Préambule

Le « maintien de la paix » n’est qu’une des nombreuses activités menées par les Nations Unies (ONU) pour assurer la paix et la sécurité dans le monde. Les autres activités qui y sont associées comprennent la « prévention des conflits », l’« établissement de la paix », l’« imposition de la paix » et la « consolidation de la paix »[1].

Les Nations Unies utilisent désormais l’expression générique « opération de paix » pour faire référence aux opérations qu’elles mènent un peu partout dans le monde. L’expression englobe le maintien de la paix, ainsi que la prévention des conflits, l’établissement de la paix, l’imposition de la paix et la consolidation de la paix[2].

Les Nations Unies définissent les activités mentionnées ci-dessus de la façon suivante :

• Maintien de la paix : « Les opérations de maintien de la paix de l’ONU visent en principe à favoriser l’application d’un cessez-le-feu ou d’un accord de paix. Les opérations multidimensionnelles menées aujourd’hui facilitent le processus politique, protègent les civils, aident au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration des anciens combattants, contribuent à l’organisation d’élections, protègent et défendent les droits de la personne, et aident au rétablissement de la primauté du droit. Elles peuvent recourir à la force pour se défendre et défendre leur mandat et les civils, en particulier dans les situations où l’État n’est pas en mesure d’assurer la sécurité et de maintenir l’ordre public[3]. »
• Prévention des conflits : « La prévention des conflits consiste en la prise de mesures diplomatiques pour éviter que les tensions et les différends internes et internationaux dégénèrent en conflit violent. Elle fait appel à l’alerte rapide, à la collecte d’information et à l’analyse minutieuse des facteurs à l’origine du conflit[4]. »
• Établissement de la paix : « L’établissement de la paix consiste en la prise de mesures pour régler les conflits en cours, notamment des mesures diplomatiques pour amener les parties hostiles à négocier un accord[5] ».
• Imposition de la paix : « L’imposition de la paix consiste en l’application d’un éventail de mesures coercitives, y compris le recours à la force militaire, sous l’autorisation explicite du Conseil de sécurité de l’ONU. Elle sert à rétablir la paix et la sécurité internationales dans les situations où le Conseil de sécurité a décidé d’agir devant une menace à la paix, une violation de la paix ou un acte d’agression[6]. »
• Consolidation de la paix : « La consolidation de la paix vise à réduire le risque qu’un conflit éclate ou soit rallumé grâce au renforcement des capacités nationales, à tous les niveaux, en matière de gestion des conflits. Elle vise aussi à jeter les fondements d’une paix et d’un développement durables. Elle s’inscrit dans un processus complexe à long terme de création des conditions nécessaires à une paix durable. Les mesures de consolidation de la paix s’attaquent aux principaux problèmes qui nuisent au fonctionnement d’une société ou d’un État et elles visent à renforcer la capacité de l’État à exercer efficacement et en toute légitimité ses principales fonctions[7]. »

Selon l’ONU, ces cinq activités « sont rarement menées d’une manière linéaire ou dans un ordre séquentiel », et les « limites qui les séparent tendent de plus en plus à s’estomper. Les opérations de paix se bornent rarement à un type d’activité. » L’ONU indique que ces activités « devraient être considérées comme étant complémentaires » et tient à rappeler que « si elles sont utilisées à la pièce ou en vase clos, elles ne parviennent pas à fournir l’approche globale nécessaire pour s’attaquer aux causes profondes d’un conflit et ainsi réduire le risque que ce dernier se répète[8] ».

Cela dit, dans le présent rapport, le Comité utilise l’expression « opération de paix » et non « maintien de la paix » pour faire référence à l’éventail des missions de l’ONU.

Introduction

Depuis plus de 60 ans, le Canada participe aux efforts internationaux de maintien de la paix et à d’autres opérations de paix menées par des organisations internationales telles que l’ONU, la Force multinationale et Observateurs (FMO) et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN). On estime que plus de 125 000 membres des Forces armées canadiennes (FAC) ont été déployés dans le cadre de missions de paix dans plus de 35 pays au cours des six dernières décennies[9]. Depuis le premier déploiement de la force armée de maintien de la paix des Nations Unies, au zénith de la crise de Suez en 1956, les militaires canadiens ont servi comme casques bleus entre autres en Afghanistan, en Bosnie-Herzégovine, au Cambodge, en République démocratique du Congo, en Croatie, à Chypre, au Timor-Leste, en Égypte, en Érythrée, en Éthiopie, au Guatemala, en Haïti, en Iraq, en Israël, au Liban, au Kosovo, au Mali, au Mozambique, au Rwanda, en Sierra Leone, en Somalie, au Soudan du Sud et en Syrie[10]. Malheureusement, ces missions ont coûté la vie à quelque 130 casques bleus canadiens, et beaucoup d’autres encore en sont revenus avec des blessures physiques ou psychologiques[11].

Les Canadiens éprouvent une grande fierté devant l’engagement de longue date de leur pays dans les opérations de paix[12], et beaucoup estiment que le maintien de la paix fait partie intégrante de l’identité nationale et de la mémoire collective du Canada[13]. Selon Walter Dorn, professeur au département des études de la défense du Collège militaire royal du Canada, « L’identité du Canada se fonde en partie sur l’excellent travail des militaires et des diplomates qui ont fait du Canada l’un des plus grands gardiens de la paix de la deuxième moitié du siècle dernier[14] ».

Cependant, comme la major-général (à la retraite) Lewis MacKenzie l’a expliqué, le Canada et de nombreux autres pays ont commencé à « abandonne[r] » les missions de l’ONU au milieu des années 1990 en raison de l’« incompétence flagrante des Nations Unies », ainsi que des graves problèmes survenus au cours de plusieurs missions des Nations Unies, en particulier celles au Rwanda, en Somalie et dans l’ex-Yougoslavie. L’incapacité de l’ONU à empêcher le génocide au Rwanda en 1994 et le massacre de Srebrenica, en Bosnie‑Herzégovine, en 1995, notamment, a souvent servi d’exemple pour expliquer l’échec des missions de paix de l’ONU dans les années 1990. « C’est au milieu des années 1990 que nous avons tous reculé » et cessé de prendre part aux opérations de l’ONU, a déclaré le major‑général (à la retraite) MacKenzie. « Le Rwanda, Srebrenica, la Somalie : c’est ce qui nous a fait reculer[15]. »

Dans les 20 dernières années, le Canada — comme la plupart des pays occidentaux — s’est retiré des missions de paix pour déployer ses forces armées à la guerre en Afghanistan et à d’autres engagements militaires internationaux en soutien à l’OTAN et à d’autres alliés. Un nombre restreint de membres des FAC ont été affectés à des opérations de paix durant cette période, ce qui fait que, selon M. Dorn, au classement des pays contributeurs aux missions de l’ONU, le Canada a glissé du premier rang, qu’il détenait durant la Guerre froide et au début des années 1990[16], au 81^e rang en 2018[17].

Cela dit, en 2015, le gouvernement fédéral a annoncé son intention de renouveler l’engagement du Canada dans les opérations de paix des Nations Unies[18], engagement qui a été réitéré en juin 2017 par la publication de Protection, Sécurité, Engagement : La politique de défense du Canada (ci‑après « Protection, Sécurité, Engagement »)[19]. En particulier, le gouvernement du Canada a annoncé en août 2016 son intention d’envoyer jusqu’à 600 membres des FAC et jusqu’à 150 policiers dans des missions de l’ONU[20]. En novembre 2017, à la Réunion des ministres de la Défense sur le maintien de la paix des Nations Unies tenue à Vancouver, en Colombie-Britannique, le Canada a annoncé sa nouvelle stratégie en matière d’opérations de paix[21].

D’après Mark Gwozdecky, sous-ministre adjoint pour la sécurité internationale et les affaires politiques, à Affaires mondiales Canada, l’objectif premier de la nouvelle stratégie du Canada en matière de maintien de la paix consiste à favoriser « l’efficacité des missions de paix de l’ONU en appuyant la réforme, l’innovation et l’engagement conjoint[22] ». À cette fin, le gouvernement du Canada a annoncé, à Vancouver, son intention de soutenir les missions de l’ONU par l’offre de capacités militaires de « grande valeur » sur une période de cinq ans, et la mise en œuvre d’initiatives d’instruction novatrices. À ce jour, ce soutien s’est traduit par le déploiement d’une force opérationnelle aérienne dans le cadre de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), qui y restera pour une période de 12 mois. De plus, le Canada a lancé les Principes de Vancouver sur le maintien de la paix et la prévention du recrutement et de l’utilisation d’enfants soldats, auxquels ont maintenant adhéré plus de 70 pays. Le Canada a également lancé l’Initiative Elsie sur les femmes dans les opérations de paix, qui vise à favoriser la participation réelle des femmes aux missions de l’ONU[23].

C’est dans ce contexte que le Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes (ci‑après « le Comité ») a décidé d’entreprendre une étude sur la contribution du Canada aux opérations de paix internationales et qu’il a adopté la motion suivante le 23 mars 2017 :

Que le Comité entreprenne une étude de la contribution du Canada aux efforts internationaux de maintien de la paix; que l’étude examine les contributions passées, comment les Casques bleus canadiens peuvent être utiles dans les conflits actuels, de même que les analyses détaillées des ressources existantes et requises exclusivement consacrées aux efforts de maintien de la paix; et que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre une fois l’étude complétée.

L’étude portait principalement sur le renouvellement de l’engagement du Canada à cet égard et explorait des mesures qui pourraient améliorer la contribution du pays aux opérations de paix, dans l’optique de véritablement changer les choses sur la scène mondiale. Le Comité voulait aussi examiner les retombées positives de la participation du Canada aux missions de paix internationales.

À cette fin, le Comité a tenu neuf séances publiques à Ottawa entre le 19 avril et le 4 octobre 2018, qui avaient pour thème la contribution du Canada aux efforts internationaux de maintien de la paix. Le Comité a entendu différents témoins, dont des représentants de l’ONU, du gouvernement du Canada, du secteur militaire et du milieu universitaire, ainsi que diverses parties prenantes. Plusieurs points ont été abordés lors de ces séances, notamment les antécédents du Canada en matière de maintien de la paix; la nature changeante des missions de paix; l’évolution des opérations de paix; les réformes et les opérations de paix de l’ONU; le renouvellement de l’engagement du Canada dans les opérations de l’ONU; la mission de paix du Canada au Mali; la prévention et la résolution des conflits; la formation; la sensibilisation du public et les campagnes d’éducation; le programme de l’ONU sur les femmes, la paix et la sécurité; et les enfants soldats.

En outre, le Comité est allé au siège de l’ONU, à New York, du 28 au 31 octobre 2018, dans le but de mieux comprendre les opérations des Nations Unies ainsi que la réforme et la conduite des opérations de paix. Lors de sa visite, il a aussi été question de l’accroissement du soutien du Canada aux Nations Unies. Le Comité a rencontré de hauts dirigeants de l’ONU, de même que des représentants du gouvernement fédéral et des forces militaires et policières du Canada travaillant au siège de l’ONU.

Finalement, du 9 au 16 février 2019, le Comité s’est rendu au Sénégal et au Mali pour voir de ses propres yeux comment le Canada contribue à une opération des Nations Unies. Au Mali, il a rencontré de hauts dirigeants du gouvernement et des forces militaires de l’Allemagne, de la Roumanie et d’autres pays participant à la MINUSMA; il a également rencontré des représentants du gouvernement fédéral et des militaires canadiens en poste à Dakar, au Sénégal, et à Bamako, au Mali. Le Comité a aussi rencontré des représentants d’organisations non gouvernementales (ONG) locales et internationales. Il a également pu visiter la force opérationnelle aérienne du Canada à Gao, au Mali, et son Détachement de transport aérien tactique et Centre de soutien opérationnel, à Dakar. Il a été impressionné par le professionnalisme du personnel des FAC et de la précieuse contribution qu’il apporte à la MINUSMA, tant au Sénégal qu’au Mali.

Le présent rapport porte principalement sur le renouvellement de l’engagement du Canada à l’égard des opérations de paix internationales. La première section donne un aperçu du contexte de sécurité mondiale et de l’évolution de la nature des missions de paix, ainsi que des réformes entreprises par l’ONU afin de s’adapter à ces changements. La deuxième section offre une description de la contribution actuelle et passée du Canada aux opérations de paix, et du plan national pour le renouvellement de son engagement à de telles opérations dans les années à venir. La troisième section examine quant à elle l’application des « engagements conjoints », la nouvelle approche du Canada en matière de maintien de la paix, dans le cadre de la MINUSMA, au Mali. La quatrième section met en lumière les changements qui pourraient permettre au Canada de contribuer plus efficacement aux opérations de paix. Et la section finale contient les dernières observations du Comité et ses recommandations au gouvernement du Canada.

Évolution de la nature des opérations de paix

Les opérations de paix ont grandement évolué depuis la fin de la Guerre froide. Jusqu’aux années 1990, les casques bleus avaient principalement pour mandat de maintenir la paix entre les « factions belligérantes[24] ». Mais avec les changements qui teintent le climat de sécurité international depuis une vingtaine d’années, les Nations Unies ont revu la façon dont elles mènent leurs missions de paix. Aujourd’hui, le personnel des Nations Unies n’est pas là pour maintenir la paix entre belligérants. En fait, comme l’a dit au Comité le major-général (à la retraite) MacKenzie, les opérations se déroulent dans des contextes où il n’y a « pas de paix à maintenir[25] ». Les opérations de paix sont de plus en plus multidimensionnelles, et leur mandat est plus complexe et exigeant, les troupes étant appelées à protéger les civils, à promouvoir les droits de la personne, à soutenir les processus politiques et à prendre part au rétablissement de l’état de droit. Les opérations sont aussi plus difficiles et dangereuses, puisqu’elles se déroulent généralement dans les zones de conflit actif et qu’elles impliquent toute une gamme d’acteurs étatiques et non étatiques, y compris des groupes armés, des organisations terroristes et des réseaux criminels[26].

Cette nouvelle dynamique a engendré bien des défis pour l’ONU et pour les pays, comme le Canada, qui participent aux opérations de l’ONU. Pour reprendre les mots de M. Dorn, « Malgré toutes leurs failles, les opérations [de paix] de l’ONU demeurent l’un des meilleurs moyens de prévenir, de gérer et de résoudre des conflits[27] ».

Dans ce contexte, les témoins du Comité ont parlé des opérations de paix de l’ONU dans un climat de sécurité changeant et difficile, et de l’évolution de ces opérations, en précisant qu’elles étaient toujours pertinentes.

1.  Opérations de paix de l’ONU dans un climat de sécurité changeant

Autrefois, les opérations de paix étaient axées sur le maintien de la paix, comptant sur le déploiement de casques bleus à titre de force neutre pour favoriser le maintien de la paix suivant la conclusion d’un accord engageant les États belligérants à cesser les hostilités et, généralement, à prendre part à des négociations afin de résoudre le conflit. De 1956 jusqu’aux années 1990, la plupart des missions de paix visaient à gérer les situations de conflit interétats parallèlement à la conclusion d’accords de cessez‑le‑feu et aux processus politiques connexes. À cette époque‑là, on avait peu recours à la force et les missions de maintien de la paix étaient normalement déployées avec le consentement et la coopération des parties au conflit, et avec l’appui de la communauté internationale. En général, les forces de maintien de la paix avaient uniquement pour mandat d’agir comme observateurs et rapporteurs; de surveiller le respect des conditions de cessez-le-feu, et de créer une zone tampon entre les belligérants. Ainsi, trois principes fondamentaux sous-tendaient les missions de maintien de la paix à l’époque de la Guerre froide, ce qui les distinguait des autres interventions militaires ou politiques : le consentement des parties, l’impartialité du personnel, et le non‑recours à la force sauf en cas de légitime défense[28].

Selon le major-général (à la retraite) David Fraser, à cette époque « le maintien de la paix, bien que dangereux et exigeant, était toujours une mission d’État à État […] le pays hôte demandait à l’ONU de l’aider à résoudre le conflit, et les États touchés, dans l’ensemble, respectaient les règles de participation de l’ONU[29] ». À son avis, bien que le maintien de la paix ait continué d’évoluer et qu’il y ait eu des missions comme celle déployée en Bosnie dans les années 1990, qui étaient plus dangereuses que les précédentes, « il y avait encore des acteurs étatiques qui, dans une certaine mesure, adhéraient aux conventions tandis qu’on cherchait un règlement politique ». Il a ajouté que le « succès obtenu en Bosnie est tout à l’honneur de l’ONU, qui a fait face à l’adversité et s’est adaptée à la portée toujours changeante des opérations, et qui s’est efforcée d’aider les États touchés à trouver leur propre voie vers un règlement[30] ».

Depuis les années 1990, la nature des opérations de paix a eu à changer considérablement. Le climat de sécurité international d’aujourd’hui est loin de celui qui caractérisait l’ère de la Guerre froide et la période qui l’a suivie. Le contexte dans lequel se déroulent actuellement les missions de paix, de même que les conflits armés connexes, sont de plus en plus complexes et meurtriers. Ces conflits armés peuvent impliquer une multitude d’acteurs étatiques et non étatiques armés, notamment des milices armées, des organisations terroristes et des groupes criminels, et peuvent recouper maintes dimensions : sectaires, ethniques, régionales, locales, etc. La violence associée à ces conflits est rarement confinée à un champ de bataille bien circonscrit, et les civils sont souvent la cible de gestes brutaux et de graves violations des droits de la personne[31].

Ces tendances et ce nouveau phénomène ont compliqué les interventions internationales pour mettre fin à la violence et à l’instabilité. Le génocide du Rwanda, en 1994, et le massacre de Srebrenica, en 1995, sont régulièrement cités en exemple pour illustrer l’inefficacité des modèles et mandats traditionnels de maintien de la paix pour protéger les civils dans de tels conflits. La mission de 1999 en Sierra Leone était la première opération de paix de l’ONU ayant le mandat de protéger les civils, mandat qu’ont aujourd’hui la plupart de ces opérations[32].

Le mandat de protéger les civils a mené à un virage majeur dans la nature des opérations de paix. Essentiellement, nous sommes passés d’un grand nombre de missions relevant du chapitre VI (Règlement pacifique des différends) de la Charte des Nations Unies, à des missions relevant du chapitre VII (Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression)[33]. Le chapitre VI établissait le mandat fondamental des missions traditionnelles de maintien de la paix depuis le début de la Guerre froide. Comme Ian Johnstone — doyen par intérim et professeur de loi internationale, Fletcher School, Tufts University — l’a expliqué au Comité, les casques bleus étaient à l’origine « déployés en vertu du chapitre VI de la Charte des Nations Unies et utilisaient la force seulement en cas de légitime défense ». Cependant, puisque le personnel des Nations Unies a maintenant le mandat de protéger les civils et qu’il est déployé de plus en plus dans des zones de conflit dangereuses, où les autorités locales sont souvent incapables de maintenir l’ordre public, le chapitre VII permet aux soldats de l’ONU d’utiliser la force non seulement en cas de légitime défense, mais aussi pour protéger les civils et contrer les menaces[34]. Pour plus de renseignements sur les chapitres VI et VII de la Charte des Nations Unies, voir les annexes A et B.

Pour préserver leur pertinence dans ce climat de sécurité changeant, les opérations de paix modernes doivent de plus en plus être axées sur ce qui suit : déploiement de personnel pour contenir la violence au sein d’une nation et entre pays; partenariats avec d’autres acteurs en matière de sécurité, y compris des organisations régionales comme l’Union africaine; et les mandats traditionnels de maintien, d’imposition et de protection de la paix, de reconstruction post-conflit et de consolidation de la paix. Dans certains cas, cela a mené au déploiement de personnel dans des endroits occupés par des factions belligérantes aux affiliations et intérêts variés, et où on dénote peu d’engagement envers un processus de paix viable. Une des tendances notamment relevées en 2014 par le Secrétaire général de l’ONU est « le déploiement de plus en plus fréquent d’opérations de maintien de la paix [de l’ONU] dans des endroits où il n’y a en fait pas de paix[35] ».

Selon Bruce Jones, vice-président et directeur de la politique étrangère à la Brookings Institution, les opérations de paix de l’ONU ont traversé trois grandes phases depuis les années 1990. Il décrit la première, qui s’est échelonnée de la fin des années 1980 au milieu des années 1990, comme une période d’expérimentation, lors de laquelle de nouvelles formes de maintien de la paix ont été mises à l’essai et qui a vu « une suite d’échecs cuisants » en Somalie, au Rwanda, en Bosnie et ailleurs[36].

M. Jones a décrit la deuxième phase, du milieu des années 1990 à 2010, comme une période de réforme dirigée principalement par Kofi Annan, qui est devenu Secrétaire général de l’ONU pendant cette période. Il a ajouté ceci : « Pendant cette période, l’ONU a augmenté de façon marquée la taille de ses déploiements par rapport aux combattants auxquels elle faisait face. On a observé des améliorations substantielles des fonctions de commandement et de contrôle; une reconnaissance que le principe fondamental d’impartialité des casques bleus n’empêchait pas l’ONU de lutter contre les saboteurs et autres individus tentant de miner les accords de paix; et l’adoption d’une approche multidimensionnelle, c’est‑à‑dire l’intégration des instruments relatifs à la sécurité, à l’économie et à l’aspect humanitaire dans un cadre politique général[37] ». Selon lui, la « forte croissance » des opérations de maintien de la paix pendant cette phase est étroitement liée […] à la baisse de 40 % des guerres dans le monde et [à] la chute de 80 % des grandes guerres » d’État à État[38].

Enfin, au sujet de la troisième phase — de 2010 à aujourd’hui –, M. Jones a indiqué qu’il s’agit de celle qui suit le Printemps arabe. Nous avons alors observé la fusion de deux programmes : celui de la lutte contre le terrorisme, et celui de la gestion des guerres civiles. Il a noté que depuis 2010, plus de 90 % des pertes de vie au combat se sont produites lors de guerres impliquant une organisation terroriste. Autrement dit, la gestion des guerres civiles et le contre-terrorisme sont devenus indissociables. Il a parlé du Mali pour illustrer en quoi consiste un conflit complexe impliquant autant des acteurs étatiques que des acteurs non étatiques, ce qui complique extrêmement les opérations de paix et suscite de tout nouveaux défis en matière de sécurité. Il a laissé entendre que ce genre de conflits étaient devenus la norme[39].

