INTRODUCTION

Au Canada, l’été 2017 fut marqué par des feux de forêt intenses. Au total, plus de 5 300 feux ont brûlé une superficie supérieure à 34 000 kilomètres carrés[1]^,[2]. Lors de ces événements, les Premières Nations ont connu un total de 49 urgences liées à des feux de forêt et environ 12 800 membres des Premières Nations furent évacués de leurs communautés[3]. En comparaison aux communautés non-autochtones, les communautés des Premières Nations sont affectées par de telles urgences de manière disproportionnée pour un nombre de raisons telles que leur éloignement relatif, leur isolement dans des zones sujettes aux feux et de leur accès limité aux services de secours[4].

Selon les estimations de Sécurité publique Canada, « environ 200 collectivités autochtones sont fortement exposées et très à risque de connaître des feux de forêt[5] ». Comme illustré dans la carte ci-dessous (figure 1), les superficies brûlées ont chevauché les réserves de 75 Premières Nations entre 2006 et 2016 (la dernière année pour laquelle des données étaient disponibles).

Figure 1 - Terres de réserve des Premières Nations et superficies brûlées au Canada de 2006 à 2016

Note 1 :     Cette carte ne montre que les Premières Nations avec des terres de réserve, telles que définies par la Loi sur les Indiens. D’autres types de terres, tels que les terres visées par règlement, ne sont pas incluses.

Note 2 :     Cette carte ne montre que les feux d’une surface minimale de 2 kilomètres carrés. Selon Ressources naturelles Canada, « ces derniers ne constituent qu'un faible pourcentage du total des feux mais sont à l'origine de la majeure partie de la superficie brûlée (habituellement plus de 97 %) ».

Source :     Carte produite par la Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 2018, à l’aide de données de Ressources naturelles Canada (RNCan). « Système canadien d’information sur les feux de végétation ». Composite nationale des superficies brûlées (CNSB), consultée le 28 janvier 2018; Ressources naturelles Canada (RNCan). Limites (polygones) Dans : Série de Données de l’Atlas du Canada à l’échelle nationale de 1/5 000 000. Ottawa : RNCan, 2013; Ressources naturelles Canada (RNCan). Routes. Dans : Série de Données de l’Atlas du Canada à l’échelle nationale de 1/5 000 000. Ottawa : RNCan, 2013; et Ressources naturelles Canada (RNCan). Noms de lieux. Dans : Série de Données de l’Atlas du Canada à l’échelle nationale de 1/5 000 000. Ottawa : RNCan, 2013; et Affaires autochtones et du Nord Canada. Ensemble de données « Terres administratives », 20 février 2018. Le logiciel utilisé est Esri, ArcGIS, version 10.3.1. Contient de l’information fournie sous la Licence du gouvernement ouvert — Canada.

Au moment de mettre la dernière main au présent rapport, la saison des feux de forêt de 2018 était déjà commencée et avait entraîné de nombreuses évacuations. En date du 23 mai 2018, le nombre de feux depuis le début de l’année s’élevait à 1 630, dont 41 n’avaient toujours pas été maîtrisés[6]. Les communautés des Premières Nations continuent d’être touchées par ces situations d’urgence et plusieurs problèmes dont le Comité a entendu parler au cours de l’étude demeurent bien présents sur le terrain, ce qui rend le rapport plus pertinent que jamais. Le Comité espère que ses recommandations amélioreront la qualité de vie des nombreuses Premières Nations qui font trop souvent face à ce genre de situation.

Ces dernières années, les catastrophes telles que les feux de forêt ont augmenté en fréquence, en intensité et en durée[7]. À ce sujet, le chef Ronald E. Ignace de la Skeetchestn Indian Band est d’avis que « les mégaincendies sont maintenant la normalité. L’incendie qu’il y a eu [dans la région de l’intérieur de la Colombie-Britannique à l’été 2017], ce n’est que le début. Nous n’avons pas encore vu le plus gros incendie qu’il y aura, croyez-moi. Les changements climatiques donnent plus de carburant aux flammes des feux de forêt[8] ».

Conscient de l’ampleur et de la violence des feux de forêt de l’été 2017, et de leurs impacts dans les communautés des Premières Nations, le Comité a adopté la motion suivante le 5 octobre 2017 :

Que le Comité entreprenne une étude sur les interventions et les effets durables, pour les Premières Nations, des feux de forêt qui ont eu cours cet été, ainsi que sur la gestion des urgences et la sécurité-incendie dans les réserves; que cette étude s’échelonne sur au moins quatre réunions et que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre des communes.

Lors de son étude, le Comité a tenu un total de neuf réunions publiques au cours desquelles il a entendu 47 témoins, dont des Premières Nations affectées par des feux de forêt, des experts de la gestion des urgences et de la sécurité-incendie, des organisations et associations autochtones, des ministères fédéraux, et des organisations non gouvernementales. Le Comité a également reçu six mémoires de la part de Premières Nations, d’organismes de Premières Nations, d’un service d’incendies d’une Première Nation et d’un gouvernement régional. Le Comité souhaite sincèrement remercier tous les individus et groupes ayant participé à cette étude.

Ce rapport se divise en trois parties. La première fournit de l’information sur la gestion des urgences dans les communautés des Premières Nations, ainsi que sur les rôles et les responsabilités des différents intervenants. La seconde, portant sur la gestion des urgences, aborde les questions de la préparation, de l’intervention et du rétablissement dans les communautés des Premières Nations. La troisième, portant sur la sécurité-incendie, aborde les questions de la prévention, du financement, des codes de construction et d’incendie, et de la collecte de données.

CONTEXTE

A. Cadre de la gestion des urgences

Au Canada, la gestion des urgences est encadrée par la Loi sur la gestion des urgences[9] de 2007 ainsi que par des politiques telles que le Cadre de sécurité civile pour le Canada[10]. Mis à jour en 2017, ce cadre définit une urgence comme une « situation présente ou imminente requérant des actions rapides et coordonnées touchant des personnes ou des biens, pour protéger la santé, la sécurité et le bien-être des personnes ou limiter les dommages aux biens ou à l’environnement[11] ». Il identifie également quatre priorités en matière de gestion des urgences, que Services aux Autochtones Canada (ci-après, « Services aux Autochtones »)[12] utilise dans son Plan de gestion des urgences dans les réserves :

• Atténuation : mesures prises pour prévenir ou réduire les conséquences d’une urgence;
• Préparation : mesures prises en vue d’assurer une intervention efficace en cas d’urgence;
• Intervention : mesures prises pendant ou immédiatement avant ou après une urgence pour en gérer les conséquences et en réduire les effets;
• Rétablissement : mesures prises après l’urgence pour rétablir la collectivité à l’état où elle était avant l’événement en question[13].

Depuis 2014, Services aux Autochtones (alors Affaires autochtones et Développement du Nord Canada) « assume la responsabilité de tous les coûts relatifs aux urgences dans les réserves[14] ». Par l’entremise de son Programme d’aide à la gestion des urgences, Services aux Autochtones fournit du financement afin de soutenir les Premières Nations dans les activités relatives à l’atténuation, la préparation, l’intervention et le rétablissement, et « rembourse aux gouvernements provinciaux et territoriaux, aux organisations non gouvernementales et aux Premières Nations les coûts admissibles engagés pour la prestation des services de gestion des urgences aux Premières Nations[15] ». D’autres initiatives de Services aux Autochtones telles que le Programme d’immobilisations et d’entretien et le Fonds d’infrastructure des Premières Nations fournissent aussi à ces dernières du financement pour des projets d’atténuation structurelle, de protection contre les incendies et de diminution des risques.

