ACI	Avion de combat interarmées
ADM	Arme de destruction massive
AEW	Système aéroporté de détection lointaine
ANR	Région alaskienne du NORAD
AOR	Zone de responsabilité
ARC	Aviation royale canadienne
ASA	Alerte de souveraineté aérienne
AWACS	Système aéroporté d’alerte et de contrôle
BFC	Base des Forces canadiennes
BOD	Base d’opérations déployée
CIA	Central Intelligence Agency (États-Unis)
COIC	Commandement des opérations interarmées du Canada
COMFOSCAN:	Commandement des forces d’opération spéciales du Canada
CONR	Région continentale américaine du NORAD
CTOL	Décollage et atterrissage classiques
CV	Modèle porte-avions
DAB	Défense antimissiles balistiques
É.-U.	États-Unis
EABE	Ensemble actif de balayage électronique
EIIL	État islamique en Irak et au Levant
FAC	Forces armées canadiennes
FOL	Emplacement d’opérations avancé
GBI	Intercepteur basé au sol
GRC	Gendarmerie royale du Canada
HIICR	Heidelberg Institute of International Conflict Research
ICBM	Missile balistique intercontinental
IISS	International Institute for Strategic Studies
IRBM	Missile balistique intermédiaire
JUSTAS	Système interarmées de surveillance et d’acquisition d’objectifs au moyen de véhicules aériens sans pilote
MDN	Ministère de la Défense nationale
MOB	Base d’opération principale
MRTT	Avion de transport et de ravitaillement en vol
NDDN	Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes
NORAD	Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord
ONE	Opération Noble Eagle
OTAN	Organisation du Traité de l’Atlantique Nord
PE	Protocole d’entente
RC NORAD	Région canadienne du NORAD
RFI	Demande d’information
SAR	Recherche et sauvetage
SCRS	Service canadien du renseignement de sécurité
SDAC	Secteur de la défense aérienne du Canada
SIPRI	Stockholm International Peace Research Institute
STOVL	Décollage court et atterrissage vertical
UA	Aéronef sans pilote
UAS	Système d’aéronef sans pilote
UAV	Véhicule aérien sans pilote
USAF	United States Air Force
USNORTHCOM	United States Northern Command
ZIDA	Zone d’identification de défense aérienne

INTRODUCTION

La défense du Canada et celle de l’Amérique du Nord constituent depuis longtemps les deux principales missions des Forces armées canadiennes (FAC); aussi l’enjeu retient‑il l’attention du Comité permanent de la défense nationale de la Chambre des communes (ci-après le Comité) depuis un certain temps déjà. Au cours des deux dernières années, le Comité a tenu un certain nombre d’audiences sur la question et a publié, en juin 2015, un rapport exhaustif intitulé Le Canada et la défense nord‑américaine, dans lequel on examinait les diverses façons dont les FAC contribuent à la défense du Canada et de l’Amérique du Nord en collaboration avec les États‑Unis (É.‑U.). Ce rapport unanime traitait d’une vaste gamme de questions, y compris : la coopération du Canada avec les É.‑U. au sein du Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord (NORAD); l’évolution de la relation de défense entre le Canada et les É.‑U.; la politique de défense; l’approvisionnement en matière de défense; la connaissance du domaine; l’état de préparation opérationnelle dans les secteurs aérospatial, maritime et terrestre; la cybersécurité; la souveraineté et la sécurité dans l’Arctique; les opérations de recherche et de sauvetage; les secours en cas de catastrophe et l’aide militaire aux autorités civiles, entre autres enjeux importants[1].

Un nouveau Parlement a depuis été élu, et le gouvernement du Canada a entrepris un examen de la politique de défense, qui s’achèvera d’ici la fin de 2016 et dont les résultats seront communiqués au public au début de l’année 2017. Dans le cadre des consultations publiques sur l’examen de la politique de défense, on a invité le Comité à « se pencher sur des questions pertinentes » qui orienteront l’élaboration d’une nouvelle politique de défense[2].

Chaque jour, les membres de la Force régulière et de la Force de réserve des FAC consacrent leur vie à la défense du Canada et de sa population et, au fil des ans, bon nombre d’entre eux ont fait le sacrifice ultime dans l’exercice de leurs fonctions. Le Comité tient à saluer leur courage et leur détermination et à exprimer sa gratitude pour l’excellent et dangereux travail qu’ils accomplissent pour les Canadiens au pays et à l’étranger. Le Comité tient également à remercier les familles des militaires et des sacrifices qu’elles font pour appuyer nos femmes et nos hommes en uniforme. Cela dit, le Comité reconnaît que la politique de défense du Canada comporte un certain nombre de priorités et que, par conséquent, elle englobe un certain nombre de domaines dignes d’attention. De même, il est évident qu’une partie importante de l’examen de la politique de défense abordera inévitablement la défense du Canada et de l’Amérique du Nord en coopération avec les É.‑U. Afin d’apporter une contribution opportune et ciblée à l’examen de la politique de défense, le Comité a décidé d’entreprendre une nouvelle étude sur la défense de l’Amérique du Nord, notamment sur la Région canadienne du NORAD et la disponibilité opérationnelle des forces aériennes. Le Comité établira subséquemment des rapports sur certains aspects de la disponibilité opérationnelle des forces maritimes et terrestres.

Le Comité a tenu sept audiences sur ce sujet de mars à mai 2016. Aux fins de son étude, le Comité a entendu un certain nombre de témoins, dont des représentants des FAC et du ministère de la Défense nationale (MDN), d’Affaires mondiales Canada et de Services publics et Approvisionnement Canada ainsi que divers chercheurs canadiens et américains. En outre, du 1^er au 4 mai 2016, les membres du Comité se sont rendus au quartier général du NORAD à Colorado Springs, dans l’État du Colorado, où des hauts responsables gouvernementaux et militaires canadiens et américains leur ont présenté la situation du NORAD et de la relation de défense entre le Canada et les É.‑U.

Si la présente étude n’a pas le NORAD comme objet, il reste que l’institution occupe une place centrale dans la défense aérospatiale en Amérique du Nord. La raison en est simple : depuis plus d’un demi-siècle, les gouvernements canadiens successifs ont estimé que le mécanisme du NORAD constitue le moyen le plus efficace d’assurer la protection du vaste territoire du Canada et de l’Amérique du Nord contre les menaces aérospatiales. En tant que commandement binational doté d’un commandant américain, d’un commandant adjoint canadien et d’un personnel unifié, le NORAD permet aux deux pays d’établir une perspective commune des menaces mondiales du point de vue du NORAD et de mettre en commun des ressources pour la protection de l’Amérique du Nord contre les menaces aérospatiales. Bien que les détails sur le NORAD soient présentés plus loin dans le rapport, l’aperçu des menaces, qui définit le contexte général du rapport, s’articule inévitablement sur la perspective du NORAD, étant fondé en partie sur les témoignages de responsables militaires à Ottawa et au quartier général du NORAD. Comme l’a dit au Comité le lieutenant‑général Pierre St-Amand, commandant adjoint du NORAD :

Notre perspective est unique, car nous anticipons volontairement les problèmes potentiels en matière de sécurité sur nos territoires, et notre centre d'intérêt est de nature générale. Ainsi, nous sommes témoins de nombreuses sources de préoccupation qui méritent notre attention[3].

Le rapport concerne principalement les moyens que met en œuvre le Canada pour toujours être prêt à assurer sa défense, et celle de l’Amérique du Nord, contre les menaces aérospatiales. Divisé en quatre sections, le rapport s’intéresse d’abord à la situation internationale globale et au contexte général de la menace. Il aborde ensuite la façon dont le Canada protège son espace aérien à l’intérieur du mécanisme du NORAD, puis examine les ressources qu’il emploie pour ce faire. Ainsi, la première section définit le contexte de sécurité international ainsi que les menaces aérospatiales pour le Canada et l’Amérique du Nord. La deuxième section porte sur la façon dont le Canada et les É.‑U. assurent la défense de l’Amérique du Nord en travaillant de concert dans le NORAD; on y présente des améliorations qui pourraient être apportées afin de renforcer le commandement binational ainsi que la relation de défense canado-américaine plus généralement. La troisième section porte sur l’état de l’Aviation royale canadienne (ARC); on y examine notamment des façons d’accroître ses capacités et sa contribution tant au NORAD qu’à la défense du Canada. La dernière section présente des observations finales ainsi que des recommandations à l’intention du gouvernement du Canada.

Sur la foi des témoignages reçus dans le cadre de l’étude et de renseignements accessibles au public, le Comité fait rapport de ce qui suit à la Chambre des communes.

LE CONTEXTE DE SÉCURITÉ INTERNATIONAL ET LES MENACES AÉROSPATIALES POUR L’AMÉRIQUE DU NORD

Lors des réunions avec des chercheurs et des responsables militaires et gouvernementaux, le Comité a été informé que le contexte de sécurité international est imprévisible et toujours fluctuant. Le début du XXI^e siècle est marqué par une augmentation considérable du nombre de conflits armés dans le monde, tels que ceux en Afghanistan, en Irak, en Syrie et en Ukraine[4]. En fait, le Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) indiquait en 2015 que « 2014 a connu plus de guerres que toute autre année depuis l’année 2000[5] ». Et la situation ne semble pas s’améliorer, selon l’Heidelberg Institute of International Conflict Research, qui fait état de 223 conflits violents dans le monde en 2015, dont pas moins de 43 guerres[6].

Outre l’instabilité mondiale découlant de l’augmentation des conflits armés dans le monde au cours des quinze dernières années, l’apparition de nouvelles menaces complexes a fait croître l’insécurité à l’échelle mondiale et a mis à l’épreuve les relations internationales. Parmi ces nouvelles menaces, mentionnons notamment : les réseaux criminels et terroristes transnationaux et nationaux; l’extrémisme violent; les États voyous; les cyberattaques; la prolifération de la technologie des missiles balistiques et de croisière; l’acquisition et l’utilisation potentielle d’armes de destruction massive (chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires) par des acteurs étatiques et non étatiques; des changements dans l’équilibre des forces internationales; les discours et les comportements agressifs de la Chine, de l’Iran, de la Corée du Nord, de la Russie et d’autres régimes dans le monde. En outre, les changements climatiques et leurs répercussions sur l’Arctique et d’autres régions, la concurrence mondiale pour l’énergie et les ressources, les différends territoriaux et les questions de souveraineté, la croissance démographique et les migrations massives de populations causées par les guerres, la pauvreté, la détérioration environnementale et d’autres facteurs pourraient, entre autres, causer de l’instabilité, exacerber les tensions entre les États et mener à des troubles, des violences ou des crises humanitaires dans plusieurs régions du monde, sans compter l’augmentation des incidents de recherche et de sauvetage[7]. Au même moment, les dépenses militaires ont augmenté à un rythme régulier dans de nombreuses régions du monde, passant d’un total mondial de 839 milliards de dollars américains en 2001[8] à 1 675 milliards en 2015[9]. La militarisation rapide de la Russie au cours des dernières années constitue une source d’inquiétude particulière pour de nombreux pays, dont le Canada, les É.‑U. et leurs alliés de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN)[10].

Le Canada n’est pas à l’abri des fluctuations de ce contexte de sécurité international. Quoique le Canada puisse sembler bien protégé des menaces étrangères par les océans Arctique, Atlantique et Pacifique, ainsi que par la plus longue frontière internationale, qu’il partage avec les États-Unis, son ami, allié militaire et partenaire commercial le plus proche, notre pays reste néanmoins exposé à la volatilité et à l’imprévisibilité du contexte de sécurité international. Nous partageons en outre une frontière avec la Russie dans l’Arctique. « L’Amérique du Nord n’est plus protégée par la distance et les océans », a-t-on dit au Comité lors de sa visite au quartier général du NORAD. « La technologie et l’interconnexion ont donné aux acteurs étatiques et non étatiques la capacité de nous atteindre militairement et asymétriquement[11]. » Par exemple, plusieurs témoins ont indiqué au Comité que les conflits et les différends à l’étranger ont des effets sur la sécurité du Canada et de l’Amérique du Nord, directement ou indirectement, comme en témoignent les tensions grandissantes avec la Russie depuis 2014 dans le cas de la crise ukrainienne.