Selon M. Jones, cette nouvelle réalité a donné lieu à des « opérations renforcées de maintien de la paix » là où les Nations Unies continuent d’opérer « dans un cadre relativement traditionnel de maintien de la paix, notamment en adoptant une approche impartiale, mais avec une force de frappe beaucoup plus grande et une capacité nettement supérieure à lutter contre les saboteurs et autres individus voulant faire dérailler les accords de paix ou menacer autrement la paix et la stabilité du pays en question[40] ». À son avis, dans ce contexte, les Nations Unies doivent : obtenir la participation de « contingents perfectionnés […] pour assurer la réussite des missions »; revoir le cadre juridique « pour reconnaître que les Nations unies seront dans certains cas une partie au conflit »; et vouloir « utiliser la force contre les agents perturbateurs et les groupes décidés à amoindrir le sentiment de sécurité de la population civile, à fragiliser un accord de paix et à compromettre la stabilité du pays en question, et il faut que l’ONU soit à fond derrière cette solution[41] ».

Marie-Joëlle Zahar, professeure et directrice de la recherche du Réseau francophone de recherche sur les opérations de paix, à l’Université de Montréal, a cerné quatre éléments qui étaient inédits au moment de la création des principes de maintien de la paix durant la Guerre froide, mais qui influent maintenant sur les missions de paix se déroulant dans les zones de conflit, qui sont de plus en plus complexes. Elle a déclaré ceci :

[Premièrement, les conflits armés sont] maintenant beaucoup plus régionaux qu’internationaux. En effet, la plupart des guerres d’aujourd’hui ne sont pas des guerres civiles, mais des « guerres civiles internationales »… Cela signifie que des États étrangers et des intervenants de l’extérieur jouent un rôle dans la cause, le prolongement ou l’exacerbation des difficultés. La deuxième chose, … c’est l’émergence des groupes extrémistes. L’instabilité et les conflits violents sont un terreau fertile pour les mouvements extrémistes… [Le] troisième point… concerne la multiplication et la fragmentation des acteurs de conflits. Elles n’ont jamais été aussi importantes que dans les conflits contemporains. Au Mali, la fragmentation des forces antigouvernementales du Nord et leur composition et leur recomposition en alliances et contre-alliances toujours changeantes demeurent l’un des obstacles principaux à une paix durable… cette fragmentation… a créé des divisions et des conflits armés entre des clans autrefois alliés… Le dernier point… concerne l’augmentation des violations aux lois en matière de droit international humanitaire et des droits de la personne[42].

En somme, à part pour les casques bleus, les missions des Nations Unies ressemblent peu à celles entreprises avant les années 1990[43].

La complexité de la menace actuelle dans plusieurs régions du monde a rendu les opérations de paix de plus en plus dangereuses, comme en fait foi le nombre croissant de morts et de blessés depuis quelques années. Aujourd’hui, le personnel déployé dans les missions de paix de l’ONU est souvent confronté aux hostilités et court plus de risques qu’à l’époque de la Guerre froide. Selon l’ONU, au 30 avril  2019, 3 842 membres du personnel avaient perdu la vie dans le cadre des opérations de paix des Nations Unies depuis 70 ans[44]. De ce nombre, 2 339 décès — soit plus de 60 % de toutes les pertes de vie dans le cadre des opérations de l’ONU — se sont produits entre 1999 et 2019[45]. De plus, l’ONU a indiqué qu’au cours de la période 2013-2017, ses opérations de paix ont coûté la vie à 622 membres du personnel des Nations Unies[46], un nombre jamais égalé sur une période de cinq ans dans toute l’histoire des Nations Unies[47]. L’année 2017 a été la plus meurtrière, avec 139 décès[48].

2.  Obstacles aux opérations de paix

Différents obstacles se dressent sur le chemin des opérations de paix de l’ONU. Par exemple, la demande sans précédent draine les ressources de l’ONU, qui affirme qu’au cours des dernières années, ses missions de paix :

ont été déployées dans des environnements de plus en plus difficiles et complexes, alors même que la demande de maintien de la paix augmentait. Nos processus de base [en matière de maintien de la paix] n’ont pas suivi ces demandes. La mise en œuvre du mandat est entravée par la lenteur de la fourniture de services, la micro-gestion par des organes directeurs, un déficit de confiance avec les États membres et le personnel, des ressources inadéquates, une mise en œuvre inefficace des mandats et le manque de transparence et de responsabilisation[49].

L’ONU note également que « le maintien de la paix est confronté à plusieurs défis qui minent sa capacité à remplir ses mandats », et que « les solutions politiques sont souvent absentes et les missions semblent avoir des mandats qui manquent d’orientation et de priorités claires[50] ». L’ONU affirme par ailleurs que :

Des menaces complexes dans plusieurs environnements provoquent une augmentation du nombre de victimes et de blessés parmi les Casques bleus, et les missions ont parfois manqué de personnel et d’équipement pour faire face à ces menaces. Les opérations de maintien de la paix ont également rencontré des difficultés pour s’acquitter de mandats de protection et pour contribuer à une paix durable à long terme, et pour parvenir à la cohérence avec d’autres acteurs opérant dans les mêmes contextes[51].

Les ressources de l’ONU étant sursollicitées, le budget des opérations de paix a fait l’objet de débats, à savoir si celui‑ci est suffisant vu les compressions graduelles appliquées, pour diverses raisons, au cours des dernières années. Ce budget s’élève à 6,7 milliards de dollars américains pour 2018‑2019[52]. Le débat s’est amorcé dans le contexte de l’annonce faite par les États-Unis en mars 2018, qui ont décidé de réduire leurs prochaines contributions financières aux opérations de paix de l’ONU[53]. Cette annonce suit la tendance observée chez d’autres États membres des Nations Unies, qui ont aussi choisi de restreindre leurs contributions financières[54].

Dans les dernières années, les missions de l’ONU ont vu des pénuries de personnel et d’équipement[55]. Par exemple, en décembre 2018, le Secrétaire général de l’ONU a fait état d’une marge de manœuvre opérationnelle limitée pour la MINUSMA, au Mali, surtout « faute d’hélicoptères de transport moyen et de véhicules blindés de transport de troupes appartenant aux contingents en nombre suffisant, et notamment de véhicules protégés contre les mines[56] ».

Différents témoins ont commenté les compressions budgétaires à l’ONU. Ils ont indiqué que les opérations de paix de l’ONU doivent disposer des ressources nécessaires pour être efficaces sur le terrain, ajoutant qu’il est essentiel de leur fournir le financement, le personnel et l’équipement dont elles ont besoin. D’après le major-général (à la retraite) Denis Thompson, un financement insuffisant pourrait avoir des conséquences catastrophiques pour les missions de l’ONU. Il a expliqué que :

[l]e maintien de la paix est imparfait. Il n’y a pas d’arcs-en-ciel, de papillons ni de licornes dans le monde habité par les Casques bleus. C’est plutôt un monde affreux, violent, arbitraire et parfois carrément injuste. Âmes sensibles s’abstenir. Malheureusement, lorsque les ressources sont insuffisantes, les conséquences peuvent être désastreuses et souvent contre-productives[57].

Aussi de cet avis, Alexandra Novosseloff, chercheure invitée, Institut international pour la paix, a rappelé au Comité que les opérations de paix ont toujours souffert d’un manque d’investissement et qu’elles sont généralement financées sur des « budgets civils limités », et non des budgets militaires plus imposants[58]. Elle estime que le sous-financement se traduit souvent par des déploiements qui ne suffisent pas aux besoins des missions de l’ONU, ce qui peut s’avérer problématique sur le terrain dans les zones de conflit complexes. Elle a comparé les troupes déployées aux missions de l’OTAN et aux missions de l’ONU, indiquant que l’OTAN avait déployé plus de 130 000 soldats en Afghanistan dans les dernières années, alors qu’au Mali, dont le territoire fait deux fois celui de l’Afghanistan, l’ONU a déployé un peu moins de 15 000 casques bleus dans le nord du pays[59]. Elle a ajouté que l’OTAN avait déployé 50 000 soldats au Kosovo en 1999, alors que l’ONU avait déployé un peu plus de 17 000 casques bleus en République démocratique du Congo, dont le territoire est aussi grand que l’Europe continentale[60] ».

Un autre problème tient au manque de formation de certains contingents de l’ONU déployés dans le cadre d’opérations de paix. À l’heure actuelle, ces opérations dépendent du personnel militaire et policier des pays en développement, et ces effectifs sont mal préparés[61]. Richard Gowan, chercheur invité, Centre for Policy Research, United Nations University, a indiqué que la formation est toujours très importante pour les pays qui déploient des troupes aux missions des Nations Unies, « [m]ais nous avons beau offrir toute la formation possible avant le déploiement, nous savons d’expérience que ce n’est pas suffisant[62] ». Abondant dans le même sens, Adam Day, responsable des programmes, Centre for Policy Research, United Nations University, a noté que la structure et la formation des forces armées sont différentes d’un pays à l’autre. Il estime que le « recours à de multiples pays contributeurs de troupes » au sein d’une seule opération complique les choses sur les plans de la langue et de la formation, et « que l’un des principaux problèmes, c’est que la formation et les capacités varient grandement au sein des différentes troupes de maintien de la paix[63] ».

Le Département des opérations de paix des Nations Unies (autrefois le Département des opérations de maintien de la paix) travaille actuellement à l’élaboration d’outils de formation spécialisés et de normes rigoureuses en matière de formation préalable au déploiement[64]. Des témoins ont avancé que les troupes pourraient être mieux préparées aux déploiements aux opérations de l’ONU. Par exemple, Ameerah Haq, ancienne secrétaire générale adjointe, Département de l’appui aux missions des Nations Unies, a affirmé qu’il fallait assurer de la formation à l’égard, entre autres, de la violence et de l’exploitation sexuelles, tandis que M. Day a parlé de la formation sur la protection des civils et d’autres tâches importantes liées aux mandats des opérations de paix de l’ONU dans le contexte actuel[65].

On reproche à l’ONU d’avoir « souvent été lente à réagir face aux nouvelles crises[66] », situation provoquée par la rareté des ressources. Pour ce qui est de la structure des missions, on s’inquiète du fait que « les mandats et les missions sont élaborés sur la base de modèles standards au lieu d’être spécialement conçus pour appuyer les stratégies politiques adaptées à chaque situation, et les formules militaires et techniques sont appliquées au détriment du renforcement de l’action politique[67] ». En outre, l’élaboration des mandats et des missions est compliquée davantage par la montée de l’extrémisme violent, et par la présence accrue de groupes armés, de terroristes et d’organisations criminelles aux endroits où se déroulent les opérations de l’ONU, comme au Mali[68]. Selon M. Johnstone, l’ONU doit « concevoir des missions plus souples, plus appropriées au contexte et mieux adaptées. Le défi, concrètement n’est pas d’imaginer un quelconque état final idéal et de concevoir une mission pour le réaliser, mais plutôt de déterminer ce qui est réalisable à la lumière des conditions sur le terrain. La possibilité d’atteindre un résultat, quel qu’il soit, dépendra largement des dynamiques politiques locales, régionales et mondiales[69] ». À son avis, « aucune solution n’est adaptée à toutes les situations. Le tout est de trouver ce qui est faisable dans les circonstances, de concevoir une mission en conséquence et d’être prêt à s’adapter aux circonstances[70] ».

Les témoins entendus par le Comité ont aussi parlé d’autres défis liés à l’ONU : structures bureaucratiques inefficaces; leadership défaillant dans les missions; capacités technologiques insuffisantes; incapacité à se déployer rapidement[71]; manquements perçus à la protection des civils dans certaines situations; et allégations d’exploitation et de violence sexuelles perpétrées par le personnel déployé aux opérations de l’ONU[72].

Le major-général (à la retraite) Mackenzie, en particulier, s’est dit préoccupé par la question de l’inconduite sexuelle du personnel de certains pays contributeurs de troupes déployés dans les missions de l’ONU. Comme il l’a expliqué :

Les soldats sous-payés sont un problème dans les régions où il y a un potentiel de traite de personnes, de réseaux de prostitution et de marché noir. Je ne dis pas que tous trempent dans ce genre de trafics, mais la tentation est grande pour des gens mal équipés et souvent mal formés. Autant pour les soi-disant contributions aux missions de maintien de la paix de l’ONU[73].

Un certain nombre de ces problèmes ont suscité des appels en vue d’une plus grande responsabilisation[74]. Toutefois, comme M. Jones l’a expliqué, le problème, « c’est que différents pays n’ont pas pris les mesures requises pour intervenir lorsque de tels cas surviennent. Les Nations Unies ne peuvent les contraindre à le faire ». Cela dit, M. Jones a fait observer que l’« organisation est plus sélective qu’avant quant aux pays qui peuvent contribuer aux efforts en fonction de l’existence de telles mesures[75] ».

3.  Pertinence continue des opérations de paix

Malgré les défis associés aux opérations de paix, la plupart des témoins entendus par le Comité étaient d’avis qu’il est toujours bénéfique d’y participer dans le climat actuel. Peggy Mason, présidente de l’Institut Rideau sur les affaires internationales, a quant à elle reconnu que le « maintien de la paix de l’ONU n’est pas un remède miracle et il n’y a aucune garantie de succès[76] ». Affirmant que les missions de paix sont des outils efficaces qui peuvent faciliter les processus de paix dans les zones de conflit, elle a expliqué que :

[l]e maintien de la paix est la première étape d’un processus complexe et prolongé visant à aider les parties à un conflit à créer les conditions nécessaires — sur les plans politique, socioéconomique et sécuritaire — à une paix durable. Au centre de cet effort se trouve le processus de paix. Des problèmes politiques complexes sont toujours au cœur des conflits violents et ils exigent des solutions politiques négociées et acceptées par les parties… C’est précisément à cause de la primauté du processus de paix que les opérations de paix multidimensionnelles que les Nations unies lancent aujourd’hui sont beaucoup plus que des opérations militaires chargées de fournir un environnement sûr et sécuritaire. Au cœur de l’effort se trouvent des civils qui ont pour mandat de faciliter le processus de paix, de promouvoir la primauté du droit et de soutenir l’établissement d’institutions légitimes et efficaces de gouvernance… Cette aide militaire s’ajoute au soutien diplomatique et technique pour le dialogue politique national et les efforts de réconciliation[77].

Par ailleurs, M. Jones a indiqué que les opérations de paix de l’ONU sont souvent plus efficaces que les opérations tactiques dirigées par des alliances militaires, comme l’OTAN et les « coalitions de pays volontaires », pour résoudre certains problèmes complexes qui surviennent dans bien des zones de conflit. Il a ajouté que les pays comme le Canada ont essentiellement trois options de déploiement quand ils sont appelés à gérer un conflit et à participer à des opérations multinationales : des alliances militaires, comme l’OTAN; des collaborations avec les pays volontaires, comme la Coalition mondiale contre Daech et la Force conjointe du G5 Sahel; ou par l’entremise d’organisations internationales, comme l’ONU[78].

S’il est vrai que les déploiements par l’entremise de l’OTAN offrent des avantages en ce qui concerne la force militaire et l’interopérabilité, cette option présente aussi des inconvénients. M. Jones a mentionné que dans « de grandes parties de l’Afrique et du monde arabe, [l’OTAN] fait face à un important désavantage dès le départ par rapport à la perception de légitimité ou d’illégitimité d’une plateforme venant de l’Ouest ». Il a ajouté que « l’OTAN s’est montrée plutôt maladroite sur l’aspect multidimensionnel de ses opérations[79] ».

De plus, M. Jones estime que même si depuis quelques années la communauté internationale se tourne de plus en plus vers les « coalitions de pays volontaires » pour gérer les crises dans certaines régions du monde, et malgré la grande efficacité dont ont fait preuve bon nombre de ces coalitions multinationales, ces dernières ont le « désavantage d’opérer dans un cadre juridique discutable avec une légitimité contestable[80] ».

M. Jones a indiqué que les déploiements par l’entremise des Nations Unies sont souvent la meilleure option pour ce qui est de l’aspect multidimensionnel, en raison de la neutralité présumée de l’ONU et de ses dizaines d’années d’expérience dans l’organisation et la gestion d’opérations de paix multidimensionnelles de grande envergure à l’échelle planétaire[81].

Pour sa part, M. Gowan a affirmé que l’ONU est encore la mieux placée pour mener des opérations dans certaines régions du monde, dont en Afrique. Reconnaissant l’influence grandissante de l’Union africaine, il a dit au Comité que les Nations Unies sont encore les mieux placées pour mener des missions multidimensionnelles de grande envergure en Afrique[82]. Au moins la moitié des 14 missions de paix menées dans le monde par l’ONU sont en Afrique[83], et plus de 80 % des soldats des Nations Unies déployés actuellement aux opérations de paix se trouvent sur ce continent[84]. M. Gowan a précisé que les cinq plus grandes missions de l’ONU ont cours en Afrique — République centrafricaine, République démocratique du Congo, Mali, Soudan du Sud et Soudan — et qu’elles emploient environ 75 % de tout le personnel de l’ONU déployé aux opérations de paix dans le monde. Il a ajouté que les Nations Unies « sont encore le chef de file sur le continent africain[85] ».

Selon M. Gowan, les missions de paix « ont toujours des effets stratégiques positifs » sur le terrain. Il a indiqué que « [m]ême si elles ne permettront jamais facilement de stabiliser une région, les opérations permettent d’endiguer et de restreindre la violence dans les États fragiles » et de veiller à ce « qu’aucun groupe, djihadiste ou non étatique, ne renverse le gouvernement en déstabilisant la région. [Elles] servent à protéger et à faciliter l’aide humanitaire, et elles sauvent un grand nombre de vies. Plus important encore, elles servent à établir des cadres pour les processus stratégiques de maintien de la paix à long terme[86] ».

M^me Novosseloff était aussi de cet avis. Elle a expliqué que les missions de l’ONU s’avèrent un moyen rentable de contribuer à la stabilité mondiale. C’est aussi une activité « très diversifiée », allant des « missions d’observation et de surveillance aux mandats multidimensionnels, en passant par l’aide politique et la médiation[87] ». Selon elle, les opérations de paix sont « rentables » et elles sont la « seule méthode qui mérite d’être appliquée, car le maintien de la paix allie le politique et le militaire, la police et la primauté du droit, et enfin le respect des droits de la personne » pour gérer et résoudre les conflits armés[88]. Zoé Dugal, directrice adjointe, Opérations de terrain, CANADEM, a exprimé une opinion semblable, maintenant que les « opérations de paix demeurent le meilleur et, souvent, le seul instrument à notre disposition pour réagir aux conflits et atténuer la souffrance humaine[89] ».

En conclusion, la plupart des témoins entendus par le Comité étaient d’avis que les opérations de paix demeurent pertinentes à ce jour, et ils ont encouragé les pays comme le Canada à maintenir leur participation à ces opérations. M^me Zahar a laissé entendre que la reprise de ces activités « n’est pas vraiment une question de choix pour le Canada ou pour tout autre pays comme le Canada, c’est-à-dire des pays dont la prospérité et la sécurité dépendent de la paix et de la sécurité internationales ». Elle a ajouté qu’une telle reprise « est nécessaire pour empêcher que des zones troublées au Mali ou ailleurs deviennent des plaies béantes et la source d’une instabilité régionale, voire internationale[90] ».

Nouvel engagement du Canada dans les opérations de paix

Les opérations de paix de l’ONU font l’objet de réformes et ne cessent de suivre l’évolution du climat de sécurité international, qui est de plus en plus difficile[91]. M. Dorn a dit au Comité que les missions de l’ONU se sont améliorées depuis les années 1990, tout comme les activités au siège de l’ONU, à New York, qui a amélioré son soutien sur le terrain de multiples façons. Dans l’ensemble, les capacités des Nations Unies ont « augmenté immensément » dans bien des secteurs, notamment : technologie, renseignement, doctrine, formation et protection des civils[92]. Ces réformes ont contribué à améliorer la façon dont les opérations de paix sont menées et à faire en sorte que les troupes de l’ONU disposent sur le terrain de l’appui et des mandats nécessaires pour faire face au vaste éventail de menaces et de défis que présentent les zones de conflit modernes. Elles ont également permis de veiller à ce que les missions de paix restent pertinentes et adaptées aux besoins actuels. M. Johnstone a souligné que si, tout bien considéré, les opérations de paix continuent de « fonctionner » aujourd’hui, ce succès est largement attribuable aux réformes de l’ONU[93].

Cependant, alors que l’ONU entreprenait une « période de réflexion et de renouveau » à l’égard des opérations de paix des 20 dernières années[94], le Canada et d’autres pays occidentaux ont décidé, pour différents motifs, de réduire leurs contributions à ces missions. M. Dorn a laissé entendre que les capacités du Canada en la matière se sont ainsi dégradées au fil du temps[95].

Cela dit, dans les dernières années, le gouvernement du Canada a exprimé l’intention de renouveler son engagement dans les opérations de paix internationales et, devant le nouveau climat de sécurité international, d’aider les Nations Unies à poursuivre la revitalisation et la réforme de ses missions. Tel qu’indiqué auparavant, en novembre 2017, à Vancouver, le gouvernement a annoncé sa nouvelle stratégie à cet égard. Celle‑ci vise à offrir un soutien critique aux opérations de paix et à élaborer des moyens innovateurs d’encourager l’ONU à entreprendre des réformes et à moderniser ses missions.

Depuis novembre 2017, le gouvernement du Canada a pris divers engagements envers les opérations de paix de l’ONU. Notons entre autres les « engagements conjoints » avec des partenaires clés pouvant offrir des ressources militaires et des capacités sophistiquées aux missions de paix[96]. La force opérationnelle aérienne des FAC actuellement déployée au Mali à l’appui de la MINUSMA est un exemple de cette approche fondée sur les « engagements conjoints ». Le Canada a aussi des initiatives vouées spécialement aux femmes et aux enfants soldats, de même que du matériel de formation innovateur, et il s’est engagé à déployer davantage de personnel policier canadien. Comme l’a appris le Comité lors de son passage au siège de l’ONU en octobre 2018, l’Organisation a accueilli favorablement le nouvel engagement du Canada à l’égard des opérations de paix[97].

1.  Réformes et opérations de paix

En l’an 2000, et sur la base de plusieurs rapports de haut niveau soulignant la nécessité d’améliorer les opérations de paix[98], l’ONU a commencé à introduire une série de réformes destinées à renforcer sa capacité à gérer et à soutenir les opérations sur le terrain[99]. Par exemple, M. Johnstone a noté que le rapport Brahimi de 2001 faisait état de la nécessité pour l’ONU de mener des opérations de paix plus vastes et mieux équipées pour être en mesure de protéger le personnel et les civils, et pour « lutter efficacement contre les groupes qui ont recours à la violence pour miner le processus de paix[100] ».

