les politiques et les programmes qui ne font pas la démonstration de l’application de l’ACS+.

H. Mécanismes de reddition de comptes et l’application obligatoire

Des témoins ont signalé la nécessité de mettre en place des mécanismes d’évaluation et de reddition de comptes afin de surveiller et d’assurer, dans une certaine mesure, l’application de l’ACS+ par les organismes fédéraux[173]. Le Comité a appris que même si CFC joue un rôle de leadership en faisant la promotion de l’ACS+, le gouvernement fédéral n’oblige pas les ministères et organismes fédéraux à mener l’ACS+ et n’a pas conféré à CFC le pouvoir d’obliger ces derniers à l’appliquer[174]. Le Comité a entendu que CFC devrait disposer de plus de pouvoirs et de ressources pour élaborer des mécanismes de reddition de comptes lui permettant d’assurer une surveillance de base de la mise en œuvre de l’ACS+[175].

En ce qui a trait au rôle des organismes centraux, le Comité a appris que le BCP, le SCT et le ministère des Finances peuvent renvoyer aux ministères et aux organismes les mémoires au Cabinet, les présentations au Conseil du Trésor et les propositions budgétaires si rien ne montre qu’une ACS+ a été réalisée, mais il n’était pas clair si cela arrivait souvent[176]. M^me Hankivsky, de l’Université Simon Fraser, a fait valoir l’importance de mécanismes redditionnels lorsqu’elle a posé la question suivante au Comité : « Si l’inaction n’entraîne aucune conséquence, à quoi cela sert-il?[177] »

Le Comité a été informé des différentes options qui s’offrent pour rendre l’ACS+ obligatoire : texte de loi ou politique; obligation à l’échelle du gouvernement fédéral ou seulement pour certains ministères et organismes; formation ou application obligatoire, ou les deux[178].

Parlant de la possibilité de rendre la pratique de l’ACS+ obligatoire à l’échelon fédéral au Canada, plusieurs témoins ont laissé entendre que les organismes fédéraux devraient être tenus de réaliser ce genre d’analyse[179]. Mitch Davies, sous-ministre adjoint au ministère de l’Industrie, a indiqué :

Nous faisons beaucoup d’autres choses qui sont obligatoires. Nous veillons à faire une vérification de sécurité. Nous veillons à ce que les employés possèdent le profil linguistique voulu. Nous faisons beaucoup d’autres choses obligatoires et cela est devenu obligatoire à son tour[180].

Dans son mémoire, le Feminist Northern Network a donné un exemple concret de situation où l’ACS+ devrait être exigée, recommandant que l’ACS+ fasse obligatoirement partie des analyses réalisées par l’Agence canadienne d’évaluation environnementale[181].

Fraser Valentine, directeur général à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté, le seul ministère qui est tenu par la loi d’effectuer des ACS+, a souligné les deux principales conséquences du cadre législatif au sein de son organisme. D’abord, les résultats des ACS+ portant sur des initiatives du gouvernement doivent être inclus dans un rapport annuel présenté au Parlement. Ensuite, la mise en application de l’ACS+ à l’échelle du Ministère a contribué à instaurer une culture où l’ACS+ est partout comprise et mise en pratique[182].

Le Comité s’est fait dire que pour rendre l’ACS+ obligatoire, il faudrait d’abord investir des ressources supplémentaires et mettre en place des systèmes de soutien[183]. Dans son mémoire, l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes de la Belgique a rappelé au Comité qu’une loi ne suffit pas en soi à faire appliquer l’ACS+. La loi doit s’accompagner d’un leadership de la part des politiciens et de la fonction publique, de programmes de formation et d’un cadre qui soutient cette pratique[184]. Comme l’a expliqué M. Valentine : « La modification des lois n’est pas à elle seule une panacée, ni suffisante. C’est un outil important[185]. »

M^me Akman, de CFC, a expliqué :

[M]ême si cette exigence devenait obligatoire, ce ne serait pas suffisant. Nous aurions tout de même assurément besoin d’un leadership, d’un suivi avec production de rapports, d’une analyse des obstacles, d’une vérification des mesures prises et des progrès réalisés, et du dévouement nécessaire pour procéder à une analyse de la sorte[186].