En 2013, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) rapportait que le budget annuel du Programme d’aide à la gestion des urgences était insuffisant[16], ce qu’ont également affirmé des témoins ayant comparus devant le Comité[17]. De plus, comme l’illustre la figure 2 ci-dessous, bien que les dépenses prévues dans le cadre de ce programme aient augmenté significativement depuis quatre ans, elles sont année après année en dessous des dépenses réellement encourues. Cela fait en sorte que le Ministère doit demander des  fonds supplémentaires afin de couvrir les dépenses réelles. De telles réaffectations peuvent avoir un impact négatif sur les communautés des Premières Nations bénéficiant de ces autres programmes du Ministère, qui voient leur budget réduit[18].

Figure 2 — Dépenses prévues et dépenses réelles (en millions de dollars) du Programme d’aide à la gestion des urgences, de 2013-2014 à 2016-2017

Source :     Affaires autochtones et du Nord Canada, Rapports ministériels sur le rendement de 2013-2014; 2014-2015; 2015-2016; 2016-2017.

Contrairement aux municipalités, qui tirent leurs revenus de l’impôt foncier, les communautés des Premières Nations s’appuient surtout sur le financement du gouvernement fédéral et, « dans la plupart des cas, [leurs] collectivités n’ont pas les réserves nécessaires pour couvrir les dépenses provisoires liées à la planification et l’intervention d’urgence[19] ». Les fonds prévus par Services aux Autochtones pour la préparation aux urgences sont donc essentiels aux Premières Nations.

B. Rôles et responsabilités en matière de gestion des urgences dans les réserves des Premières Nations

Dans le but de garantir que les Premières Nations ont accès à des services équivalents à « ceux offerts dans les municipalités d’une taille comparable lors de circonstances similaires[20] », Services aux Autochtones négocie des ententes trilatérales avec les provinces, les territoires et les Premières Nations pour la prestation de services de gestion des urgences aux communautés des Premières Nations. En date de novembre 2017, Services aux Autochtones avait établi des accords pour l’atténuation, la préparation, l’intervention et le rétablissement avec l’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Île-du-Prince-Édouard, le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest[21]. Selon le Ministère, ces accords « contribuent à garantir une intervention et un rétablissement coordonnés, à préciser les rôles et les responsabilités et à favoriser l’amélioration des activités de préparation[22] ». Le Comité a entendu dire que de telles ententes de collaboration sont nécessaires et importantes, à condition que les Premières Nations soient réellement impliquées lors de leur élaboration[23]. Le Comité croit que Services aux Autochtones devrait toujours établir des ententes tripartites dans le but de promouvoir des partenariats égalitaires entre les Premières Nations, les provinces et territoires, et le gouvernement fédéral.

Nombre de provinces et territoires assument la responsabilité des services d’intervention et de rétablissement en cas d’urgence dans les réserves, tels que les évacuations, dans le cadre de ces ententes de services avec Services aux Autochtones. Dans certains cas, lorsque de telles ententes n’existent pas, des tiers fournisseurs de services, comme la Croix-Rouge canadienne, assurent la prestation des services (p. ex., au Manitoba). En matière de gestion des urgences dans les réserves, le rôle du gouvernement fédéral consiste à assurer le remboursement des coûts admissibles engagés par les Premières Nations, les provinces, les territoires et les tiers fournisseurs de services. Le gouvernement fédéral offre aussi aux communautés des Premières Nations un soutien en matière de préparation aux urgences et d’atténuation des situations d’urgence.

Bien que les responsabilités des Premières Nations ne soient pas spécifiquement énoncées dans la loi[24], les gouvernements des Premières Nations sont responsables d’utiliser toutes « les ressources disponibles pour faire face à la situation[25] » lorsqu’une urgence survient dans une réserve. Ils sont en première ligne pour toute intervention en cas d’urgence dans une réserve. Si la situation d’urgence dépasse les capacités d’intervention de la collectivité, la pratique actuelle veut que les Premières Nations avisent Services aux Autochtones et les responsables provinciaux ou territoriaux de la gestion des urgences[26].

Divers ordres de gouvernement peuvent être appelés à jouer un rôle lors d’urgences dans les réserves. Des témoins ont affirmé que la confusion découlant de cette situation créait des problèmes sérieux tout au long des différentes étapes de la gestion des urgences[27]. Par exemple, la Première Nation de St. Theresa Point a expliqué que, lors des feux de forêt de l’été 2017, « les évacués n’ont pas su qui avait la responsabilité de fournir de l’aide[28] ». Ce que le Comité a entendu fait écho à ce que le BVG a conclu dans un rapport de 2013 : « la responsabilité des divers intervenants à l’égard de la gestion des urgences dans les réserves n’est pas clairement définie[29] ». La confusion en est d’autant plus accrue lorsque des acteurs non gouvernementaux comme la Croix-Rouge canadienne sont appelés à intervenir lors de situations d’urgence. Ainsi, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que Services aux Autochtones Canada, reconnaissant les Premières Nations comme des partenaires de plein droit, travaille avec ces dernières et avec les provinces et les territoires afin de préciser, dans des ententes trilatérales, les rôles et les responsabilités en matière de gestion des urgences dans les communautés des Premières Nations.

GESTION DES URGENCES

A. Introduction

Le Comité a entendu dire lors de son étude que « les Premières Nations ne sont pas bien protégées pour faire face aux catastrophes et limiter les dommages et les coûts pour leurs communautés[30] ». En ce qui concerne la gestion des urgences, les témoignages ont principalement porté sur les domaines de la préparation, de l’intervention et du rétablissement, qui seront abordés dans la section qui suit.

B. Préparation

La préparation prospective est rentable. Selon les représentants du gouvernement fédéral et de la Croix-Rouge canadienne, chaque dollar investi pour la préparation et la prévention permet d’économiser quatre dollars au niveau de l’intervention et du rétablissement[31]. Pourtant, le Comité a entendu que le soutien financier à la préparation dans les communautés des Premières Nations était insuffisant, et qu’il existait des lacunes au niveau de la formation des professionnels des Premières Nations afin que ceux-ci puissent intervenir efficacement lors d’une urgence.

a.  Le soutien financier pour la phase de préparation est inadéquat

Les Premières Nations doivent se préparer et doivent avoir des plans d’urgence en place, mais elles doivent aussi posséder les ressources afin de les élaborer, de les mettre à jour et, surtout, de les mettre en œuvre. Les communautés des Premières Nations sont les mieux placées pour identifier les risques auxquels elles font face[32] et « elles savent ce qui est le mieux pour leurs résidants[33] ». Les témoins se sont entendus pour dire que « la préparation est la clé[34] » et qu’elle est la responsabilité de chacune des collectivités[35]. Le Comité est d’accord et considère que le Canada aurait intérêt à être plus proactif et à investir davantage dans les activités de préparation dans les communautés des Premières Nations.

Les représentants des Premières Nations étaient catégoriques : en matière de préparation aux urgences, le soutien financier est au mieux inadéquat, au pire inexistant. Selon le chef Peter Beatty de la Première Nation de Peter Ballantyne, en Saskatchewan, la préparation contre les feux de forêt entraîne des coûts élevés, que les modèles de financement actuels ne permettent pas de couvrir : « on demande aux services de santé et aux bandes d’établir des plans d’intervention d’urgence, mais aucun financement n’est prévu pour les aider à remplir ce mandat[36] ». Des témoins de la Colombie-Britannique ont aussi affirmé n’avoir reçu aucun soutien financier pour l’élaboration de plans d’urgence[37] et que la mise en œuvre de ces plans en souffre[38].