La conjoncture actuelle a incité la communauté internationale à renouveler son soutien aux missions de l’ONU, qui a pris conscience de la nécessité d’assurer leur efficacité. En octobre 2014, le Secrétaire général de l’ONU a nommé le Groupe indépendant de haut niveau chargé d’étudier les opérations de paix de l’ONU, ou HIPPO, (ci-après « le Groupe »), dont la tâche consistait à évaluer l’état des opérations actuelles et les besoins futurs de l’Organisation[101]. Le Groupe « s’est penché sur un large éventail de problèmes qui se posent aux opérations de paix, incluant la nature changeante des conflits, l’évolution des mandats, les bons offices et défis de paix, les arrangements administratifs et de gestion, la planification, les partenariats, les droits de l’homme et la protection des civils[102] ». En juin 2015, le Groupe a déposé son rapport (le « rapport HIPPO »), qui contenait des recommandations relativement à différents secteurs, dont la gestion des ressources humaines, la contribution de contingents, la préparation opérationnelle, la formation préalable au déploiement, l’élaboration des mandats, les règles d’engagement, les capacités des missions, les structures de commandement, les communications, la technologie et l’innovation, et la coopération avec les organisations régionales[103].

D’après M^me Dugal, le rapport HIPPO est généralement considéré « comme la nouvelle feuille de route pour les opérations de paix contemporaines »; il recommande essentiellement quatre grands changements dans la façon dont les missions de paix sont menées[104]. Selon elle, le premier changement veut que la politique guide la conception et la mise en œuvre des opérations de paix, dans l’optique que la paix durable ne peut être réalisée que si des solutions politiques accompagnent les opérations militaires. En ce qui concerne le deuxième changement recommandé, elle a indiqué que le rapport invoque une utilisation plus souple de toute la gamme des opérations de paix de l’ONU pour répondre aux besoins changeants sur le terrain. Elle a ajouté que les opérations de paix comprennent le maintien de la paix classique, de même que les investissements dans la diplomatie et le développement pour prévenir la résurgence des conflits. Pour ce qui est du troisième changement, elle a déclaré que le rapport recommande la conclusion d’un partenariat pour la paix et la sécurité plus fort et plus inclusif. Pour ce faire, il nous faudra collaborer avec nos partenaires de la communauté internationale et favoriser une compréhension commune des valeurs démocratiques, des droits de la personne et de la protection des civils, en particulier les femmes et les enfants. Enfin, M^me Dugal a indiqué que le quatrième changement préconisé par le rapport veut que le Secrétariat des Nations Unies se préoccupe davantage de ce qui se passe sur le terrain, et que les missions de l’ONU soient davantage axées sur les gens[105].

En 2017, s’appuyant sur les constatations du rapport HIPPO, le Secrétaire général a proposé une série de réformes à l’architecture de paix et de sécurité de l’ONU, ainsi qu’à ses systèmes et structures de gestion et de conception[106]. D’après l’ONU, ces réformes ont pour « objectif global […] de réduire la fragmentation pour une meilleure exécution, de rendre le pilier paix et sécurité plus cohérent et efficace en donnant la priorité à la prévention, au maintien de la paix et à la réalisation du Programme 2030[107] ».

L’ONU a par ailleurs indiqué que plusieurs examens stratégiques des principales opérations de paix ont été lancés. Ces examens, qui « évalueront la présence de conditions propices à une mise en œuvre réussie du mandat en vue de recommander des ajustements au Conseil de sécurité », se fonderont sur divers paramètres, dont « la pertinence des mandats, l’environnement politique et la volonté des principales parties, l’avantage comparatif de nos opérations vis‑à‑vis des partenaires régionaux, onusiens et autres, et la configuration du soutien à la mission[108] ». Toujours selon l’ONU, ces examens « permettront d’identifier des idées pour de nouvelles approches améliorées du maintien de la paix et renforceront notre coopération en matière de prévention par des mesures rapides, plutôt que de simplement réagir aux flambées de violence[109] ». Pour M. Gwozdecky, ces examens reflètent l’idée selon laquelle « le maintien de la paix ne fonctionne pas en vase clos, mais fait partie d’un continuum de mesures » qui comprend aussi la consolidation de la paix et la prévention des conflits[110].

Par ailleurs, en mars 2018, le Secrétaire général de l’ONU a lancé l’initiative Action pour le maintien de la paix (A4P), qui a pour but de « renouveler l’engagement politique mutuel en faveur des opérations de maintien de la paix ». Le Secrétaire général a ainsi invité les États membres à « se joindre à lui pour définir un ensemble de principes et engagements mutuellement acceptés en vue de créer des opérations de maintien de la paix adaptées pour l’avenir, aux fins de parvenir à un accord formel d’ici fin 2018[111] ». L’initiative A4P, conçue pour renforcer l’action collective des États membres pour des opérations de paix plus efficaces, vise à recentrer ces opérations selon des attentes réalistes, à les rendre plus fortes et plus sûres et à mobiliser un soutien accru en faveur de solutions politiques et de forces bien structurées, bien équipées et bien formées pour ces opérations[112].

En septembre 2018, le Secrétaire général de l’ONU a tenu une réunion de haut niveau sur l’A4P à New York, à laquelle ont participé plus de 100 États membres des Nations Unies, dont le Canada, ainsi que la Commission de l’Union africaine, l’Union européenne, l’Organisation internationale de la Francophonie et l’OTAN. L’ONU a affirmé qu’à l’issue de la réunion, plus de 150 pays, dont le Canada, ont approuvé la Déclaration d’engagements communs, qui se veut un plan d’action collectif conçu pour renforcer le maintien de la paix[113]. Toutefois, bien que le Canada et d’autres pays aient appuyé les efforts de l’A4P pour renouveler et réformer l’engagement politique des États membres de l’ONU et le système des Nations Unies en vue d’accroître l’efficacité des opérations de paix[114].

Par exemple, M. Gwozdecky a dit au Comité que l’ONU a encore du mal à suffire à la demande croissante d’opérations de paix, précisant que le personnel déployé à ces opérations — qui se chiffre maintenant à quelque 100 000 personnes — a doublé au cours des 15 dernières années. Il a par ailleurs expliqué que les conflits armés « dans lesquels [l’ONU] doit intervenir et les mandats de missions établis par le Conseil de sécurité sont de plus en plus complexes. Les missions menées dans des environnements difficiles requièrent un plus large éventail de compétences, de ressources et de nouvelles technologies. L’ONU fait simultanément l’objet de pressions pour réformer ses activités et réaliser des économies et des gains d’efficience[115] ».

Comme Affaires mondiales Canada le mentionnait en février 2019,

Les préoccupations concernant les opérations de paix de l’ONU abondent : piètre gestion des ressources et pratiques inefficaces; planification inadéquate de la sûreté et de la sécurité des Casques bleus; et cas fréquents, et souvent ignorés, d’agressions sexuelles et autres actes violents allégués ou confirmés de la part de soldats de la paix. Les solutions politiques ont du mal à trouver un écho auprès des parties au conflit, et les missions ont souvent des mandats qui semblent manquer de direction et de priorités claires. Plusieurs environnements étant la cible de menaces complexes, les pertes en vies humaines et les blessures sont en hausse parmi les Casques bleus, une situation qui est souvent exacerbée par le manque d’équipement et de personnel suffisamment formé pour faire face à ces menaces [traduction][116].

Le Comité a entendu des commentaires similaires à son passage au siège de l’ONU, en octobre 2018. Les représentants de l’ONU ont parlé des progrès réalisés quant aux réformes relatives au développement et au maintien de la paix au sein de l’Organisation, mais ils ont ajouté qu’il reste encore du travail à faire à l’égard des réformes liées à la gestion des activités. Ils ont d’ailleurs indiqué que les opérations de paix devraient davantage être axées sur la prévention des conflits et la consolidation de la paix. En outre, ils ont avancé qu’il fallait : assurer un financement plus stable et plus sûr pour les missions de paix; mieux former le personnel déployé dans les opérations de paix; recruter des officiers d’état-major plus qualifiés; faire plus de place aux femmes; mettre en place des mécanismes plus efficaces afin de prévenir et de traiter les allégations — et les incidents confirmés — d’exploitation et de violence sexuelles; élaborer des mandats plus clairs et plus judicieux; se doter de capacités accrues en matière de renseignement, de soutien logistique, de travail d’entretien dans le théâtre des opérations, de mobilité aérienne et de médecine de l’air; s’équiper de matériel lourd spécialisé, comme des hélicoptères, des aéronefs à voilure fixe, des véhicules blindés et du matériel de lutte contre les dispositifs explosifs de circonstance[117].

Selon Affaires mondiales Canada, l’ONU et les États membres doivent coordonner davantage leurs efforts s’ils veulent accroître l’efficacité des missions des Nations Unies, et s’ils veulent s’assurer que leurs mesures conjointes de réforme et de modernisation cadrent avec les réalités contemporaines et permettent de répondre aux attentes[118]. L’ONU compte sur des pays comme le Canada pour contribuer à l’atteinte de ces objectifs et fournir les capacités manquantes[119].

2.  Rôle du Canada dans les opérations de paix à travers l’histoire

Presque tous les hauts dirigeants de l’ONU qu’a rencontrés le Comité au siège de l’ONU, en octobre 2018, et à la MINUSMA au Mali, en février 2019, ont félicité le Canada pour son soutien et sa précieuse contribution aux missions de l’ONU. Ils ont notamment souligné le professionnalisme et la grande compétence du personnel militaire, policier et civil canadien déployé aux opérations de paix, ainsi que la sophistication des précieuses ressources et capacités que fournit le Canada. Presque tous les hauts dirigeants ont exprimé leur respect au Canada pour son leadership et ses efforts passés en matière de maintien de la paix, et ils se sont réjouis de l’appui et de l’engagement renouvelés du pays envers les missions de l’ONU[120].

Le Canada participe depuis longtemps à des opérations de paix. De telles opérations sont devenues un élément central de l’engagement international du Canada en 1956, lorsque Lester B. Pearson — alors secrétaire d’État aux Affaires extérieures — a joué un rôle clé dans le désamorçage de la crise de Suez. Il s’est fait le champion d’une proposition à l’ONU visant à établir la première force internationale de maintien de la paix armée à grande échelle — soit la première mission officielle de maintien de la paix de l’ONU — pour assurer et superviser la cessation des hostilités. M. Pearson a reçu le prix Nobel de la paix en 1957 pour ces efforts, et le Canada est devenu un contributeur important au maintien de la paix internationale sous les auspices de l’ONU et d’autres entités[121]. Jusqu’au milieu des années 1990[122], le personnel canadien a participé à presque toutes les opérations de paix de l’ONU, et le Canada a été l’un des principaux contributeurs à ces opérations pendant la majeure partie de la Guerre froide, fournissant environ 10 % de tous les casques bleus[123].

Toutefois, la contribution du Canada aux opérations de paix de l’ONU a diminué au cours des deux dernières décennies, car le pays s’est graduellement retiré du maintien de la paix. Comme le montrent les annexes C et D, à partir de la deuxième moitié des années 1990, la contribution du Canada aux missions de l’ONU a commencé à diminuer par rapport aux niveaux historiques. Le pays a déjà été un contributeur important à de telles opérations, déployant des milliers de soldats dans les années 1960, 1970 et 1980, et dans la première moitié des années 1990. Au plus fort des contributions du Canada au début des années 1990, plus de 3 000 membres des FAC ont été déployés dans le cadre d’opérations de paix dans le monde.

Plus récemment, le Canada a été un contributeur relativement mineur aux opérations de paix de l’ONU et a déployé, au plus, quelques centaines de soldats par année depuis 1998. En mai 2018, environ un mois avant que le Canada ne commence à déployer sa force opérationnelle aérienne au Mali à l’appui de la MINUSMA, il n’y avait que 40 Canadiens sur les 91 585 militaires et policiers de 124 pays déployés dans 14 opérations de paix de l’ONU dans le monde, et le Canada se classait 81^e parmi les 124 pays fournissant du personnel en uniforme à ces opérations[124].

Selon le major-général (à la retraite) MacKenzie, si le Canada et d’autres pays occidentaux se sont retirés des opérations de paix au milieu des années 1990, c’est surtout en raison de « l’incompétence flagrante des Nations Unies » à l’époque, illustrée par l’échec de plusieurs opérations de paix, notamment au Rwanda, en Somalie et en ex‑Yougoslavie. Selon lui, le Canada et d’autres pays avaient perdu confiance en l’ONU[125].

Le déclenchement de la guerre en Afghanistan, à la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis, a également amené des pays comme le Canada à retirer des ressources aux opérations de paix[126]. Entre 2001 et 2014, la priorité des FAC a été la mission en Afghanistan, à laquelle plus de 40 000 membres des FAC ont été déployés au fil des ans[127]. En outre, les opérations de paix sont généralement considérées comme une priorité relativement moindre, les FAC ayant participé à des missions militaires ailleurs dans le monde pour soutenir l’OTAN et d’autres alliés, comme la campagne multinationale contre la Libye en 2011, la campagne mondiale contre Daech en Iraq et en Syrie depuis 2014, et toujours en 2014, les mesures d’apaisement et de dissuasion de l’OTAN en Europe face à l’agression russe[128].

M^me Carolyn McAskie, ancienne représentante spéciale du Secrétaire général des Nations Unies et chef de la mission de paix au Burundi, a déclaré que l’absence du Canada a nui à sa réputation en matière d’opérations de paix[129].

3.  Engagement renouvelé du Canada aux opérations de paix

M^me Dugal a dit au Comité que bien que le Canada ne soit pas aussi présent qu’avant dans les missions de l’ONU depuis une vingtaine d’années, le pays tâche maintenant de renouveler son engagement à cet égard[130]. Comme cela a été noté plus tôt, en novembre 2015, le gouvernement du Canada a annoncé son intention de renouveler l’engagement du pays envers les opérations de paix de l’ONU[131], engagement qui a été réitéré en juin 2017, avec la publication du rapport Protection, Sécurité, Engagement[132]. Aussi, en août 2016, le gouvernement a indiqué qu’il allait apporter une contribution considérable aux missions de paix de l’ONU, incluant le déploiement d’au plus 600 membres des FAC et 150 policiers, une hausse des ressources policières et civiles, et l’élaboration d’une nouvelle initiative canadienne de formation aux opérations de paix[133]. Le gouvernement s’est aussi engagé à allouer 450 millions de dollars sur trois ans dans le cadre du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix, qui soutient les efforts visant à améliorer la sécurité et à augmenter les capacités des États fragiles et touchés par un conflit, en soutenant les opérations de paix, la médiation, la prévention des conflits, et les efforts de reconstruction après le conflit[134].

En novembre 2017, le Canada a accueilli la Réunion des ministres de la Défense sur le maintien de la paix des Nations Unies, organisée en appui aux efforts de l’ONU pour repenser et réformer sa façon de mener des opérations de paix[135]. À la réunion, le premier ministre Justin Trudeau a annoncé la stratégie du gouvernement du Canada pour assurer un soutien critique aux missions de l’ONU et protéger les civils, tout en soutenant activement le programme Action pour le maintien de la paix de l’ONU et en faisant la promotion de cette réforme[136]. La stratégie s’appuie sur les cinq grands éléments suivants :

• Principes de Vancouver sur le maintien de la paix et la prévention du recrutement et de l’utilisation d’enfants soldats[137];
• Initiative Elsie sur les femmes dans les opérations de paix[138];
• Engagements conjoints[139];
• Formation innovante[140];
• Déploiements policiers[141].

M. Gwozdecky a affirmé que la nouvelle stratégie du Canada relative aux opérations de paix vise d’abord et avant tout à « travailler autrement, travailler mieux et travailler ensemble ». Il a expliqué que « [t]ous les éléments de l’approche canadienne répondent directement aux conclusions des études de haut niveau commandées par les Nations [U]nies[142] ».

M. Gwozdecky a ajouté que tous les engagements conjoints pris en 2017 à la Réunion des ministres de la Défense sur le maintien de la paix, à Vancouver, « se veulent complémentaires ». Il a expliqué que le Canada fournit « diverses capacités opérationnelles très efficaces pour appuyer les missions de l’ONU, mais [fait] en même temps la promotion de changements au déroulement des opérations de paix, en accordant une attention particulière à la participation des femmes et au problème des enfants soldats. Nous espérons que la crédibilité acquise par le Canada, en tant que contributeur direct aux missions de l’ONU, aidera à amplifier les efforts que nous déployons pour définir les normes et les pratiques changeantes relatives aux opérations de paix[143] ».

Finalement, M. Gwozdecky a indiqué que la contribution du Canada aux missions de l’ONU s’inscrit dans le mouvement international plus large vers l’évolution de telles opérations. De nos jours, dans ce contexte en évolution, « des pays comme le Canada misent davantage sur leurs forces » pour répondre aux besoins de l’ONU. Il a affirmé que « [l]’époque où la contribution canadienne au maintien de la paix était synonyme de présence sur le terrain est loin derrière nous, en partie parce que les Nations [U]nies ont réussi à obtenir la participation d’un large éventail de pays », mais aussi « en raison de la nature changeante des conflits, les mandats de l’ONU et les exigences de mission nécessitent bien plus que des troupes sur le terrain, mais tout un éventail de nouvelles capacités[144] ».

Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne certaines des contributions et initiatives lancées lors de la Réunion des ministres de la Défense sur le maintien de la paix des Nations Unies de 2017. En ce qui concerne la nouvelle approche du Canada en matière d’opérations de paix axée sur les « engagements conjoints », le pays a lancé l’opération PRESENCE pour appuyer la MINUSMA. L’opération PRESENCE comprend le déploiement d’une force opérationnelle aérienne comprenant environ 250 membres des FAC, cinq hélicoptères CH‑146 Griffon et trois hélicoptères CH-147 Chinook, à Gao, au Mali, ainsi qu’un détachement de transport aérien tactique et d’un avion de transport CC-130J Hercules, à Dakar, au Sénégal[145]. Le Canada s’est aussi engagé à envoyer un aéronef de transport CC-130J Hercules au Centre d’appui régional des Nations Unies à Entebbe, en Ouganda, pour fournir un soutien aérien tactique aux opérations de paix de l’ONU en Afrique[146]. D’ailleurs, il travaille actuellement avec les Nations Unies en vue d’établir les conditions du possible déploiement de cette capacité de transport aérien tactique. Même si les préparatifs vont bon train, aucun aéronef canadien n’a encore été envoyé à Entebbe[147]. Aussi, aucune annonce n’a encore été faite sur l’offre du Canada de fournir une force de réaction rapide comptant près de 200 militaires, ainsi que l’équipement nécessaire, aux opérations de l’ONU. Comme M. Gwozdecky l’a indiqué : « Le moment et le lieu du déploiement de cette unité sont à déterminer[148] ». Selon Affaires mondiales Canada, l’offre relative à la force de réaction rapide « a été ajoutée au registre des ressources des Nations Unies, mais aucune demande de déploiement n’a été envoyée au Canada pour le moment[149] ».

Par ailleurs, le Canada s’est engagé à fournir jusqu’à 20 policiers à la MINUSMA et à la Mission de renforcement des capacités de l’Union européenne au Mali (EUCAP Sahel Mali) à compter de 2019[150]. Les deux premiers policiers canadiens sont arrivés au Mali en janvier 2019, et d’autres les ont suivis depuis[151].

Le Canada travaille avec les Nations Unies en vue de déterminer les prochaines étapes de la prestation d’une formation novatrice pour les missions de paix de l’ONU. Selon Affaires mondiales Canada, « on envisage actuellement de recourir à des équipes canadiennes de formation et de consultation déployables pour aider les autres pays contributeurs de troupes à atteindre, entre autres objectifs, ceux associés à l’Initiative Elsie[152] ».

Les travaux portant sur l’Initiative Elsie et les Principes de Vancouver progressent aussi. Par exemple, au titre de l’Initiative Elsie, le Canada a annoncé qu’il conclurait des partenariats en matière de formation et d’aide technique bilatérale avec les Forces armées du Ghana et le Service de police de Zambie, et qu’il aiderait le Sénégal à mettre en œuvre sa stratégie d’intégration des femmes dans les forces armées[153]. Le Canada travaille aussi avec les Nations Unies en vue de mettre sur pied le Fonds de l’Initiative Elsie pour les femmes en uniforme dans les opérations de paix, grâce auquel il fournira de l’aide financière et des mesures incitatives pour veiller à augmenter le nombre de femmes prenant part aux opérations de paix. Le fonds à partenaires multiples a été officiellement lancé en mars 2019[154]. Le Canada continue aussi de préconiser l’adoption des Principes de Vancouver par les États membres des Nations Unies[155].

Outre l’opération PRESENCE, un petit contingent des FAC est actuellement déployé dans le cadre d’opérations de paix à Chypre (opération SNOWGOOSE), en République démocratique du Congo (opération CROCODILE), en Égypte (péninsule du Sinaï) (opération CALUMET), en Israël (opération JADE), au Kosovo (opération KOBOLD) et au Soudan du Sud (opération SOPRANO)[156]. Comme le lieutenant-général Stephen Bowes, commandant du Commandement des opérations interarmées du Canada, l’a expliqué au Comité :

Nous avons actuellement environ 120 militaires des Forces armées canadiennes déployés dans le cadre de telles opérations complexes un peu partout dans le monde, tant dans le cadre de missions menées sous l’égide des Nations [U]nies que d’autres organisations. Des militaires canadiens participent aux missions de l’ONU à Chypre, en République démocratique du Congo, au Soudan du Sud et au Moyen-Orient, effectuant des fonctions vitales dans les domaines de la logistique, de la planification, de la liaison militaire, de l’instruction et de la surveillance des zones démilitarisées. Le Canada participe également à des opérations à l’extérieur du cadre de l’ONU contribuant de façon tout aussi importante à la paix et à la sécurité régionales, notamment avec la Force multinationale et d’observateurs dans la péninsule du Sinaï en Égypte, le Bureau du Coordonnateur à la Sécurité des États-Unis pour Israël et l’Autorité palestinienne, ainsi que la Force pour le Kosovo de l’OTAN[157].

En plus de son personnel et de son équipement, le Canada fournit un soutien financier aux missions de paix de l’ONU. En 2018‑2019, le Canada a été le neuvième plus important contributeur au budget des opérations de paix de l’ONU, qui s’élève à 6,7 milliards de dollars américains; la quote-part du Canada représente environ 2,92 % de ce budget[158].

4.  Avantages de l’engagement renouvelé du Canada aux opérations de paix

La plupart des témoins entendus par le Comité étaient d’avis que sur le plan de la paix et de la sécurité mondiales, l’engagement renouvelé du Canada dans les opérations de paix de l’ONU serait bénéfique à long terme. Par exemple, le major-général (à la retraite) Fraser a convenu que le nouvel engagement du pays revêt une « importance nationale », surtout que le Canada est un membre fondateur des Nations Unies et qu’il se distingue depuis longtemps par le soutien qu’il fournit aux Nations Unies et à d’autres organisations internationales[159]. Il a expliqué que le « Canada a contribué à l’élaboration de la Charte des Nations Unies, y compris le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’établissement de relations amicales entre les pays, la coopération internationale et la résolution de problèmes internationaux de nature économique, sociale, culturelle ou humanitaire, tout en favorisant et en encourageant le respect des droits de la personne[160] ».