C’est pourquoi le NORAD, en particulier, s’intéresse de près aux problèmes de sécurité dans le monde. Le suivi des développements en matière de sécurité dans le monde entier est d’autant plus important que nombre des nouvelles menaces mondiales ne connaissent aucune frontière, comme le terrorisme et les cyberattaques. Ce travail sera encore d’une importance capitale, alors que « nous nous tournons vers l’avenir et sommes confrontés à un environnement de la menace qui demeure volatile, imprévisible, chaotique et ambiguë », a expliqué le contre-amiral Scott Bishop, directeur général de la Politique de sécurité internationale du MDN[12].

Définition des menaces

Selon la définition de Stephen Burt, chef adjoint du renseignement de la Défense, Commandement du renseignement des Forces canadiennes, les menaces sont « composées à la fois d’une intention et d’une capacité[13] ». Comme il l’explique :

[U]n groupe qui souhaite causer du tort au Canada, sans toutefois en avoir les moyens, ne représente pas une menace. Ainsi, après avoir décelé une intention de la part d’un acteur étranger de nuire au Canada, l’appareil du renseignement doit surveiller toute avancée sur le plan des capacités afin de déterminer si cet acteur représente une menace. Il est parfois difficile de surveiller ou de prévoir des changements sur le plan des capacités, mais cela est généralement possible, avec une marge d’erreur raisonnable. Il est plus difficile d’évaluer une intention réelle ou grandissante, mais cela demeure possible. Toutefois, la prédiction d’une intention est très risquée. Bien qu’un État puisse ne montrer aucune hostilité tandis qu’il renforce une capacité, celle-ci, une fois acquise, demeure dans son arsenal, peu importe les changements qui surviennent dans son calcul politique et ses intentions[14].

Bien que M. Burt ait souligné que, à l’heure actuelle, les FAC ne voient « aucun acteur étatique ayant à la fois la capacité et l’intention de nuire au Canada par la voie militaire », il a dressé la liste d’un certain nombre de menaces potentielles à la sécurité de l’Amérique du Nord, impliquant des acteurs tant étatiques que non étatiques. Les milieux du renseignement et de la défense, a-t-il dit, sont particulièrement préoccupés par la prolifération et l’utilisation potentielle des armes de destruction massive, par la mise au point de missiles balistiques et de croisière capables d’atteindre l’Amérique du Nord, ainsi que par le terrorisme et les menaces cybernétiques, des activités qu’ils surveillent étroitement[15].

Cela dit, les Forces armées canadiennes ont la responsabilité de protéger la population, le territoire et les intérêts nationaux du Canada contre tous types de menaces, qu’elles soient imminentes ou non. La « grande priorité de l’Aviation royale canadienne en matière de défense est la protection du Canada et des Canadiens », a souligné le lieutenant-général Michael Hood, commandant de l’ARC[16]. Il s’ensuit qu’il faut être prêt à faire face au pire scénario, y compris celui, peu probable, d’une attaque massive contre le Canada ou l’Amérique du Nord par un État étranger. Comme l’a fait remarquer M. Burt, l’intention peut « changer, évidemment, et ce, assez rapidement[17] ». Pour illustrer son propos, le lieutenant-général Hood a rappelé au Comité que la Russie a envahi la Crimée quelques jours seulement après avoir accueilli les Jeux Olympiques à Sotchi, en 2014[18]. Plusieurs témoins ont d’ailleurs exprimé des inquiétudes à l’égard de la militarisation de la Russie et de son comportement agressif sur la scène mondiale, particulièrement après avoir annexé la Crimée en 2014[19]. « [J]e peux vous assurer que la Russie figure en haut de notre liste des pays que nous surveillons avec attention », a déclaré au Comité M. Burt[20]. La modernisation de l’arsenal et des vecteurs nucléaires de la Russie inquiète particulièrement les responsables du NORAD. En mars 2016, l’amiral William E. Gortney, commandant du NORAD et du United States Northern Command (USNORTHCOM) a prévenu l’Armed Services Committee du Sénat américain que « les forces nucléaires stratégiques de la Russie constituent la seule menace militaire étrangère pouvant compromettre l’existence de notre nation [É.-U.][21] ».

Bien que les FAC estiment qu’« aucun État ne présente de menace militaire directe contre le Canada pour encore 10 ans », le contre-amiral Bishop a indiqué qu’« il est très difficile de prévoir avec certitude ce à quoi le monde ressemblera dans 20 à 40 ans », et qu’en conséquence, nous « devons toujours être prêts à envisager le pire des scénarios[22] ».

Des témoins ont aussi exprimé des préoccupations à l’égard de l’instabilité et de l’imprévisibilité du régime nord-coréen, faisant valoir que ses programmes de missiles balistiques et d’armement nucléaire visent l’Amérique du Nord. Quelques témoins ont aussi parlé de la menace que posent la Chine et l’Iran pour l’Amérique du Nord[23]. À la lumière de ces évaluations, le NORAD surveille étroitement les activités de la Chine, de l’Iran, de la Corée du Nord et de la Russie[24].

Plusieurs témoins ont souligné, à l’intention du Comité, que des menaces semblables pèsent sur le Canada et les É.‑U., en raison de leur géographie commune, de leurs intérêts mutuels et de leur amitié. Qui plus est, le Canada et les É.‑U. sont de proches alliés militaires et de solides partenaires au sein de l’OTAN, qui travaillent souvent de concert sur le plan diplomatique et militaire dans le monde. « [L]a défense de l’Amérique du Nord ne peut pas être traitée séparément de la politique étrangère et de la défense du Canada » et des États‑Unis, ni de leur « engagement mondial », a expliqué Joel Sokolsky, professeur de sciences politiques au Collège militaire royal du Canada. « [C]’est cet engagement mondial qui fait en sorte que le Canada et les États-Unis représentent des cibles possibles […] C’est notre engagement mondial qui nous rend en quelque sorte vulnérables, et c’est pourquoi nous devons veiller à la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord[25]. » En somme, comme le lieutenant-général St‑Amand l’a indiqué au Comité, « il est très difficile de faire la distinction entre une menace pour les États‑Unis et une menace pour le Canada[26] ».

Insistant sur l’importance d’une étroite collaboration de défense entre le Canada et les É.‑U. ainsi que sur les solides liens économiques qui unissent nos deux pays, David Drake, directeur général du Bureau de la sécurité internationale et du renseignement d’Affaires mondiales Canada, a déclaré au Comité que « la sécurité de l’Amérique du Nord est au cœur des étroites relations économiques bilatérales qui assurent la prospérité du Canada comme des États-Unis[27] ». Comme il l’a expliqué :

Près de 25 % du PIB [produit intérieur brut] du Canada est tributaire de nos exportations aux États-Unis. Comparativement, nos exportations à destination de tous les autres pays ne génèrent que 6 % du PIB du Canada. En 2015, le commerce annuel de biens et de services entre le Canada et les États-Unis a atteint près de 881 milliards de dollars. Les exportations canadiennes à destination des États-Unis ont été d’environ 450 milliards de dollars, soit plus de 72 % du total des exportations canadiennes. Le Canada a importé pour 431 milliards de dollars de biens et services des États-Unis, soit plus de 64 % du total de nos importations. Des biens et des services dont la valeur dépasse les 2,4 milliards de dollars traversent chaque jour la frontière entre le Canada et les États‑Unis[28].

À cet égard, M. Drake a maintenu qu’il était important pour le Canada et les É.‑U. de maintenir « une relation de confiance mutuelle, fondée sur l’assurance qu’aucune menace potentielle ne proviendra de l’un ou l’autre pays ». À son avis, la géographie de l’Amérique du Nord nécessite une « étroite collaboration […] quant aux mesures de sécurité » intérieure entre le Canada et les É.‑U., d’autant plus que les deux pays partagent « la plus longue frontière au monde » et que nous « sommes pratiquement entourés de côtes accidentées ». La sécurité de l’Amérique du Nord, a-t-il souligné, est essentielle à « la pérennité de la relation libre et ouverte qui unit actuellement le Canada et les États-Unis[29] ».

Menaces classiques et asymétriques

Le domaine aérospatial constitue toujours un contexte de sécurité problématique du point de vue de la défense du Canada et de l’Amérique du Nord. En effet, le Canada et les É.‑U. sont confrontés à un certain nombre de menaces aérospatiales, toutes prises très au sérieux par le NORAD. Ces menaces sont « classiques » et « asymétriques »[30].

Pour le NORAD, les menaces classiques (parfois appelées menaces symétriques) sont des menaces provenant d’États et sont habituellement associées aux capacités militaires de forces armées étrangères (par exemple leur aviation militaire ou leurs missiles stratégiques). Bien que les menaces classiques soient considérées comme les plus dangereuses, le NORAD ne croit pas que ce soit ce type de menace qui soit le plus susceptible de se concrétiser. « [U]ne attaque conventionnelle directe contre l’Amérique du Nord demeure peu probable », a déclaré le lieutenant‑général St-Amand au Comité[31]. Cette déclaration est conforme à celles faites au cours de l’étude par d’autres témoins, qui ont maintes fois indiqué au Comité que, à l’heure actuelle, aucun pays ne fait peser de menace militaire classique sur le Canada[32], même dans l’Arctique[33]. « Lorsqu’il est question des menaces militaires, il faut les répartir entre les capacités et l’intention », a précisé le lieutenant-général Stephen Bowes, commandant, Commandement des opérations interarmées du Canada (COIC). Si certains États ont la capacité d’attaquer l’Amérique du Nord, aucun n’a manifesté l’intention de le faire[34].

« L’intention […] peut changer très rapidement », a de nouveau prévenu le lieutenant-général. « Nous devons être préparés[35]. » Son témoignage a été renforcé par les propos du lieutenant‑général Hood. « Des adversaires potentiels ont à tout moment la capacité, mais n’ont pas nécessairement l’intention », a-t-il indiqué. Après avoir donné des précisions sur des vols de bombardiers à long rayon d’action russes près de la zone d’identification de défense aérienne (ZIDA) du Canada, le lieutenant-général a affirmé qu’il « existe une menace réelle contre la souveraineté canadienne. Il n’y a aucun doute. La question est de savoir si cela va vraisemblablement se produire demain ou la semaine suivante. D’après mon expérience, je pense que nous ne sommes pas très bons pour prévoir les choses, que ce soit la chute du mur de Berlin, les attentats du 11 septembre […], ou [l’invasion russe de] la Crimée, même[36]. » L’idée d’une attaque militaire classique contre l’Amérique du Nord peut sembler farfelue et hautement improbable à l’heure actuelle, mais une telle chose pourrait néanmoins se produire un jour, si l’intention de certains acteurs étatiques change. C’est pourquoi le NORAD « est tenu de se préparer à cette éventualité et de contribuer à décourager la tenue d’une telle attaque », a précisé le lieutenant-général St-Amand, ce qui comprend le « suivi de nos voies d’accès maritimes » et le « contrôle volontaire de la circulation aérienne des aéronefs qui entrent dans nos zones d’identification de défense aérienne sur le périmètre extérieur de l’Amérique du Nord ou qui s’en approchent[37] ».