D’après certains témoins, tous les ministères et organismes devraient être tenus d’intégrer l’ACS+ aux documents qu’ils présentent au SCT, au BCP et au ministère des Finances. M^me Hanson, de l’Université de Regina, a recommandé que le SCT et le BCP puisse rejeter les politiques et les programmes pour lesquels rien ne montre qu’une ACS+ a été appliquée[187].

Le Comité s’est intéressé aux exemples d’exigences en matière d’intégration des questions sexospécifiques imposées à l’échelon national par d’autres pays. Dans un mémoire présenté par M^me Thu, de l’Académie nationale de politique Ho Chi Minh, le Comité a appris que le Vietnam avait adopté plusieurs lois exigeant l’intégration de la dimension sexospécifique dans la formulation « des documents juridiques et des politiques ». De plus, la Commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale vietnamienne est chargée de vérifier que ces questions ont été intégrées aux projets de loi, aux ordonnances et aux résolutions avant qu’ils ne soient présentés à l’Assemblée nationale[188].

Mme Joly, de l’Institut pour l’Égalité des femmes et des hommes de la Belgique, a informé le Comité qu’en Belgique, une loi exige l’intégration des questions sexospécifiques à l’échelon fédéral et que cette loi confère à l’Institut des pouvoirs d’application[189]. Le Comité a toutefois appris que l’Institut n’avait pas recueilli assez d’information à ce jour pour mesurer l’incidence sur la politique publique de l’intégration obligatoire de la dimension sexospécifique[190].

Recommandation 18

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor mette en place une politique obligeant les ministères et organismes à rendre compte des progrès réalisés et des efforts prévus en vue de la mise en œuvre de l’Analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) dans une section désignée de leurs rapports ministériels sur le rendement et de leurs rapports sur les plans et priorités; que cette section sur l’ACS+ comporte des résultats fondés sur les données probantes générées par l’application de l’ACS+; et que, lorsque le Commissariat à l’égalité entre les sexes aura été établi, le commissaire à l’égalité entre les sexes produise, à partir de cette section, un rapport sommaire accessible au public décrivant les progrès à l’égard de la mise en application de l’ACS+ dans l’ensemble du gouvernement fédéral.

I. Mécanisme d’évaluation

Le Comité a appris que des mécanismes d’évaluation servant à mesurer les résultats de l’ACS+ dans les ministères et organismes pourraient être intégrés à un cadre de surveillance et aider à prouver les avantages de la pratique de l’ACS+ au sein du gouvernement fédéral.

Le Comité s’est fait dire qu’à l’échelon fédéral, on n’assurait pas une évaluation et un suivi adéquats de la mise en application de l’ACS+ et des résultats obtenus. M^me Hankivsky de l’Université Simon Fraser a rappelé au Comité que les ministères et organismes doivent commencer à poser des questions clés : « [Quel est] le résultat souhaité[?] Comment pouvons-nous savoir que l’ACS a été pleinement intégrée et qu’elle donne des résultats? Sous quelle forme cela se présentera-t-il[191]? » M^me Rowan-Campbell, anciennement membre du Groupe d’expertes du gouvernement fédéral sur les mécanismes de responsabilisation pour l’égalité entre les sexes, a recommandé que le gouvernement du Canada fasse le point chaque année sur les progrès réalisés à l’égard de la mise en pratique de l’ACS+ dans le discours du Trône[192].

Le Comité s’est également fait dire que, dans le cadre du nouveau Plan d’action ministériel pour l’analyse comparative entre les sexes plus (2016–2020), CFC, le BCP et le SCT mettraient au point une stratégie d’évaluation afin de systématiquement mesurer les résultats obtenus et d’en rendre compte[193]. M^me Akman de CFC a expliqué au Comité que :

Les mesures concrètes que nous prendrons en ce sens comprennent de sonder annuellement les sous-ministres, comme je l’ai mentionné plus tôt, afin de recueillir des renseignements sur la mise en œuvre de l’ACS. Nous travaillerons avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux pour explorer la possibilité de créer des indicateurs d’égalité des sexes dans les secteurs clés afin de suivre notre progrès. Nous établirons une structure plus officielle pour évaluer la fonction d’ACS à l’échelle du gouvernement et nous trouverons des façons de produire des rapports périodiques sur l’application de l’ACS dans l’ensemble de l’administration. Ces rapports pourraient inclure des leçons retenues, des pratiques exemplaires et des orientations stratégiques pour aller de l’avant.