Le major-général (à la retraite) Fraser a indiqué qu’en tant que pays du G7, le Canada a beaucoup à offrir aux missions de l’ONU, ajoutant que les Nations Unies « attendent de lui un leadership et des idées[161] ». Comme il l’a expliqué :

La mission au Mali est dangereuse, et la conception classique des missions de l’ONU ou du maintien de la paix est chose du passé. Ce n’est pas une raison pour ne pas participer. C’est un appel à comprendre la stratégie qui nous permettra d’exploiter toutes les capacités du gouvernement du Canada, comme nous l’avons fait en Afghanistan […] Nous avons beaucoup à offrir, et les contributions qui sont offertes, si elles sont regroupées de façon plus cohérente et dans le cadre d’un plan stratégique, nous assureraient un meilleur rendement sur notre investissement. Nous avons des capacités dont l’ONU a besoin et qui sont conformes à sa charte, qui sont aussi appuyées par les valeurs canadiennes[162].

M. Dorn a abondé dans le même sens, en maintenant que le « Canada peut devenir une force vraiment constructive sur la scène internationale en contribuant à apporter la paix dans des régions du monde qui sont déchirées par la guerre[163] ». La plupart des témoins étaient d’avis que la nouvelle stratégie du Canada est une approche valide pour renouveler l’engagement du pays aux opérations de paix. Selon le major-général (à la retraite) Fraser, les initiatives s’inscrivant dans le cadre de la stratégie — notamment les engagements conjoints, les Principes de Vancouver et l’Initiative Elsie — sont toutes de bonnes initiatives[164].

Plusieurs témoins ont souligné qu’en plus de fournir des ressources financières et matérielles aux opérations de paix, le Canada a beaucoup à offrir en fait de ressources humaines. Le major-général A.D. Meinzinger, directeur d’état-major, État-major interarmées stratégique, ministère de la Défense nationale, a noté que les membres des FAC sont bien formés et hautement professionnels, et leur réputation n’est plus à faire dans le cadre de ces opérations. Il a ajouté que le Canada apporte à « ces déploiements des aviateurs, des aviatrices, des soldats, des soldates et des marins bien formés, compétents et professionnels », et il a ajouté que les membres des FAC sont très compétents, peuvent faire preuve de souplesse et ont « les moyens de répondre à des demandes urgentes […] de manière très professionnelle[165] ». Il a également parlé de la grande qualité des FAC et de ce que leur expérience opérationnelle peut apporter aux opérations de paix[166].

Les militaires canadiens sont aussi très respectés à l’échelle internationale en raison de leur précieuse contribution aux opérations de paix. Le lieutenant-général Bowes a mentionné que « de nombreux pays qui fournissent des forces contribuent des appelés », alors que le Canada déploie des militaires « professionnels et volontaires ». Il a ajouté que le Canada a un « système de perfectionnement professionnel rigoureux » et « axé sur les valeurs ». « […] les valeurs canadiennes sont recherchées[167] ».

Engagements conjoints du Canada à l’œuvre au Mali

Lors de son voyage au Sénégal et au Mali, en février 2019, le Comité a eu le privilège de rencontrer des membres des FAC déployés dans le cadre de l’opération PRESENCE. Ils ont entre autres visité le Détachement de transport aérien tactique et le Centre de soutien opérationnel des FAC à Dakar, au Sénégal, ainsi que le camp Castor de l’ONU à Gao, au Mali, où sont stationnés des membres des FAC déployés dans le cadre de l’opération PRESENCE. Le Comité a pu constater de première main le travail remarquable que les membres des FAC accomplissent à l’appui de la MINUSMA, qui est l’une des opérations de paix les plus complexes et les plus dangereuses de l’ONU.

En outre, le Comité a eu l’occasion de visiter le siège de la MINUSMA à Bamako, au Mali, et en compagnie de hauts dirigeants de l’ONU, d’examiner les questions et les défis liés au conflit en cours au Mali, l’évolution de la MINUSMA et la contribution du Canada à celle‑ci, ainsi que les mesures supplémentaires que le Canada pourrait prendre pour aider l’ONU. Le Comité a aussi visité l’École de maintien de la paix Alioune Blondin Beye, à Bamako, et il a discuté avec le personnel de l’école de la formation relative aux opérations de paix. Pendant son séjour à Bamako et à Dakar, le Comité a également eu le plaisir de rencontrer plusieurs responsables gouvernementaux et militaires du Sénégal et du Mali, et ceux de quelques autres pays fournissant des troupes à la MINUSMA. De plus, il a rencontré des universitaires et des intervenants de plusieurs organisations non gouvernementales qui travaillent au Mali.

Le Comité a quitté le Sénégal et le Mali avec une meilleure compréhension de la crise au Mali et une meilleure appréciation des opérations de paix de l’ONU, de même que de certains des défis auxquels sont confrontés les militaires, policiers et civils de l’ONU sur le terrain. La visite a également permis au Comité de constater de première main la variété des contributions que les membres des FAC apportent à une mission des Nations Unies et, en même temps, d’observer un exemple de la nouvelle approche des engagements conjoints du Canada en matière d’opérations de paix.

En ce qui concerne les engagements conjoints du Canada, les témoins entendus par le Comité ont surtout parlé de la crise et de la situation actuelle en matière de sécurité au Mali, et de la réponse de la communauté internationale à celle-ci; de l’Accord pour la paix et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger de 2015 (ci‑après « l’Accord pour la paix et la réconciliation »); de l’opération PRESENCE du Canada et de l’aide que les FAC pourraient apporter au Mali. À son retour au Canada, le Comité a publié le rapport La force opérationnelle du Canada au Mali en avril 2019[168].

1.  Crise au Mali et réponse internationale

Depuis que le Mali a obtenu son indépendance de la France, en 1960, les populations du nord et du sud du Mali sont en situation constante de conflit. Le pays est secoué par des rébellions surtout déclenchées par les Touaregs, qui sont traditionnellement nomades et qui ont toujours cherché à s’affranchir du gouvernement central du Mali, à Bamako, au nord du pays. Les tensions historiques entre le nord et le sud jouent un rôle de premier plan dans les rébellions auxquelles fait face le Mali. Les populations des territoires situés dans le nord du pays et le gouvernement du Mali au sud se sont toujours méfiés l’un de l’autre. D’ailleurs, le gouvernement du Mali a toujours fait fi des aspirations au développement économique et à la représentation politique du nord, ce qui a engendré de violentes confrontations et fait naître des aspirations séparatistes dans cette région. La rébellion la plus récente a eu lieu en 2012[169].

La crise actuelle au Mali est le prolongement des tensions qui persistent entre le nord et le sud du pays. La crise a éclaté en 2012 lorsque les séparatistes touareg ont profité de l’afflux de combattants et d’armes en provenance de la Libye, qui était déchirée par la guerre depuis la défaite de Mouammar Kadhafi en 2011, pour encourager une guerre civile contre le gouvernement dans le nord du Mali. Les rebelles touareg ont formé le Mouvement national pour la libération de l’Azawad (MNLA) et obtenu le soutien du réseau terroriste régional, connu sous le nom d’Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI), ce dernier profitant de l’occasion pour exploiter les revendications interethniques et le ressentiment local envers le gouvernement central du Mali[170].

Alors que la rébellion se propageait dans tout le nord du Mali, des membres mécontents des forces armées maliennes — furieux de la mauvaise gestion du conflit par leur gouvernement — renversèrent le président élu du pays par un coup d’état militaire. Les rebelles en ont alors profité pour déclarer l’indépendance de l’Azawad. Cependant, leur victoire a été de courte durée. En l’absence de sécurité, l’AQMI et d’autres organisations terroristes ont chassé les rebelles touareg des principales villes du nord du Mali et pris le contrôle du territoire. En conséquence, des centaines de milliers de personnes ont été déplacées et une crise humanitaire régionale a éclaté[171].

En décembre 2012, la résolution 2085 du Conseil de sécurité des Nations Unies a autorisé la Mission internationale d’appui au Mali (MISMA) sous conduite africaine à aider le Mali à renforcer ses forces de défense et de sécurité et à soutenir les efforts des autorités maliennes en vue de récupérer et de stabiliser les régions du nord sous l’emprise des terroristes et d’autres groupes armés, de protéger la population civile et d’y acheminer une aide humanitaire[172]. Par ailleurs, en janvier 2013, la France a lancé des frappes aériennes militaires et des opérations de combat terrestre dans le nord du Mali. François Hollande, alors président de la France, a justifié l’intervention en notant la demande d’assistance du gouvernement malien et l’a qualifiée de nécessaire pour empêcher une avancée vers le sud des forces terroristes du nord du Mali et pour protéger les citoyens français au Mali[173]. À son apogée, l’intervention française (l’opération SERVAL) comptait près de 5 000 soldats sur le terrain, qui étaient appuyés par 2 000 soldats tchadiens déployés en janvier 2013, par le soutien logistique et de surveillance des États‑Unis et par les forces africaines déployées dans le cadre de la MISMA[174]. En avril 2013, l’opération SERVAL avait reconquis la majeure partie du territoire détenu par les groupes terroristes, et les séparatistes touareg ont alors réaffirmé leur contrôle sur le territoire. En tout, 45 soldats tchadiens et français sont morts au cours de l’opération SERVAL[175].

À la mi‑2013, un cessez-le-feu a été conclu entre les groupes rebelles armés et le gouvernement de transition qui a gouverné le Mali après le coup d’État militaire de 2012. Cela a permis la tenue d’élections présidentielles et la conduite de négociations de paix. En août 2013, Ibrahim Boubacar Keïta a été élu président du Mali[176]; il a été réélu en août 2018[177].

2.  Accord pour la paix et la réconciliation de 2015

En avril 2013, les Nations Unies ont, par le truchement de la résolution 2100, mis sur pied la MINUSMA. Ayant pour but d’aider à stabiliser le Mali au lendemain de la rébellion de 2012, la MINUSMA a remplacé la MISMA et s’est vu confier le mandat de protéger les civils et de soutenir le processus de paix entre le gouvernement du Mali et les groupes de rebelles armés[178]. L’Accord pour la paix et la réconciliation a été signé en juin 2015 à la suite d’un long processus de négociation mené à Alger, en Algérie[179]. Selon Affaires mondiales Canada, l’application de cet accord a été difficile et a exigé une importante réforme des structures économiques, politiques, de gouvernance et de sécurité du pays, ainsi que la coopération de tous les signataires et le soutien de la communauté internationale[180].

En 2017, le Centre Carter, qui a son siège aux États‑Unis, a reçu le mandat d’observer en toute indépendance la mise en œuvre de l’accord. À ce jour, il a publié trois rapports d’étape, dont le plus récent date de février 2019, dans lesquels il fait état des nombreux défis liés à l’application de l’accord[181]. Selon les représentants du Centre Carter, que le Comité a rencontré à Bamako, la mise en œuvre de l’accord progresse lentement et est entravée par la menace continue d’un attentat terroriste et d’un conflit intercommunautaire dans le pays. Le Comité a appris que l’intensification de la violence dans le centre du Mali depuis 2015 nuit énormément aux efforts de mise en œuvre, tout comme la lenteur du désarmement et de la démobilisation des signataires de l’accord. Le transport routier, en particulier, demeure très difficile à cause des actions des groupes terroristes[182].

Le Centre Carter a fait rapport sur les conflits qui ont périodiquement opposé les signataires de 2015 à 2017. Dans son plus récent rapport, il qualifie la cessation des hostilités, en 2018, comme étant une réalisation majeure. Cela dit, tant la population du Mali que la communauté internationale seraient frustrées et impatientes devant la lenteur de la mise en œuvre de l’accord[183].

En octobre 2018, les Nations Unies et le gouvernement du Mali ont signé le Pacte pour la paix qui invite les signataires de l’Accord pour la paix et la réconciliation de juin 2015, et les parties à celui‑ci, à travailler en vue de la mise en œuvre rapide et efficace du processus de paix. Selon le Centre Carter, l’état de cette mise en œuvre constituera un point de repère dans les discussions qui auront lieu en juin 2019 sur le renouvellement de la MINUSMA[184].

3.  Situation actuelle du Mali en matière de sécurité

La situation actuelle du Mali en matière de sécurité demeure instable, de nombreux groupes extrémistes armés et organisations terroristes non-signataires de l’Accord continuant de faire valoir des revendications territoriales dans le nord et le centre du pays. Selon le rapport de décembre 2018 du Secrétaire général des Nations Unies sur la situation au Mali, « la situation en matière de sécurité [reste] très préoccupante » à cause des nombreuses « attaques complexes perpétrées par des groupes extrémistes violents dans les régions du centre et du nord [du pays][185] ». Le Comité a appris que le nombre de personnes décédées dans le conflit a augmenté au cours des dernières années, passant de 318 en 2016 à 1 760 en 2018, l’année la plus meurtrière depuis le début du conflit armé en 2012[186]. Au 30 avril 2019, 198 membres du personnel des Nations Unies avaient été tués au cours de la MINUSMA[187].

L’instabilité au Mali n’est pas le simple fait des groupes extrémistes armés, mais aussi des organisations criminelles organisées et des trafiquants d’armes, de stupéfiants et de personnes. Elle découle en outre de l’absence de contrôle étatique dans le nord du pays, de la détérioration de la sécurité dans le centre, de la persistance et de la violence du conflit dans le nord, de la dégradation des conditions de vie, du manque de débouchés économiques, de la hausse du trafic de stupéfiants en Afrique de l’Ouest et de l’omniprésence de la corruption qui permettent aux réseaux criminels transnationaux d’établir et de faire prospérer un réseau complexe de trafic illicite dans le pays[188].

Selon le Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires, la persistance de la violence au Mali a grandement aggravé les conditions de vie et limité l’accès de l’aide humanitaire dans le nord et le centre. On estime que 5,2 millions de personnes, soit un habitant sur quatre, « ont désespérément besoin d’aide humanitaire[189] ». De plus, la violence qui continue de régner dans ces régions a de graves conséquences sur la situation des droits de la personne dans le pays, comme le révèlent de nombreux rapports sur les violations des droits de la personne et la lenteur des progrès pour rendre justice aux victimes[190].

Des représentants des Nations Unies ont fait savoir au Comité lors de sa visite au siège de la MINUSMA à Bamako en février 2019 que le conflit au Mali demeurait difficile et complexe. Ils ont dit que les efforts de paix devaient se poursuivre avec l’aide de la communauté internationale. Selon eux, le Mali, un État pauvre et faible, est devenu la plaque tournante de trafics illicites en raison de l’instabilité créée par le conflit qui le ravage. Ils croient que l’intensification du trafic des armes et des stupéfiants, ainsi que de la traite de personnes par le biais du Mali menace la sécurité à la fois de la région du Sahel et du reste de l’Afrique et de l’Europe[191]. Le Comité a aussi appris que la communauté internationale poursuit ses efforts pour aider à stabiliser le Mali, ainsi que la grande région du Sahel avec l’aide de plusieurs pays et organisations internationales — tous aux missions et aux mandats différents — présents sur le terrain[192].

L’effort principal des Nations Unies au Mali continue de se concentrer sur la MINUSMA, dont le mandat a été renouvelé ces dernières années. Par exemple, en juin 2014, la résolution 2164 a donné à la MINUSMA de nouvelles tâches, dont « la sécurité, stabilisation et protection des civils, l’appui au dialogue politique national et à la réconciliation nationale, ainsi qu’à l’appui au rétablissement de l’autorité de l’État dans tout le pays, à la reconstruction du secteur de la sécurité malien, à la promotion et la protection des droits de l’homme, et à l’aide humanitaire[193] ». Plus récemment, en juin 2018, la résolution 2423 a confié les « tâches prioritaires » suivantes à la MINUSMA : l’appui à la mise en œuvre des réformes politiques et institutionnelles, en particulier le rétablissement et le renforcement de l’autorité de l’État et de la primauté du droit dans tout le pays; l’appui à la mise en œuvre des mesures de défense, de sécurité, de stabilisation, de réconciliation et de justice; la protection des civils, notamment contre les menaces asymétriques; la promotion et la protection des droits de la personne; l’aide humanitaire[194].

La MINUSMA est actuellement la troisième mission en importance parmi les 14 missions de paix des Nations Unies dans le monde[195]. Le 31 mars 2019, la mission comptait 13 137 militaires et 1 734 policiers, pour un total de 14 871 employés venant de 57 pays, dont le Canada; les cinq principaux pays contributeurs de troupes étaient le Burkina Faso (1 875), le Bangladesh (1 693), le Tchad (1 472), le Sénégal (1 617) et le Togo (1 237). Collectivement, ils fournissaient 7 894 soldats, soit plus de 53 % du nombre total de troupes envoyées à la MINUSMA. À cette date, près de 3,9 % du personnel servant pour la mission — ou 588 personnes — étaient des femmes[196]. La MINUSMA est l’une des opérations les plus dangereuses et les plus meurtrières des Nations Unies. Au 30 avril 2019, 198 personnes avaient été tuées depuis la mise sur pied de la mission en avril 2013[197].

Un certain nombre de pays et d’organisations internationales participent activement aux efforts de lutte contre le terrorisme au Mali et ailleurs dans la région du Sahel autrement que dans le cadre de la MINUSMA. Les membres du Comité ont appris que trois principaux joueurs sont engagés dans ces efforts, soit la France, la Force conjointe du G5 Sahel et le Mali[198].

Tout d’abord, la France prend part à des opérations de lutte contre le terrorisme au Mali depuis le lancement de l’opération SERVAL en 2013[199]. En août 2014, l’opération SERVAL est devenue l’opération BARKHANE et a vu son mandat de lutte contre le terrorisme élargi à la région du Sahel, soit au Burkina Faso, au Tchad, au Mali, à la Mauritanie et au Niger[200]. Près de 4 500 soldats français sont actuellement déployés dans le cadre de l’opération BARKHANE[201]. De 2013 à 2018, le Canada a appuyé les opérations SERVAL et BARKHANE en fournissant périodiquement des services de transport aérien stratégique. Au titre de l’opération FREQUENCE, l’aéronef de transport stratégique CC‑177 Globemaster de l’Aviation royale canadienne (ARC) a transporté du personnel militaire et de l’équipement entre la France et la région du Sahel en appui aux opérations de lutte contre le terrorisme de la France au Mali et ailleurs en Afrique de l’Ouest[202].

Ensuite, il y a le G5 Sahel, une organisation régionale formée en 2014 par le Burkina Faso, le Mali, la Mauritanie, le Niger et le Tchad dans le but de renforcer les capacités de ses membres à lutter contre le terrorisme et la criminalité organisée dans la région du Sahel et à éviter que le conflit déborde les frontières, et d’améliorer leur coordination. La Force conjointe du G5 Sahel a été créée en juillet 2017 afin de mener une lutte concertée contre le terrorisme dans la région. Comptant 5 000 soldats venant de cinq pays, elle a notamment reçu l’appui de l’Union européenne et des Nations Unies. En effet, en décembre 2017, le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté une résolution pour autoriser le personnel des Nations Unies déployé au titre de la MINUSMA à offrir du soutien logistique et opérationnel à la Force conjointe du G5 Sahel. Ainsi, les soldats et l’équipement canadiens se trouvant au Mali pourraient être appelés à aller aider la Force conjointe du G5 Sahel[203].

Enfin, le troisième joueur étatique de premier ordre participant activement à la lutte contre le terrorisme au Mali est le Mali lui‑même, ses forces militaires et policières menant des activités de lutte contre le terrorisme sur son propre territoire[204]. En janvier 2013, mettant tout en œuvre pour aider au rétablissement de l’autorité de l’État au Mali, l’Union européenne a accepté de déployer une mission multinationale de formation (EUTM Mali) à Bamako chargée de fournir une assistance coordonnée, une expertise, une formation et un soutien pour le renforcement des capacités des forces armées maliennes. De son côté, la mission de renforcement des capacités de l’Union européenne au Mali et dans la région du Sahel (EUCAP Sahel Mali), une mission de formation civile, a été lancée en janvier 2015 pour offrir des conseils et de la formation semblables aux forces policières et aux autres forces de sécurité du Mali[205].

4.  Intérêts du Canada au Mali

Le Canada appuie les efforts internationaux visant à stabiliser le Mali et la région du Sahel. Il entretient des relations diplomatiques avec le Mali depuis 1969 et il lui a versé plus de 1,5 milliard de dollars en aide internationale depuis 2000[206]. Les deux pays sont aussi des partenaires en matière de commerce et d’investissement. Par exemple, le Canada détient des intérêts miniers au Mali. Selon Louis Verret, ambassadeur du Canada au Mali, la majorité des investissements privés dans le secteur minier malien proviennent du Canada[207]. Ce secteur contribue de façon importante à l’économie du Mali; en effet, près de 62 % des recettes d’exportation du pays en sont issues[208]. L’or est le principal produit du secteur minier malien, et les sociétés canadiennes possèdent et exploitent plusieurs mines d’or dans le pays. Le Comité a appris que les sociétés canadiennes sont à l’origine de 60 % de l’extraction aurifère au Mali et que leurs investissements dans les activités minières s’y sont élevés à 1,52 milliard de dollars en 2016. Par exemple, en 2017, la société canadienne B2Gold a investi 600 millions de dollars pour ouvrir l’une des plus grandes mines d’or du Mali[209]. Cela dit, le Comité a appris durant sa visite au Mali que la plupart des profits réalisés dans le secteur minier ne restent pas au Mali. Ce dernier est toujours l’un des pays les plus pauvres du monde[210].

Le Canada a tout intérêt à aider le gouvernement du Mali et la communauté internationale à surmonter la crise en cours au Mali et à rétablir la paix et la stabilité dans le pays et dans d’autres parties de la région du Sahel[211]. Depuis 2012, il a adopté une approche intégrée à l’égard de ses programmes au Mali pour faire face à la complexité du conflit. Il a ainsi combiné ses programmes de développement et d’aide humanitaire à ses programmes pour la paix et la sécurité[212]. M. Verret a fait savoir au Comité qu’il était impossible d’assurer la sécurité sans développement, ni d’assurer le développement sans sécurité. Selon lui, parce que les deux vont de pair, le Canada tente de créer des synergies afin qu’ils aient le meilleur effet possible sur le terrain[213].

Les programmes de développement et d’aide humanitaire sont essentiels pour s’attaquer aux causes profondes du conflit au Mali, l’un des pays les plus pauvres de la planète. En effet, le pays se classait 182^e sur 189 pays selon l’indice de développement humain en 2017, et près de 45 % des 17,6 millions d’habitants vivent sous le seuil de pauvreté national. En outre, près de 76 % de la population du pays vit dans les régions rurales[214], et une partie du conflit résulte des tensions et de la rivalité entre les agriculteurs et les éleveurs pour l’accès aux terres dans les régions rurales pauvres. La population du Mali est très jeune : près de 65 % des habitants ont moins de 25 ans. Les groupes extrémistes armés recrutent les jeunes, et, selon le gouvernement du Canada et les représentants de la MINUSMA, bon nombre de jeunes Maliens sont radicalisés. Il est difficile pour le gouvernement du Mali et ses forces de sécurité d’imposer sa mainmise sur plusieurs régions en raison de la piètre gouvernance du pays[215].