Les menaces asymétriques (parfois appelées menaces non classiques) sont habituellement associées à des acteurs non militaires et non étatiques (par exemple, des terroristes ou des cybercriminels) mais peuvent aussi profiter de l’appui indirect d’acteurs étatiques, sous forme de fonds, de matériel et de formation. Alors que les menaces classiques proviennent habituellement de l’extérieur de l’Amérique du Nord, les menaces asymétriques peuvent provenir de l’étranger ou de l’intérieur. Les menaces asymétriques peuvent prendre diverses formes; il peut s’agir d’un attentat à la bombe contre un aéronef civil, de l’utilisation d’un tel appareil comme missile pour attaquer des cibles au sol, comme lors des attentats du 11 septembre 2001 aux É.‑U., de cyberattaques sur des infrastructures essentielles ou de l’importation illégale de narcotiques, d’armes ou d’autres biens de contrebande en Amérique du Nord.

Le NORAD estime que les menaces asymétriques sont moins dangereuses mais beaucoup plus probables que les menaces classiques[38]. Bien qu’aucun acteur étatique ayant la capacité militaire d’attaquer l’Amérique du Nord n’ait jusqu’à maintenant exprimé l’intention de le faire, les responsables du NORAD ont fait valoir au Comité que des « terroristes en ont manifesté l’intention et la capacité[39] ». Le Comité a d’ailleurs été informé que plusieurs complots terroristes ont été fomentés contre le Canada et les États‑Unis depuis 2001 et que certains d’entre eux visaient des cibles aériennes[40]. Selon le major-général Christopher J. Coates, directeur, Opérations du NORAD, le NORAD intervient en moyenne dans cinq incidents de nature asymétrique par jour aux É.‑U. et dans cinq par année au Canada[41]. C’est pourquoi le NORAD assure-t-il une forte présence aérienne au‑dessus des territoires canadien et américain, en plus de contrôler étroitement les activités aériennes en Amérique du Nord, chose qu’il ne faisait pas avant les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux É.‑U. Dans le cadre de l’Opération Noble Eagle, a précisé le lieutenant‑général St-Amand, le NORAD protège aujourd’hui notre continent contre les « scénarios semblables aux attentats du 11 septembre » et « tout acte visant à utiliser les avions commerciaux ou de plaisance pour menacer notre sécurité[42] ».

Somme toute, le NORAD doit être attentif à toute une gamme de menaces aériennes contre notre sécurité, allant des « capacités militaires de l’État-nation traditionnelles » aux terroristes « qui ont accès à des technologies de plus en plus destructives[43] ». La surveillance quotidienne des menaces tant classiques qu’asymétriques est une tâche ardue qui tient le NORAD de plus en plus occupé depuis les quinze dernières années. En fait, le Comité a appris, en février 2015, du major-général D.L.R. Wheeler, commandant de la 1^re Division aérienne du Canada et de la Région canadienne du NORAD, que le NORAD avait, jusqu’à ce jour, répondu à plus de 3 500 menaces aériennes possibles et intercepté plus de 1 400 aéronefs dans l’espace aérien canadien et américain depuis les attentats terroristes de septembre 2001[44].

Il convient toutefois de noter que divers autres problèmes de sécurité intéressent les forces armées américaines et canadiennes, ainsi que le NORAD, y compris un certain nombre de menaces non militaires relevant des autorités civiles chargées de l’application de la loi et de la sécurité publique, à l’égard desquelles une réponse pangouvernementale est requise. Dans nombre de ces cas, les forces armées ne font que participer à la réponse pangouvernementale et ne sont pas le ministère ou l’organisme responsable. À cet égard, le travail des FAC consiste entre autres à aider les organismes d’application de la loi dans leurs efforts pour lutter contre les réseaux criminels et leurs trafics de narcotiques, d’armes et de personnes, à réaliser des opérations de recherche de sauvetage, à offrir de l’aide aux autorités civiles en cas de catastrophe d’origine naturelle ou humaine ou en cas d’urgence nationale, à participer à des patrouilles de surveillance des pêches et de la pollution, à lutter contre les cybermenaces, à contribuer aux efforts de contreterrorisme, et à effecteur régulièrement des opérations de protection du territoire, de reconnaissance et de surveillance dans l’Arctique[45].

L’Arctique présente un contexte de sécurité complexe. Le lieutenant-général Bowes a souligné que, s’il « est très peu probable qu’un pays étranger ait recours à la force militaire contre le territoire canadien » dans l’Arctique, il reste qu’il existe « toutes sortes de menaces et de défis dans l’ensemble de nos capacités pour contrôler notre espace […] [46] ». Parmi les défis de sécurité dans l’Arctique, mentionnons les préoccupations environnementales liées à la pollution atmosphérique et maritime, les effets des changements climatiques et la fonte des glaces dans la région de l’Arctique, l’augmentation du trafic aérien et maritime, l’exploitation industrielle des ressources naturelles, les atteintes à la souveraineté canadienne, et les opérations de recherche et de sauvetage, entre autres menaces et sources d’inquiétude[47].

Dans le cadre de la présente étude sur la Région canadienne du NORAD et de la disponibilité opérationnelle des forces aériennes, les quatre menaces à la sécurité suivantes ont particulièrement retenu l’attention des membres du Comité au cours des audiences et la visite au quartier général du NORAD : la résurgence de l’aviation militaire à long rayon d’action de la Russie, la prolifération des missiles balistiques, l’apparition de missiles de croisière perfectionnés, ainsi que le terrorisme aérien et l’extrémisme violent.

La résurgence de l’aviation militaire à long rayon d’action de la Russie

Depuis sa création, en 1958, le NORAD surveille de près les activités de l’aviation militaire à long rayon d’action de la Russie, notamment les manœuvres des bombardiers qui s’approchent de l’espace aérien américain et canadien. Les vols russes, qui avaient énormément diminué depuis la fin de la Guerre froide, dans les années 1990, ont repris en 2007[48]. Les responsables du NORAD ont informé le Comité que, depuis 2007, les avions de chasse du NORAD ont effectué, en moyenne, cinq interceptions d’avions militaires russes par année dans la ZIDA américaine ou canadienne. Un sommet a été atteint en 2014, année où dix interceptions ont eu lieu[49]. La plupart de ces interceptions se produisent en Arctique, « au nord d’Inuvik[50] ». Selon le lieutenant-général Hood, les vols d’avions russes à long rayon d’action aux abords de l’Amérique Nord au cours « des deux ou trois dernières années » ont atteint « une fréquence qui se rapproche de ce qu’elle était au plus fort de la Guerre froide[51] ».

Le lieutenant-général St-Amand a toutefois souligné le fait que jamais un de ces aéronefs russes n’est entré dans l’espace aérien américain ou canadien, et qu’aucune intention hostile n’a été manifestée. « Nous avons toutefois pu noter au cours des […] dernières années une augmentation du nombre d’intrusions dans notre zone d’identification de défense aérienne [ZIDA] », a-t-il indiqué, avant d’ajouter que « les appareils en question ont le droit de circuler dans cette zone qui fait partie de l’espace aérien international ». Mais il faut « toutefois aussi considérer que ces zones d’identification ont été désignées comme telles pour nous permettre de savoir qui vole au-dessus de l’Amérique [du Nord] », a-t-il précisé. Par conséquent, la venue d’aéronefs militaires russes près de l’Amérique du Nord inquiète le NORAD, surtout quand on tient compte du comportement agressif de la Russie sur la scène internationale au cours des quelques dernières années. En fait, ce que le NORAD observe depuis les dernières années est une « différence quant au degré de perfectionnement des modes d’approche utilisés » par les Russes, a précisé le lieutenant-général St-Amand[52]. De tels changements attirent l’attention du NORAD, à juste titre d’ailleurs. Le problème avec ces vols militaires est que les Russes ne communiquent pas de plans de vol au NORAD comme le font les aéronefs civils lorsqu’ils approchent de la ZIDA. Selon le lieutenant-général Hood, « […] ce serait nettement plus simple s’ils déposaient des plans de vol et nous disaient qu’ils s’en viennent, car nous n’aurions pas besoin de nous rendre là-bas pour les voir[53] ».

La prolifération des missiles balistiques

La prolifération des missiles balistiques dans le monde représente une autre importante menace classique relevée au cours de la présente étude. En avril 2016, le lieutenant-général David L. Mann, général commandant de l’Army Space and Missile Defense Command/Army Forces Strategic Command and Joint Functional Component Command for Integrated Missile Defense des É.‑U., a indiqué au Strategic Force Subcommittee du Senate Armed Services Committee des États‑Unis que, « à l’heure actuelle, près de 30 pays possèdent des missiles balistiques » et que, « ensemble, ces pays disposent d’environ 50 variantes de missiles balistiques ». Il a en outre déclaré que « 13 nouvelles variantes de missiles balistiques de portée intermédiaire et 8 nouvelles variantes de missiles balistiques intercontinentaux (IRBM et ICBM) sont en cours de production » dans ces pays[54]. Cette situation est particulièrement préoccupante parce que les missiles balistiques peuvent être munis non seulement d’ogives classiques, mais aussi d’armes de destruction massive. Il convient de noter que neuf pays dans le monde sont connus pour avoir des armes nucléaires (la Chine, la France, l’Inde, Israël, la Coré du Nord, le Pakistan, la Russie, le Royaume-Uni et les États‑Unis). Selon les estimations, ces pays possèdent ensemble 15 900 ogives nucléaires, dont la grande majorité appartient à la Russie et aux États‑Unis[55]. On sait en outre que plusieurs pays possèdent des armes chimiques et biologiques, dont la Libye, la Corée du Nord, la Russie et la Syrie[56]. Des armes chimiques ont été utilisées pendant la guerre civile en Syrie, qui fait rage depuis 2011[57].

Du point de vue de la sécurité nord-américaine, la prolifération constitue une importante préoccupation, selon Stephen Burt. « [N]ous jugeons très inquiétants la prolifération et l’usage potentiel d’armes de destruction massive, ou ADM, y compris les armes chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires, ainsi que le développement de missiles balistiques capables d’atteindre l’Amérique du Nord[58]. » Faisant remarquer que « seuls des états pourraient maîtriser la complexité des systèmes de lancement de missiles balistiques », M. Burt a formulé des inquiétudes quant aux activités de l’Iran et de la Corée du Nord à cet égard.

Les états inquiétants, comme l’Iran et la Corée du Nord, continueront fort probablement de tenter d’acquérir, de renforcer et d’améliorer leurs capacités en matière d’armes de destruction massive et de missiles balistiques […] L’arsenal de missiles actuels de l’Iran n’a ni la portée ni la complexité nécessaires pour atteindre des objectifs situés en Amérique du Nord […] Par contre, la Corée du Nord a explicitement affirmé vouloir être en mesure de cibler l’Amérique du Nord à l’aide de missiles nucléaires. Nous savons que le pays travaille activement à la conception de missiles balistiques pouvant atteindre l’Amérique du Nord, mais nous ignorons s’il est parvenu à développer une arme efficace. La déclaration récente de la Corée du Nord sur la mise à l’essai réussie d’une arme thermonucléaire, ou bombe H, n’est pas fondée. Néanmoins, l’histoire de ce pays démontre des efforts continus en vue de développer une capacité viable en matière d’armes nucléaires, et nous continuerons d’assurer une surveillance étroite[59].

Christopher Sands, directeur du Centre d’études canadiennes de l’Université John Hopkins, a exprimé un point de vue semblable :

Il semble peu probable, à moins d’une situation de guerre, que la Russie ou la Chine, étant des États relativement responsables, vont lancer un missile sur une ville canadienne. Nous ne savons pas ce qu’il en est des gouvernements moins fiables, comme celui de la Corée du Nord et même, dans une certaine mesure, de l’Iran, et, comme ces gouvernements ne sont pas totalement dignes de confiance, nous devons nous préoccuper du risque d’une frappe de leur part[60].