Dans son rapport de 2013, le BVG soulignait que le soutien financier octroyé dans le cadre du Programme d’aide à la gestion des urgences était centré sur les activités d’intervention et de rétablissement[39], ce qu’a aussi affirmé le grand chef Jerry Daniels de la Southern Chiefs’ Organization Inc[40]. En janvier 2017, le Ministère affirmait que, depuis 2013, celui-ci « augmente ses investissements dans les projets d’atténuation non structurelle et de préparation aux urgences visant les Premières Nations[41] ». Les témoignages entendus par le Comité laissent pourtant croire qu’il reste encore du travail à faire à ce niveau.  Le Comité considère que Services aux Autochtones devrait accroître le financement pour les activités de préparation afin d’atténuer le risque d’urgence et réduire les coûts associés à l’intervention et au rétablissement. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que Services aux Autochtones Canada, en collaboration avec les Premières Nations, examine son Programme d’aide à la gestion des urgences afin que le soutien financier offert réponde aux besoins réels des Premières Nations; que, ce faisant, le Ministère veille à ce que des fonds suffisants soient alloués aux activités de préparation aux urgences, telles que l’élaboration, la mise à jour et la mise en œuvre de plans d’intervention d’urgence.

b.  Les activités de formation sont essentielles à la préparation

Le renforcement des capacités et la formation sont une composante essentielle de la préparation. Le renforcement des capacités passe par la formation des membres des communautés afin qu’ils sachent comment intervenir en cas d’urgence ainsi que par la formation et la reconnaissance des professionnels autochtones de la gestion des urgences. S’assurer que les personnes qualifiées reçoivent la formation appropriée dans les communautés des Premières Nations renforcerait leur capacité de sorte qu’elles seraient outillées pour intervenir lors d’une urgence[42].

Sans la formation appropriée, il sera difficile pour les intervenants d’urgence autochtones d’utiliser leur équipement lors des interventions d’urgence. Comme l’a expliqué Kellyann Meloche, directrice générale de la protection civile et de la planification au Conseil des Mohawks de Kahnawake, « [c]'est bien beau d'avoir un camion de pompier un camion-pompe ou un camion à grande échelle, mais si personne ne sait comment les faire fonctionner et que personne n'a la formation nécessaire, ils sont inutiles[43] ». Selon le grand chef Edward John du Sommet des Premières Nations, « la formation n’est dispensée que sporadiquement dans [les] collectivités[44] ». Richard Kent de Saskatchewan First Nations Emergency Management est d’accord : « les collectivités ont besoin de beaucoup plus de formation[45] ».

C. Intervention

Les témoins ont aussi fait état de problèmes lors de la phase d’intervention. Selon les témoins, les problèmes découleraient d’un manque de coordination entre les gouvernements fédéral, provinciaux et autochtones, et du fait que l’expertise et les cultures des Premières Nations ne sont pas prises en compte lors des urgences. Le Comité a par ailleurs entendu dire que les interventions directes et les évacuations se sont avérées problématiques.

a.  Les Premières Nations sont exclues des activités de coordination

Tel qu’indiqué plus haut, plusieurs acteurs sont impliqués lors de l’intervention d’urgence dans les réserves des Premières Nations, ce qui veut dire que toute forme d’action doit être complémentaire et cohérente. Lors des feux de forêt de l’été 2017, les représentants des Premières Nations ont toutefois indiqué avoir « été laissés pour compte[46] ». Des témoins ont observé qu’ils avaient été complètement oubliés par les autorités fédérales et provinciales[47]. Le chef Randall Phillips de la Oneida Nation of the Thames a dit au Comité que cette situation est survenue lors d’autres urgences, par exemple lorsque les communautés des Premières Nations ont été exclues des efforts de planification au cours de l’épidémie de syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) au début des années 2000[48].

Selon Viola Thomas, dont la communauté n’a pas eu de contacts avec les gouvernements fédéral et provincial lors des inondations en mai 2017[49], « exclure les Premières Nations de cette façon revient à mettre nos vies en danger[50] ». Mme Thomas a ajouté :

[q]u’il existe un besoin réel de coordination et de communication efficaces, tant avec le Canada qu’avec la Colombie-Britannique, afin qu’ils collaborent avec les communautés des Premières Nations pour qu’elles puissent mieux réagir et coordonner leurs efforts en vue d’assurer la sécurité et la protection de tous les êtres humains, peu importe leur lieu de résidence ou leur race[51].

Le Comité croit aussi que l’exclusion des Premières Nations des processus décisionnels et de coordination nuit à l’efficacité de la gestion des urgences. Selon les témoins des Premières Nations, les autres gouvernements continueraient de croire que les décideurs des Premières Nations ne savent pas ce qu’ils font ou qu’ils « ne [sont] pas capables de prendre de bonnes décisions[52] ». Pourtant, ce sont les chefs et les conseils de bande qui ont l’autorité de déclarer des états d’urgence ou des ordres d’évacuation dans les réserves. Ce sont aussi eux qui connaissent le mieux leurs populations et leurs besoins.

Selon le grand chef John, « c’est dans notre intérêt de collaborer en cas de catastrophes comme celles-là, parce que le feu ne fait aucune différence entre personne[53] ». Cela commence par davantage de coordination et par la reconnaissance de l’autorité des chefs et des conseils de bande. À ce sujet, le chef Beatty a souligné que :

Nous devons absolument être associés aux stratégies d’intervention en situation d’urgence, qu’il s’agisse d’un incendie, d’une inondation ou dans d’autres circonstances. Nous devons avoir notre mot à dire sur toutes les stratégies de gestion des incendies et les interventions directes pour les éteindre. […] Le savoir ainsi que l’expérience de beaucoup de membres de nos collectivités pourraient être mis à profit dans toutes sortes de circonstances[54].

L’intervention débute au niveau local. Les responsables locaux sont les premiers à pouvoir intervenir et, « mieux que quiconque, ils savent sur qui ils peuvent compter pour exécuter un plan d’intervention et aussi quels sont les besoins de refuges et quelles sont les possibilités[55] ». Le Comité reconnaît que les Premières Nations sont les mieux placées pour coordonner et diriger les interventions locales et que, si elles ne dirigent pas l’intervention, elles doivent être mobilisées et appelées à participer à tous les niveaux. De plus, comme une approche unique peut difficilement s’appliquer dans toutes les communautés en raison des particularités de chacune, il semblerait bien avisé de les consulter afin d’adapter l’intervention à leurs besoins. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 3

Que Services aux Autochtones Canada, à l’aide d’ententes tripartites, veille à ce que les fournisseurs de services d’urgence engagent et forment, dans la mesure du possible, des travailleurs locaux pour la prévention et la suppression des incendies et à ce que leurs services soient rémunérés.

b.  L’expertise et les cultures des Premières Nations devraient être prises en compte

De nombreux témoins ont dit au Comité que les Premières Nations possèdent des connaissances approfondies pouvant être mises à bon usage lors des urgences. Les citoyens des Premières Nations connaissent bien les vallées et les territoires qu’ils habitent. Ils possèdent des connaissances sur le comportement du feu et de l’information « essentielle lorsqu’il s’agit de combattre des incendies[56] ». Aux yeux du chef Day, ces connaissances de l’environnement et de la topographie font des citoyens des Premières Nations les atouts les plus utiles afin de combattre les feux de forêt[57].