Investir dans des programmes de développement et d’aide humanitaire est l’un des moyens par lequel le Canada peut aider à stabiliser et à faire prospérer le Mali. Le Comité a appris que 25 % de la population malienne a besoin d’aide humanitaire en raison du conflit armé qui fait rage dans le pays, mais aussi en raison de la désertification et de l’imprévisibilité des récoltes agricoles causées notamment par les changements climatiques. De plus, le Mali affiche un taux d’analphabétisme d’environ 66 % chez les adultes, et ses taux de mortalité infantile et maternelle, de morbidité et de malnutrition sont parmi les plus élevés en Afrique subsaharienne. L’inégalité entre les sexes y est aussi très marquée. Le Comité a appris que près de 40 % des femmes se marient avant l’âge de 18 ans, que 83 % de ces dernières sont victimes de mutilation génitale et que 78 % d’entre elles sont analphabètes[216].

Le Mali est actuellement le deuxième bénéficiaire de l’aide internationale du Canada en Afrique. Depuis 2000, le Canada lui a versé plus de 1,5 milliard de dollars en aide internationale[217]; en 2016‑2017, cette aide totalisait près de 125,5 millions de dollars, faisant du Canada le plus important donateur bilatéral du Mali[218]. Selon Affaires mondiales Canada, cette aide « vise à améliorer les services sociaux de base, y compris les services de santé, la nutrition et l’éducation de base, à favoriser une croissance économique inclusive au service de tous grâce à l’agriculture et à l’irrigation, et à promouvoir l’égalité des sexes et la gouvernance inclusive grâce au renforcement des institutions gouvernementales ». Affaires mondiales Canada soutient que ces investissements ont déjà « donné d’importants résultats dans la lutte contre la pauvreté et l’amélioration des conditions de vie des Maliens[219] ».

Le Comité a appris que le gouvernement du Mali obtient des résultats dans les domaines dans lesquels le Canada lui offre de l’aide au développement. Par exemple, cette aide a permis d’augmenter d’environ 289 000 le nombre d’élèves inscrits dans les écoles primaires du pays de 2012 à 2017. Par ailleurs, près de 47 % de ces élèves étaient des filles. En outre, plus de 700 000 Maliens vivant dans les régions rurales ont profité de services financiers inclusifs, notamment de crédits agricoles, et 67 % des bénéficiaires étaient des femmes. Le Canada a aussi contribué au renforcement du système de soins de santé du Mali et à l’amélioration des services communautaires de base et de l’accès aux soins de santé génésique, maternelle et infantile. Le Comité a aussi appris que les efforts du Canada ont entraîné une diminution significative du taux de mortalité chez les enfants de moins de cinq ans, qui est passé de 191 pour 1 000 enfants en 2006 à 95 pour 1 000 enfants en 2017. De même, le taux de mortalité maternelle est passé de 464 pour 100 000 femmes en 2006 à 368 pour 100 000 en 2017. Le Canada a aussi financé la construction et la réfection de plus de 250 sites hydroagricoles au Mali de 2014 à 2017, ce qui a donné à près de 25 000 producteurs, dont 30 % sont des femmes, accès à des terres irriguées et aménagées[220].

En ce qui concerne la paix et la sécurité, le Canada appuie le processus de paix et de réconciliation du Mali par l’intermédiaire de diverses initiatives qui font la promotion de la stabilisation et de la lutte contre le terrorisme et qui encouragent le dialogue entre le gouvernement du Mali et les groupes de rebelles armés pour l’atteinte d’une paix durable[221]. Par exemple, au titre du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix pour la région du Sahel, 30 millions de dollars ont été versés de 2016 à 2019 dans deux domaines importants : soutien à la mise en œuvre de l’Accord pour la paix et la réconciliation de juin 2015, qui met l’accent sur les femmes et les jeunes; soutien aux opérations de paix et de stabilisation dans la région et amélioration de ces opérations, notamment par la formation, le renforcement des capacités, les mécanismes communautaires de résolution des conflits et la défense des droits de la personne[222]. Selon Affaires mondiales Canada, le Mali et la région du Sahel « figureront probablement en bonne place dans le futur [Programme pour la stabilisation et les opérations de paix], et ce, afin de faire progresser encore davantage la paix et la réconciliation pendant la période allant de 2019 à 2022 […][223] ». Le Mali a également bénéficié du financement régional de 41 millions de dollars fourni au Sahel dans le cadre du Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes[224].

5.  Opération PRESENCE du Canada

L’opération PRESENCE est l’une des manifestations les plus visibles de l’approche intégrée du Canada à l’égard du conflit au Mali. Comme il en a été fait mention plut tôt, en mars 2018, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il s’engageait à envoyer une force opérationnelle aérienne à la MINUSMA pour une période de 12 mois. La force comprend trois hélicoptères CH-147 Chinook qui fournissent la capacité d’évacuation aéromédicale, de transport et de logistique dont la mission a un besoin urgent, cinq hélicoptères CH-146 Griffon qui assurent une escorte et une protection armées aux hélicoptères Chinook et près de 250 membres des FAC qui offrent du soutien[225]. L’opération PRESENCE devrait se terminer le 31 juillet 2019[226]. Un détachement d’hélicoptères de transport roumain remplacera la force opérationnelle aérienne du Canada au Mali, mais il ne sera pas pleinement opérationnel avant le 15 octobre 2019 au plus tôt[227].

Le 24 juin 2018, les premiers membres des FAC prenant part à l’opération PRESENCE ont quitté le Canada pour le Mali, et les premiers hélicoptères Chinook et Griffon sont arrivés à Gao, au Mali, le 15 juillet[228]. La force opérationnelle aérienne du Canada a pris la relève des détachements d’hélicoptères allemands et belges basés à Gao. Le contingent aérien allemand comprenait des hélicoptères de transport NH-90 et des hélicoptères de combat Tiger; de son côté, le contingent aérien belge comprenait des hélicoptères de transport NH-90. Tant les hélicoptères allemands que belges ont cessé leurs opérations de vol le 30 juin 2018 et ont quitté le Mali dans les jours suivants[229].

La force opérationnelle aérienne du Canada a atteint sa capacité opérationnelle initiale et a pu commencer ses opérations aériennes le 1^er août 2018. Elle a atteint sa pleine capacité opérationnelle le 15 août et a procédé à sa première évacuation médicale en appui à la MINUSMA le 11 septembre. Le 1^er mai 2019, elle avait réalisé neuf évacuations aéromédicales[230], transporté plus de 5 800 passagers et pour plus de 369 000 livres de marchandises, et volé près de 2 900 heures pour la MINUSMA[231].

Les membres et les hélicoptères des FAC sont basés au camp Castor, un camp onusien dirigé par l’Allemagne et situé près du terrain d’aviation de Gao. Ils sont installés au même endroit que le personnel de nombreux pays de l’OTAN, notamment l’Allemagne et les Pays-Bas. Ils collaborent aussi étroitement avec d’autres troupes des Nations Unies basées au super camp de l’ONU à Gao. Le Comité a eu l’occasion de visiter le camp Castor et de rencontrer les membres des FAC qui collaborent avec d’autres contingents onusiens[232].

Bon nombre des personnes que le Comité a rencontrées au Sénégal et au Mali ont constaté que la force opérationnelle aérienne du Canada fournit une capacité militaire complexe et précieuse à la MINUSMA; en effet, ses hélicoptères permettent aux troupes des Nations Unies de mener des patrouilles et des activités plus longues et plus risquées. Le Comité a aussi appris que la force fournit une capacité d’évacuation aéromédicale et de transport aérien essentielle qui permet de sauver des vies sur le théâtre des opérations. Dans l’ensemble, on lui a dit que la contribution du Canada est extrêmement appréciée et que ses ressources aériennes et son personnel seront difficiles à remplacer au terme de l’opération PRESENCE[233].

Bien que la plupart des personnes que le Comité a rencontrées au Sénégal et au Mali ont décrit la contribution de la force opérationnelle aérienne du Canada comme étant exemplaire et ont souligné le professionnalisme et la valeur du détachement aérien des FAC à Gao, plusieurs autres ont exprimé des préoccupations sur l’important écart de capacité en vue pendant les quelque trois mois entre la fin de l’opération PRESENCE le 31 juillet 2019 et le début de la mission roumaine le 15 octobre. En raison de l’urgence de la situation, le Comité a publié un rapport[234] en avril 2019 sur les mesures que le Canada pourrait prendre pour aider à combler cet écart, selon ce qui a été dit au Comité[235].

Bien que l’opération PRESENCE se termine en juillet 2019, le Canada continuera de fournir des officiers d’état-major, des agents de police civils et du soutien financier à la MINUSMA[236]. Près de 10 officiers canadiens sont actuellement affectés au siège de la MINUSMA à Bamako[237]. Le Canada s’est engagé à envoyer jusqu’à 20 policiers à la mission et à l’EUCAP Sahel Mali à compter de 2019 [238] et il fournit près de 27 millions de dollars américains par année à la MINUSMA par l’intermédiaire de sa quote-part au budget des Nations Unies[239].

À Dakar, au Sénégal, les membres du Comité ont aussi eu l’occasion de visiter le Centre de soutien opérationnel temporaire et son Détachement de transport aérien tactique et de comprendre la façon dont les 65 membres des FAC affectés à ces unités soutiennent la MINUSMA[240]. La principale tâche du Centre est de contrôler et de coordonner le mouvement du personnel, du matériel et de l’équipement entre le Canada et la force opérationnelle aérienne à Gao, tandis que celle du Détachement de transport aérien tactique est de transporter le personnel et le matériel entre le Centre et Gao; les deux servent de lien vital à la force opérationnelle aérienne des FAC déployée au Mali. Au 1^er mai 2019, l’aéronef de transport CC‑130J Hercules de l’ARC affecté au Détachement de transport aérien tactique et opérant à partir du Centre de soutien opérationnel temporaire a volé plus de 1 245 heures en appui à la MINUSMA et qu’il a transporté près de 2 700 passagers et près de 1,9 million de livres de marchandises[241]. Durant sa visite au Sénégal et au Mali, le Comité a eu l’occasion de voler à bord du CC‑130J Hercules du Détachement de transport aérien tactique.

Certes, la priorité du Centre de soutien opérationnel temporaire est de soutenir l’opération PRESENCE, mais il aide aussi d’autres missions des FAC dans la région[242], notamment l’opération NABERIUS, qui consiste en la mission d’instruction militaire des FAC au Niger. Depuis 2013, de petites équipes formées de membres des FAC fournissent aux forces armées nigériennes de l’instruction financée par le Programme d’aide au renforcement des capacités antiterroristes d’Affaires mondiales Canada[243], aidant ainsi le pays à développer ses capacités antiterroristes. Le Niger est l’un des cinq pays faisant partie de la Force conjointe du G5 Sahel. Les autres missions des FAC dans la région comprennent l’opération SOPRANO, la contribution des FAC à la Mission des Nations Unies au Soudan du Sud (UNMISS), et l’opération CROCODILE, la contribution des FAC à la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République démocratique du Congo (MONUSCO)[244].

Le Comité a dit aux représentants du gouvernement du Sénégal et aux officiers militaires du pays qu’ils ont rencontrés durant leur visite à Dakar que le Canada est reconnaissant au Sénégal de lui permettre d’utiliser son territoire pour qu’il participe aux opérations logistiques de la MINUSMA[245].

6.  Formes d’aide militaire canadienne au Mali

Lors de sa visite au Mali, le Comité a discuté de plusieurs formes d’aide que le Canada pourrait fournir au pays. Par exemple, la direction de l’École de maintien de la paix Alioune Blondin Beye qu’ils ont visité à Bamako a brossé le portrait des types de formation offerte au personnel déployé dans les opérations de paix et a fait savoir qu’elle se réjouirait de la participation du personnel canadien aux activités de l’école. En particulier, la direction a laissé entendre que le Canada pourrait pourvoir quelques postes d’instructeurs vacants, ou plutôt d’instructrices, ce qui permettrait d’augmenter le nombre de femmes instructrices à l’école. Elle a aussi encouragé le Canada à envoyer des instructeurs et des chercheurs francophones et bilingues, car la plupart des activités de l’école sont menées en français. En outre, le Comité a appris que le centre de recherche de l’école a un urgent besoin d’analystes et de chercheurs et a exprimé le souhait que le Canada nomme des personnes à quelques-uns de ces postes[246].

Le Comité a aussi discuté de la possibilité pour le Canada de fournir une aide au renforcement des capacités, notamment des conseils, de la formation et de l’équipement militaire, à la Force conjointe du G5 Sahel. Certaines des personnes qu’il a rencontrées ont fait état de la possibilité pour le Canada de participer aux missions de formation de l’Union européenne au Mali[247].

Amélioration de la contribution du Canada aux opérations de paix

De nos jours, les opérations de paix sont à la fois plus complexes et plus dangereuses qu’elles ne l’étaient pendant la Guerre froide. Selon le major-général (à la retraite) MacKenzie, elles sont « incroyablement différente[s] », ce qui explique « pourquoi il faut des soldats bien entraînés, bien dirigés et bien équipés » qui sont en mesure de travailler en équipe et qui reçoivent le soutien et les ressources dont ils ont besoin pour mener des opérations dans des zones de conflit comme le Mali[248]. Les temps ont bien changé, et les opérations de paix ont dû s’adapter aux nouveaux défis de sécurité. Plusieurs témoins entendus par le Comité ont souligné que le but de ces opérations est désormais la prévention et la résolution des conflits et non le maintien de la paix[249]. Shelly Whitman, directrice exécutive de la Roméo Dallaire Child Soldiers Initiative, a donné à entendre qu’on « ne peut plus s’en remettre à la formule traditionnelle de maintien de la paix prévue au chapitre VI […] Nous sommes passés au chapitre VII. Nous déployons des troupes disposant de toutes les capacités voulues afin que tous sachent bien qu’elles peuvent intervenir, dans les cas extrêmes, en faisant usage de la force nécessaire pour créer un climat de paix et permettre le fonctionnement normal des autres composantes de la mission[250] ».

Certes, les Nations Unies ont accompli des progrès ces dernières années à l’égard de la réforme de leurs opérations de paix, mais de nombreux témoins sont d’avis qu’il reste du pain sur la planche pour que ces opérations demeurent utiles, efficaces et adaptées au contexte international de la sécurité en constante évolution. Ils encouragent le Canada et les autres États membres des Nations Unies à trouver de nouvelles façons novatrices d’améliorer et de réformer les missions de l’ONU.

Bien que la plupart des témoins reçus par le Comité appuient la nouvelle stratégie canadienne à l’égard des opérations de paix et la participation du pays à la MINUSMA, certains estiment que le Canada pourrait, et devrait, en faire plus. Explorant les pistes pour améliorer le rôle de chef de file du Canada et ses autres types de contribution aux opérations de paix, ils ont mis l’accent sur la contribution en matière de leadership et l’affectation de personnel aux opérations de paix; la restructuration et la réforme de la participation des Nations Unies aux opérations de paix; la prévention et la résolution des conflits; la formation aux opérations de paix; le centre d’excellence du Canada en formation aux opérations de paix; la sensibilisation et l’éducation du public; les femmes, la paix et la sécurité; et les enfants soldats.

1.  Contribution en matière de leadership et affectation de personnel aux opérations de paix

Selon certains témoins, le rôle de chef de file du Canada dans les opérations de paix de l’ONU a diminué au cours des deux dernières décennies, le pays ayant cessé de participer à ces opérations et ayant ainsi perdu son influence au sein de l’Organisation. M^me McAskie a fait valoir que le Canada était auparavant un chef de file du maintien de la paix, de la consolidation de la paix, du développement et de l’aide humanitaire, entre autres, aux Nations Unies. Selon elle, grâce à ce leadership, le Canada était « en mesure de définir le programme d’action [parce qu’il était] présent et [qu’il assumait ses] responsabilités ». La situation a toutefois changé avec le retrait du Canada des opérations de paix. Les Nations Unies « ont cessé de [lui] demander de fournir des chefs militaires et des dirigeants politiques », de sorte que le pays n’est plus « à la table des négociations » lorsqu’elles prennent des décisions au sujet des missions de paix. M^me McAskie a fait remarquer que le Canada avait « raté des occasions de placer des Canadiens compétents » dans des postes clés aux Nations Unies et dans les opérations de paix, soulignant que si « nous ne sommes pas à la table, nous ne pouvons pas influencer les négociations [et] on ne nous considère plus comme un joueur[251] ».

Abondant dans le même sens, le major-général (à la retraite) MacKenzie a constaté qu’à l’époque où il jouait un rôle de chef de file dans le maintien de la paix au début des années 1990, le pays représentait « 1 % de la population mondiale et [comptait] pour 10 % des opérations de maintien de la paix dans le monde[252] ». De nos jours, la contribution du Canada aux opérations de paix est considérablement moins importante qu’elle ne l’était dans le passé[253]. Toujours selon le major‑général (à la retraite) MacKenzie, environ 100 000 membres du personnel des Nations Unies sont actuellement déployés dans le monde dans le cadre de missions de paix qui comptent souvent plus de 10 000 troupes chacune. Le Canada n’est donc plus en mesure d’apporter une contribution significative aux opérations de paix de l’ONU, surtout parce qu’il participe aussi à d’autres opérations militaires mondiales, comme celles de l’OTAN[254].

Le brigadier-général (à la retraite) Mitchell a déclaré que les initiatives contenues dans la nouvelle stratégie canadienne sur les opérations de paix « sont toutes de bonnes contributions et elles sont les bienvenues », et que les Principes de Vancouver et l’Initiative Elsie donnent au pays un rôle de chef de file négligeable sur la scène internationale, mais que ces contributions ne sont « ni assez importantes, ni assez vastes » pour que le Canada redevienne un chef de file mondial dans les opérations de paix[255].

Cela dit, plusieurs témoins se sont dits d’avis que le Canada devrait chercher à jouer à nouveau un rôle de chef de file dans les missions de l’ONU et ont formulé plusieurs suggestions à ce sujet[256], comme celle d’augmenter le nombre de membres des FAC déployés dans ces opérations. Selon le major‑général (à la retraite) Thompson, « pour être crédible, il faut avoir des troupes sur le terrain[257] ».

Si vous voulez jouer un rôle de chef de file dans le monde, vous devez accepter le risque, accepter que notre sang soit versé, en envoyant des troupes sur le terrain pour compléter la qualité d’une mission de maintien de la paix pleinement facilitée de haut en bas. Ce faisant, le Canada gagnerait en crédibilité, obtiendrait des postes de commandement qu’il n’a pas occupés depuis nombre d’années et, au fil du temps, il redeviendrait un chef de file sur la scène mondiale […] Si nous n’envoyons pas de soldats, personne ne nous remarquera. Nous perdrons toute crédibilité[258].

Le major‑général (à la retraite) Thompson a donné l’exemple de la participation du Canada à la guerre en Afghanistan de 2001 à 2014 pour illustrer l’influence du pays et son rôle de chef de file dans une opération internationale, qui découlaient de la grande compétence de ses officiers supérieurs et de ses troupes. Selon lui, le Canada « a beaucoup bénéficié de la présence […] de troupes canadiennes sur le terrain » en Afghanistan, ce qui lui a « permis […] d’obtenir un siège à la table et d’avoir son mot à dire sur ce qui se passait dans ce pays ». Selon le major‑général, le Canada devrait adopter la même approche pour regagner son influence et son rôle dans les opérations de paix. Pour lui, la meilleure façon d’y arriver serait que de telles opérations présentent « une certaine densité qualitative de haut en bas[259] », c’est‑à‑dire :

[qu’]au sommet, [le Canada ait] des commandants de forces actives sous la houlette de dirigeants civils tout aussi dévoués […] Ces gens-là doivent être appuyés par un quartier général doté d’un personnel idoine ayant accès à divers outils habilitants — y compris à des sources de renseignement, à un soutien logistique adéquat, à des hélicoptères et à des avions — et surtout, surtout ils doivent pouvoir compter sur des soldats dûment formés et disciplinés, déployés sur le terrain[260].

Partageant un point de vue similaire, le brigadier-général (à la retraite) Mitchell a affirmé que si « le Canada envoyait aussi des troupes sur le terrain, en plus des autres éléments [il jouerait] de nouveau ce rôle de chef de file mondial[261] ». D’autres témoins ont abondé dans le même sens[262]. Par exemple, M. Day a fait observer que « l’un des moyens pour faire preuve de leadership aux Nations Unies est d’envoyer des troupes sur le terrain et d’être en mesure d’orienter la direction stratégique d’une mission onusienne […] à l’aide d’officiers d’état-major et de planificateurs[263] ».

Des témoins ont mentionné que le professionnalisme et l’extraordinaire formation des FAC font d’elles un atout précieux dans toutes les opérations de paix. Le major‑général Meinzinger a insisté sur le fait que « la qualité des membres des FAC est reconnue, en particulier sur le plan du leadership. Le personnel canadien possède de l’expérience et fait une différence sur le terrain[264] ».

Le bilinguisme des membres des FAC est aussi un atout dans le cadre des opérations de paix de l’ONU. Faisant observer que près de la moitié des opérations onusiennes sont actuellement menées dans des pays francophones d’Afrique et reconnaissant que les « difficultés linguistiques sont évidemment présentes, notamment dans beaucoup de missions francophones » en raison de l’absence de personnel militaire bien formé s’exprimant en français, M. Day a indiqué que le Canada pourrait faire une énorme différence dans ces théâtres d’opérations s’il y envoyait un plus grand nombre d’officiers d’état-major et de troupes compétentes francophones[265]. Des hauts représentants des Nations Unies sont revenus sur ce point lors de leur rencontre avec le Comité en visite au siège de l’ONU en octobre 2018. Ils ont aussi souligné la nécessité d’inclure plus de femmes dans les contingents militaires et policiers canadiens[266].

M. Day a aussi encouragé le Canada à envoyer plus d’officiers d’état-major aux Nations Unies. Selon lui, les officiers canadiens « figurent parmi les meilleurs — ou sont carrément les meilleurs » du monde. En en envoyant un plus grand nombre, le pays pourrait apporter une contribution à « valeur ajoutée » aux opérations de paix[267]. Dans la même veine, des représentants du Département des opérations de paix ont fait remarquer au Comité durant sa visite au siège de l’ONU que l’Organisation a besoin que les officiers qualifiés du Canada viennent occuper des postes au sein de l’Organisation et forment les officiers d’autres pays contributeurs de troupes[268].