En améliorant notre capacité de rendre compte des progrès dans l’application du principe de l’ACS, nous serons en mesure de montrer à la population canadienne en quoi l’ACS bonifie les programmes, les politiques et les services qu’elle reçoit[194].

Selon M^me Akman, une stratégie efficace consisterait à donner aux spécialistes et aux champions de l’ACS+ des ministères et organismes les moyens de surveiller la mise en œuvre de l’ACS+[195].

Or, les ministères et organismes ne surveillent pas couramment les moyens pris par les employés qui effectuent les ACS+, et CFC ne fait aucun suivi de cette information non plus. Par conséquent, le Comité n’a pu obtenir qu’un portrait des données sur le rendement de l’ACS+ à l’échelon fédéral. Par exemple, le Comité a appris que le ministère des Finances avait effectué plus de 250 ACS+ au cours des 12 derniers mois[196]. De même, le ministère des Ressources naturelles a mené des évaluations de l’ACS+ pour 42 propositions au cours de la dernière année et pour 10 d’entre elles, « des incidences ou un accès différents en fonction du sexe ou de la diversité ont été relevés. Ceux-ci nécessitaient une analyse supplémentaire et l’examen des modifications des paramètres des propositions et des mesures d’atténuation possibles[197]. »

Le Comité a entendu que si l’on améliore la capacité de surveiller les progrès dans l’application de l’ACS+ et d’en rendre compte, on pourra montrer à la population canadienne, par des exemples, le bien‑fondé de l’ACS+[198]. D’ailleurs, M^me Hanson, de l’Université de Regina, a recommandé que l’on accorde des ressources pour évaluer l’efficacité de l’ACS+[199].

J. Collaboration

Des témoins ont indiqué que la collaboration entre CFC, les organismes centraux, les ministères et organismes fédéraux et provinciaux, la société civile, les universitaires et les chercheurs est essentielle si l’on veut communiquer les pratiques exemplaires et favoriser la pratique à long terme de l’ACS+[200]. Selon M^me Hankivsky, de l’Université Simon Fraser, une ACS+ réussie est un « tabouret à trois pattes » : il faut le soutien du gouvernement, de la société civile et du milieu de la recherche[201].

Le Comité a été informé du rôle que joue CFC afin de promouvoir la collaboration dans le dossier de l’ACS+. Bien que CFC ne fasse pas activement la promotion de son cours en ligne sur l’ACS+ à l’échelle nationale, beaucoup d’organismes comparables à la fonction publique, d’universités et de provinces y ont fait appel[202]. En réponse au Rapport 1 d’automne 2015 du BVG, CFC a indiqué qu’il continuerait de bâtir et de renforcer le Comité interministériel sur l’ACS+ pour en faire le principal carrefour d’information sur la mise en œuvre de l’ACS+[203].

Le Comité a appris qu’en Belgique, la loi prévoit l’établissement d’un Groupe interdépartemental de coordination, composé de « membres des cellules stratégiques, qui sont des conseillers des ministres et des fonctionnaires des différentes administrations » et dirigé par un membre de l’Institut pour l’égalité des femmes et des hommes[204].

Le Comité a entendu que des groupes de travail interministériels sur l’ACS+, au niveau de la haute direction et des sous-ministres, veillent à l’échange de renseignements sur les pratiques exemplaires, les obstacles et les stratégies de mise en œuvre de l’ACS+ entre les ministères et organismes[205]. En particulier, le groupe de travail interministériel des champions de l’ACS+, qui est composé d’environ 35 membres, se réunit périodiquement, aux moments fixés par CFC[206]. Les outils d’échange en ligne, comme le site GCpédia de CFC, peuvent faciliter la collaboration. La coopération entre les employés d’un même organisme fédéral est également essentielle à la mise en pratique de l’ACS+; cela inclut les groupes de travail et communauté de pratique intraministériels[207].