Dans le contexte des feux de forêt, ces communautés savent « exactement l’endroit où les feux vont prendre naissance, à quel moment le vent va tourner, quelles sont les conditions de l’eau. [Elles possèdent] aussi toutes les connaissances historiques qui ne sont pas inscrites dans [les plans d’urgence][58] ». Pourtant, selon le chef Joe Alphonse, des pompiers des Premières Nations ont été remplacés par des pompiers d’autres pays tels que le Mexique et l’Australie à l’été 2017[59], et « les gens qui viennent [des régions affectées] et qui connaissent leurs terres et territoires ont été complètement ignorés[60] ». La contribution de ces pompiers, qui sont venus de loin pour protéger des communautés canadiennes, est cruciale. Les Canadiens leur sont reconnaissants de cette aide. Cependant, la chef Louie a déclaré au Comité que les Premières Nations n’avaient pas été consultées lorsqu’il fut décidé de faire venir en renfort des pompiers étrangers[61]. Le Comité a aussi entendu que les intervenants non-autochtones auraient fait face à des difficultés, du fait qu’ils connaissent mal les collectivités et ne sont pas familiers avec l’environnement physique[62].

Le Comité est d’avis qu’il serait dans l’intérêt de tous de reconnaître la valeur des perspectives des communautés des Premières Nations et d’intégrer des connaissances locales dans les activités de gestion des urgences dans les réserves. Le Comité croit que l’expertise locale des Premières Nations en matière de gestion forestière et de gestion des incendies devrait être un élément clé de la planification d’interventions coordonnées. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que Services aux Autochtones Canada favorise la collaboration entre les communautés des Premières Nations et les communautés non autochtones à l’échelle locale afin d’identifier une approche systématique pour s’assurer que l’expertise et les connaissances des Premières Nations sur les terres et le comportement du feu soient partagés avec les fournisseurs de services d’urgence pendant et avant une intervention.

Qui plus est, lorsqu’une tierce partie est impliquée dans l’intervention d’urgence, les Premières Nations devraient recevoir des services respectueux et culturellement appropriés. Pour Mme Blain, les organisations non-autochtones comme la Croix-Rouge canadienne et Gestion des urgences Colombie-Britannique auraient « besoin d’une formation 101 sur les Premières Nations, car d’après les propos des gens, on pouvait en déduire qu’ils n’avaient jamais mis les pieds sur une réserve auparavant[63] ». À cet effet, le Comité recommande :

Recommandation 5

Que Services aux Autochtones Canada exige que des ententes triparties prévoient, pour le personnel essentiel, une formation sur les cultures et pratiques traditionnelles afin d’assurer la prestation de services de qualité et culturellement adaptés; et que, là où le gouvernement fédéral ne participe pas aux interventions d’urgence, il encourage ceux qui dirigent les opérations à collaborer avec les Premières Nations pour obtenir la formation requise.

c.  Les interventions directes sont trop tardives lors des feux de forêt

Face aux feux de forêt de cet été, on aurait mis beaucoup de temps à intervenir selon le chef Beatty. Il est d’avis que « les répercussions sur les collectivités auraient pu être beaucoup moins graves si des mesures avaient été prises rapidement pour maîtriser les petits feux[64] ». Le chef a rapporté croire que la Saskatchewan a une politique du « laisser-brûler » : « c’est en tout cas ce que nous déduisons en les voyant agir : on ne fait rien pour arrêter le feu tant qu’il n’y a pas de danger et, s’il y a un danger, on essaie d’intervenir[65] ».

Selon les témoins, l’approche actuelle d’intervention d’urgence serait réactive plutôt que proactive. Le chef McDougall a expliqué qu’on « laisse la plupart des incendies qui sont situés près des collectivités autochtones s’éteindre tout seuls, laissant la nature faire son œuvre, et on ne prend aucune mesure pour contrôler ou éviter un début d’incendie dans ces parties-là. […] On attend que l’incendie se propage pour intervenir[66] ». Il semblait aux témoins que le gouvernement n’agirait que lorsque des infrastructures sont menacées et que l’approche est de « gérer » les incendies plutôt que de les « combattre »[67].

d. Les évacuations sont menées d’une façon insensible aux réalités des Premières Nations

Quelques témoins, particulièrement du Manitoba, se sont aussi montrés critiques à l’égard de la façon dont sont menées les évacuations et l’hébergement des évacués. Les témoins ont décrit des conditions inacceptables dans les refuges où « les fournitures de première nécessité faisaient cruellement défaut[68] ». Comme l’a indiqué le grand chef Jerry Daniels,

Il faut voir où vont être hébergés les évacués. Dans le cas qui nous occupe, des milliers de nos gens étaient au centre RBC, où ils couchaient sur des lits de camp. C’était le cas de beaucoup de nos aînés. À l’époque, la province aurait dû, à notre avis, déclarer l’état d’urgence afin de réquisitionner des chambres d’hôtel pour nos aînés pour leur éviter de devoir rester dans de grands dortoirs. Ce sont des choses de ce genre qui inquiétaient beaucoup la communauté, d’avoir tous ses jeunes dans cette immense installation[69].

Des témoins ont aussi fait état de préoccupations relatives à la sécurité des groupes à risque, la durée du séjour, les installations sanitaires, le manque d’espaces pour pratiquer des activités traditionnelles ou de préparer de la nourriture traditionnelle, et le manque de confort pour les Aînés et les femmes enceintes[70]. Des témoins se sont aussi montrés préoccupés par le fait que, lorsque les centres d’hébergement sont pleins, les familles se retrouvent parfois séparées dans différents lieux[71], ce qui peut affecter les communautés et rendre l’évacuation plus difficile pour elles[72]. Comme l’a dit Judy Klassen,

Les aînés et les femmes enceintes étaient placés loin des salles de bains. On critiquait les mères épuisées quand leurs enfants couraient librement en cherchant à s’occuper. Des enfants se sont égarés à l’intérieur de l’édifice, mais les gardiens de sécurité ont refusé de verrouiller les portes afin que nous puissions les retrouver. L’un des enfants a même réussi à monter à bord d’un autobus de la ville. Heureusement, on l’a retrouvée le soir, quatre heures après sa disparition et on l’a ramenée au centre[73].

Le Comité a également entendu que les évacuations ont rappelé des souvenirs douloureux à certaines personnes, dont des Aînés. Des témoins de la Colombie-Britannique et du Manitoba ont affirmé que la façon dont les évacuations sont menées déclenche les souvenirs traumatisants d’avoir été enlevé pour les pensionnats indiens et/ou de la rafle des années 60[74]. Selon la chef Tammy Cook-Searson de la Bande indienne du Lac La Ronge, cela rappelait aux gens l’époque « où on les avait fait monter de force dans des autobus et où on les avait séparés de leur famille. Ils se rappelaient avoir attendu dans de longues files à écouter des instructions fournies par des étrangers en position de pouvoir pour ensuite être hébergés dans des refuges collectifs[75] ». Le chef Alphonse a aussi affirmé que, lors des feux de forêt de l’été 2017, des agents de la Gendarmerie royale du Canada ont menacé de retirer les enfants de leur communauté si les adultes refusaient d’évacuer[76].

Des témoins ont signalé au Comité le manque de ressources de santé mentale pour les gens des Premières Nations hébergés dans des refuges. On a fait état du cas d’une personne atteinte d'une maladie mentale qui, bien que nécessitant une supervision constante, n’a reçu aucun traitement; les problèmes se sont succédé et la personne s’est même égarée plusieurs fois dans la ville de Winnipeg[77].