2.  Restructuration et réforme de la participation des Nations Unies aux opérations de paix

Plusieurs témoins ont confié au Comité que le Canada devrait accroître sa présence au sein du système onusien afin d’apporter une plus grande contribution aux opérations de paix et de contribuer à leur réforme. M^me McAskie a souligné que les politiques et les processus onusiens à l’égard de ces opérations ont « évolué de façon rapide et extraordinaire au cours des trois dernières décennies » et que les Nations Unies « sont très conscientes de ce qu’il faut faire, cependant elles manquent d’appui de la part des gouvernements et de ressources ». Selon elle, des pays comme le Canada pourraient les aider en fournissant plus de soutien et de ressources. À son avis, le Canada « est absent depuis longtemps [des Nations Unies] et a formulé de nombreuses critiques [à son égard], mais il n’a pas déployé d’efforts pour régler les problèmes qu’il critique ». M^me McAskie estime que si le Canada fournissait plus de soutien et de ressources aux Nations Unies, « il y aurait une voix plus forte et, par conséquent, une plus grande influence[269] ».

En outre, toujours selon M^me McAskie, « les Nations [U]nies ont besoin de tout », en particulier de personnel. Elles ont besoin de personnel militaire bien formé dans les opérations de paix, mais aussi « de la capacité politique et de l’analyse de développement du Canada ». M^me McAskie croit que le Canada devrait envoyer au siège de l’Organisation et dans les missions de cette dernière des personnes qui possèdent une vaste expérience de l’élaboration de politiques et de la prestation d’aide internationale. Selon elle, « c’est très important pour la mission de l’ONU d’avoir accès aux gens qui ont une grande expérience […] et nous l’avons[270] ».

Plus précisément, M^me McAskie a constaté qu’il n’y avait pas de Canadiens au Bureau des affaires militaires situé au siège de l’ONU. La principale fonction de ce bureau est de fournir de l’expertise militaire au Département des opérations de paix et au Département de l’appui oprérationnel[271]. Selon M^me McAskie, puisque nous n’avons personne dans ce bureau, « nous n’avons pas l’occasion de contribuer au développement des missions, à la planification à long terme ni à l’appui aux missions sur le terrain. [C]ela touche aux questions liées à la chaîne de commandement. En fait, nous ne pouvons pas critiquer les problèmes de la chaîne de commandement si nous n’avons pas de gens dans la chaîne de commandement. Il faut donc qu’il y ait des Canadiens dans la chaîne de commandement. Cela pourrait aussi nous donner un accès à de l’information privilégiée[272] ».

M. Dorn s’est dit du même avis et a indiqué que le Canada devrait envoyer plus de personnel qualifié au siège de l’ONU pour aider celle-ci à réformer ses opérations de paix. Selon lui, « [n]ous devons renforcer les Nations [U]nies à New York », et le siège de l’Organisation « manque de personnel, de ressources et de financement ». En particulier, il a souligné que l’on trouve au Département des opérations de paix « cinq fois plus d’employés qu’au début des années 1990 », ce qui signifie qu’« il faut faire beaucoup plus ». À son avis, le Canada devrait « postuler pour obtenir des postes militaires à New York[273] ».

Les témoins ont mis en évidence un certain nombre d’autres façons pour le Canada d’apporter une contribution utile aux réformes des opérations de paix de l’ONU autrement qu’en y envoyant du personnel. Par exemple, plusieurs d’entre eux ont exprimé des préoccupations au sujet de l’exploitation et de la violence sexuelles dont se rend coupable le personnel des Nations Unies déployé dans ces opérations et soutiennent que les membres du personnel retrouvés coupables de tels crimes doivent être tenus responsables de leurs actes. À propos de ce grave problème pour les Nations Unies, M^me McAskie a expliqué que certains « États membres ne [punissent] pas les responsables, même lorsque l’ONU les [trouve][274] ». Selon elle, « l’ONU a besoin de notre aide » pour régler le problème, et le Canada devrait jouer un rôle de chef de file, et être plus engagé et actif à cet égard[275]. M. Johnstone a abondé dans le même sens. Selon lui, « il reste encore du travail à faire pour responsabiliser les gardiens de la paix qui sont retrouvés coupables d’exploitation et d’abus sexuels. Pour autant que je sache, aucun État membre de l’ONU n’exerce de pression pour que l’on prive de leurs remboursements les PCT [pays contributeurs de troupes] qui ne font pas d’enquête sur les auteurs de tels gestes, le cas échéant, qui ne les poursuivent pas et qui ne les punissent pas. Voilà peut-être une cause que pourrait défendre le Canada[276]. »

Les Nations Unies ont aussi besoin de technologies et d’équipement et demandent l’aide du Canada et des autres États membres[277]. Des représentants de l’Organisation ont discuté avec le Comité durant sa visite au siège de l’ONU du manque de capacités de l’Organisation sur le plan de la mobilité aérienne (hélicoptères et aéronef à voilure fixe), de l’équipement anti-IED et de l’équipement lourd, notamment les véhicules blindés. Ils ont aussi souligné leur besoin pour des capacités de transport aérien accrues et pour un plus grand nombre d’équipes d’évacuation aéromédicale et d’équipement connexe dans le cadre des opérations de paix. Selon eux, les Nations Unies seraient reconnaissantes au Canada de son aide à cet égard. Les représentants ont aussi fait observer que certains pays contributeurs de troupes envoient leur personnel dans des missions de paix sans équipement, comme des gilets pare-éclats, des systèmes de communication ou des appareils de détection de mines. Ils invitent le Canada à fournir de l’équipement à certains de ces pays. Les représentants onusiens ont aussi parlé du manque de capacités de maintenance des véhicules blindés et d’autres équipements lourds sur le terrain et ont demandé au Canada de fournir une expertise en la matière à certains pays contributeurs de troupes[278].

Mettant l’accent sur les défis liés aux nouvelles technologies, en particulier l’intelligence artificielle et la guerre cybernétique, M. Gowan a mentionné que « [l]’ONU ne dispose pas encore de l’architecture nécessaire pour gérer et prévenir toute nouvelle forme de guerre que nous sommes susceptibles de voir dans les décennies à venir ni pour y faire face[279] ». Selon lui, le Canada possède de l’expertise dans ces nouveaux domaines technologiques et pourrait aider les Nations Unies à relever certains défis[280].

Les témoins ont aussi déterminé que les opérations de paix de l’ONU pourraient profiter de renseignements plus raffinés, qu’il est essentiel d’améliorer les échanges de renseignements entre les pays et qu’il est impératif de mettre au point de nouvelles capacités novatrices en la matière. Les représentants de l’Organisation ont confié au Comité qu’ils aimeraient que le Canada les aide à combler certaines lacunes en matière de renseignements[281]. Pour sa part, M. Day a indiqué que les opérations de paix ont besoin d’un plus grand nombre de drones à longue portée pour assurer de la surveillance et recueillir des renseignements[282].

Les témoins ont aussi affirmé que le Canada pourrait aider les Nations Unies en améliorant les capacités de déploiement rapide de l’Organisation. Selon la nouvelle politique onusienne sur l’état de préparation opérationnelle, les pays contributeurs de troupes doivent en faire plus pour accélérer le déploiement de leurs troupes[283]. Mettant l’accent sur la nécessité d’un déploiement plus rapide, M. Day a expliqué qu’il « faut que les pays puissent envoyer des troupes après un ou deux mois, et non pas après un an ou deux[284] ». Les représentants des Nations Unies ont souligné l’importance de la rapidité du déploiement sur le théâtre des opérations à la fois pour protéger les civils et empêcher la perpétration d’atrocités de masse et de génocides. Ils ont constaté que l’arrivée tardive dans une zone de conflit pouvait avoir des conséquences catastrophiques sur le plan humanitaire. Au cours de leurs discussions avec le Comité, ils ont établi que les capacités de déploiement rapide dans les opérations de paix étaient un domaine critique dans lequel le Canada pourrait apporter une contribution à valeur élevée et ils ont demandé instamment au Canada d’aller de l’avant avec la Force de réaction rapide annoncée en novembre 2017 et d’en faire la promotion[285].

Dans la même veine, le brigadier-général (à la retraite) Mitchell a laissé entendre que le Canada pourrait participer à l’établissement d’un « quartier général composé d’officiers de divers pays, entraînés et pouvant être rapidement déployés à l’appui du commandement des missions », ce qui, selon lui, n’est pas un concept nouveau. Faisant mention du rôle fondamental joué par le Canada dans la création de la Brigade d’intervention rapide des forces en attente (BIRFA), qui a été en activité de 1996 à 2009, il a fait observer que la BIRFA était « une brigade multinationale mise à la disposition de l’ONU en tant que force de maintien de la paix pouvant être rapidement déployée […] Elle ne relevait pas de l’ONU, mais était plutôt mise à sa disposition au besoin et à la discrétion de ses membres individuels ». Le brigadier‑général (à la retraite) Mitchell a dit que même si une nouvelle brigade multinationale « ne reverra peut-être jamais le jour pour des raisons politiques et économiques, le Canada pourrait tout de même jouer un rôle de chef de file en se concentrant sur la mise en place du cadre de l’une des contributions essentielles de la BIRFA — le joyau de la couronne, si vous voulez — c’est-à-dire un quartier général militaire multinational de l’ONU[286] ». Selon lui, un tel quartier général multinational rapidement déployable :

pourrait être bien formé et équipé de véhicules, d’équipement et de moyens de communication compatibles avec ceux des Nations unies, et capable de s’intégrer pleinement au quartier général d’une mission de l’ONU et d’être déployé dans un très court laps de temps, afin d’établir rapidement une nouvelle capacité de commandement et de contrôle militaires au sein d’un quartier général intégré d’une mission de l’ONU. Il ne s’agirait pas d’un quartier général à plein temps doté d’un effectif complet, mais plutôt d’un personnel permanent limité chargé de la planification et de la formation, qui viendrait de partout au pays pour participer aux activités de formation et aux opérations […] Pour contribuer au caractère multinational du quartier général, le Canada pourrait fournir les éléments de base, puis s’entendre avec des pays aux vues similaires en vue d’offrir des éléments supplémentaires de personnel, d’équipement et de ressources. Une fois constitué et formé, il pourrait être offert en tant que quartier général formé en attente, pouvant facilement être déployé dans le cadre du système de préparation des capacités de maintien de la paix des Nations [U]nies[287].

Les représentants des Nations Unies ont informé le Comité de la façon dont l’Organisation gère le trouble de stress post-traumatique et les autres types de blessures de stress opérationnel dont souffre le personnel déployé dans les opérations de paix. Les opérations étant menées dans des milieux de plus en plus hostiles, ces blessures sont désormais plus fréquentes. Selon certains représentants onusiens, l’Organisation souhaiterait profiter de l’expérience du Canada dans le traitement de telles blessures. Le Comité lui ont parlé du succès que connaît le programme En route vers la préparation mentale (RVPM) des FAC, qui consiste en un programme d’éducation et de sensibilisation à la résilience et à la santé mentale, et de formation axée sur les compétences qui est offert aux membres des FAC tout au long de leur carrière. Lancé en 2009, le programme RVPM vise à s’assurer que les membres des FAC reçoivent la formation la plus appropriée qui soit, de sorte qu’ils soient aussi bien préparés que possible sur le plan mental à surmonter les diverses difficultés qu’ils rencontreront au cours de leur carrière militaire et lors de leur déploiement dans des opérations. Les représentants des Nations Unies ont indiqué que le programme RVPM du Canada pourrait aider le personnel déployé dans les opérations de paix, tout comme l’échange d’information sur les blessures de stress opérationnel et leurs possibles traitements[288].

3.  Prévention et résolution des conflits

Les témoins entendus par le Comité ont fait des observations sur l’importance grandissante de la prévention et de la résolution des conflits dans le contexte des opérations de paix de l’ONU[289]. Selon le lieutenant-général (à la retraite) Roméo Dallaire, le monde est entré dans « une époque axée sur la prévention et la résolution des conflits[290] », et « nous vivons un moment de l’Histoire où il n’y a plus vraiment de paix ou de guerre. Nous devons plutôt composer avec tout le spectre des engagements et des actions possibles, toujours dans le but de prévenir les frictions menant à des conflits, ou de faire le nécessaire lorsqu’il y a effectivement conflit[291] ». En ce qui concerne la prévention des conflits, il a renchéri en disant que :

[…] nous avons besoin à ce moment-ci d’un nouveau cadre conceptuel pouvant servir de base à la prévention des conflits. Nous nous en tenions auparavant à une vision très classique de la guerre […] qui voyait simplement s’opposer deux forces antagonistes. Ce n’est plus le cas. Nous en sommes à une époque où les civils peuvent tout aussi bien être les victimes que les cibles ou les agresseurs. Nous ne pouvons plus dans ce contexte utiliser les outils d’autrefois […] Il est absolument essentiel que des efforts de prévention des conflits soient déployés par des leaders multidisciplinaires bien au fait de toutes les compétences à mettre à contribution sur le terrain[292].

Par ailleurs, en ce qui concerne la résolution des conflits, le lieutenant-général (à la retraite) Dallaire a soutenu :

[qu’]il s’agit en fait de résolution de conflit, et cela peut nécessiter l’intervention de forces de sécurité in extremis. Il faut pouvoir utiliser la force pour stabiliser la situation et […] protéger les civils. C’est le but de l’exercice. De nos jours, le maintien de la paix, si l’on veut utiliser ce terme, consiste à trouver le moyen de protéger les civils pour fournir une enveloppe de sécurité humaine qui doit comprendre toutes les autres dimensions (l’humanitaire, le juridique, l’édification du pays, etc.), question de nous donner l’espace nécessaire pour favoriser la cohésion[293].

L’attention accrue portée à la prévention et à la résolution des conflits a incité les Nations Unies à élargir les mandats de leurs opérations de paix au cours des dernières années, ce qui a accru la pression sur le Canada et les autres États membres pour qu’ils incluent un volet militaire, policier, juridique, de développement et autres à leur participation à ces opérations.

Durant sa visite au siège de l’ONU, le Comité s’est fait dire que le Canada pourrait en faire plus sur le plan de la prévention des conflits. Par exemple, des représentants de l’Organisation ont laissé entendre que le Canada pourrait essayer de trouver des solutions afin d’empêcher les jeunes de se radicaliser et de se faire recruter par des groupes extrémistes armés et des organisations terroristes. D’autres représentants ont dit que le pays pourrait s’employer davantage à « exporter la primauté du droit » dans le monde[294].

Selon les représentants des Nations Unies, les policiers sont le meilleur « outil stratégique pour prévenir les conflits » et assurer la primauté du droit. En effet, les policiers sont mieux placés que les militaires pour résoudre certains problèmes graves observés aujourd’hui dans de nombreuses zones de conflit, notamment la criminalité organisée, la corruption et l’absence de primauté du droit. Tout en encourageant le Canada à améliorer sa contribution aux contingents policiers envoyés dans les opérations de paix de l’ONU, les représentants ont indiqué que les policiers canadiens sont très demandés en raison de leur professionnalisme, de leur important niveau de formation et de leurs compétences linguistiques qui leur permettent d’être déployés dans les pays francophones d’Afrique et en Haïti. Aussi, ils se sont dits ouverts à l’idée que les policiers canadiens fournissent de la formation aux forces policières et de sécurité locales[295].

Les témoins ont aussi soutenu que le Canada pourrait en faire plus sur le plan de la résolution des conflits et de la reconstruction d’après-conflit compte tenu surtout du besoin croissant de reconstruction rapide et efficace des structures étatiques dans les pays déchirés par la guerre, et ce, afin d’éviter les vides de pouvoir qui pourraient à la fois être exploités par les groupes armés, les terroristes, les organisations criminelles et les autres « éléments hors-la-loi » et entraîner une nouvelle crise. M. Day a indiqué que la résolution des conflits et la reconstruction d’après-conflit sont possibles si l’on fournit de l’aide à la gouvernance et au développement, de l’aide juridique et de l’aide humanitaire, et si l’on déploie des efforts de renforcement des capacités pour aider à former et à reconstruire les forces militaires et policières locales, de sorte que les autorités locales puissent bien assurer la primauté du droit[296]. Les représentants des Nations Unies ont demandé instamment au Canada de continuer d’apporter ce genre de contributions aux opérations de paix et peut-être même d’en apporter davantage[297].

4.  Formation aux opérations de paix

Un certain nombre de témoins ont souligné la nécessité d’améliorer la formation liée aux opérations de paix afin que le personnel militaire et civil soit prêt à de telles opérations. Selon M^me McAskie, « la complexité des opérations de paix modernes de l’ONU […] exige que le personnel ait des compétences spécialisées » et suppose que l’on ait « des militaires qui sont également des diplomates et des diplomates qui comprennent les questions militaires. Il faut que toutes ces personnes soient formées ensemble[298] ». Quant à M. Dorn, il a expliqué qu’en raison de l’élargissement des mandats des opérations de paix, les Nations Unies ont besoin de personnes qui possèdent des compétences dans un éventail de domaines et de métiers, dont bon nombre ne sont pas liés à l’armée. Selon lui :

[s]i on parle d’édification de la nation ou d’une réforme du secteur de la sécurité, il ne faut pas seulement réformer l’armée et la police mais aussi s’occuper des tribunaux. Il faut même s’occuper des agences du renseignement du gouvernement. Pour ce faire, on a besoin de compétences spécialisées […] C’est pourquoi il faut offrir de la formation spécialisée pour ces activités[299].

Bon nombre des témoins du Comité ont demandé instamment au Canada d’investir dans la formation, notamment la formation du personnel militaire, policier et civil canadien déployé dans les opérations de paix et celle du personnel des autres pays contributeurs de troupes, en particulier, comme a insisté M^me McAskie, les « partenaires du tiers monde[300] ». Selon elle, les Nations Unies « ont besoin de forces armées bien formées, comme celles du Canada. [L]es Forces armées canadiennes seraient un atout extraordinaire pour les Nations [U]nies[301] ». Abondant dans le même sens, M^me Haq a soutenu que la formation des forces onusiennes « est toutjours, bien sûr, importante […] Le Canada peut jouer un rôle de premier plan à ce chapitre[302] ».

Selon M. Dorn, les FAC pourraient profiter d’une formation plus poussée sur les opérations de paix. La « perte d’expérience qu’accusent les Forces armées canadiennes dans ce domaine » découlerait du retrait du Canada de certaines de ces opérations au cours des 20 dernières années. Nous ne serions donc pas :

aussi familiarisés que nous pourrions l’être avec ces choses qui concernent les Nations unies. À cause de cela, lorsque nous participons à ces missions, nous n’avons pas toutes les connaissances qu’il nous faut pour travailler et communiquer efficacement au sein de ce système. Nous avons payé le prix fort parce que nous ne sommes plus en mesure de fournir de leadership sur le plan militaire […] Nous payons le prix fort parce que nous voulons former les autres au maintien de la paix alors que nous n’avons pas nous‑mêmes l’expérience nécessaire. Nous ne pouvons donc pas prétendre que nous sommes des experts dans le maintien de la paix[303].

Au sujet du déclin de la formation des FAC sur les opérations de paix, M. Dorn a indiqué que le nombre d’activités de formation « représente maintenant moins d’un quart de ce qu’il était en 2005. Il y a moins d’exercices et il n’y a presque pas de jeu de rôles comme soldats de la paix de l’ONU ». Toutefois, il a fait observer que certains efforts sont faits pour « donner un nouveau souffle » au programme des opérations de paix[304].

Les membres des FAC sont formés au Centre de formation pour le soutien de la paix (CFSP) à Kingston, en Ontario. Établi en 1996 et directement lié au Centre de doctrine et d’instruction de l’Armée canadienne depuis 2007, le CFSP a pour mandat de « former des experts militaires aux activités d’influence et d’appuyer la formation préalable au déploiement des individus ou des petites équipes de mission » déployés dans les opérations de paix[305]. Selon le major-général Stephen Cadden, commandant du Centre de doctrine et d’instruction de l’Armée canadienne, le CFSP « offre une formation individuelle spécifique pour préparer certains membres des Forces armées canadiennes, d’autres ministères et du personnel militaire étranger à des opérations à spectre complet dans l’environnement opérationnel contemporain […] Nous préparons nos soldats et les civils qui travailleront avec eux à un contexte de guerre et nous faisons les ajustements nécessaires sur le plan des connaissances et de la formation si nous nous engageons dans une opération de soutien de la paix[306] ». La formation traite du genre, de la sensibilisation culturelle et des enfants soldats, entre autres.

Comptant près de 60 employés, le CFSP forme tous les ans plus de 1 000 membres des FAC, environ 300 civils d’Affaires mondiales Canada et de 60 à 70 officiers de forces armées étrangères[307]. Selon le major-général Cadden, le CFSP a actuellement pour « vision » :

[d’]être reconnu par tous les ministères du gouvernement canadien et ses alliés en tant que formateur de choix et expert dans la prestation de l’instruction individuelle de préparation. Cela comprend l’instruction individuelle de préparation et la formation sur les milieux hostiles; les experts militaires des Nations unies en mission; le renforcement des capacités des forces de sécurité; les opérations d’information; les opérations psychologiques; et la formation et les cours sur la coopération civile et militaire[308].

Plusieurs témoins ont encouragé le Canada à se doter de la capacité de fournir de la formation au personnel des autres pays contributeurs de troupes participant aux missions de l’ONU. Selon M. Day, « le Canada peut offrir une combinaison de capacités linguistiques et une formation militaire supérieure à ce que la plupart des autres pays du monde peuvent offrir[309] ». De son côté, le major‑général (à la retraite) MacKenzie a fait remarquer qu’il fallait offrir de la formation aux troupes des pays en développement, car bon nombre d’entre elles ne reçoivent ni formation ni équipement[310].

À cet égard, le major-général Derek Joyce, directeur général de la Politique de sécurité internationale du MDN, a souligné l’expérience du Canada dans la prestation d’une formation militaire au personnel de forces armées étrangères dans le cadre du Programme d’instruction et de coopération militaires (PICM)[311]. Établi en 1963, le PICM « a recours à l’instruction militaire et au renforcement des capacités en matière d’opérations de soutien de la paix pour développer et renforcer les relations de défense bilatérales avec des pays présentant un intérêt stratégique pour le Canada[312] ». Il offre des cours et de la formation sur des sujets qui vont de la logistique des opérations de paix aux femmes, à la paix et à la sécurité[313].

Durant sa visite au siège de l’ONU, le  Comité a appris que l’Organisation souhaite que le Canada offre de la formation à d’autres pays contributeurs de troupes. La formation aux opérations de paix étant une priorité absolue pour les Nations Unies, des représentants de l’Organisation ont indiqué que les contingents déployés dans ces opérations viennent d’une vaste gamme de pays qui ont chacun des normes militaires différentes, d’où la nécessité d’une formation et d’une normalisation pour éviter des problèmes d’interopérabilité sur le terrain. Selon eux, les forces onusiennes s’entraînent rarement ensemble, mais sont souvent déployées ensemble. La situation est différente à l’OTAN, où les forces s’entraînent et s’exercent régulièrement ensemble, mais ne sont déployées dans des opérations qu’à l’occasion[314].