« Nous sommes inquiets au sujet des missiles balistiques et du développement des capacités connexes », a indiqué le lieutenant-général St-Amand, avant d’ajouter que la technologie des missiles balistiques progresse constamment et que l’on « a réalisé beaucoup d’avancées au plan technologique dans le monde », ce qui fait que de tels systèmes sont hautement préoccupants du point de vue de la sécurité nord-américaine[61]. En effet, d’autres témoins ont parlé de l’amélioration constante de la technologie des missiles balistiques dans le monde entier, ainsi que du perfectionnement et de la précision accrus qui en découlent[62]. Selon le lieutenant-général St‑Amand, la menace que posent les missiles balistiques n’est pas sur le point de disparaître. « Les missiles balistiques existent depuis longtemps », a-t-il souligné. « [Ils] sont là pour rester[63]. »

Si un certain nombre de témoins ont indiqué que les É.‑U., et non pas le Canada, seraient la cible de choix d’une frappe de missile balistique sur l’Amérique du Nord par un État voyou, il reste que pareil événement aurait de graves implications pour le Canada. En ce qui concerne les missiles balistiques proprement dits, le lieutenant-général St‑Amand a déclaré ceci : « Il est très difficile pour moi d’imaginer qu’un seul tir de missile balistique qui frapperait une ville américaine […] n’aurait aucune répercussion pour la souveraineté, l’économie et la survivabilité canadiennes. J’ai aussi de la difficulté à déterminer s’il s’agit uniquement d’une menace pour les États-Unis ou le Canada[64]. » James Fergusson, professeur d’études politiques à l’Université du Manitoba, a fait remarquer que, puisque la population canadienne est surtout concentrée près de la frontière américaine, il est difficile d’imaginer que le Canada ne serait pas touché si des missiles balistiques frappaient des villes américaines voisines, comme Seattle ou Detroit, particulièrement si ces missiles étaient munis d’ogives chimiques, biologiques ou nucléaires. Qui plus est, il est toujours possible qu’un missile balistique visant les É.‑U. tombe accidentellement en territoire canadien. Autrement dit, en raison de sa proximité géographique avec les É.‑U., le Canada pourrait sans le vouloir se retrouver entre l’archer et la cible[65].

L’apparition de missiles de croisière perfectionnés

L’avènement de nouveaux types de missiles de croisière à longue-portée plus précis et plus perfectionnés, pouvant être lancés à partir de diverses plates-formes — notamment des aéronefs militaires, des navires de guerre et des sous-marins — inquiète grandement le NORAD. Les missiles de croisière existent certes depuis les années 1980, mais aujourd’hui ces systèmes sont beaucoup plus avancés et perfectionnés qu’à l’époque; en outre, leur grande vitesse et leur faible signature radar rendent leur détection difficile. En plus de pouvoir parcourir de plus grandes distances, ils peuvent atteindre des cibles avec précision[66].

Plusieurs témoins ont exprimé leurs inquiétudes au sujet du missile de croisière russe Kh-101 à charge classique et de sa version nucléaire, le Kh-102. On croit que ces deux types de missiles de croisière pourraient facilement atteindre l’Amérique du Nord à partir de l’espace aérien ou des eaux territoriales de la Russie. Elinor Sloan, professeure en relations internationales à l’Université Carleton, a dit du Kh-101 que l’on « croit qu’il a une portée intercontinentale de 3 000 à 5 000 kilomètres[67] ». Les capacités de pointe du Kh-101 ont été récemment démontrées en situation de combat, lorsque la Russie en a lancé plusieurs sur des cibles en Syrie à partir de bombardiers stratégiques Tupolev Tu‑160 Blackjack ainsi que de navires de guerre et de sous-marins[68]. De nombreux experts croient que cette démonstration de force avait pour but de montrer au monde que la Russie a la « capacité d’effectuer des frappes classiques de précision à l’échelle mondiale[69] ». David Perry, analyste principal à l’Institut canadien des affaires mondiales, a relevé trois aspects des nouveaux missiles de croisière russes qu’il juge inquiétants du point de vue de la défense nord‑américaine :

Tout d’abord, ces armes sont à la fois nucléaires et conventionnelles. Deuxièmement, elles peuvent être portées sur de longues distances par des avions de patrouille russes et leurs sous-marins les plus récents très performants, et depuis 10 ans, la Russie a repris le déploiement de ces deux types de dispositifs en Amérique du Nord et autour. Troisièmement, en raison de l’augmentation des distances à partir desquelles ces nouveaux missiles peuvent frapper des cibles et de leurs caractéristiques de faible observabilité, les arrangements actuels pour la défense de l’Amérique du Nord contre eux doivent être mis à niveau pour les contrer efficacement. En somme, la Russie a développé […] une nouvelle technologie de pointe qui pourrait être déployée contre l’Amérique du Nord au moyen des avions et sous-marins qui patrouillent maintenant régulièrement l’air et les eaux autour du Canada et des États‑Unis[70].

En effet, avec la résurgence des activités aériennes et navales de la Russie près de l’Amérique du Nord au cours des dernières années, le NORAD considère que de tels missiles de croisière posent un risque de sécurité important. Le lieutenant-général St‑Amand a exprimé son inquiétude comme suit :

Nous avons maintenant affaire à une nouvelle génération de missiles de croisière dotés de radars d’observation à très longue portée et de technologies de faible visibilité, qui font en sorte qu’il soit vraiment difficile de poursuivre tout missile qui s’approche de l’Amérique du Nord […] les missiles de croisière à longue portée que nous avons observés constituent non seulement toujours une menace dans le domaine aérospatial, mais aussi dans le domaine maritime, car ils sont maintenant lancés à partir de sous-marins et de bâtiments de surface. Le domaine maritime est donc en voie de devenir un domaine d'intérêt qui nous pousse vraiment à penser en termes de défense continentale, plutôt que seulement en termes de défense américaine ou canadienne[71].

À propos de cette capacité accrue de la Russie, le lieutenant-général a déclaré que « lorsque cette capacité est combinée à une activité d’aéronefs [russe] à long rayon d’action près de nos zones d’identification de défense aérienne au cours des dernières années, cela suscite notre attention[72] ». À l’instar des nouveaux missiles hypersoniques et d’autres systèmes d’armes sophistiqués en cours de développement qui ne peuvent être adéquatement détectés par la technologie de détection en place, le déploiement de missiles de croisière avancés représente un défi technologique dans le domaine de la défense aérospatiale.

Terrorisme aérien et extrémisme violent

Selon Stephen Burt, le terrorisme et les activités dangereuses des groupes extrémistes violents demeurent la principale menace qui pèse sur la sécurité de l’Amérique du Nord. « [L]e terrorisme est [la menace] qui est la plus pressante et qui occupe actuellement la majeure partie du temps et de l’énergie, a-t-il dit. [C’est] une menace que nous surveillons de près[73]. » Différents ministères et agences du gouvernement civil, comme Sécurité publique Canada et le département de la Sécurité intérieure des États-Unis, dirigent le contre-terrorisme au Canada et aux États-Unis, mais les armées des deux pays contribuent aussi à la lutte de diverses manières. Comme M. Burt l’a expliqué, « [b]ien que les principaux organismes du gouvernement du Canada chargés de la lutte contre le terrorisme au pays soient la GRC et le SCRS, les Forces armées canadiennes sont prêtes à jouer un rôle pour soutenir leurs partenaires de la gestion des urgences dans l’ensemble du Canada » et elles travaillent « également de près avec eux et d’autres partenaires pour assurer la sécurité de nos membres du personnel et de l’infrastructure des Forces armées canadiennes[74] ».

Le NORAD prend très au sérieux l’extrémisme violent et la menace de terrorisme dans le domaine aérospatial. On a vu que depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001, lors desquelles des terroristes ont détourné quatre avions de ligne civils et en ont projeté deux contre les tours du World Trade Center, à New York, et un contre le Pentagone, à Washington, le NORAD accorde la plus grande attention à la menace grandissante du terrorisme. Ces attaques ont fait ressortir que les menaces pesant sur le Canada et les États-Unis pouvaient venir de l’extérieur de l’Amérique du Nord, mais aussi de l’intérieur. Depuis 2001, le NORAD surveille donc les activités à l’intérieur de l’espace aérien nord-américain dans le but principal de défendre le Canada et les États-Unis contre « les agressions terroristes provenant de l’intérieur ou de l’extérieur de nos frontières aériennes »; cette opération a été baptisée « Noble Eagle[75] ». Au cours des années, le NORAD a répondu à des milliers de menaces aériennes potentielles au Canada et aux États-Unis, et ses aéronefs ont fait des dizaines de milliers de sorties dans le cadre de l’Opération Noble Eagle[76].

Pendant sa visite du quartier général du NORAD, le Comité a été avisé que les menaces qui risquaient le plus de se concrétiser en Amérique du Nord étaient les menaces « intérieures ». Selon l’organisation, les groupes extrémistes violents n’ont jamais cessé depuis 2001 d’essayer d’attaquer l’Amérique du Nord par la voie des airs, et un certain nombre de complots terroristes aériens ont été déjoués au cours des années[77]. « [N]ous sommes préoccupés par les extrémistes violents et la menace constante que ces derniers représentent pour l’aviation commerciale et de plaisance », a indiqué le lieutenant-général St‑Amand[78]. Selon le NORAD, les tentatives d’attaques terroristes contre l’Amérique du Nord sont en hausse depuis quelques années. L’organisation a dit que la « fréquence des attaques planifiées » par les groupes extrémistes violents à l’intérieur de l’Amérique du Nord a « augmenté depuis la déclaration du Califat [État islamique en Irak et au Levant, ou EIIL] en 2014 », et que le nombre de cibles aériennes et militaires augmente depuis quelques années[79]. Selon les responsables du NORAD, les terroristes aériens d’aujourd’hui privilégient l’attentat à la bombe contre les aéronefs civils, ou encore le recours aux avions téléguidés bourrés d’explosifs pour faire sauter des cibles au sol, plutôt que les opérations suicide de grande envergure comme celles du 11 septembre 2001. Il ne faut pas en déduire qu’un attentat aérien de cette ampleur ne pourrait plus se produire en Amérique du Nord, mais le risque est faible en raison des nombreuses mesures de sécurité instaurées dans les aéroports depuis 2001[80].

Il ne faut pas s’attendre à ce que la menace du terrorisme et de l’extrémisme violent se dissipe dans un proche avenir. Le NORAD prend donc le danger très au sérieux, d’autant plus qu’il ne dispose généralement que de quelques minutes pour réagir aux incidents terroristes aériens[81]. L’organisation s’inquiète particulièrement de l’évolution constante de la menace terroriste. En effet, les extrémistes violents innovent constamment et cherchent toujours de nouvelles façons de s’en prendre à l’Amérique du Nord. Le NORAD ne peut donc jamais relâcher sa vigilance. Il se préoccupe notamment de la prolifération rapide des technologies d’aviation non traditionnelles comme l’aéronef sans pilote (UA), ou drone, et de leur utilisation potentielle comme instruments d’attaques terroristes. Selon l’organisation, « par leur abondance, leur taille et leur vitesse, les petits aéronefs sans pilote posent des difficultés importantes pour le système de défense aérienne actuel du NORAD » et exercent « de nouvelles pressions sur la capacité du NORAD de défendre l’espace aérien nord‑américain[82] ».

Il ressort globalement de ce qui précède que, si aucune menace militaire directe ne pèse pour l’instant sur le Canada ou l’Amérique du Nord, une gamme de possibilités et de dangers potentiels se dessinent à l’horizon. Le Canada doit donc continuer de travailler à éclaircir ces menaces et à les contrer le plus efficacement possible du point de vue de la rentabilité. Parmi les solutions à cet égard figurent la modernisation et l’accroissement, en coopération avec les États‑Unis, des capacités du NORAD.