Reconnaissant ces problèmes, le Comité croit qu’il faudrait davantage tenir compte des enjeux culturels et sociaux susceptibles de rendre l’évacuation et l’hébergement des évacués moins difficiles. Par exemple, la D^re Laurence Pearce a expliqué que « la culture protège et sécurise. Elle offre une protection contre les traumatismes[78] ». Pourtant, le Comité a appris que dans certains cas « le personnel affecté aux refuges connaissait mal les cultures et les communautés autochtones et ne parlait pas la langue » et qu’un « manque de compréhension culturelle a posé problème tout au long des évacuations[79] ». Le Comité croit qu’il faudrait, dans la mesure du possible, éviter les évacuations vers des centres d’hébergement collectif et la séparation des familles. Qui plus est, les Premières Nations devraient être consultées lors des évacuations. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 6

Que Services aux Autochtones Canada, à l’aide d’ententes tripartites :

• Requière qu’au moins une personne-ressource soit désignée pour aider à l’inscription des personnes évacuées et noter leurs besoins particuliers;
• S’assure qu’une personne-ressource soit disponible pendant toute l’opération d’évacuation afin de répondre aux besoins ou problèmes pouvant surgir, ce qui pourrait comprendre des services de traduction, des soins de santé ou des services de santé mentale;
• S’assure que tout renseignement pertinent soit communiqué aux responsables dans la communauté des Premières Nations concernée.

Un autre enjeu posant problème est la connectivité aux réseaux de téléphonie cellulaire et internet à large bande au sein des communautés des Premières Nations. Pour les communautés rurales et éloignées, de tels outils de communication ne sont pas toujours disponibles. Or, l’absence ou le manque d’infrastructures de télécommunication peuvent engendrer divers problèmes lors de situations d’urgence. Cela complique notamment la tâche lorsque vient le temps de diffuser des messages aux populations affectées ou de coordonner les efforts. Selon Al Richmond, président du Cariboo Regional District, « [la communication] est un de nos plus gros problèmes dans les régions vraiment retirées. Nous avons besoins d’aide pour être desservis par large bande et par cellulaire[80] ». Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 7

Qu’Innovation, Sciences et Développement Économique Canada, reconnaissant l’importance accrue de l’infrastructure de télécommunications à large bande et cellulaire dans la mise en œuvre des mesures d’urgence, et vu les lacunes existantes de cette infrastructure dans les communautés rurales et autochtones partout au Canada, évalue de nouveaux mécanismes permettant d’accélérer le déploiement de ce type d’infrastructure lors de situations d’urgence dans les communautés autochtones.

D. Rétablissement

Au lendemain des urgences et des évacuations, leurs répercussions se font encore sentir dans les communautés[81] au point où le retour à la vie normale peut prendre des années[82]. Les répercussions des situations d’urgence vont des traumatismes psychosociaux à la perte de perspectives économiques. Lors de son étude, le Comité a entendu dire que les communautés des Premières Nations avaient de la difficulté à obtenir, en temps voulu, un remboursement complet à partir des programmes fédéraux pour les dépenses engagées, ce qui se répercutait ensuite sur les efforts de reconstruction.

a.  Les urgences ont des répercussions sociales et des impacts sur la santé

Les catastrophes et les mesures d’intervention d’urgence ont des impacts importants sur la santé des personnes affectées. M. Kent y voit une triste ironie : « la catastrophe à laquelle de nombreux résidants font allusion ne concerne pas la menace de feu de végétation, mais les efforts déployés pour les protéger de cette même menace[83] ». Selon lui, les répercussions sociales et culturelles causées par les mesures d’urgence « dépassent en gravité les conséquences de la situation d’urgence elle-même[84] ». Selon Mme Thomas, « il faut s’assurer d’offrir un counselling adéquat[85] » après une intervention d’urgence. Les représentants de la Croix-Rouge canadienne ont de plus reconnu qu’il était nécessaire d’augmenter le « soutien au bien-être mental et émotionnel des personnes qui souffrent des répercussions psychosociales de l’évacuation[86] ».

D’autres témoins ont souligné l’impact des feux de forêt sur la sécurité alimentaire des Premières Nations et sur les sources de nourriture traditionnelle, rendant la situation dans les communautés encore plus difficile[87]. Mme Thomas a par exemple expliqué que les feux de forêt tuant plusieurs animaux, ils affectent les familles qui dépendent de la chasse et de la pêche comme modes de subsistance[88].

b.  Les feux de forêt sont nuisibles aux industries et à l’économie locale

Les feux de forêt de l’été 2017 ont aussi eu des répercussions économiques importantes. Ces catastrophes interrompent par exemple l’application des plans d’aménagement du territoire, ce dernier étant complètement dévasté. Le chef Alphonse a expliqué que sa communauté, qui avait élaboré son propre plan d’aménagement du territoire, ce qui lui aurait permis de cibler les développements futurs, devrait tout recommencer[89]. Les feux de forêt retardent aussi les projets immobiliers, réduisent la valeur des terrains et créent des défis pour attirer des entreprises dans la région par la suite[90]. L’industrie touristique est également affectée négativement[91].

Les feux de forêt nuisent particulièrement à l’industrie forestière en affectant les ressources ainsi que l’hydrologie et le drainage dans les forêts. Le grand chef John a affirmé que cela prendra « des générations pour s’en remettre[92] ». La Première Nation d’Ashcroft connaît aussi des difficultés dans ce domaine : « à cause du feu, la province a suspendu le projet [d’exploitation forestière] et, entre-temps, notre permis d’exploitation forestière a expiré. C’est beaucoup d’argent que notre Première Nation a perdu. Nous parlons d’environ un demi-million de dollars[93] ».

c.  Les Premières Nations peinent à se faire rembourser les dépenses engagées

Dans le cadre des différents programmes de Services aux Autochtones, les Premières Nations peuvent se faire rembourser certains types de dépenses engagées lors d’urgences. Le Ministère a expliqué que les Premières Nations peuvent se faire rembourser leurs dépenses « jusqu’à 100 % des coûts d’intervention et de rétablissement admissibles, y compris les coûts d’évacuation » et que « l’admissibilité est déterminée selon les modalités du programme[94] ». Par contre, la Première Nation de Peter Ballantyne a affirmé « qu’aucune garantie de remboursement n’est offerte même pour les dépenses les plus courantes[95] » et que les « services et les dépenses couverts […] ne sont pas clairement définis et semblent être approuvés ou couverts à la pièce[96] ».

Le processus de remboursement des dépenses semble faire obstacle aux efforts de reconstruction des communautés : « nous faisons deux pas en avant pour ensuite reculer de cinq pas. C’est très difficile. […] Nous n’avons pas encore obtenu d’argent [du Ministère]. Nous attendons ces fonds[97] ». Certains témoins ont affirmé qu’ils ne se faisaient pas rembourser les montants réellement réclamés. Selon le chef McDougall, sa Première Nation ne s’est fait rembourser que 71 000 dollars sur les 121 000 dollars qui furent réclamés : « où irons-nous chercher les 50 000 dollars manquant? Je pense que nous devrons amputer nos budgets existants qui sont déjà serrés[98] ». Similairement, le chef Alphonse a expliqué que sa Première Nation a reçu un remboursement de 840 000 dollars alors qu’elle a dépensé 3,1 millions de dollars à cause des feux de forêt de l’été 2017[99]. La situation est la même pour d’autres types d’urgences. Par exemple, le gouvernement fédéral n’a couvert que la moitié des coûts lorsque que les Six Nations of the Grand River eurent à intervenir face à un incendie de déchets dangereux[100]. Les Premières Nations peinent à se faire rembourser les dépenses les plus courantes, telles que celles associées à la sécurité des collectivités, aux mesures locales de lutte contre les incendies, ou au maintien des chaînes de subsistance et d’approvisionnement des services essentiels[101]. Les travailleurs de la santé et communautaires œuvrant aux lieux d’évacuation ne seraient pas non plus des postes couverts[102].