Les témoins ont rappelé au Comité que les ministères et organismes devraient activement chercher l’aide de chercheurs qui se spécialisent dans certains domaines stratégiques et qui ont à portée de la main des informations et des données précieuses[208]. Par exemple, M^me Tannenbaum, des Instituts de recherche en santé du Canada, a dit au Comité que les chercheurs des Instituts seraient heureux de collaborer avec les organismes fédéraux et de leur communiquer les résultats pertinents de leurs recherches[209]. Le Comité s’est également fait dire qu’un moyen efficace et peu coûteux de collaborer avec le milieu de la recherche serait de présenter des problèmes liés aux politiques dans les écoles d’administration publique[210].

Les témoins ont parlé de l’importance de la collaboration entre la société civile (en particulier les organisations féminines) et les ministères et organismes fédéraux. Le Comité a entendu que les organisations qui représentent des populations marginalisées ou défavorisées peuvent apporter une expertise précieuse pour faire avancer l’ACS+.[211] En outre, il a appris qu’il est important que les organismes fédéraux consultent la société civile durant, avant et après l’élaboration de politiques, de programmes et de lois afin d’acquérir des connaissances et de recevoir une rétroaction[212]. Par exemple, le ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada assure une liaison active avec le Secrétariat des femmes de l’Assemblée des Premières Nations et l’Association des femmes autochtones du Canada[213]. Le Comité a appris que durant les consultations prébudgétaires, le ministère des Finances établit une liste complète et représentative des intervenants qu’il peut consulter et tient des consultations ouvertes pour permettre aux Canadiens de faire leurs commentaires[214]. M^me Hanson, de l’Université de Regina, a encouragé le Comité et CFC à faire participer de manière nouvelle et concrète les organisations féminines[215].

Plusieurs témoins ont suggéré que le gouvernement fédéral renforce la capacité de la société civile et des universitaires de travailler ensemble en rétablissant le financement pour la recherche de CFC[216]. Le Comité a appris que le secteur sans but lucratif avait profité de l’application de cadres d’ACS+ dans le cadre de ses propres activités. C’est le cas, par exemple, des centres d’aide aux victimes d’agression sexuelle, qui ont mis au point des programmes pour les hommes et les femmes, les réfugiés et immigrants, les Autochtones, les personnes lesbiennes, gaies et transgenres, les personnes handicapées et les jeunes[217].

Le Comité s’est fait dire que le gouvernement fédéral devrait établir des comités de coordination fédéraux‑provinciaux‑territoriaux sur l’ACS+[218]. M^me Hanson a recommandé que le gouvernement fédéral fournisse du soutien et des ressources aux provinces et aux collectivités pour mettre en pratique l’ACS+ en tant qu’élément du développement communautaire[219]. Enfin, le Comité s’est fait dire que l’organisation d’une conférence nationale sur l’ACS+ serait un moyen efficace de promouvoir la collaboration entre les secteurs[220].

Recommandation 19

Que le gouvernement du Canada, par l’entremise de Condition féminine Canada, encourage la collaboration parmi les ministères et organismes fédéraux en continuant de convoquer des réunions trimestrielles du Comité interministériel sur l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+), ainsi que des réunions semestrielles du réseau des champions de l’ACS+; et que ces réunions fassent appel à des partages d’information informels tout au long de l’année.

Recommandation 20

Que le gouvernement du Canada, par l’entremise de Condition féminine Canada, contribue aux communautés de pratique nationales et internationales – des groupes qui se mobilisent dans le cadre d’un processus d’apprentissage collectif dans un domaine commun – dans le but d’établir un compendium des pratiques exemplaires en matière de mise en œuvre et d’application de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

Recommandation 21

Que le gouvernement du Canada restaure les ressources financières à Condition féminine Canada afin de permettre à l’organisme de réinstituer les subventions versées dans le cadre du Programme de promotion de la femme pour la recherche et la défense des intérêts, et que le premier appel de propositions en vertu de cette voie de financement soit axé sur des travaux pouvant éclairer le développement continu d’un cadre d’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

K. Histoires de réussite

Le Comité a entendu parler de la différence positive que peut faire l’application de l’ACS+ sur les politiques, programmes et lois du gouvernement, plus précisément sur les plans de la qualité, de l’efficacité et de la capacité de répondre aux besoins. Selon un mémoire présenté par l’équipe Women’s Xchange, la pratique de l’ACS+ « donne lieu à des programmes novateurs et à l’élaboration efficace de politiques[221] ». Selon les témoins, en présentant des histoires de réussite, le Comité peut faire valoir l’importance de la mise en œuvre de l’ACS+ dans tous les ministères et organismes fédéraux[222].