MODERNISER LE NORAD ET EN ACCROÎTRE LES CAPACITÉS

Le Canada et le NORAD

Depuis près de 60 ans, le Canada et les États-Unis collaborent étroitement dans le cadre du NORAD à la protection de l’Amérique du Nord contre les menaces aérospatiales de toutes sortes. Pour bien des Américains et des Canadiens, le NORAD symbolise l’étroite relation de défense que les deux pays entretiennent depuis des décennies, montrant à quel point nos pays respectifs sont déterminés à protéger conjointement le continent nord-américain et leur propre territoire contre différents types de menaces. « [P]lus de 800 ententes et accords » de défense existent actuellement entre le Canada et les États-Unis, et le plus connu d’entre eux est de loin le NORAD : « En soi, le NORAD est l’une des pierres angulaires de la relation de défense Canada-États-Unis, a dit au Comité le contre-amiral Bishop; il demeure le moyen par lequel nos deux nations défendent ensemble l’espace aérien de l’Amérique du Nord[83]. » Le lieutenant-général Pierre St‑Amand a abondé dans le même sens : « Notre histoire a été marquée par le succès et un excellent service envers le Canada et les États-Unis[84]. » Selon les responsables du NORAD, celui-ci serait même « le seul commandement binational au monde[85] ». Aucun autre pays n’a d’accord de défense similaire, et le succès du NORAD devrait se poursuivre encore de nombreuses années.

Les origines du NORAD remontent au plus fort de la guerre froide. En 1957, le Canada et les États‑Unis ont décidé d’établir une organisation binationale de défense aérienne qu’ils ont nommée « Commandement de la défense aérienne de l’Amérique du Nord » (NORAD) (rebaptisée « Commandement de la défense aérospatiale de l’Amérique du Nord » en 1981). L’organisation était conçue pour surveiller et défendre l’Amérique du Nord et son espace aérien contre la menace de bombardiers soviétiques à long rayon d’action porteurs d’armes nucléaires. L’Accord du NORAD a reçu la signature officielle des deux pays le 12 mai 1958; il a depuis été « revu, révisé, renouvelé ou prolongé » plusieurs fois. Son dernier renouvellement – à perpétuité – a eu lieu il y a une décennie, en 2006, année où une mission d’alerte maritime a été confiée au NORAD[86].

De nos jours, la mission du NORAD consiste à assurer l’alerte aérospatiale, le contrôle aérospatial et l’alerte maritime[87]. L’Accord du NORAD définit ces missions comme suit :

• L’alerte aérospatiale « consiste à traiter, évaluer et disséminer les renseignements relatifs aux objets artificiels dans le domaine aérospatial et à détecter toute attaque contre l’Amérique du Nord, à la confirmer et à donner l’alerte, qu’il s’agisse d’aéronefs, de missiles ou de véhicules spatiaux […] Une partie intégrante de l’alerte aérospatiale […] [comporte] la surveillance des activités aérospatiales mondiales et les développements connexes. »
• Le contrôle aérospatial « consiste à surveiller l’espace aérien du Canada et des États-Unis et à en effectuer le contrôle opérationnel. Le contrôle opérationnel est l’autorité de diriger, coordonner et contrôler les activités opérationnelles des forces assignées, attachées ou autrement attribuées au NORAD. »
• L’alerte maritime « consiste à traiter, évaluer et disséminer les renseignements relatifs aux abords et zones maritimes et aux voies navigables intérieures respectifs du Canada et des États-Unis et à donner l’alerte des menaces maritimes envers l’Amérique du Nord ou de toute attaque envers celle-ci […] de manière à permettre aux commandements et organismes nationaux responsables de la défense et de la sécurité maritimes d’identifier et de confirmer ces menaces et d’y répondre. Grâce à ces fonctions, NORAD parvient à une compréhension d’ensemble commune des activités maritimes pour mieux identifier les menaces maritimes éventuelles à la sécurité nord-américaine. La surveillance et le contrôle maritimes sont exercés par les commandements nationaux et, s’il y a lieu, coordonnées de manière bilatérale[88]. »

Le quartier général du NORAD se trouve à la base de la force aérienne américaine Peterson, près de Colorado Springs, dans l’État du Colorado. Il existe trois régions du NORAD : la région continentale américaine du NORAD (CONR), dont le quartier général se trouve à la base de la force aérienne américaine Tyndall, en Floride; la région alaskienne du NORAD (ANR), dont le quartier général se trouve à la base de la force aérienne américaine Elmendorf, en Alaska; et la région canadienne du NORAD (RC NORAD), dont le quartier général se trouve à Winnipeg, au Manitoba[89].

Le NORAD use d’un réseau de satellites, de radars terrestres, d’avions-radars (Système aéroporté d’alerte et de contrôle, ou AWACS), de chasseurs et d’autres aéronefs pour détecter, intercepter et, au besoin, prendre à partie toute menace aérienne au Canada et aux États-Unis. Le Comité a entendu à plusieurs reprises que le NORAD est un « système de systèmes ». Et, comme le lieutenant-général St-Amand l’a expliqué, la communication entre les systèmes est d’importance capitale :

Le NORAD maintient des forces à niveau de préparation très élevé dans l’ensemble du continent. Afin de mener des opérations efficaces, nous nous appuyons sur un système de systèmes sophistiqués qui nous permet d’exploiter pleinement un spectre d’engagement, qui comprend les indices et les indicateurs d’alerte, la détection, l’identification et, au besoin, l’envoi de chasseurs pour intercepter et engager les objectifs poursuivis […] Pour être en mesure d’envoyer en mission et de maintenir en puissance des chasseurs à une grande distance de leur base d’opérations principale, on doit assurer l’harmonisation et la coordination de nombreuses parties du système. Qu’il s’agisse d’instruction, de nœuds de commandement et contrôle, de notre infrastructure, d’aéronefs de ravitaillement en vol, de plateformes d’alerte lointaine aéroportée, de radars au sol ou de chasseurs, nous devons être en mesure de communiquer et d’assurer le commandement et contrôle dans l’ensemble de la zone défendue. Toutes ces composantes doivent posséder la meilleure capacité possible et être en mesure de communiquer entre elles[90].

C’est donc dire que les systèmes utilisés par le Canada et les États-Unis pour les missions du NORAD doivent être interopérables. Les armées des deux pays, lorsqu’elles font l’acquisition de nouveaux systèmes, doivent s’assurer de leur interopérabilité.

Le Canada fournit au NORAD des ressources financières, du personnel, des aéronefs (chasseurs, avions ravitailleurs, etc.), des appareils aérospatiaux (satellites, etc.), de l’infrastructure et des stations radar terrestres[91]. Les membres des FAC affectés directement aux opérations du NORAD travaillent au Canada, mais aussi aux États-Unis. En effet, sur les quelque 700 militaires canadiens stationnés aux États-Unis, environ 300 sont assignés à la mission du NORAD, et 147 sont déployés au quartier général du NORAD à Colorado Springs. Les autres sont répartis entre diverses unités ailleurs aux États-Unis, ou encore travaillent pour le programme de système aéroporté d’alerte et de contrôle (AWACS) du NORAD[92]. Dans le cadre de ce programme, des militaires canadiens et américains mènent ensemble des opérations de défense continentale à bord d’avions E-3 Sentry (AWACS), basé aux États-Unis[93]. En retour, les États-Unis envoient « beaucoup d’officiers d’échange au Canada pour qu’ils travaillent avec nos forces militaires »; certains de ces officiers sont assignés au quartier général de la RC NORAD à Winnipeg, au Manitoba, ou à diverses escadres de l’ARC[94].

La RC NORAD est chargée de la défense du vaste espace aérien du Canada, qui s’étend de l’océan Atlantique à l’est à l’océan Pacifique à l’ouest, et de la frontière américaine au sud à l’extrémité nord de l’archipel arctique canadien au nord[95].

Le Secteur de la défense aérienne du Canada (SDAC), à North Bay, en Ontario, est responsable pour toute la RC NORAD de la surveillance, de l’identification, du contrôle et de l’avertissement en matière de défense aérospatiale. Il remplit son mandat à l’aide de l’information reçue des satellites, des stations radars et des avions-radars. Le personnel du SDAC surveille tous les aéronefs détectés à l’intérieur ou à proximité de la RC NORAD, et l’image aérienne intégrée ainsi obtenue est communiquée au quartier général de la RC NORAD et aux autres régions du NORAD, qui s’en servent pour préciser leur lecture des activités en cours dans l’espace aérien nord-américain[96].

Si le SDAC détecte une menace potentielle dans son espace de responsabilité, le quartier général de la RC NORAD; qui est aussi celui de la 1^re Division aérienne du Canada, peut l’intercepter au moyen des chasseurs CF-18 de la 3^e Escadre Bagotville, au Québec, et de la 4^e Escadre Cold Lake, en Alberta[97]. Ces deux bases aériennes principales (MOB) gardent leurs CF-18 en état d’alerte 24 heures par jour, 365 jours par année, pour les déploiements d’urgence du NORAD. Il existe aussi des bases d’opérations déployées (BOD) et des emplacements d’opérations avancés (FOL) un peu partout au Canada, y compris dans l’Arctique. Selon le major-général D.L.R. Wheeler, commandant de la 1^re Division aérienne du Canada et de la Région canadienne du NORAD, « [c]es emplacements auxiliaires augmentent le rayon d’action de nos chasseurs en leur procurant des endroits avancés d’où ils peuvent mener des opérations, se ravitailler et effectuer de la maintenance[98] ». D’autres appareils de l’ARC peuvent être dépêchés au besoin pour les missions du NORAD. Par exemple, le CC-150 Polaris et le CC-130 Hercules, des avions de ravitaillement en vol stationnés respectivement avec la 8^e Escadre à Trenton, en Ontario, et la 17^e Escadre à Winnipeg, au Manitoba, sont souvent envoyés pour ravitailler les CF-18 en mission lointaine [99].

Le NORAD permet au Canada de mettre en commun ses ressources avec les États-Unis afin de prévenir les chevauchements et de renforcer les moyens de défense. Le contre-amiral Bishop a souligné que « [u]n des avantages de faire partie du NORAD, c’est que nous mettons essentiellement nos ressources en commun, étant donné qu’il est difficile de défendre un continent aussi vaste[100] ». Le Comité a entendu à plusieurs occasions que la mise en commun des ressources est la clé du succès du NORAD. Par exemple, des témoins ont parlé des avions-radars américains, qui élargissent la portée des radars terrestres et recueillent des renseignements qui sont communiqués au Canada. D’autres ont mentionné que les avions ravitailleurs des États-Unis apportent souvent leur appui aux CF‑18 canadiens lorsque ceux-ci font des missions prolongées dans l’Arctique; ils soulagent ainsi la modeste flotte de ravitailleurs du Canada – deux CC‑150 Polaris et trois CC-130 Hercules –, surtout quand certains de ces appareils sont en déploiement à l’étranger[101]. Des témoins ont signalé que des chasseurs américains sont entrés dans l’espace aérien du Canada pour y contrer des menaces, et vice‑versa. Le lieutenant‑général Hood a toutefois précisé que ces opérations transfrontalières sont rares : ces quinze dernières années, « les Américains ont franchi notre frontière à bord d’avions de chasse armés quatre fois. En sens inverse, les Canadiens ont franchi la frontière six fois[102]. » Il reste que ces interventions outre-frontière illustrent l’intensité de la coopération qui unit le Canada et les États-Unis dans le cadre du NORAD.