Non seulement les montants remboursés étaient-ils insuffisants, un témoin a indiqué que d’autres groupes ont reçu un meilleur dédommagement pour des pertes économiques[103]. Pourtant, comme l’a affirmé le grand chef Daniels, « la reconstruction [des] communautés [des Premières Nations] est au cœur du processus de réconciliation[104] ». Compte tenu des engagements du Canada afin de parvenir à la réconciliation avec les peuples autochtones, le Comité est d’avis que le gouvernement devrait porter une attention particulière aux problèmes identifiés par les témoins et qui nuisent aux efforts de rétablissement et de reconstruction. Reconnaissant que les niveaux de financement actuel ne permettent pas aux Premières Nations d’absorber les coûts encourus pour la gestion des urgences dans leurs communautés et reconnaissant que le Ministère est lui-même de l’avis que les employés de ses bureaux régionaux « n’ont ni la capacité ni les compétences nécessaires pour gérer de façon efficace et efficiente les demandes de remboursement des dépenses liées à la gestion des urgences[105] », le Comité recommande :

Recommandation 8

Que Services aux Autochtones Canada précise les modalités et les critères relatifs aux dépenses pour l’intervention en cas d’urgence et le rétablissement dans les réserves; que le Ministère offre un meilleur soutien aux bureaux régionaux afin d’accélérer le remboursement des dépenses; et que le Ministère précise les modalités et les critères relatifs aux dépenses engagées par les Premières Nations qui fournissent des services de soutien d’urgence à des communautés non autochtones et que les remboursements soient versés rapidement.

d. Développements récents en Colombie-Britannique

Le Comité a été ravi d’apprendre qu’à la fin de ses audiences publiques, un accord de collaboration tripartite sur la gestion des urgences a été conclu en avril 2018 entre la nation tsilhqot’in, le Canada et la Colombie‑Britannique. Cette nouvelle entente reconnaît que la nation tsilhqot’in et ses communautés sont de « véritables partenaires et chefs de file dans le domaine de la gestion des urgences ». L’accord vise notamment à « repérer et à régler les problèmes et d’éventuelles lacunes stratégiques du point de vue opérationnel et en matière de compétence, ainsi qu’à trouver des possibilités d’amélioration[106] ». Il vise également à « formuler des recommandations destinées à rationaliser et à simplifier les processus de remboursement des coûts associés aux interventions et au rétablissement[107] ». Le Comité espère que cette nouvelle initiative donnera lieu à une approche davantage axée sur la collaboration en matière de gestion des urgences, et ce, dans tout le pays.

Le 30 avril 2018, le Groupe d’examen sur les inondations et les feux de forêt de la Colombie‑Britannique (British Columbia Flood and Wildfire Review) a présenté son rapport final sur l’examen et l’évaluation des interventions du gouvernement lors des inondations et des feux de forêt de 2017. D’après cet examen indépendant commandé par le gouvernement de la Colombie‑Britannique, cette saison d’inondations et de feux de forêt particulièrement intense « a confirmé la nécessité d’établir des partenariats plus élargis entre les administrations locales et les gouvernements des Premières Nations, les collectivités rurales et éloignées, et l’industrie[108] ». Le Comité est du même avis et il estime qu’un grand nombre des 108 recommandations présentées dans le rapport pourraient aider le Canada, les provinces et les territoires ainsi que les Premières Nations à développer ces partenariats plus élargis. Ainsi, le Comité recommande :

Recommandation 9

Que Services aux Autochtones Canada, en collaboration avec les communautés des Premières Nations de la Colombie‑Britannique et le gouvernement de cette province, examine les recommandations formulées dans le récent rapport intitulé Addressing the New Normal: 21st Century Disaster Management in British Columbia, et élabore un plan d’action pour la mise en œuvre des recommandations.

SÉCURITÉ-INCENDIE

A. Introduction

Certains des thèmes concernant la gestion des urgences ont refait surface lors des discussions sur la sécurité-incendie dans les réserves. Des témoins ont indiqué au Comité que les Premières Nations sont mal outillées pour prévenir les incendies dévastateurs qui mettent la vie en danger et que, souvent, elles ne disposent pas de services de protection contre les incendies adéquats. Lors de l’étude, des tragédies dont le nombre est hélas excessivement élevé ont été relatées au Comité, comme l’incendie d’une résidence dans la Première Nation de Pikangikum en mars 2016, où trois générations d’une même famille perdirent la vie[109]. Ce sont les tragédies de ce genre qui ont poussé des organismes des Premières Nations à demander des changements afin de réduire le fort taux d’incendie dans les réserves.

Les témoins ont fait référence à un rapport de 2007 de la Société canadienne d’hypothèques et de logement[110] selon lequel l’incidence par personne des incendies est 2,4 fois plus élevée dans les communautés des Premières Nations que dans le reste du pays, et les pertes de vies imputables aux incendies y sont dix fois plus élevées[111]. Bien que ce rapport soit maintenant vieux de plus de dix ans, le chef des pompiers adjoint Sean A. Tracey ne croit pas que « la tendance des pertes imputables aux incendies se soit améliorée de quelque façon que ce soit » depuis lors[112].

En matière de sécurité-incendie, les témoignages ont principalement porté sur les activités de prévention, sur le modèle de financement de Services aux Autochtones et sur les lacunes en matière de normes et de collecte de données. Les témoins ont identifié divers problèmes contribuant aux risques d’incendie et à de telles tragédies dans les communautés des Premières Nations. Entre autres, les régimes d’inspection des bâtiments ne sont pas uniformes, ou simplement inexistants, et il n’existe pas de mécanisme pour assurer la conformité. Qui plus est, le manque de détecteurs de fumée, d’extincteur et de matériel d’intervention dans bien des communautés contribue à la propagation des incendies, une fois ceux-ci déclarés[113]. Selon la Nation Nishnawbe Aski (NNA), « l’absence de services de lutte contre les incendies et les logements non conformes des communautés de la NNA sont une combinaison mortelle qui a déjà coûté trop de vies[114] ».

Dans ce contexte, Services aux Autochtones a renouvelé, en mai 2016,  la Stratégie commune de protection des Premières Nations contre l’incendie (2016-2021) afin de cibler davantage l’établissement de partenariats, l’éducation à la prévention des incendies et l’élaboration de normes. La NNA a toutefois noté que cette politique adopte une approche unique mal adaptée aux réalités des différentes communautés et qu’elle a été élaborée sans que des organismes des Premières Nations n’aient pu donner leur avis[115].

B. La prévention et l’éducation du public sauvent des vies

Des représentants du gouvernement du Canada et des groupes autochtones ont reconnu l’importance des programmes d’éducation du public et de la prévention des incendies dans les réserves[116]. Tant la prévention que l’éducation du public peuvent aider à sauver des vies. Comme l’a expliqué M. Tracey, elles « sont la pierre angulaire de tout programme de réduction des pertes[117] ». Pourtant, le Comité a appris que ce ne sont pas toutes les communautés qui effectuent des activités de prévention ou qui disposent de programmes d’éducation du public. Selon Blaine Wiggins, le directeur exécutif de l’Association des pompiers autochtones du Canada, la prévention « est déficiente, et on n’y accorde pas suffisamment d’attention[118] ». Les représentants de la NNA ont par exemple affirmé que les écoles de certaines de leurs communautés n’ont jamais effectué d’exercice d’incendie[119].