• Depuis décembre 2010, les Instituts de recherche en santé du Canada appliquent leur politique d’analyse comparative fondée sur le sexe et le genre à toutes les demandes de financement qui lui sont présentées, peu importe le domaine. Les demandeurs doivent préciser comment ils tiendront compte des questions liées au sexe et au genre dans leurs études. Avant la mise en place de cette politique, environ 10 % des demandeurs tenaient compte de ces questions à l’étape de la conception de leur étude. En 2015, ce pourcentage était passé à 50 %[223].
• En 2013, le Centre canadien de lutte contre les toxicomanies, qui est financé par le ministère de la Santé, a modifié les Directives de consommation d’alcool à faible risque du Canada par suite de l’application d’une ACS+. Les changements étaient fondés sur les résultats d’essais cliniques effectués dans le but de mesurer les quantités d’alcool que peuvent consommer les hommes, les femmes, les adolescents et les femmes enceintes[224].
• Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a réalisé une ACS+ du programme fédéral des travailleurs de métiers spécialisés. Il a constaté que bon nombre de femmes ont des périodes sans emploi et sont plus susceptibles de travailler à temps partiel, ce qui nuit à leur participation au programme étant donné que l’on exige deux années d’expérience ininterrompues[225].
• Après avoir effectué une ACS+ du Programme de prévention de la violence familiale, Affaires indiennes et du Nord canadien a constaté qu’il y avait peu de programmes pour les hommes et garçons, qui sont à la fois victimes et auteurs d’actes de violence familiale. En réponse à cette analyse, des programmes s’adressant aux hommes et aux garçons sont maintenant financés[226].
• Le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux a effectué une ACS+ de la vision et du plan à long terme pour la Cité parlementaire pour s’assurer que les rénovations tenaient « compte des différents peuples et des différents sexes, ainsi que des besoins particuliers des uns et des autres – notamment en matière d’accès[227] ».
• En 2010, le ministère de l’Emploi et du Développement social a travaillé en collaboration avec Affaires autochtones et du Nord Canada et l’Association des femmes autochtones du Canada afin de mettre au point une stratégie de formation pour les compétences et l’emploi à l’intention des Autochtones. Une fois l’ACS+ appliquée, il a été possible d’améliorer le taux de participation des femmes autochtones dans des domaines clés comme le pétrole et le gaz, la construction navale et l’exploitation minière. Les taux de participation des femmes autochtones sont passés à 27 %, ce qui est supérieur aux taux de participation des femmes de la population en général[228].
• Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a appliqué l’ACS+ à un appel de propositions visant à conclure des marchés avec des tiers pour la collecte de données à l’étranger dans les centres de demandes de visa. Il a ainsi été déterminé que les tiers exploitants doivent respecter la demande d’une femme qui, pour des motifs religieux, tient à ce que ses données biométriques soient recueillies dans un espace privé et par une femme[229].
• Au ministère de la Défense nationale, le chef d’état-major de la Défense a émis une directive à l’intention du personnel des FAC pour que soient pleinement intégrées l’ACS+ et les exigences du Plan d’action national du Canada pour la mise en œuvre de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes dans les conflits armés; l’intégration de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies et de résolutions connexes servira à illustrer les effets différents des conflits armés sur les hommes, les femmes, les filles et les garçons et que des efforts doivent être déployés pour résorber ces effets afin d’améliorer les efforts de prévention et de résolution de conflits[230].

Pour terminer, le Comité aimerait insister sur le fait que la pratique de l’ACS+ est une approche fondée sur des données probantes qui contribue à la réussite des politiques, des programmes et des lois du gouvernement fédéral, car elle fait en sorte qu’ils soient plus inclusifs et efficaces et répondent davantage aux besoins. Le Comité demande au gouvernement fédéral de prendre des mesures pour améliorer l’application de l’ACS+ dans tous les ministères et organismes.