INTRODUCTION

Ces derniers mois, plusieurs collectivités isolées et éloignées des Premières Nations ont exprimé leur frustration profonde et constante concernant le niveau et la qualité des services de santé fédéraux offerts à leurs citoyens. Pendant 17 jours, au cours de l’hiver 2016, Norman Shewaybick de la Première Nation Webequie, dans le Nord de l’Ontario, a marché plus de 1 000 kilomètres sur des routes glacées, transportant le réservoir d’oxygène qui aurait sauvé la vie de son épouse, lorsque le poste d’infirmière de leur collectivité a été en rupture d’oxygène. M. Shewaybick a fait cette marche en compagnie de ses quatre fils, dans l’espoir d’attirer l’attention sur la qualité des services de soins de santé fournis aux collectivités des Premières Nations du Nord de l’Ontario. L’histoire de M. Shewaybick et de sa famille n’est pas unique[1].

Le 24 février 2016, le grand chef de la Nation Nishnawbe-Aski (NAN), Alvin Fiddler, ainsi que les représentants du Comité sur la santé des chefs de la région de Sioux Lookout, ont déclaré que « les collectivités des Premières Nations situées dans le lointain Nord de l’Ontario et plus largement dans le territoire de la NAN, sont en situation d’urgence en matière de santé publique[2] ». À la suite de cette déclaration, les membres du Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes (le Comité), ont adopté une motion afin d’étudier « l’état d’urgence sanitaire déclaré dans les communautés des régions de la Nation Nishnawbe-Aski et du Mushkegowuk Council[3] ». Le 14 avril 2016, le Comité a convoqué une rencontre avec les dirigeants des Premières Nations et fait maintenant rapport de ses conclusions à la Chambre[4].

CONTEXTE

L’état d’urgence sanitaire et de santé publique déclaré dans le territoire de la Nation Nishnawbe-Aski (NAN) et dans la région de Sioux Lookout est la plus récente des nombreuses résolutions analogues émises depuis plusieurs années concernant les problèmes de santé[5]. Comme les autres résolutions, la déclaration fait ressortir les préoccupations concernant l’état des services de soins de santé fournis aux gens des Premières Nations, rappelant en particulier que nombre d’entre eux ne bénéficient pas de diagnostic médical et de traitement adéquats à l’égard de maladies évitables, par exemple le diabète, l’hépatite C, la fièvre rhumatismale et les maladies bactériennes. La déclaration fait également ressortir les conditions sociales inquiétantes dans nombre de collectivités éloignées des Premières Nations, notamment l’épidémie de suicides et les taux élevés d’abus des médicaments sur ordonnance[6].

En réponse à ces situations, la NAN, dans sa déclaration, demande aux gouvernements fédéral et provincial d’agir promptement et de façon soutenue pour régler les problèmes de soins de santé sur les réserves. On dégage dans la déclaration neuf mesures à prendre dans les 90 jours, notamment : la nécessité de plans d’investissement et d’intervention; l’accès à une eau de boisson sûre, propre et fiable; la mise en œuvre des recommandations du rapport du printemps 2015 du vérificateur général; la nécessité d’évaluer les lacunes du système de soins de santé; l’établissement d’une installation de soins de longue durée pour les régions de Sioux Lookout; le respect du Principe de Jordan; l’affectation de ressources pour l’élaboration de stratégies à long terme touchant les situations de crise; ainsi que le besoin de régler les politiques et pratiques discriminatoires et non éthiques associées au programme des Services de santé non assurés[7].

Les préoccupations dégagées dans le document n’ont rien de neuf. Dans nombre de rapports de sources gouvernementales, autochtones et autres, on a également dégagé des écarts dans les résultats de santé entre les collectivités autochtones et non autochtones au Canada et appelé à des mesures concertées pour les combler[8]. Récemment, en 2015, le Bureau du vérificateur général du Canada a constaté que les gens des Premières Nations vivant dans le Nord de l’Ontario et du Manitoba n’ont pas d’accès comparable à celui des autres résidents vivant dans des régions géographiques analogues, en matière de services cliniques et de soins des clients. Ainsi, le vérificateur a conclu qu’en grande majorité, les infirmières sondées n’avaient pas terminé la totalité des cours de formation obligatoires de Santé Canada et que, souvent, elles débordaient du mandat législatif de leur pratique pour offrir des services de santé essentiels.