Afin de résoudre ces problèmes, les chefs de la NNA ont  lancé en 2016 la Campagne de sécurité-incendie Amber, nommée à la mémoire d’Amber Strang, qui n’avait que 5 mois d’âge lorsqu’elle perdit la vie dans l’incendie de Pikangikum. Cette campagne se fonde sur quatre piliers (la sensibilisation, la formation, les partenariats et le renforcement des capacités) et a pour objectifs à long terme de munir les résidences des Premières Nations de la NNA avec des extincteurs, de promouvoir la sensibilisation et l’éducation en sécurité-incendie, et d’élaborer un plan complet de protection contre les incendies[120]. À court terme, la campagne vise à fournir à chaque résidence dans le territoire de la NNA un détecteur de fumée et des extincteurs. En 2016-2017, la Campagne Amber aurait à ce titre permis de fournir un total de 1 048 détecteurs de fumée.

Bien que les détecteurs de fumée ne soient pas une panacée, ils sont complémentaires aux autres mesures de prévention et contribuent à sauver des vies en prolongeant le temps d’évacuation M. Tracey croit que le minimum en termes de prévention des incendies et d’éducation du public devrait être pour les communautés de s’efforcer d’avoir des détecteurs de fumée fonctionnels[121]. Les représentants de Services aux Autochtones ont eux aussi insisté sur l’importance des détecteurs de fumée[122]. Le Comité a été ravi d’apprendre qu’en Colombie-Britannique la First Nations Emergency Services Society distribuait également des milliers de détecteurs de fumée et d’extincteurs aux communautés des Premières Nations[123].

Le Comité reconnaît que les menaces que posent les incendies sont présentes au quotidien dans les communautés des Premières Nations. C’est pourquoi les solutions se doivent d’être durables et exhaustives. Le Comité trouve que les mesures de prévention et les initiatives de sensibilisation du public comme la Campagne de sécurité-incendie Amber de la NNA sont des initiatives encourageantes. Le Canada a intérêt à soutenir de telles initiatives et à encourager d’autres Premières Nations ou organismes des Premières Nations à s’en inspirer. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 10

Que Services aux Autochtones Canada affecte des ressources supplémentaires afin que les Premières Nations élaborent et mettent en œuvre des campagnes de prévention des incendies, telles que la Campagne de sécurité-incendie Amber de la Nation Nishnawbe Aski.

C. Financement des services d’incendies des Premières Nations

Dans les réserves, les Premières Nations sont responsables de la gestion des services de protection contre les incendies[124] et doivent « se débrouiller avec le financement que leur offrent Services aux Autochtones[125] ». Une fois par année, Services aux Autochtones fournit des fonds pour les dépenses en capital aux Premières Nations qui « établissent les priorités pour leurs dépenses afin de répondre aux besoins des collectivités, y compris en ce qui a trait aux services de protection contre les incendies[126] ». Les chefs et conseils de bande ont la responsabilité de gérer ces services et de décider comment utiliser le financement octroyé par Services aux Autochtones. Par exemple, ils « peuvent décider de créer leur propre service d’incendie ou peuvent avoir recours sous contrat aux services-incendie des collectivités voisines[127] ». Le Comité a appris que les services d’incendie des Premières Nations sont sous‑financés et ont de la difficulté à obtenir les ressources nécessaires pour protéger leur collectivité[128]. Sans financement adéquat pour la protection incendie, ces services ont souvent du mal à acheter de l’équipement neuf ainsi qu’à engager et à former de nouveaux pompiers[129].

Les problèmes engendrés par le financement inadéquat se font sentir davantage dans les régions éloignées et semi‑éloignées du pays, où il est déjà difficile d’avoir accès à la formation et à l’équipement. Craig Lingard, coordonnateur de la Section de la sécurité civile du gouvernement régional de Kativik, dans le Nord du Québec, a expliqué que l’isolement et l’éloignement des collectivités font en sorte que celles‑ci doivent compter sur elles‑mêmes et optimiser encore plus leurs ressources[130]. Par exemple, le chef de pompiers Timothy Saganash Stringer, qui vient lui aussi du Nord du Québec, a expliqué qu’en l’absence de routes, certaines collectivités doivent envoyer leur équipement par bateau pour le faire réparer, ce qui peut prendre jusqu’à quatre mois[131]. Selon Matt Miller, chef des pompiers des services d’urgence et d’incendie des Six Nations, il faut tenir compte des coûts associés à l’isolement et à l’éloignement lors de l’analyse des exigences en matière de financement de base[132].

a.  Le modèle de financement actuel est inadéquat

Depuis 2008-2009, Services aux Autochtones verse annuellement plus de 27 millions de dollars pour couvrir les dépenses en immobilisations, d’exploitation, d’entretien et de formation relatives à la protection contre les incendies dans les communautés des Premières Nations[133]. La NNA a souligné que « cela signifie que chacune des 634 communautés des Premières Nations du Canada qui se sont partagé cette somme a reçu 42 655 dollars annuellement pour tous les aspects des services de prévention des incendies[134] ». Au niveau actuel, le financement accordé par Services aux Autochtones est insuffisant et certaines collectivités doivent se rabattre sur les collectes de fonds pour financer leur service d’incendie, comme c’est le cas pour de nombreux services d’incendie partout au pays[135].

En ce qui concerne la sécurité-incendie, les fonds prévus dans le cadre du Programme d’immobilisations et d’entretien (PIE) sont octroyés sous la forme d’un financement étagé : le premier niveau concerne la prévention et l’éducation; le second, le développement des capacités et la formation; et le troisième, les immobilisations. Les communautés doivent remplir les conditions imposées à chaque niveau du PIE avant de pouvoir obtenir le financement pour les autres niveaux, ce qui veut dire qu’elles ne peuvent recevoir du financement pour les immobilisations (infrastructure et matériel de protection contre les incendies) à moins qu’elles ne remplissent les critères des deux niveaux précédents. La NNA est d’avis que cette approche « empêche les communautés d’obtenir le niveau de financement maximal, ce qui cause inutilement des dommages et des pertes de vie[136] ».

b.  Le modèle de financement néglige les investissements en capital humain

Le PIE prévoit du financement pour le fonctionnement et l’entretien dans les services de protection contre les incendies, ce qui inclut les investissements pour le renforcement des capacités et la formation des professionnels. Le modèle de financement pour ce volet est toutefois établi en fonction d’une formule qui n’a pas changé depuis des années[137]. Dans son mémoire, la NNA explique que les fonds octroyés sous ce volet sont calculés en fonction de la taille de la population d’une communauté, de son éloignement relatif et d’une « pondération » de 50 % sur le financement net. Cette approche désavantagerait les communautés de faible population[138]. De plus, selon la NNA, « la pondération de 50 % est nettement insuffisante pour toute communauté qui voudrait offrir une formation en protection incendie à des bénévoles et à des membres de la communauté[139] ».

Les représentants de la NNA considèrent qu’il y aurait avantage à envisager un « financement fondé sur les besoins plutôt que sur une formule[140] ». À leur avis, « des fonds devraient être versés pour soutenir le capital humain plutôt que les immobilisations » puisque, sans un nombre suffisant de professionnels formés, les ressources matérielles d’une communauté sont inutilisables[141]. Des investissements plus importants dans le capital humain pourraient notamment faire en sorte que les Premières Nations « [puissent] agir plus rapidement en cas de sinistre[142] ».