Mais lorsque le Comité lui a demandé si le Canada était actuellement en mesure d’assurer lui-même sa souveraineté aérienne, sans l’aide du NORAD, le lieutenant-général St-Amand a répondu : « En temps de paix, nous le pourrions, mais pas dans le contexte d’une urgence internationale. Cela dépend de quel type de menace il s’agit[103]. » Il a expliqué sa réponse :

[D]ans le cas du NORAD, nous avons le contrôle complet de ce que nous faisons dans notre propre espace aérien en temps de paix. Les commandants sont des Canadiens, les contrôleurs militaires qui dirigent les avions sont des Canadiens, les avions sont pilotés par des Canadiens […] Le fait d’avoir un accord avec le NORAD nous permet de réagir très rapidement, mais cela ne veut pas dire que nous n’avons pas de souveraineté, puisque des Canadiens sont impliqués dans les décisions. Pour ce qui est des scénarios les plus probables, nous sommes capables de nous défendre complètement[104].

Toutefois, advenant, par exemple, une troisième guerre mondiale, le Canada aurait de la difficulté à assurer sa défense avec sa flotte aérienne actuelle : « [I]l faudrait nous joindre à des alliés pour faire face à la menace[105]. » Il faut savoir en effet que l’ARC dispose actuellement de plus de 370 aéronefs à voilure fixe ou tournante, mais que seulement un peu plus de 20 % de ces appareils sont conçus pour le combat (77 chasseurs CF-18). Le reste de la flotte est composé principalement d’aéronefs de patrouille multimissions ainsi que de ravitailleurs, d’avions de transport, d’avions d’entraînement, d’appareils de recherche et de sauvetage et d’hélicoptères[106]. Par comparaison, la United States Air Force (USAF) a une flotte de près de 4 900 avions, dont plus de 1 600 avions de chasse[107].

Évolution et modernisation du NORAD

Le NORAD a évolué et s’est modernisé depuis sa création. Au fil des ans, les gouvernements canadien et américain ont souvent adapté la mission et la structure du NORAD aux nouvelles menaces qui émergeaient de l’évolution de la situation internationale. Quand le NORAD est né, dans les années 1950, l’aviation militaire à long rayon d’action était la principale menace qui pesait sur l’Amérique du Nord. La situation a cependant changé dans les années 1960 et 1970, avec l’avènement des missiles balistiques. Et elle a encore changé dans les années 1980, lorsqu’ont été conçus les missiles de croisière de première génération. Depuis, l’émergence de nouvelles menaces a forcé le NORAD à s’adapter davantage. Avant les attentats terroristes du 11 septembre 2001, par exemple, le NORAD ne se concentrait que sur les menaces venues de l’extérieur de l’Amérique du Nord. Mais après ces événements, il a commencé à observer les menaces nées sur le continent. Comme on l’a vu ci-dessus, cette mission de défense aérienne intérieure, nommée Opération Noble Eagle, dure depuis septembre 2001. L’élargissement, en 2006, de la mission du NORAD au domaine de l’alerte maritime est un autre exemple de l’adaptation continue du NORAD à l’évolution de l’environnement de sécurité international[108]. Le Comité mènera une étude sur l’environnement marin à l’automne 2016.

Aujourd’hui, le NORAD doit une fois de plus faire face à de nouvelles technologies et menaces militaires. Dans une situation internationale de plus en plus complexe et ambigüe, il doit revoir ses capacités et ses processus pour conserver sa pertinence et son efficacité. Par exemple, il doit maintenant composer avec des missiles avancés de longue portée et à haute vitesse qui sont capables de frappes de précision et peuvent être lancés depuis un avion militaire, un navire de guerre ou un sous-marin[109]. Et dans un proche avenir, la prolifération des systèmes d’aéronefs sans pilote (UAS) et l’avènement des armes hypersoniques et autres systèmes d’armes sophistiqués poseront de nouveaux défis technologiques[110], qui se combineront aux menaces classiques et asymétriques actuelles. Il en ressort que le NORAD doit continuellement s’adapter au contexte de menace dans tous les domaines.

C’est pourquoi les gouvernements des États-Unis et du Canada ont entrepris il y a quelques années une analyse des défis et des dangers émergents auxquels le Canada et les États-Unis seront vraisemblablement exposés vers les années 2025‑2030, ainsi qu’une étude des ressources dont aura besoin le NORAD pour y faire face[111]. D’abord appelée « NORAD Next », cette initiative est aujourd’hui désignée par les termes « évolution et modernisation du NORAD[112] ».

Le NORAD cherche actuellement à moderniser ses plans, ses politiques et ses structures de commandement et de contrôle, de sorte que son « système de systèmes » puisse soutenir les rythmes opérationnels les plus élevés et contrer des menaces multiples dans divers domaines[113].

En majorité, les experts du domaine de la défense conviendraient probablement que le NORAD demeure essentiel à la défense de l’Amérique du Nord, et qu’il doit évoluer et se moderniser pour conserver sa pertinence dans le monde de demain. Mais certains d’entre eux, dont des responsables rencontrés par le Comité lors de sa visite du quartier général du NORAD, croient que sa mission devrait dépasser l’alerte aérospatiale, le contrôle aérospatial et l’alerte maritime. Ils sont d’avis que le Canada et les États‑Unis devraient envisager d’élargir le NORAD à tous les environnements – aérien, spatial, maritime, terrestre et en ligne – pour toute l’Amérique du Nord. Ces analystes et commentateurs, autrement dit, voudraient que le NORAD fournisse des capacités de connaissance « tous domaines ». Mais d’autres sont d’avis que la portée du NORAD devrait demeurer ce qu’elle est, c'est-à-dire le domaine aérospatial[114].

En parallèle, certains experts de la défense croient que des améliorations pourraient être apportées à la structure canado-américaine des trois commandements établie en 2009 pour coordonner les relations entre le NORAD, le Commandement des opérations interarmées du Canada (COIC) et le United States Northern Command (USNORTHCOM). D’après eux, ces améliorations auraient l’effet de renforcer la coopération, l’efficience et l’interopérabilité entre ces trois commandements, surtout en situation d’urgence[115]. Andrea Charron, directrice adjointe du Centre for Defence and Security Studies de l’Université du Manitoba, a souligné la complexité de la structure actuelle des trois commandements : « La structure est fondée sur trois commandements militaires qui assurent la défense de l'Amérique du Nord – le NORAD, le Northern Command américain et le [COIC] – et ceux-ci ont tous des mandats et des objectifs différents[116]. » Elle a précisé que :

Le NORAD est à dominante aérienne en ce qui concerne le personnel et l’objectif […] Il est principalement chargé de défendre l’Amérique du Nord contre des menaces aérobies. Cela signifie que sa fonction d’alerte maritime peut être négligée. Le Northern Command américain, qui comprend plus de 60 organismes civils, ainsi que les sous-commandements des forces aériennes, des forces navales et des forces armées, est chargé de défendre le territoire américain […] Le [COIC] est chargé des opérations au Canada et à l’étranger, à l’exception des opérations aériennes au Canada et celles à l’appui du NORAD. Ces dernières opérations relèvent du quartier général de la 1^re Division aérienne du Canada, Région canadienne du NORAD, à Winnipeg[117].

Autrement dit, et comme les responsables du NORAD l’ont expliqué au Comité, le NORAD est une organisation binationale qui possède sa structure de commandement et de contrôle à elle, alors que le COIC et le USNORTHCOM sont des organisations nationales qui œuvrent dans des domaines multiples – et qui eux aussi ont leur propre structure de commandement et de contrôle[118]. Comme M^me Charron l’a mentionné, certains experts croient que cette structure des trois commandements est trop complexe et qu’elle gagnerait à être simplifiée, voire fusionnée en une seule structure de commandement et de contrôle binationale qui couvrirait tous les domaines, sur le modèle du NORAD[119].

C’est une question qu’envisagent les autorités militaires du Canada et des États‑Unis, à commencer par celles du NORAD. Comme le lieutenant-général St-Amand l’a dit au Comité, «[e]n envisageant l’avenir sous trois commandements, nous commençons à nous poser certaines questions. Peut-on assurer la défense de l’Amérique du Nord dans le seul domaine aérospatial? Doit-on adopter une approche binationale ou bilatérale » dans les domaines maritime, terrestre et autres, qui relèvent actuellement du COIC et du USNORTHCOM[120]? Mais si le personnel militaire peut élaborer des options et faire des recommandations aux autorités civiles, c’est à celles-ci que revient la décision de procéder ou non à cette évolution.

Comme le Comité l’a appris lors de sa visite du quartier général du NORAD, beaucoup des responsables de l’organisation croient qu’il est temps que le NORAD élargisse son champ d’action. L’amiral William E. Gortney, qui était à l’époque commandant du NORAD et du USNORTHCOM (la générale Lori Robinson lui a succédé le 13 mai 2016[121]), ainsi que d’autres hauts responsables du NORAD ont indiqué au Comité que la structure des trois commandements actuelle n’est peut-être pas la meilleure façon de défendre l’Amérique du Nord du point de vue du commandement et du contrôle. Selon eux, la multiplicité des commandements, des menaces, des approches et des domaines « sape l’unité de l’action ». Ils estiment que la défense des États-Unis et du Canada nécessite « l’unité des efforts », ce qui passe selon eux par « l’unité du commandement ». L’amiral Gortney souhaiterait l’intégration de la structure des trois commandements et la fusion des plans en « un commandement binational unique agissant dans des domaines multiples ». Autrement dit, la défense de l’Amérique du Nord relèverait d’un commandant binational unique et d’une structure de commandement et de contrôle binational unique[122]. Selon l’amiral Gortney, ce remaniement ne serait pas particulièrement coûteux, et il améliorerait considérablement le commandement et le contrôle de la défense du continent[123].

L’amiral Gortney a dégagé trois possibilités. La première serait de s’en tenir au statu quo. La deuxième, de créer un groupe de travail conjoint binational de défense que le Canada et les États‑Unis activeraient temporairement en situation d’urgence. La troisième option – celle que prône l’amiral Gortney – serait de créer un commandement de la défense permanent, avec l’approbation des gouvernements des États-Unis et du Canada. L’amiral Gortney a dit au Comité que les trois options seraient présentées prochainement à la Commission permanente mixte de défense Canada‑États-Unis, d’où elles seront soumises à la chaîne de commandement politique des deux pays. Cependant, l’amiral a précisé que la décision ne devrait pas être précipitée, et qu’elle devrait attendre la fin de l’examen de la politique de défense au Canada et l’élection présidentielle de 2016 aux États‑Unis[124].