En plus des lacunes concernant les postes de soins infirmiers, le vérificateur a aussi constaté que nombre de personnes des Premières Nations se voyaient refuser l’accès aux prestations de transport pour raison médicale parce qu’ils n’étaient pas dûment inscrits au « Système d’inscription des Indiens ». Dans le cadre des prestations de transport pour raison médicale de Santé Canada, les frais de transport des membres des Premières Nations admissibles sont couverts de façon à leur garantir l’accès aux services de santé requis pour des raisons médicales. Ces prestations touchent les déplacements terrestres, aériens et maritimes; les frais de subsistance; les coûts de transport des professionnels de la santé; le transport d’urgence; les frais de transport et de subsistance d’un accompagnateur; ainsi que le transport vers des centres de traitement des toxicomanies et les guérisseurs traditionnels. Un autre fait inquiétant est que le vérificateur a aussi constaté que Santé Canada n’a pas tenu compte des besoins de santé des collectivités éloignées des Premières Nations dans l’attribution de son soutien[9].

SYSTÈME DE SOINS DE SANTÉ DANS LES COLLECTIVITÉS DES PREMIÈRES NATIONS : CE QUE LE COMITÉ A ENTENDU

Les témoins comparaissant devant le Comité ont signalé un certain nombre de préoccupations largement communes concernant la prestation des services de soins de santé dans les collectivités des Premières Nations du Nord de l’Ontario. En décrivant les difficultés qu’éprouvent de nombreuses collectivités pour avoir accès à des services médicaux et de soins cliniques appropriés, ils ont rappelé que le système de soins de santé, système qu’ils décrivaient comme « défectueux[10] », « discriminatoire » et « dysfonctionnel[11] », a besoin qu’on y rétablisse « l’humanité[12] ».

En ce qui a trait aux lacunes du système actuel de soins de santé, les témoins ont fait ressortir les effets négatifs souvent irréversibles que le programme des Services de santé non assurés (SSNA) peut avoir sur les gens des Premières Nations. Conçu en tant que programme national offrant une assurance aux Premières Nations inscrites, à l’égard d’une gamme limitée d’éléments et de services nécessaires sur le plan médical et non couverts par d’autres régimes ou programmes, le programme des SSNA, estiment les témoins, aggrave les souffrances des patients plus souvent qu’il ne les soulage. Ainsi, le Comité a appris que le Cadre de travail sur le transport pour raison médicale du SSNA exclut de la portée du programme certains types de déplacements, de prestations et de services, par exemple les déplacements pour motifs d’ordre humanitaire, et n’offre aucun mécanisme d’appel d’une décision prise dans le cadre de la politique. De plus, d’après les témoins, la pratique voulant qu’il faille informer les responsables des SSNA sept jours avant un rendez-vous médical fait que, souvent, les gens ratent un rendez-vous qu’ils ont souvent mis plusieurs mois à obtenir[13].

Le D^r Michael Kirlew, de la Sioux Lookout First Nations Health Authority, a décrit les difficultés quotidiennes des patients qui relèvent du programme SSNA. Il a expliqué, par exemple, que les enfants ayant statut légal d’Indien en vertu de la Loi sur les Indiens peuvent se voir refuser les prestations de transport, même dans les cas où les postes de soins infirmiers ou d’administration locale des services de santé n’ont pas l’équipement adéquat pour gérer le problème médical en cause. D’après le D^r Kirlew, sans subvention de transport, certains enfants ne peuvent avoir accès aux services de santé essentiels dont ils ont besoin pour se rétablir et, par conséquent, risquent que leur état s’aggrave.

Le D^r Kirlew a également parlé au Comité des enfants souffrant de problèmes de développement et qui pourraient avoir besoin de services spéciaux, par exemple d’orthophonie ou d’ergothérapie, mais qui font face à des obstacles pour obtenir du transport hors de leur collectivité. De plus, il a décrit comment certaines femmes enceintes se voient refuser un accompagnateur et peuvent être obligées d’accoucher dans des circonstances très difficiles, tandis que les patients en soins palliatifs sont souvent aux prises avec la peur de mourir seuls.

Dans son témoignage, le D^r Kirlew a aussi soulevé les problèmes concernant l’accès opportun aux médicaments et les retards liés au processus d’approbation des médicaments de Santé Canada. Il a parlé de cas où les postes de soins infirmiers ont été à court d’oxygène ou ont rationné ce qu’il leur restait; il a parlé aussi d’enfants souffrant d’asthme et luttant pour respirer, tandis qu’ils attendaient que les médicaments arrivent. Dans la même veine, il a parlé de personnes souffrant de pneumonie ou de fractures et qui, souvent, ont dû endurer des douleurs extrêmes tandis qu’ils attendaient l’arrivée de l’avion transportant les analgésiques.