D. Normes, collecte de données et rôle d’un bureau du commissaire autochtone aux incendies

En matière de sécurité-incendie, les normes réfèrent au  respect des codes de construction et d’incendie. Contrairement aux municipalités, les réserves des Premières Nations sont sous compétence fédérale et ne sont pas soumises aux codes du bâtiment et d’incendie découlant de lois provinciales. Conséquemment, l’application des normes de construction et d’incendie relève de chacune des communautés[143]. De ce fait, il existe des disparités importantes entre les communautés en ce qui a trait aux normes. Comme l’a fait observer Keith Maracle : « Même si nous devons tous répondre aux mêmes exigences, mes collègues du Manitoba sont traités différemment de ceux de l’Ontario ou de la Colombie Britannique et cela en tout point[144] ».

a.  L’absence de codes de construction et d’incendie accroît les risques d’incendie

Selon John Kiedrowski, de l’Association nationale des agents du bâtiment des Premières Nations, il n’y a pas de processus d’inspection officiel ni de mécanisme de contrôle pour la construction et la rénovation de bâtiments dans les collectivités autochtones[145]. L’absence de normes peut contribuer aux risques d’incendie[146]. Par exemple, le chef Phillips a expliqué que, si les tragédies causées par le feu qui ont frappé sa collectivité n’ont pas été évitées, c’est en partie parce que « les structures sont vieilles et très vulnérables en cas d'incendie[147] ».

M. Tracey a déclaré que le Centre canadien des mesures d’urgence et la National Fire Protection Association ont des solutions à proposer à ces problèmes :

Nous avons déterminé, il y a probablement 10 ans, le besoin d'introduire dans le Code national du bâtiment l'exigence de définir et d'exiger des normes de construction plus élevées dans des régions qui sont sujettes à des incendies en milieu périurbain, de sorte qu'il y ait une séparation, des exigences et une protection appropriées pour celles-ci[148].

Selon lui, la Commission canadienne des codes et les constructeurs d’habitations n’ont aucun intérêt à mettre en place des normes plus rigoureuses de leur plein gré, ce qui signifie que les changements nécessaires devraient être ordonnés et exigés par le gouvernement fédéral[149].

b.  Le gouvernement fédéral a cessé de recenser les incendies dans les réserves

Plusieurs témoins ont rappelé au Comité que le gouvernement fédéral a cessé de recueillir des données sur les incendies dans les réserves en 2010[150]. En l’absence de cadre national sur les rapports et la collecte de données, le gouvernement fédéral ne peut pas connaître le nombre exact de décès attribuables à des incendies dans les réserves[151]. M^me Meloche a signalé que des données et des informations exactes pourraient avoir une influence positive sur les futurs programmes de prévention[152]. M. Peters a parlé d’un article publié en 2017 dans le Toronto Star, selon lequel « au moins 173 personnes, dont au moins 25 enfants, sont décédées dans des incendies dans des collectivités des Premières Nations de tout le pays depuis que le gouvernement a cessé de recenser ces décès il y a sept ans[153] ».

c.  Un bureau du commissaire autochtone aux incendies pourrait aider en matière de normes et de collecte des données

Selon les témoins, la création d’un bureau du commissaire autochtone aux incendies pourrait aider au respect et à l’application de normes et de codes au fil du temps[154]. La chef Matilda Ramjattan de la Lennox Island First Nation a souligné « que le fait d'avoir un commissaire des incendies contribuerait assurément à l'établissement de certaines normes touchant la sécurité incendie dans les maisons ainsi que la façon dont nous pouvons soutenir notre personnel[155] ». Similairement, Franklin Condo, le directeur de la sécurité publique des Micmacs of Gesgapegiag, a expliqué que les communautés des Premières Nations n’auraient d’autre choix que d’adhérer aux normes créées par le bureau du commissaire autochtone aux incendies[156].

La plupart des témoins interrogés sur la question ont donné leur soutien à la création d’un bureau du commissaire autochtone aux incendies[157]. Entre autres choses, un bureau du commissaire autochtone aux incendies pourrait jouer un rôle de coordination[158], recueillir des données sur les incidents qui surviennent dans les communautés des Premières Nations[159] et soutenir un système national de déclaration des incidents[160]. Mme Meloche croit également que les communautés des Premières Nations seraient plus susceptibles de partager des renseignements sur les incendies avec le bureau du commissaire autochtone aux incendies qu’avec un ministère ou une organisation fédérale auquel elles ne font pas nécessairement confiance[161].

Le chef des pompiers de la Thunder Bay Fire Rescue, John Hay, a affirmé que la création d’un tel bureau serait très utile, à condition que les Premières Nations approuvent sa portée et sa structure[162]. Le grand chef Fiddler était du même avis : « nous voulons participer à la définition de la fonction de ce service. Nous devons participer à la création de ce service[163] ». Afin que le bureau du commissaire autochtone aux incendies reflète bien les différents besoins et contextes des diverses communautés des Premières Nations, le Comité est d’avis que celles-ci devraient pouvoir participer pleinement et activement à sa création. Puisque les Premières Nations relèvent de la compétence fédérale et qu’elles n’ont pas de code du bâtiment ou de code de prévention des incendies applicables, le bureau du commissaire autochtone aux incendies pourrait être habilité à fixer des normes et à en surveiller le respect. Le Comité croit lui aussi fermement que le bureau du commissaire autochtone aux incendies doit être établi pour les Premières Nations, par les Premières Nations. Pour ces raisons, le Comité recommande :

Recommandation 11

Que Services aux Autochtones Canada, en collaboration avec les Premières Nations, établisse un bureau du commissaire autochtone aux incendies indépendant afin de promouvoir la sécurité-incendie et la prévention des incendies dans les communautés des Premières Nations, notamment par des campagnes d’éducation et de sensibilisation du public, la mise en place d’une formation standardisée pour les responsables de la sécurité-incendie, l’élaboration et l’application de normes de sécurité-incendie et de codes du bâtiment, et des inspections régulières des bâtiments; qu’afin de permettre au bureau du commissaire autochtone aux incendies de remplir efficacement son rôle, un système de collecte de données robuste soit développé et mis en œuvre; et que les Premières Nations puissent donner leur avis et être tenues informées de l’avancement de ce projet.

CONCLUSION

Tout au long de son étude, le Comité a entendu des témoignages émouvants au sujet de la gestion des urgences et de la prévention des incendies dans les réserves des Premières Nations. Les histoires partagées par les témoins ont permis de donner un visage humain aux statistiques. Elles ont aussi permis d’illustrer l’ampleur des disparités entre certaines réserves des Premières Nations et le reste du Canada en ce qui a trait à la gestion des urgences. Les communautés des Premières Nations sont plus à risque; pourtant, nombre d’entre elles sont mal préparées ou mal équipées. Engagé sur le chemin de la réconciliation avec les peuples autochtones, le Canada se doit d’éliminer de telles disparités.

Des vies humaines étant en jeu, les changements appropriés aux approches et politiques du gouvernement du Canada ne peuvent plus se faire attendre. Le Comité espère que les recommandations pratiques mises de l’avant dans ce rapport pourront servir de point de départ dans l’élaboration et la mise en œuvre de solutions par les Premières Nations, pour les Premières Nations. Nous demandons au gouvernement fédéral de veiller à ce que les communautés des Premières Nations disposent des ressources et du soutien nécessaires pour prévenir de futures tragédies. Une mort évitable en est une de trop.