L’amiral Gortney était d’avis que le nouveau commandement de défense de l’Amérique du Nord devrait se limiter aux domaines aérien, spatial, maritime et terrestre. Le cyberespace devrait être exclu parce que le cadre stratégique n’est pas encore mûr en ce qui concerne la coopération internationale entre le Canada et les États‑Unis[125]. En effet, les deux pays ont des méthodes très différentes en matière de cyberdéfense, et la responsabilité dans ce domaine relève largement d’autres organisations du gouvernement fédéral, en l’occurrence Sécurité publique Canada au Canada et le département de la Sécurité intérieure aux États‑Unis. Le NORAD, lui, n’est responsable que de la cyberprotection de ses propres systèmes, notamment contre les impulsions électromagnétiques. Le lieutenant-général St-Amand a abondé dans le même sens que l’amiral Gortney : « Le cyberespace est une affaire très compliquée. Je ne suis pas sûr qu’elle se prête à une approche binationale, outre la collaboration et l’échange de renseignements. Nous ne sommes peut-être pas suffisamment mûrs pour envisager une défense continentale du cyberespace, qui est par définition un domaine national et hautement sensible[126]. » On lui a demandé si le NORAD devrait un jour élargir son action au cyberespace. Il a répondu que « cela devrait être dans notre mandat seulement si on pense qu’il y a des avantages par rapport à l’approche continentale. Je suppose qu’éventuellement, cela pourrait être développé, mais pour l’instant, c’est un pont qu’il reste encore à traverser et qui demandera beaucoup de travail. Pour l’instant, je dirais que non[127]. »

Le lieutenant-général Bowes a souligné que les FAC cherchent toujours à apprendre, à remettre en question ses procédures pour en trouver de meilleures. Mais il a aussi signalé qu’il y aurait beaucoup à faire avant que le NORAD puisse se lancer dans d’autres domaines ou même fusionner avec le COIC et le USNORTHCOM en un nouveau commandement de défense multi-domaine de l’Amérique du Nord. « Il y a beaucoup de réponses à trouver et de détails à régler », les domaines maritime et terrestre ne disposant pas de « pouvoirs bien définis » comme le domaine aérospatial dans le cadre du NORAD. Selon le lieutenant-général Bowes, il reste du travail à faire pour que les forces maritimes et terrestres puissent fonctionner de la même façon binationale que l’aérospatiale. Le processus n’en est encore qu’au début et « la décision finale » reste à prendre. Mais pour le lieutenant-général, « il est très avantageux de poursuivre l’exploration, même si tout ce que cela finit par donner, c’est de nous rendre meilleurs dans ce que nous faisons aujourd’hui[128] ».

Quelle que soit la décision finale qui sera prise sur l’élargissement et la modernisation du NORAD, le contre-amiral Bishop a assuré le Comité que les FAC surveillent « de très près tout effort déployé par le NORAD en vue de moderniser ou de modifier ses méthodes, pour nous assurer que les sujets de préoccupations du Canada, relativement à sa souveraineté, restent prioritaires dans ces discussions[129] ». Mais la protection de la souveraineté du Canada n’est pas le seul enjeu. Selon Andrea Charron, l’élargissement du NORAD à des domaines multiples et l’ajout à ses missions susciteront des « coûts […] énormes ». Selon elle, le Canada aurait « de dures décisions à prendre » si « nous sommes tenus de défendre le Canada et l’Amérique du Nord » dans le cadre d’un NORAD multi-domaine; en effet, « [t]oute autre activité », comme la participation aux opérations de l’OTAN ou les déploiements militaires à l’étranger, viendrait alors « après ces deux missions[130] ». De plus, comme Christopher Sands l’a souligné, il faudrait améliorer la coordination et l’interopérabilité des ressources et des actifs de défense de l’Amérique du Nord si le NORAD élargissait ses activités aux domaines maritime, terrestre ou autres. Selon lui, de vastes efforts seraient nécessaires pour que l’armée, la marine et la garde côtière du Canada et des États-Unis coordonnent davantage leurs actions de défense du continent[131].

L’investissement dans la défense contre les missiles de croisière

Le Comité a été informé que le Canada et les États-Unis ne possèdent qu’une capacité de défense limitée contre les missiles de croisière avancés; pour certains témoins, c’est là une faille majeure du système de défense aérospatiale de l’Amérique du Nord[132]. Il est important de distinguer la défense contre les missiles de croisière de la défense antimissiles balistiques. En effet, les missiles balistiques échappent habituellement à l’atmosphère pendant une partie de leur trajectoire, contrairement aux missiles de croisière, qui sont des engins à combustion aérienne. Les mesures de détection et d’élimination sont donc bien différentes selon qu’elles ciblent les missiles de croisière ou les missiles balistiques[133]. De plus, la responsabilité de la défense contre ces deux types d’engins relève d’organisations différentes. Le NORAD s’occupe des missiles de croisière, et le USNORTHCOM, des missiles balistiques. En d’autres mots, la défense contre les missiles de croisière en Amérique du Nord est binationale, contrairement à celle contre les projectiles balistiques. La DAB américaine, conçue pour défendre les États-Unis contre les attaques au missile balistique limitées, ne peut rien contre les missiles de croisière[134].

Le Comité a toutefois été avisé que le Canada et les États-Unis ne sont pas entièrement impuissants face aux missiles de croisière[135]. Le Comité a appris que le Canada a des capacités antimissiles de croisière, mais les détails en sont classifiés. « Les Forces canadiennes peuvent assurer une certaine défense contre les missiles de croisière », a dit le contre-amiral Bishop[136]. Mais M^me Charron s’est dite d’avis que, « selon des renseignements non classifiés », « l’architecture de défense antimissiles de croisière du Canada […] est minime[137] ».

Plusieurs témoins ont dit que le Système d’alerte du Nord, un réseau de 11 stations radars à longue portée et de 36 à courte portée situées en Arctique (et qui arrive au terme de sa durée de vie opérationnelle[138]), a une capacité limitée de détection des missiles de croisière[139]. De même, selon Elinor Sloan, les avions-radars AWACS que les États-Unis confient aux équipages canadiens et américains à la grandeur du continent ont un potentiel de détection des missiles de croisière[140]. Mais comme on l’a vu ci-dessus, les missiles de croisière de nouvelle génération, comme les Kh-101 et Kh-102 russes, sont beaucoup plus avancés et sophistiqués que leurs prédécesseurs, et ils peuvent être lancés depuis un aéronef ou une plateforme navale. Ils ont une longue portée, peuvent atteindre une très haute vitesse, sont difficiles à détecter au radar parce qu’ils volent à basse altitude, et sont très précis. Ils sont donc inquiétants du point de vue de la défense nord-américaine[141]. Comme l’ont dit des responsables de NORAD, les missiles Kh-101 et Kh‑102 ont une si vaste portée que la Russie pourrait les lancer contre l’Amérique du Nord depuis son territoire, de l’autre côté de l’Arctique[142].

On a demandé à David Perry comment le Canada pourrait le mieux contribuer à défendre l’Amérique du Nord contre les missiles de croisière. Il a répondu ce qui suit :

Je pense que le meilleur moyen de les contrer serait de participer pleinement et de faire la mise à niveau du Système d’alerte du Nord afin d’accroître notre capacité d’affirmer notre présence plus loin vers le nord, dans l’Arctique, avec nos moyens de renseignement, de surveillance et de reconnaissance et certains nouveaux moyens à acquérir qui nous permettraient d’avoir une meilleure vue d’ensemble. Nous devons nous assurer d’aller rapidement de l’avant dans l’acquisition d’un nouvel avion‑chasseur doté des capacités voulues pour réagir aux avions russes qui peuvent lancer des missiles de croisière vers le Canada à partir de distances plus grandes que celles pour lesquelles les dispositifs existants ont été conçus[143].

M^me Sloan est allée plus loin :

Pour se défendre contre cela, il faut une capacité de détection, faisant intervenir des AWACS, des F-35 qui sont, je crois, équipés d’un dispositif de détection des missiles de croisière et éventuellement des détecteurs terrestres […] La Constellation RADARSAT pourrait constituer un observatoire et un moyen de détection des missiles de croisière. Elle est conçue pour la détection des navires et elle est donc beaucoup plus puissante qu’un satellite en orbite beaucoup plus élevée, elle pourrait par conséquent servir à détecter des missiles de croisière. [Des] véhicules aériens sans pilote [comme] le Global Hawk [peuvent aussi] détecter les missiles de croisière. Mais si vous pensez à une surveillance permanente, il faut alors penser aux satellites, à des engins aériens sans pilote à haute altitude ou à un système terrestre[144].

On a demandé à M^me Sloan si des détecteurs et intercepteurs terrestres installés au Canada permettraient une meilleure protection contre les missiles de croisière. Sa réponse : « Oui, un système de détection terrestre aiderait. Tout dépend de l’endroit où il est installé. Nous avons eu par le passé des systèmes de défense aérienne installés sur la côte Est et la côte Ouest. Je pense qu’ils ont été mis hors service. Des systèmes de détection terrestre installés dans certains lieux précis au nord du Canada aideraient[145]. » Selon elle, l’Arctique serait un bon emplacement pour les installations de détection et d’interception des missiles de croisière, puisque la Russie envoie régulièrement dans la région des avions ou des sous-marins capables de lancer des missiles de croisière[146]. 

Le NORAD envisage actuellement des façons de renforcer ses capacités de défense antimissiles de croisière et, en collaboration étroite avec des partenaires américains et canadiens, il étudie de nouvelles technologies qui lui permettraient d’assurer une surveillance et une détection permanente des missiles de croisière à la grandeur de l’Amérique du Nord, y compris en Arctique[147]. Le NORAD a aussi informé le Comité qu’il aimerait reculer la limite nordique de la ZIDA afin de pouvoir mieux répondre à la menace des missiles de croisière modernes. Actuellement, le périmètre de la ZIDA correspond à la portée du Système d’alerte du Nord, dont les installations vieillissantes devraient être remplacées dans les années à venir[148].

Revoir la non-participation du Canada à la défense antimissiles balistiques

Au cours de l’étude, plusieurs témoins ont parlé du refus du Canada de participer avec les États‑Unis à la défense antimissiles balistiques (DAB). Cette question se pose dans le contexte du NORAD parce que le NORAD œuvre activement à la détection des missiles balistiques.

En 2004, les gouvernements des États‑Unis et du Canada ont accepté que les renseignements d’alerte aux missiles balistiques du NORAD soient communiqués au USNORTHCOM, pour que celui-ci s’en serve dans le cadre du système de DAB limitée des États-Unis. En 2005, le Canada a décidé, au terme de discussions avec les États‑Unis, de ne pas participer au système de DAB américain. Cette décision se fondait sur plusieurs facteurs, dont l’impact du système sur l’environnement de sécurité mondial, son efficacité incertaine, et son coût au regard des autres besoins. Mais ces dernières années, le débat a repris sur l’opportunité pour le Canada de participer au programme de DAB des États‑Unis. Plusieurs experts, en fait, croient que le Canada devrait revoir sa décision de 2005, sa non-participation à la DAB étant selon eux préjudiciable à la défense de l’Amérique du Nord[149].

Il est clair que l’examen de la politique de défense sera l’occasion de revoir cette décision de 2005. Justement, le MDN a soulevé dans le Document de consultation publique sur l’examen de la politique de défense publié en avril 2016 plusieurs questions relatives à la DAB : « Cette décision [de 2015] doit‑elle être réexaminée compte tenu de l’évolution des technologies et des menaces? Une réorientation de la politique dans ce domaine permettrait-elle d’améliorer la sécurité nationale au Canada et de renforcer la coopération continentale? Ou bien, devrions-nous investir dans d’autres domaines qui permettraient de protéger plus efficacement le continent nord-américain[150]? » Plusieurs témoins se sont prononcés à ce sujet pendant l’étude, et ce, bien qu’aucun d’entre eux n’ait été convoqué expressément pour parler de la DAB. Plusieurs intervenants se sont dits en faveur de la participation du Canada au système de DAB américain, tandis que d’autres n’étaient pas du même avis.

À ce sujet, il ne faut pas oublier que, bien que le Canada ne participe pas directement au système de DAB des États-Unis, il contribue à la détection des missiles balistiques dans le cadre de NORAD, et cette information est communiquée au système de DAB. Comme le contre-amiral Bishop l’a expliqué :

Pour surveiller les méthodes nord-américaines visant à se protéger contre les missiles balistiques et les missiles de croisière, nous travaillons encore une fois au quartier général du NORAD. Des Canadiens sont présents dans la salle de surveillance. Même si nous ne participons pas à la défense antimissiles balistiques en Amérique du Nord, nos officiers qui se trouvent sur place ne sont pas exclus des activités de surveillance et d’alertes aériennes. NORAD peut détecter le lancement de missiles balistiques effectué par d’autres pays […] Il a la capacité nécessaire pour exercer une surveillance antimissile balistique[151].