Les témoins ont souligné les problèmes liés à la santé mentale et qui découlent des lacunes du système de soins de santé et du programme des SSNA ou sont amplifiés par ceux-ci. Le chef régional de l’Ontario Isadore Day, par exemple, a parlé au Comité d’un jeune garçon de 10 ans qui s’est enlevé la vie parce que des obstacles en matière de déplacement l’ont empêché d’avoir accès aux services de santé mentale dont il avait un besoin pressant. Faisant mention des multiples épidémies de suicides qui affectent les collectivités des Premières Nations et qui concernent nombre d’enfants autochtones, les témoins ont rappelé que cette histoire du garçon de 10 ans qui s’est suicidé n’est qu’un exemple parmi tant d’autres. Le grand chef Alvin Fiddler et le représentant de la Sioux Lookout First Nations Health Authority, John Cutfeet, ont parlé de l’importance de garantir un accès approprié aux services et programmes de santé mentale, laissant entendre, par exemple, que nombre de collectivités, comme celle dont le chef Day a parlé, souffrent de ce qu’ils décrivent comme un état de stress post-traumatique comparable à ce que l’on voit dans les zones de guerre.

Parlant de la nature du système de soins de santé en place dans les collectivités des Premières Nations vivant sur les réserves et de la nécessité d’un changement, les témoins ont conclu que la santé des Premières Nations ne peut plus être prise isolément. Divers facteurs, par exemple le développement des infrastructures communautaires, les mesures visant à ce que les personnes aient accès à de l’eau de boisson propre et à des ressources énergétiques suffisantes, de même que les moyens pour permettre aux collectivités des Premières Nations d’obtenir leur part dans la mise en valeur des ressources, sont essentiels à des collectivités saines, car ils contribuent au mieux-être physique et psychologique de la personne. Le grand chef Jonathan Solomon du Mushkegowuk Council, par exemple, a souligné l’importance du développement des infrastructures pour améliorer les résultats de santé compte tenu des problèmes de surpopulation auxquels font face les collectivités des Premières Nations. Le D^r Kirlew estime qu’il faut une approche reposant sur les déterminants de la santé et il formule une mise en garde contre le recours aux innovations technologiques, par exemple la télésanté, pour remplacer les ressources médicales sur place.

Préoccupé de constater que l’approche comportant l’exécution d’études et d’évaluations de programme a, depuis trop longtemps, été dans l’incapacité de répondre aux besoins croissants de soins de santé des collectivités des Premières Nations, le grand chef Alvin Fiddler a recommandé au gouvernement du Canada de prendre les mesures qui suivent afin de répondre aux besoins de santé des collectivités des Premières Nations. Les recommandations, largement appuyées par les autres témoins, sont résumées ci-dessous.

• Que Santé Canada, la NAN et Manitoba Keewatinowi Okimakanak (MKO) élaborent de concert un plan pour mettre intégralement en œuvre les recommandations du rapport de 2015 du vérificateur général.
• Que Santé Canada admette que les politiques, la prestation des services et les modèles de financement actuels à l’égard des Premières Nations sont un fiasco, qu’une transformation globale du système de santé est nécessaire et que Santé Canada et le ministère de la Santé et des Soins de longue durée de l’Ontario œuvrent, en collaboration avec la NAN, à trouver des solutions qui répondent aux besoins de santé et d’infrastructure urgents, intermédiaires et à long terme.
• Que le ministre des Affaires autochtones et du Nord Canada, avec la NAN et Santé Canada, siège à un organe permanent de surveillance politique du processus.
• Que les dirigeants de la NAN et du conseil Mushkegowuk collaborent avec Santé Canada, Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) et d’autres ministères à l’établissement d’un groupe de travail spécial d’urgence sur le suicide pour lutter contre l’épidémie croissante de suicides sur le territoire de la NAN.
• Que la NAN dirige, de concert avec Santé Canada et le gouvernement de l’Ontario, un processus qui redéfinira le Principe de Jordan et que le résultat de ces travaux constitue le fondement de mesures élaborées par le Canada qui obligeront les autres autorités législatives à adopter un processus de mise en œuvre uniforme[14].