Aussi, le Comité a appris que les Nations Unies souhaitent obtenir l’aide du Canada pour améliorer la formation de leurs forces. Les représentants de l’Organisation croient que le personnel militaire des divers pays contributeurs de troupes, notamment les pays les plus « faibles », pourrait profiter de l’expérience et du professionnalisme des militaires canadiens[315]. Selon eux, il faut plus de formation « des bleus par les verts », c’est‑à‑dire que les forces onusiennes déployées dans les opérations de paix (bleu) soient formées par le personnel des forces armées professionnelles et bien entraînées (vert)[316].

Lors de leurs discussions avec le Comité, les représentants du Département de l’appui aux missions des Nations Unies ont insisté sur la nécessité d’une formation préalable au déploiement et ont soutenu que le Canada pourrait les aider à donner une telle formation[317]. M^me Haq a donné à entendre que le Canada pourrait conclure des partenariats avec certains pays et contribuer à la formation préalable au déploiement, fournissant ainsi à l’Organisation un service « très bénéfique[318] ». M. Day a fait observer que « l’interopérabilité est un enjeu important pour les nouvelles troupes qui arrivent » et que les problèmes concernent souvent « un pays contributeur de troupes qui n’a pas l’habitude d’exercer ses activités aux côtés de certains des pays les plus développés ». Selon lui, la formation préalable au déploiement de ces troupes pourrait avoir des retombées positives[319].

Selon les témoins, le Canada pourrait aussi fournir de l’aide aux Nations Unies en offrant une formation sur le théâtre des opérations. M^me Haq a indiqué que « [l’]ONU assure la présence d’une unité de formation pour chacune des missions » et a soutenu que le Canada pourrait apporter une contribution utile à de telles unités de formation sur le théâtre des opérations, « particulièrement au chapitre des services de police communautaires et de la protection des civils[320] ».

Ce point de vue a été repris par les représentants des Nations Unies qui ont exprimé le souhait que le Canada fasse partie des équipes de formation mobiles onusiennes, car les membres des FAC sont bilingues, possèdent de l’expérience des opérations et se conforment à des normes militaires élevées. Essentiellement, les équipes de formation mobiles sont des équipes d’aide technique sur place composées de spécialistes onusiens et non onusiens de la formation sur les opérations de paix. Elles ont un mandat précis et sont déployées pour une période de temps limité pour offrir une formation préalable au déploiement en particulier et répondre à des besoins en développement de capacités. Elles aident souvent les pays à donner leur formation préalable au déploiement et celle sur le théâtre des opérations[321]. Au titre du programme Action pour le maintien de la paix des Nations Unies, les pays sont encouragés à accroître leur interopérabilité et à se doter de capacités normalisées. Parce que les zones de conflit se complexifient et qu’un éventail de pays envoient des troupes dans les opérations de paix, la clé est de fournir une formation préalable au déploiement plus intensive, et le Canada peut faire sa part en faisant partie des équipes de formation mobiles[322].

M^me Haq a aussi parlé de la nécessité de mieux former les forces onusiennes pour qu’elles disposent des capacités et de la formation opérationnelle et tactique qui conviennent et qu’elles travaillent efficacement avec les organisations régionales et les autres partenaires sur le théâtre des opérations. Elle a aussi fait état de la nécessité de fournir à ces forces une meilleure formation « sur des éléments très importants, comme la compréhension des droits de la personne et des questions liées au genre, entre autres. Ces formations sont données par l’ONU avant le déploiement des soldats. L’ONU ne peut évidemment pas se rendre dans chaque établissement de formation sur le maintien de la paix où les soldats se préparent pour leur déploiement, et les formations de ce type, qu’elles soient dispensées de façon bilatérale ou avec d’autres partenaires qui sont dans le même contexte, sont donc également importantes pour augmenter le niveau opérationnel des soldats[323] ». À son avis, il faudrait offrir une meilleure formation sur les tactiques, les opérations, les droits de la personne et la sensibilisation à l’égalité entre les sexes, ce que le Canada pourrait faire[324].

Dans la même veine, d’autres témoins ont souligné la nécessité de fournir aux forces onusiennes la formation qui convient sur les questions liées au genre et la protection des civils, et ils ont laissé entendre que le Canada pourrait aider l’ONU à donner une telle formation. Kathryn White, présidente‑directrice générale de l’Association canadienne pour les Nations Unies, a insisté sur la nécessité d’améliorer la formation sur les femmes, la paix et la sécurité, celle offerte aux conseillers en matière d’égalité entre les sexes et celle sur la mobilisation de la société civile. Selon elle, la « protection des civils est une question de plus en plus épineuse et complexe dans les opérations modernes de maintien de la paix, particulièrement en raison des menaces asymétriques ». Elle est d’avis que les pays comme le Canada devraient encourager la participation de la société civile à la structure de commandement des Nations Unies et chercher « de nouvelles façons de mobiliser la société civile pour protéger [leurs] membres sur le terrain ». Elle croit que les militaires canadiens possèdent de l’expérience dans ces domaines et que le Canada pourrait jouer un rôle de chef de file et fournir de la formation[325].

M^me Haq a pour sa part soutenu que le Canada pourrait jouer un « rôle tout aussi important » en aidant à la formation des pays contributeurs de troupes en matière d’inconduite, d’exploitation et de violence sexuelles. Selon elle, le « problème de la violence et de l’exploitation sexuelles » chez le personnel déployé dans les opérations de paix de l’ONU est « une très grande priorité », l’expérience ayant montré que la formation au préalable des forces onusiennes ne suffit pas pour le régler. À son avis le « Canada a donc beaucoup à apporter dans la lutte contre l’exploitation et la violence sexuelles » en raison de ses « normes très élevées » à cet égard[326].

Selon M. Gowan, il y a un besoin croissant pour de la formation sur la lutte aux IED, et le Canada serait bien placé pour l’offrir grâce à son expérience en Afghanistan. Pour l’heure, les contingents africains sont ceux qui connaissent le plus de pertes au Mali à cause de leur manque d’expérience et d’équipement pour neutraliser les IED[327].

Des témoins ont encouragé le Canada à offrir plus de formation au personnel policier d’autres pays déployé dans les missions de l’ONU. Des représentants des Nations Unies ont indiqué qu’il fallait former à la fois le personnel policier et le personnel civil déployé dans de telles opérations[328]. M^me Haq a fait observer que le « le Canada a un excellent dossier et une très bonne réputation en ce qui concerne les services de police communautaires » et a soutenu que le pays serait bien placé pour fournir ce type de formation aux autres contingents policiers de l’ONU[329].

5.  Centre d’excellence en formation sur les opérations de paix du Canada

Plusieurs témoins entendus par le Comité ont suggéré que le Canada établisse un centre d’excellence en formation sur les opérations de paix semblable au Centre Pearson pour le maintien de la paix fermé par le gouvernement en 2013. Le Centre avait été créé en 1994 au lendemain de l’« affaire somalienne », dans le cadre de laquelle l’inconduite de soldats du Régiment aéroporté du Canada déployés dans une mission de maintien de la paix en Somalie de 1992 à 1993 avait laissé au Canada, selon M. Dorn, une « terrible réputation ». Selon ce dernier, l’une des recommandations formulées dans le cadre de l’enquête sur les événements survenus en Somalie était que « le Canada devait mieux former ses forces ». C’est ainsi qu’a été créé le Centre Pearson pour le maintien de la paix et le CFSP. Selon M. Dorn, depuis la fermeture du Centre, le Canada a oublié « cette leçon[330] ».

Des témoins ont souligné le travail de grande valeur fait par le Centre Pearson et ont laissé entendre que sa fermeture nous avait fait perdre de l’expérience. Le brigadier-général (à la retraite) Mitchell a qualifié le Centre de « premier centre au monde de formation aux opérations de maintien de la paix géré par des civils, l’un des seuls centres de formation, de renforcement des capacités, d’éducation publique et de recherche qui reflétaient les réalités multidisciplinaires des opérations modernes de maintien de la paix ». Selon lui, le Centre a « toujours été un instrument efficace de la politique étrangère et de défense du Canada [qui] jouissait d’une solide réputation au sein de la communauté internationale en tant qu’autorité de premier plan en matière d’opérations de paix, et [qui] a servi de modèle à d’autres pays[331] ».

Abondant dans le même sens, M. Dorn a indiqué que le Centre Pearson pour le maintien de la paix était « l’institution […] à l’origine de la fondation de l’Association internationale des Centres de formation en maintien de la paix » et il a soutenu qu’il faisait du Canada l’un des « leaders de la formation en maintien de la paix ». Selon lui, le Canada a payé un « prix élevé » en fermant le Centre[332], puisqu’il « n’y a plus d’endroit où les militaires, les policiers et les civils peuvent recevoir une formation ensemble ». Par ailleurs, il a mentionné que même si le CFSP accomplit un excellent travail, « son programme n’est destiné qu’aux militaires; il est surtout destiné au niveau tactique, et seule une petite partie de son programme porte spécifiquement sur l’ONU[333] ».

Selon M. Gowan, le Centre Pearson pour le maintien de la paix était tout particulièrement utile, car il faisait le pont entre l’élaboration de politiques et la formation, rassemblant « non seulement des chercheurs, mais aussi des praticiens », et qu’il pouvait aussi fournir de la formation[334]. Lors de sa visite au siège des Nations Unies, le Comité a appris que les autres avantages du Centre par rapport aux centres de formation semblables de l’ONU étaient sa proximité du siège de l’Organisation et son bilinguisme[335].

Mettant l’accent sur la complémentarité, le major-général Cadden a expliqué la principale différence entre le Centre Pearson et le CFSP :

le Centre Pearson pour le maintien de la paix […] menait des activités différentes de celles que nous menons au Centre de formation pour le soutien de la paix. Nous nous concentrons vraiment sur l’instruction tactique, pour les troupes et les partenaires civils et les partenaires internationaux qui déploieront des ressources […] Le Centre Pearson pour le maintien de la paix […] était axé sur l’éducation, la recherche et le renforcement des capacités, des concepts plus globaux qui étaient essentiels pour les Nations [U]nies, mais qui diffèrent complètement des connaissances que doivent avoir les troupes lorsqu’elles sont sur le terrain. [Le CFSP] est axé sur un ensemble de compétences précises que les gens doivent avoir. Nous l’adaptons à une mission […] Nous essayons vraiment de nous concentrer sur le type de formation dont la personne a besoin[336].

La plupart des témoins entendus par le Comité sont d’avis que l’établissement d’un centre d’excellence en formation sur les opérations de paix semblable au Centre Pearson pour le maintien de la paix permettrait d’améliorer la formation sur les missions de l’ONU[337] et favoriserait « le développement de la recherche, l’éducation, la formation et le renforcement des capacités pour les [opérations de maintien de la paix][338] ». Les représentants des Nations Unies que le Comité a rencontrés ont encouragé le Canada à créer un tel centre de formation[339].

Par ailleurs, M^me Mason a parlé du « besoin urgent pour le Canada d’améliorer sa formation afin d’assurer un réengagement efficace » dans les opérations de paix de l’ONU et elle a laissé entendre que l’une des façons d’y arriver serait de créer un « centre de formation international en maintien de la paix » au Canada. En outre, elle a souligné que la « formation et la pratique internationales en matière de leadership et de maintien de la paix exigent un centre de formation international de calibre mondial au Canada », ajoutant que si « le gouvernement du Canada veut tenir sa promesse maintes fois réitérée de prendre la tête d’un effort international visant à améliorer et à élargir la formation du personnel militaire et civil déployé pour des opérations de paix, [il doit] de toute urgence rétablir [sa] propre capacité d’offrir une formation en maintien de la paix multidisciplinaire et de calibre mondial au Canada pour les policiers militaires et les Casques bleus canadiens et étrangers[340] ». De l’avis de M^me Mason, un tel centre pourrait être « sous la direction de civils, indépendant du gouvernement, doté d’un financement sûr, et ayant des liens clairs avec le ministère de la Défense nationale et Affaires mondiales Canada et le soutien de ces deux ministères[341] ».

Selon M. Dorn, un tel centre aurait beaucoup de valeur pour la formation à la fois du personnel militaire et du personnel civil déployé dans les opérations de paix. Selon lui, il est « important que les militaires soient exposés aux autres composantes des opérations de maintien de la paix et qu’ils apprennent à travailler sous la direction de civils. Contrairement aux missions de l’OTAN, les missions de l’ONU sont dirigées par des civils […] Nous devons pouvoir sensibiliser davantage les militaires au travail avec des civils, y compris des policiers […] Nous manquons vraiment de capacités pour offrir de la formation aux niveaux opérationnel et stratégique sur les opérations de maintien de la paix[342] ».

Abondant dans le même sens, M^me Dugal a mentionné que l’établissement d’un tel centre au Canada serait très utile pour soutenir et former les « nombreux civils canadiens hautement qualifiés qui travaillent aux Nations unies et dans d’autres opérations de paix partout dans le monde[343] ». Selon elle :

[n]ous avons besoin d’un mécanisme de déploiement du personnel civil canadien, tout comme nos forces armées et la [Gendarmerie royale du Canada, ou GRC] ont des mécanismes pour déployer leurs militaires et leurs policiers à travers le monde. Cependant, ces civils manquent d’appuis […] Nous avons […] un grand nombre de civils qui participent partout dans le monde aux missions de l’ONU ou d’autres organisations multilatérales, comme l’[Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe, ou OSCE], mais qui ne reçoivent pas beaucoup d’appuis du gouvernement canadien ou du Canada en général[344].

Toujours selon M^me Dugal, la création d’un centre sur les opérations de paix au Canada serait une bonne façon de fournir du soutien et de la formation aux civils canadiens déployés dans ces opérations. Elle a aussi mentionné que pour l’instant, « il n’y a pas beaucoup de formation qui est offerte aux civils. Les militaires et les policiers reçoivent de la formation avant d’être déployés, mais les civils canadiens n’ont pas cette chance […] L’idée serait vraiment d’établir un centre afin d’aider les civils canadiens à être mieux formés et outillés une fois [qu’ils sont] sur le terrain, mais aussi pour établir de meilleurs liens avec le gouvernement canadien afin que ce dernier soit mieux informé de tout ce que ces gens font à travers le monde[345] ».

6.  Sensibilisation et éducation du public

Plusieurs témoins ont parlé de la nécessité d’améliorer l’éducation du public canadien sur la nature changeante des opérations de paix et ses répercussions sur le Canada. M^me White a fait référence aux résultats de l’enquête commandée par l’Association canadienne pour les Nations Unies en mars 2018 : 88 % des répondants appuyaient le déploiement de personnel militaire et policier canadien dans les opérations de paix de l’ONU, tandis que 11 % s’y opposaient. Elle a aussi fait observer que l’appui au déploiement était plus élevé parmi les Canadiens plus âgés, surtout ceux de plus de 60 ans, probablement parce que « cette tranche d’âge se compose de gens qui ont l’expérience et des souvenirs des opérations de maintien de la paix des Nations unies à une autre époque[346] ». À son avis, les résultats montrent qu’il faut continuer d’éduquer la population canadienne sur les enjeux liés aux opérations de paix, ainsi que sur la sécurité nationale et la défense, surtout les jeunes Canadiens[347].

Selon certains témoins entendus par le Comité, la population canadienne ne comprend pas les opérations de paix. En effet, ils sont d’avis que le public canadien ressent de la nostalgie à l’égard du maintien de la paix traditionnel de l’ère de la Guerre froide et ne comprend ni les origines historiques du maintien de la paix ni la façon dont les opérations de paix ont évolué au cours des dernières décennies. Le major-général (à la retraite) MacKenzie a formulé des commentaires sur le « mythe du maintien de la paix » au Canada et la croyance erronée, mais ferme, des Canadiens selon laquelle le maintien de la paix a toujours été la principale fonction des forces armées du pays[348].

Le lieutenant-général (à la retraite) Dallaire a expliqué que tout « le maintien de la paix que nous faisions pendant la Guerre froide […] représentait à peine 3 % de nos efforts, mais nous en retirions 97 % de notre réputation auprès des Canadiens. Quatre-vingt-dix-sept pour cent de notre travail consistaient à déterminer comment abattre des Russes. C’est ce pour quoi nous nous entraînions[349] ». Des années 1950 aux années 1990, il y avait plus de membres des FAC déployés dans les missions et les opérations de l’OTAN que dans les missions de maintien de la paix de l’ONU. Par exemple, 1 002 membres des FAC étaient déployés dans les missions de maintien de la paix dans le monde en 1990, et près de 8 000 membres des FAC, appuyés par 4 400 civils, l’étaient dans des bases canadiennes en Allemagne dans le cadre de la participation du Canada à l’OTAN. Les unités de l’armée et de la force aérienne du Canada basées en Allemagne pendant la Guerre froide participaient à divers exercices militaires de l’OTAN et s’entraînaient régulièrement avec les forces de l’OTAN au titre de la préparation de l’Organisation à une guerre contre l’Union soviétique et ses alliés du Pacte de Varsovie[350].

La plupart des témoins entendus par le Comité sont d’avis qu’il pourrait être avantageux de mieux informer la population canadienne sur les opérations de paix. Selon M^me White, il appartient au gouvernement du Canada d’expliquer aux Canadiens les raisons pour lesquelles il est important de participer aux opérations de paix et en quoi les opérations d’aujourd’hui sont différentes de celles menées pendant la Guerre froide. Elle est d’avis qu’il serait bénéfique de fournir aux Canadiens cette information du point de vue des relations étrangères, de la sécurité nationale et de la défense[351].

Par ailleurs, M^me White a attiré l’attention sur la mobilisation des jeunes, qualifiant cette dernière d’« extrêmement importante » et décrivant les occasions qui leur sont offertes à l’école, dans le matériel pédagogique et dans les médias sociaux. Selon elle, « plus les jeunes sont informés et plus ils jouent un rôle actif ». Les jeunes ont besoin de participer « à ce genre de processus décisionnel aux côtés de leur gouvernement[352] ». Elle a indiqué que le gouvernement du Canada pourrait aider l’Association canadienne pour les Nations Unies à éduquer et à mobiliser les jeunes, puisqu’il entretient « des relations avec des écoles, des universités et des collèges partout au [pays][353] ».

Selon les témoins, il faut aussi éduquer les politiciens. Le major-général (à la retraite) Mackenzie a rappelé que dans les années 1990, les élus « comprenaient mal » les enjeux de sécurité nationale et de défense. Il a soutenu qu’à l’époque, certains politiciens ne faisaient pas la distinction entre l’OTAN et l’ONU[354]. Selon lui, il importe que les politiciens comprennent les enjeux de sécurité nationale et de défense s’ils veulent expliquer à la population canadienne les raisons pour lesquelles le Canada devrait participer à certaines opérations militaires à l’étranger, notamment les missions de l’ONU[355]. Les politiciens canadiens ne devraient pas « dorer la pilule » au public, mais plutôt fournir de l’information qui répond aux questions suivantes : « qu’est-ce que nous cherchons à réaliser? Pourquoi allons-nous faire cela? […] Quels sont nos intérêts? Pourquoi [cette opération] et pas [une] autre? Qu’espérons-nous accomplir? Comment allons-nous procéder, avec quoi et quand?[356] ».

7.  Femmes, paix et sécurité

Bon nombre des témoins ayant comparu devant le Comité ont parlé de l’importance pour le Canada du programme sur les femmes, la paix et la sécurité qui découle de la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies sur les femmes, la paix et la sécurité. Par conséquent, depuis 2000, les États membres de l’ONU sont encouragés à faire participer les femmes aux initiatives multilatérales de sécurité, comme les missions de l’ONU, et à y intégrer les perspectives fondées sur le sexe. De son côté, la résolution 2242, qui porte aussi sur les femmes, la paix et la sécurité, a été adopté en 2015 et vise à doubler le taux de participation actuel des femmes aux opérations de paix d’ici 2020[357].

Toutefois, lorsqu’ils se sont entretenus avec le Comité au siège de l’ONU, les représentants de l’Organisation ont affirmé que le nombre de femmes déployées dans les opérations de paix faisait du surplace. À l’heure actuelle, les femmes représentent près de 4 % du personnel militaire et 10 % du personnel policier déployé dans les opérations de paix de l’ONU, des pourcentages qui sont bien en deçà des 15 et 25 % visés par la résolution 2242 d’ici 2020. Cela dit, les Nations Unies ont pris des mesures pour augmenter le nombre de femmes occupant des postes au siège de l’Organisation. Les représentants de cette dernière ont déclaré que les Nations Unies devraient peut-être « pénaliser » les États membres qui ne respectent pas les cibles de l’ONU sur la participation des femmes dans ses opérations de paix[358]. M^me Beth Woroniuk, coordonnatrice du réseau Women, Peace and Security — Canada, a exprimé son mécontentement à l’égard du manque de progrès des Nations Unies quant à la participation des femmes à de ces opérations et les a encouragé à promouvoir de manière plus active l’emploi des femmes[359].

Bon nombre de témoins ont vivement recommandé au Canada de continuer de promouvoir la participation des femmes aux missions de l’ONU[360], et la plupart d’entre eux ont dit de l’Initiative Elsie qu’elle représentait à la fois un « projet pilote visant à accélérer l’accroissement de la participation significative des femmes aux opérations de soutien de la paix des Nations unies[361] » et un « projet vital qui mérite d’être soutenu davantage[362] ». Toutefois, certains témoins croient que le Canada pourrait en faire plus à l’égard de l’Initiative Elsie. Par exemple, M^me Woroniuk a mentionné que cette dernière recèle beaucoup de potentiel et « est un exemple du leadership dont peut faire preuve le Canada aux Nations [U]nies », mais qu’elle pourrait être améliorée[363]. Selon elle :

[p]remièrement, l’Initiative Elsie vise à encourager les autres pays à accroître la participation des femmes aux missions. Il semble plutôt contradictoire d’exhorter les autres à augmenter les pourcentages de femmes sans appliquer la même approche ici […] Deuxièmement […] l’argument voulant que l’augmentation de la participation des femmes mène à une efficacité accrue des opérations de la paix soulève de grandes préoccupations. Tous les membres des opérations de soutien de la paix doivent contribuer à rendre les interventions plus efficaces en ce qui concerne la violence fondée sur le sexe, et non seulement les femmes. Troisièmement, les efforts du Canada pour appuyer les opérations de paix de l’ONU doivent se fonder sur une vision d’ensemble. Il faut soutenir et financer toute la gamme des initiatives d’intégration des principes de l’égalité des hommes et des femmes aux opérations de maintien de la paix. Déployer plus de femmes sans viser la capacité globale des opérations de maintien de la paix à répondre à l’ensemble des questions relatives à l’égalité des sexes ne nous mènera pas très loin[364].

M^me Woroniuk a aussi indiqué qu’il est important de tenir compte de l’éventail des défis et des occasions que représente le déploiement de plus de Canadiennes dans les opérations de paix et a souligné que :

[n]ous appuyons fermement la volonté du Canada d’augmenter le pourcentage de femmes dans les missions à l’étranger, mais on nous a prévenus que les conditions doivent être mises en place pour assurer leur réussite […] Il faut s’attaquer à des enjeux institutionnels, culturels, structurels, comportementaux et logistiques dans les opérations de soutien de la paix pour garantir leur efficacité. Il est essentiel que les femmes dans les opérations de paix aient accès à la formation, à l’aide médicale, à l’équipement et aux installations dont elles ont besoin. De plus, les recherches montrent que les femmes dans les opérations de paix sont victimes de harcèlement et d’agressions de la part des autres Casques bleus. Il est crucial de comprendre et de cibler les problèmes de sexisme et d’homophobie dans le secteur de la sécurité[365].

M^me Woroniuk a aussi fait état des engagements canadiens et internationaux « qui ne se limitent pas à accroître le nombre de femmes dans les opérations de maintien de la paix ». En particulier, elle a mis en évidence les engagements à « intégrer les principes de l’égalité des hommes et des femmes », notamment la compréhension des répercussions différentes qu’ont « les conflits armés en général, et les opérations de maintien de la paix en particulier, [sur] les hommes et les femmes[366] ».

Toujours selon M^me Woroniuk, le Canada doit prêcher par l’exemple s’il veut être un véritable chef de file dans les programmes sur les femmes, la paix et la sécurité. Tout en se disant satisfaite de la façon dont le MDN et les FAC appliquent la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations Unies, elle a indiqué que :

beaucoup de travail reste à faire pour développer des compétences, créer une formation vraiment efficace et établir des lignes directrices dans tous les secteurs, de l’approvisionnement aux relations avec les populations locales. Il faut notamment effectuer une analyse comparative entre les sexes — avec l’appui de conseillers en matière d’égalité entre les sexes […] sur tous les sujets, y compris la primauté du droit, la protection des civils et la réforme du secteur de la sécurité. Il faut mener des consultations auprès des organismes de femmes sur le terrain. Il faut inclure les questions spécifiques aux sexes comme la violence sexuelle liée aux conflits dans les mandats des missions. Il faut améliorer les données sur les genres ainsi que les activités de renforcement des capacités et de formation au sujet des analyses et des perspectives sur l’égalité des sexes, ce qui inclut la participation des organismes de femmes. Il est important qu’une telle formation s’adresse aux dirigeants, et non seulement aux simples soldats. Il faut également prévoir des programmes visant l’accroissement de la participation des femmes à la reconstruction après les conflits, le déploiement de conseillers en matière de protection des femmes ainsi que l’amélioration des rapports sur ces enjeux[367].

En outre, M^me Woroniuk a laissé entendre que le personnel des opérations de paix doit posséder les compétences et les habiletés nécessaires pour interagir efficacement avec les populations locales et « s’appuyer sur les compétences, les connaissances et l’expertise des militants et des organismes de défense des droits des femmes de la région[368] ».

Enfin, M^me Woroniuk a demandé instamment au Comité de s’assurer que toutes ses recommandations cadrent et renforcent les engagements énoncés dans le plan d’action national du Canada sur les femmes, la paix et la sécurité. Selon elle, le plan « présente un ensemble complet de cibles ambitieuses qui, si elles sont atteintes, feront du Canada un chef de file mondial sur les questions des femmes, de la paix et de la sécurité. Le plan d’action national prend de nombreux engagements visant le maintien de la paix, les opérations de soutien de la paix et les déploiements du Canada à l’étranger[369] ».

Formulant aussi des commentaires sur le genre, M^me White a demandé au Canada d’envoyer 10 conseillers en matière d’égalité entre les sexes au Département des opérations de paix de l’ONU, notamment des « très hauts gradés » et non des « gens qui seront déployés sur le terrain avec les troupes ». Elle a indiqué que le Canada a envoyé un tel conseiller au Mali, ce qui lui permet « d’assurer une cohésion et une cohérence entre tous les pays contributeurs de troupes[370] ».

Aussi, les témoins ont discuté d’un problème de longue date dans les opérations de paix de l’ONU, soit celui de l’exploitation et de la violence sexuelles des personnes que le personnel est appelé à protéger. Notant l’indignation universelle à l’égard de cette situation, qui demeure difficile à résoudre, ils ont demandé instamment au Canada de continuer de parler de l’importance de régler le problème et de demeurer vigilant, tant aux Nations Unies que dans les opérations de paix auxquelles le personnel militaire, policier et civil canadien participe[371].

8.  Enfants soldats

Des témoins entendus par le Comité ont fait état de l’importance accrue des questions liées aux jeunes, à la paix et à la sécurité dans les opérations de paix[372], et plusieurs d’entre eux se sont dits tout particulièrement préoccupés par la question des enfants soldats. Par exemple, le lieutenant‑général (à la retraite) Dallaire a traité de la « menace opérationnelle que fait peser le recours aux enfants comme armes de guerre » et a caractérisé l’emploi d’enfants soldats dans les zones de conflits du monde comme un problème auquel la communauté internationale doit s’attaquer de toute urgence. Selon lui, il s’agit d’un problème auquel sera de plus en plus confronté le personnel déployé dans les missions de paix dans les années à venir[373]. Selon M^me Whitman, plus de 250 millions d’enfants sont actuellement victimes d’un conflit armé dans le monde. Sept « armées d’État continuent d’utiliser et de recruter des enfants, et 56 corps armés non étatiques font la même chose dans différentes régions du monde », ce qui, à son avis, devrait préoccuper tant le Canada que le reste du monde[374].

Le lieutenant‑général (à la retraite) Dallaire a mentionné qu’il avait démissionné de son poste de sénateur pour se consacrer aux efforts touchant le problème des enfants soldats, dans le but ultime « d’éradiquer cette pratique en usage dans tous les conflits qui éclatent sur la planète », qui constitue « un crime contre l’humanité[375] ». Selon M^me Whitman, l’« utilisation et le recrutement d’enfants soldats doivent nous préoccuper du point de vue de la sécurité stratégique. C’est un enjeu lié aux droits de la personne et à la protection des civils, mais cela va encore plus loin ». Comme elle l’a expliqué :

[l]e recrutement et l’utilisation délibérés d’enfants soldats visent à assurer la viabilité et l’approvisionnement de différents groupes armés de par le monde. Voilà une réalité que nous devons bien saisir. Cette pratique peut avoir un impact sur le moral des troupes et sur leur efficacité. Elle peut aussi créer énormément de stress post-traumatique. Il faut aussi comprendre que le recrutement et l’utilisation d’enfants soldats peut nous servir de signal d’alerte pour la prévention des atrocités de masse et des génocides[376].

Selon M^me Whitman, il existe des moyens « de réduire le recours aux enfants soldats sans faire usage de la force. Il convient pour ce faire d’établir des conditions dont ils nous restent à explorer tous les détails et toutes les incidences sur la préparation de nos militaires comme de ceux des autres pays[377] ». Constatant qu’il est nécessaire d’effectuer plus de recherche et d’offrir plus de formation sur la façon de composer avec les enfants soldats, de manière à préparer le personnel militaire et policier déployé dans les zones de conflit[378], elle a déclaré que « le Canada a la possibilité de devenir un chef de file en prêchant par l’exemple. Il doit pour se faire réintégrer les opérations de maintien de la paix en faisant de la protection des enfants une priorité ». Pour elle, la protection des enfants est une valeur qui peut faire la fierté de tous les Canadiens[379].

Selon M^me Whitman, les Principes de Vancouver sont un pas dans la bonne direction, mais le gouvernement du Canada doit aller plus loin que les principes et les initiatives visées par ces derniers. Selon elle, « le Canada doit non seulement s’engager à augmenter le nombre de [pays qui appuient les Principes de Vancouver], mais il doit également adopter une approche et une orientation stratégiques pour la mise en œuvre, afin de servir de complément aux Principes de Vancouver. Et le point le plus important, c’est que le Canada doit s’engager à veiller à ce que les Principes de Vancouver et les directives de mise en œuvre soient appliqués. Cela nécessite le soutien d’experts en la matière qui travailleront aux côtés des Forces armées canadiennes et de la GRC[380] ».

M^me Whitman a souligné que le processus d’application des Principes de Vancouver exige une « complémentarité stratégique » afin de construire des unités de formation et de leçons apprises, ainsi que « la mise en œuvre complète, par les Forces armées canadiennes et la GRC, de nouvelles approches en matière de formation qui sont conformes aux Principes de Vancouver [et] un engagement envers la création potentielle [au Canada] d’un centre d’excellence » sur les enfants soldats. L’objectif serait de faire du Canada un chef de file mondial sur la question des enfants soldats « afin que la compréhension des mesures de prévention contre le recrutement et l’utilisation d’enfants soldats représente le point de départ d’un nouveau programme, un programme axé sur les enfants, la paix et la sécurité[381] ». De l’avis de M^me Whitman, il faut établir des partenariats avec les pays qui souscrivent aux Principes de Vancouver pour se doter d’une expertise de formation régionale, favoriser les échanges bilatéraux entre les pays qui souscrivent aux Principes et qui ont de l’expérience à l’égard des questions liées aux enfants soldats et promouvoir les pratiques exemplaires pour inciter les pays à utiliser ces pratiques. Selon elle, tout cela exige la défense et le soutien du programme des Nations Unies sur les enfants et les conflits armés, ainsi que « des indicateurs clairs de la mise en œuvre concrète de changements tangibles en matière de prévention ». Enfin, elle croit que la mise en œuvre des Principes de Vancouver requiert un financement « sérieux » et à long terme[382].

Des témoins ont estimé que si le Canada veut continuer à faire preuve de leadership à l’égard de la mise en œuvre des Principes de Vancouver, et ainsi contribuer aux futures missions de l’ONU, il devrait se doter d’une capacité de formation sur la façon de composer avec les enfants soldats. Selon M^me Whitman, les Forces armées canadiennes et la GRC peuvent jouer un rôle de formation. Elle est d’avis que le Canada peut contribuer à l’« établissement de normes » sur la façon de composer avec les enfants soldats, des normes qui peuvent « non seulement accroître l’efficacité des Nations unies » dans les opérations de paix, « mais aussi contribuer à enrayer une atteinte grave aux droits de la personne qui favorise actuellement la perpétuation de cycles de la violence dans différentes régions du monde[383] ».

Des témoins ont admis que la Roméo Dallaire Child Soldiers Initiative est un modèle de formation sur les enfants soldats. Dans le cadre de cette initiative, des travaux de recherche sont menés sur les enfants soldats et de la formation est offerte aux intervenants du secteur de la sécurité dans le but de promouvoir la mise en place de vastes réformes dans ce secteur[384]. Selon les responsables de l’Initiative, la formation qui est offerte en matière de prévention et qui change les attitudes, les comportements et les politiques des intervenants de ce secteur et leur permet de contrer l’utilisation des enfants soldats efficacement contribue à former « de meilleurs soldats, policiers et Casques bleus, qui sont aussi plus spécialisés[385] ». Des initiatives de formation semblables pourraient être soutenues aux Nations Unies afin d’améliorer la formation offerte aux forces onusiennes sur les enfants soldats. Selon M. Gwozdecky, le « plus difficile, pour un militaire canadien et un Casque bleu » déployé dans une opération « est de savoir comment réagir lorsqu’il arrive face à face avec un jeune de 14 ans muni d’une arme ». À son avis, il faut offrir de la formation[386].

Conclusion et recommandations

Tout au long de la présente étude, le Comité s’est fait dire que les opérations de paix continuent d’être utiles. M. Gowan a expliqué que ces opérations « ont toujours des effets stratégiques positifs » et a laissé entendre que même « si elles ne permettront jamais facilement de stabiliser une région, [elles] permettent d’endiguer et de restreindre la violence dans les États fragiles comme le Mali et de veiller à ce qu’aucun groupe, djihadiste ou non étatique, ne renverse le gouvernement en déstabilisant la région[387] ». Selon lui, les opérations de paix « servent à protéger et à faciliter l’aide humanitaire, et elles sauvent un grand nombre de vies », en plus de servir « à établir des cadres pour les processus stratégiques de maintien de la paix à long terme[388] ». Il n’est dont pas étonnant que la « très grande majorité des membres de l’ONU soutiennent toujours les Casques bleus » et que, en date d’octobre 2018, plus de 150 pays et quatre organisations régionales avaient approuvé l’initiative Action pour le maintien de la paix des Nations Unies[389].

Par ailleurs, selon M^me Haq, les opérations de paix demeurent une « partie très importante de la réponse internationale aux conflits », et le Canada doit participer à ces opérations et y jouer un rôle de chef de file[390]. Abondant dans le même sens, M^me McAskie a souligné qu’il est dans l’intérêt national du Canada de reprendre part aux opérations de paix et que :

[n]otre propre sécurité dépend étroitement du bon fonctionnement du système international fondé sur des règles que les Canadiens ont aidé à construire au cours des 70 dernières années. [N]otre intérêt national est un intérêt mondial. En effet, ce qui se passe au-delà de nos frontières a une incidence sur notre intérêt national. Nous devons cesser de penser que nos intérêts nationaux sont des idées qui nous procurent un avantage direct. Le Canada est un acteur international; il l’a toujours été. La paix et la sécurité mondiales sont absolument essentielles pour notre sécurité, la santé, l’environnement, l’immigration, le commerce — pour tout. Si nous restons en retrait et que nous laissons ces crises se produire sans intervenir, alors nous en subirons les conséquences[391].

M^me McAskie a aussi soutenu qu’en tant que membre de la communauté internationale, le Canada a la responsabilité de contribuer à la paix et à la sécurité dans le monde. Selon elle, en contribuant aux opérations de paix, le pays contribuerait à « la sécurité du monde, qui est si essentielle à notre propre bien-être[392] ».

Le Canada fournit des ressources humaines, matérielles et financières aux opérations de paix depuis plus de 60 ans et s’est taillé une solide réputation, même s’il a considérablement réduit sa contribution au cours des 20 dernières années. Certes, les Nations Unies se réjouissent du réengagement du Canada dans les opérations de paix, mais depuis les années 1990, la façon dont ces opérations sont menées a beaucoup changé. Selon M. Gwozdecky :

[l]es missions de maintien de la paix d’aujourd’hui se déroulent dans un contexte très différent. Les belligérants peuvent être nombreux et variés, et ils peuvent comprendre non seulement des acteurs politiques, mais aussi des criminels et des terroristes qui manifestent peu d’intérêt pour la paix. Plutôt que de surveiller un cessez-le-feu ou un accord de paix, les casques bleus jouent souvent un rôle de force de stabilisation avec des tâches axées sur la protection des civils et la création des conditions propices à l’émergence de la paix. Le maintien de la paix est donc aujourd’hui très différent de celui des générations précédentes, et les outils pour faire face à ces changements constants n’ont pas suffisamment évolué[393].

En particulier, les opérations de paix menées aujourd’hui sont bien plus meurtrières et dangereuses que celles menées dans le passé, le personnel onusien étant la cible d’attaques par des groupes armés et des organisations terroristes. Les Nations Unies ont lancé plusieurs réformes pour améliorer les missions de paix et adapter ces dernières au contexte de la sécurité internationale en constante évolution. Le Comité a appris que le Canada appuie ces réformes, mais qu’il faut en faire plus pour renouveler et réformer les opérations de paix de l’ONU et s’assurer que ces dernières demeurent utiles et efficaces à l’avenir.

D’autres témoins sont aussi d’avis que le Canada pourrait, et devrait, en faire plus pour participer à nouveau aux missions de l’ONU et croient qu’il serait possible, en augmentant la contribution du pays à ces opérations, d’améliorer la paix et la sécurité dans le monde, ainsi que les relations du Canada avec les Nations Unies.

À la lumière de ce qu’a entendu le Comité à Ottawa et de ce qu’il a appris pendant ses visites au siège de l’ONU à New York, au Sénégal et au Mali, il est recommandé que :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada, avec une approche « pangouvernementale » et avec l’aide des partenaires nationaux et internationaux de mise, trouve des façons de faire face à l’insécurité et à l’inégalité économiques qui catalysent les conflits internationaux dans la région du Sahel et dans d’autres régions du monde. En outre :

• a) qu’une attention soit accordée aux moyens de répondre aux besoins en infrastructures des États fragiles et en déroute qui sont ravagés par un conflit ou qui risquent de le devenir;
• b) que l’évaluation de ces moyens porte notamment sur :
  • l’infrastructure énergétique;
  • l’infrastructure numérique et de communication;
  • les réseaux de distribution d’eau et les systèmes d’atténuation des changements climatiques;
  • l’infrastructure de santé;
  • l’infrastructure de transport, notamment les routes, les ports et les aéroports;
  • la réforme de la justice et les institutions judiciaires;
  • l’infrastructure bancaire et financière, et les marchés de capitaux.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada envisage des façons d’accroître la participation du Canada aux travaux des Nations Unies dans les domaines de la consolidation de la paix et de la prévention des conflits, notamment :

• en s’efforçant d’augmenter le nombre de femmes déployées dans les opérations de paix des Nations Unies;
• en soutenant l’état de préparation au déploiement des pays contributeurs de troupes;
• en améliorant le soutien à la planification et à la coordination de  Nations Unies;
• en soutenant les programmes de formation en vue des déploiements onusiens de troupes multilingues;
• en planifiant le déploiement de matériel et en exécutant le plan de déploiement;
• en augmentant la contribution du Canada à CANADEM[394], qui appuie le déploiement d’experts civils canadiens dans les opérations de paix.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada, avec une approche « pangouvernementale », cherche des moyens d’accroître le soutien qu’offre le Canada au Département des affaires politiques et de la consolidation de la paix  des Nations Unies nouvellement constitué dans le cadre de l’initiative Action pour le maintien de la paix du Secrétaire général. Il pourrait notamment :

• augmenter la contribution volontaire du Canada au fonds du Département des affaires politiques et de la consolidation de la paix, qui finance les travaux des Nations Unies dans les domaines de la prévention et de la résolution des conflits;
• augmenter le nombre de postes de jeunes experts associés offerts par le Canada au Département des affaires politiques et de la consolidation de la paix et au Département des opérations de paix des Nations Unies.

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada donne au Comité une séance d’information technique détaillée au moins tous les six mois lorsque des troupes canadiennes sont déployées dans des opérations menées conformément au chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada reconnaisse le rôle important joué par les opérations de paix dans le monde dans la prévention ou l’atténuation des catastrophes sur le plan humanitaire et des violations des droits de la personne à grande échelle. Qu’il reconnaisse aussi l’importance des opérations de paix dans le monde pour l’intérêt national du Canada dans la réduction et l’élimination du trafic de stupéfiants et d’armes, de la traite de personnes, des mouvements de réfugiés et des refuges pour les terroristes internationaux.

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada remplace sa contribution militaire aux opérations de paix par un soutien aux processus de paix et aux programmes multidimensionnels s’attaquant aux problèmes de la stabilisation et de la transition.

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada conçoive un plan pour que le programme d’aide au développement du Canada compte rapidement pour 0,7 % du PIB du pays et que ce plan reconnaisse explicitement le financement en appui aux opérations de paix comme une forme d’aide au développement.

Recommandation 8

Que le gouvernement du Canada mise sur les points de vue et les capacités uniques du Canada dans les opérations de paix, de même que ses compétences militaires de haut niveau qui comprennent des politiques et des capacités bilingues et multiculturelles, sur l’importance qu’il accorde à l’égalité entre les sexes et à l’inclusion des femmes dans les opérations de paix, dans toutes les fonctions et à tous les niveaux, et sur son absence de passé colonial sur la scène internationale.

Recommandation 9

Que le gouvernement du Canada rétablisse le Centre Pearson pour le maintien de la paix, qu’il lui confie un mandat axé notamment sur la recherche sur les conflits, la prévention des conflits et la médiation, la protection des civils et les enfants soldats, et qu’il oriente son modèle de prestation sur le renforcement des capacités et la formation des formateurs.

Recommandation 10

Que le gouvernement du Canada pourvoit le poste d’ambassadrice des femmes, de la paix et de la sécurité le plus rapidement possible; qu’il accorde aussi des fonds supplémentaires à ce poste.

Recommandation 11

Que le gouvernement du Canada augmente le financement accordé aux initiatives de consolidation de la paix locales menées par des femmes par le truchement de l’Initiative Elsie. Il a été démontré que la participation des femmes aux processus de consolidation de la paix fait augmenter les taux de réussite de ces opérations et favorise l’établissement de meilleures relations avec les collectivités locales que celles établies dans le cadre d’opérations dirigées principalement par des hommes.

Recommandation 12

Que le gouvernement du Canada reconnaisse que le fait que le Mali puisse devenir un État en déroute aurait de graves répercussions sur les mesures d’aide humanitaire en cours, les opérations de lutte contre le trafic de stupéfiants et d’armes et la traite de personnes à l’échelle du Sahel, et sur les mouvements de réfugiés à venir.

Recommandation 13

Que le gouvernement du Canada reconnaisse le rôle important que joue la MINUSMA dans la stabilisation du Mali.

Recommandation 14

Que le gouvernement du Canada s’engage de nouveau à accorder son soutien au Mali, étant donné qu’il offre depuis longtemps des programmes d’aide au développement dans ce pays et que le Canada et le Mali entretiennent des liens économiques. Le Comité recommande aussi que le gouvernement du Canada adopte rapidement un ensemble de mesures d’aide pour contribuer à la stabilisation au Mali, qui seront offertes dès que notre mission militaire prendra fin, de manière à démontrer l’appui continu du Canada à l’égard de la MINUSMA, et que cet ensemble comprenne des mesures supplémentaires visant à accélérer l’arrivée de la contribution promise par le Canada à la mission de formation des policiers au Mali ainsi qu’un soutien supplémentaire pour le processus de paix au Mali, plus particulièrement le programme de désarmement, de démobilisation et de réintégration.

Recommandation 15

Que le gouvernement du Canada envisage d’offrir une aide militaire bilatérale supplémentaire aux pays du G5 Sahel, en se fondant sur le modèle de l’opération NABERIUS, qui a été mené par le Canada au Niger et qui a été couronné de succès, afin d’accroître leur capacité de garantir leur propre sécurité.

Recommandation 16

Que le gouvernement du Canada continue de rehausser son engagement à l’égard des programmes visant les femmes, la paix et la sécurité.