Enfin, les témoins ont aussi préconisé des investissements stratégiques immédiats répondant aux besoins particuliers des collectivités des Premières Nations et effectués pleinement en partenariat avec les Premières Nations. Tout en reconnaissant le fait qu’il n’y a pas encore eu d’évaluation intégrale de l’économie de la santé, le chef Isadore Day a demandé des ajustements immédiats au budget fédéral de 2016. Il a notamment demandé le soutien de 80 équipes de bien-être en santé mentale et de 80 équipes en santé communautaire, à un coût estimatif de 500 000 $ par équipe, soulignant ceci : « Le coût de l’inaction est énorme[15]. »

RÉSUMÉ

Il est essentiel que les Autochtones et leurs collectivités aient accès à des soins de santé adéquats, appropriés et opportuns, afin d’améliorer leurs résultats en matière de santé. Ainsi que l’a établi le vérificateur général, Santé Canada n’a pas tenu compte des besoins de santé des collectivités dans l’attribution de son soutien aux collectivités éloignées des Premières Nations. Le résultat est que de trop nombreuses personnes des Premières Nations se voient refuser l’accès à des services médicaux essentiels.

Compte tenu des témoignages reçus, le Comité est profondément préoccupé de constater qu’en de trop nombreux cas, la prestation de services de santé aux collectivités des Premières Nations, en particulier dans le Nord de l’Ontario et du Manitoba, n’a pas su répondre aux besoins de santé les plus fondamentaux des personnes et que le système actuel a besoin d’une réforme d’importance. Les membres du Comité sont conscients qu’il s’agit là de questions complexes et que la recherche de solutions efficaces supposera des efforts coordonnés des gouvernements fédéral, provinciaux et des Premières Nations, qui travailleront de concert dans le sens d’une approche renouvelée axée sur le patient en matière de prestation des soins de santé sur les réserves.

Même si une étude exhaustive du système de soins de santé sur les réserves débordait de la portée de la présente motion, le Comité a été frappé par le témoignage selon lequel le programme des SSNA ne répond pas aux besoins de santé des personnes des Premières Nations vivant sur les réserves. Les membres du Comité conviennent, avec les témoins, qu’aucune femme ne devrait être obligée d’accoucher seule, à des centaines de milles de chez elle, parce qu’elle pourrait, en raison de la politique, ne pas obtenir qu’une personne l’accompagne dans son déplacement. Nous reconnaissons qu’aucun enfant ne devrait avoir à attendre l’arrivée d’un médicament pour soulager ses souffrances et qu’aucun Canadien ne devrait être forcé de voir son épouse mourir parce qu’on manque d’oxygène. Dans un pays aussi riche et humanitaire que le nôtre, les histoires de ce genre ne devraient pas exister.

Le Comité est conscient que Santé Canada a élaboré un plan d’action afin de mettre en œuvre les conclusions du rapport 2015 du vérificateur général[16]. Compte tenu de l’importance des conclusions du vérificateur général et de la nécessité de régler immédiatement les points soulevés dans sa vérification, le Comité recommande ceci :

Recommandation

Que, dans la réponse globale du gouvernement au présent rapport, Santé Canada inclue un rapport d’étape sur les mesures prises pour répondre aux conclusions de la vérification du printemps 2015 du vérificateur général du Canada sur l’accès aux services de santé dans les communautés autochtones éloignées.

Les membres du Comité savent également que Santé Canada et l’Assemblée des Premières Nations mènent un examen conjoint du programme SSNA et qu’un rapport devrait être déposé en mars 2017[17]. Néanmoins, les besoins des gens des Premières Nations sont pressants et les lacunes au niveau des prestations sont assez bien connues et documentées. En attendant un examen complet des SSNA, le Comité croit qu’il faut prendre des mesures immédiates pour garantir l’accès aux services médicaux essentiels et, par conséquent, recommande ce qui suit :

Recommandation

Que Santé Canada veille immédiatement à ce que tous les postes de soins infirmiers puissent fournir les services de santé essentiels aux communautés autochtones éloignées.

Recommandation

Que Santé Canada prenne immédiatement des mesures pour veiller à ce que les prestations de transport pour raison médicale soient offertes à tous les résidents des communautés autochtones éloignées et, si cela est approprié, que les résidents aient le droit d’être accompagnés.

Enfin, les témoins ont formulé au Comité des recommandations réfléchies et peaufinées visant à améliorer le système de soins de santé dans les réserves et la prestation de services. Ces recommandations et observations sont placées en annexe du présent rapport. Le Comité est d’avis que ces propositions méritent un examen sérieux et formule donc la recommandation suivante :

Recommandation

Que Santé Canada prenne acte des recommandations présentées par les témoins au Comité, placées en annexe du présent document, et y réponde dans la réponse globale du gouvernement au présent rapport.