Le USNORTHCOM est chargé du système de DAB, et c’est le commandant du USNORTHCOM, qui est aussi le commandant du NORAD, qui prendrait la décision d’intercepter tout missile balistique hostile approchant. Il s’agirait d’une décision américaine unilatérale. En vertu du système actuel, les Canadiens ne prendraient pas part au processus et agiraient à titre d’observateurs seulement.

Le système de DAB a été spécialement conçu pour faire face à la menace balistique des États voyous, notamment la Corée du Nord, ce qui explique pourquoi ses intercepteurs basés au sol, ou GBI, sont stratégiquement situés à la base aérienne de Fort Greely en Alaska et à celle de Vandenberg, en Californie. Le système n’a pas été conçu pour faire face aux capacités accrues que possèdent certaines puissances mondiales en matière de missiles balistiques, comme la Chine et la Russie. Le système de DAB est formé des deux sites de GBI mentionnés ci-dessus, ainsi que de sites de conduite de tir, de satellites, de stations radars et d’autres installations[152]. Le système de DAB est composé d’environ 30 intercepteurs contrôlés par les États-Unis et installés sur leur territoire; l’objectif est de faire passer ce nombre à 44 d’ici 2017[153]. Au cours de sa visite au quartier général du NORAD, le Comité a été informé que le coût de la mise au point du système de DAB est d’environ 45 milliards de dollars américains. Le prix du système est élevé; les missiles balistiques proprement dits coûtent moins cher que le système pour les détruire. Comme l’amiral Gortney l’a dit au Senate Armed Services Committee des É.‑U. :

Nous devons investir dans la puissance de destruction de nos véhicules d’interception, ainsi que dans des moyens de nous faire passer du bon côté de la courbe de coût. Nos adversaires mettent au point des technologies relativement peu chères qui, selon nos estimations, peuvent atteindre notre territoire national. Par contre, nos intercepteurs sont beaucoup plus dispendieux. Aujourd’hui, avec un système de défense antimissiles balistiques économiquement non viable, nous pouvons abattre des roquettes bon marché avec des missiles qui, eux, sont loin de l’être[154].

Des responsables du USNORTHCOM ont précisé que le coût d’un seul missile de GBI coûte environ 75 millions de dollars américains. De plus, le remplacement d’un GBI par un nouveau, après son lancement, peut être long, parce que les silos de lancement doivent être remis à neuf et qu’un nouveau GBI doit être commandé auprès d’une usine qui le fabriquera et le livrera. Ainsi, pendant une courte période suivant un lancement de GBI, la capacité du système de DAB est réduite. Aussi les É.‑U. travaillent-ils actuellement au perfectionnement de son système et à la production de GBI qui soient moins complexes et moins chers[155]. Les responsables du USNORTHCOM ont insisté sur le fait que, au cours de la dernière décennie, le système de DAB a « considérablement amélioré » sa capacité à intercepter un missile balistique. Toutefois, bien que la mission du système de DAB soit « d’intercepter et de détruire des missiles balistiques de portée intermédiaire et de longue portée à mi-parcours pour protéger le territoire national des É.‑U.[156] », les responsables du USNORTHCOM ont dit au Comité que le système est à l’heure actuelle incapable d’intercepter un missile balistique dans sa soi-disant « phase de propulsion » (c.‑à‑d. au moment du lancement). Cependant, les Américains travaillent à l’élaboration d’une solution pour que le système puisse y arriver[157].

Lors de sa visite au quartier général du NORAD, le Comité a appris que, à l’heure actuelle, le gouvernement américain n’envisage pas d’inviter officiellement le Canada à prendre part au système de DAB. Toutefois, si le Canada souhaite en faire partie, on a noté que les É.-U. seraient disposés à en discuter[158].

Bien que les hauts responsables du NORAD n’aient pas dit que le Canada devrait, ou ne devrait pas, participer au système de DAB américain, ils ont indiqué que s’il le faisait, les opérations et les processus, du point de vue du commandement et du contrôle, s’en trouveraient simplifiés. À titre d’exemple, le lieutenant-général St-Amand a formulé les trois observations suivantes[159] :

Premièrement, il y a les missiles balistiques […] Des pays, notamment la Corée du Nord, travaillent très fort à développer une capacité pour attaquer l’Amérique du Nord. Alors, les missiles balistiques sont ici et ils y resteront. Je pense que c’est une menace qui continuera à exister.

Voici la deuxième chose que j’ai constatée. Pour ce qui est des approches nord‑américaines, le commandement et le contrôle sont un peu compliqués à Colorado Springs [quartier général du NORAD et du USNORTHCOM]. Le NORAD est chargé d’évaluer une attaque ou de caractériser un missile qui s’approcherait de l’Amérique du Nord. Les Canadiens peuvent dire au NORAD que c’est une attaque contre l’Amérique du Nord, mais aussitôt qu’on a pris une décision ou caractérisé un missile, la défense revient complètement au côté américain [par l’entremise du USNORTHCOM] […] Si le missile revenait dans l’atmosphère, le NORAD serait encore responsable de déterminer s’il y a explosion nucléaire. Pour le NORAD et le NORTHCOM, le commandement et le contrôle sont compliqués […] Si on faisait partie du système du bouclier antimissile, cela permettrait aux commandements binationaux de simplifier le commandement et le contrôle pour cette menace.

Voici la troisième chose que j’ai constatée. Étant donné que le Canada ne fait pas partie du système, il n’a pas accès à la technologie, à la stratégie et à la planification, et il n’a certainement aucune influence sur les décisions prises […] Les États-Unis ne sont pas tenus de communiquer ces renseignements, et nous n’avons pas le droit de savoir. Ce que nous avons relève de la bonne volonté. Il est sûr qu’on coopère avec nous. Nous sommes de très proches alliés depuis longtemps, mais nous ne faisons tout simplement pas partie de cette mission[160].

À la lumière de ces trois constatations, le lieutenant-général St-Amand est d’avis que la décision du Canada de ne pas participer au système de DAB avec les É.‑U. est «une question importante à revoir », notamment dans le contexte de l’examen de la politique de défense actuellement en cours[161]. Le contre-amiral Bishop a exprimé un point de vue semblable, en déclarant que la participation du Canada au système de DAB des É.‑U. est une question que le gouvernement canadien devrait considérer ou « aborder dans le cadre de l’examen de la politique de défense […] [162] ».

Plusieurs témoins croient que le Canada devrait revoir sa décision de 2005 de ne pas participer au système de DAB des É.‑U. D’après Elinor Sloan, la position actuelle du Canada comporte certains risques du point de vue de la sécurité nationale et continentale. Selon elle :

Le risque de notre non-participation au système de défense tient au fait que nous n’aurions pas notre mot à dire au moment de décider d’abattre un missile balistique […] Il y a ce risque, mais il y a un autre risque, encore plus grand, qui est celui de ne recevoir aucune information[163].

À son avis, la situation de la sécurité internationale a tellement changé au cours de la dernière décennie que le Canada devrait revoir sa décision de ne pas participer au système de DAB. La Corée du Nord, a-t-elle souligné, est devenue une puissance nucléaire en 2006 et tente farouchement de mettre en place un système de missiles balistiques visant l’Amérique du Nord. Lorsqu’on lui a demandé si le Canada a le niveau de protection requis contre les missiles balistiques à l’heure actuelle, M^me Sloan a répondu : « Non, je ne le pense pas. Je pense que nous devrions participer au volet du système de défense antimissile balistique relatif à la réponse. Nous participons déjà au volet détection, mais je pense qu’il nous faudrait participer au volet réponse[164]. »

Faisant valoir un point de vue semblable, Christopher Sands a mis en doute l’idée reçue voulant que les É.‑U. détruiraient un missile balistique qui s’approcherait du Canada, même si le Canada ne fait pas partie du système de DAB :

[J]e pense que parfois nous voyons le système de défense antimissile comme une source illimitée de munitions et pensons que si un missile se dirige vers nous, nous pouvons simplement faire feu et l’abattre. Même aux États-Unis, nous avons, en réalité, un nombre limité de balles dans le fusil, si vous voulez. Nous avons un nombre limité de coups [...] nous ne voulons pas d’une situation où les États-Unis investissent pour mettre en place un système de défense antimissile pour protéger les Américains et les Canadiens, et ils doivent faire un choix. Si le Canada ne participe pas au système, et parce que le Canada n’ajoute pas de balles au fusil, les États-Unis devraient choisir entre protéger Los Angeles et protéger Vancouver d’un missile nord‑coréen[165].

James Fergusson a abondé dans le même sens :

Le Canada ne peut pas et ne devrait pas s’attendre à ce que les États-Unis le défendent, pour diverses raisons stratégiques et politiques. Du point de vue juridique, le U.S. Northern Command, qui est responsable du système basé au sol, est seulement chargé de défendre les États-Unis. On ne peut pas s’attendre à ce qu’il consacre un ou plusieurs intercepteurs à la défense d’une ville canadienne, à moins que la cible possible ait un impact direct, en raison de l’explosion ou de l’effet de rayonnement, sur une ville américaine […] En négligeant de se défendre, le Canada pose un dilemme moral terrible aux décideurs américains, qui pourraient avoir à choisir d’utiliser un intercepteur pour sauver la vie de Canadiens, en minant potentiellement du même coup la capacité des États-Unis de se défendre[166].

D’après M. Fergusson, le Canada devrait reconsidérer sa non-participation au système de DAB américain. Il croit en outre que « [a]vant que le Canada décide de se doter ou non de sa propre capacité de défense antimissile, le gouvernement doit obtenir le plus de renseignements possible au sujet du système américain ». À son avis, le Canada devra « contribuer une capacité de valeur considérable afin de vraiment participer, avec les États-Unis, à la défense antimissile de l’Amérique du Nord », ce qui pourrait comprendre des ressources financières, du personnel et peut-être l’établissement d’un « radar de poursuite ou [d’]un véritable site d’interception » en territoire canadien[167].

Joel Sokolsky s’est dit d’avis qu’il « serait préférable que nous soyons intégrés » au système de DAB américain, du point de vue de la souveraineté et de la sécurité :

Je crois que c’est une activité en Amérique du Nord à laquelle nous ne participons pas pleinement [...] C’est une question d’attitude et d’altitude. Pour une raison quelconque, nous sommes disposés à participer à la protection contre les menaces aérobies, mais pas à la protection contre une arme qui, en raison de sa trajectoire, quitte l’atmosphère. Nous sommes disposés à appuyer la défense antimissiles balistiques des alliés en Europe, mais pas à participer pleinement à notre propre défense[168].

M. Sokolsky a dit croire que si le Canada choisissait de participer au système de DAB américain, sa contribution serait essentiellement financière et humaine. Comme il l’a expliqué :

En ce qui a trait à la participation du Canada – il est clair qu’il ne construirait pas lui‑même et ne déploierait pas d’intercepteurs –, cela pourrait signifier une contribution financière au programme américain, ou une participation directe des Canadiens dans certains sites en Alaska. Si de nouveaux sites sont construits, en particulier sur la côte Est américaine, il pourrait y avoir une présence canadienne, tout comme il y a des officiers d’échange canadiens dans divers commandements aux États-Unis. Des Canadiens travaillent dans certaines bases américaines de défense aérienne[169].

Quelques témoins ont toutefois indiqué qu’il y aurait, pour le Canada, d’importants avantages économiques, industriels et technologiques à participer au système de DAB à ce stade-ci, parce que le système est déjà fonctionnel. « Je pense que, à ce stade-ci, pour certains des avantages dont il a été question [en 2005], des avantages potentiels pour l’industrie à participer et à contribuer à bâtir les systèmes, pour la plupart de ceux-là, il est trop tard », a expliqué Christopher Sands[170]. En revanche, certains témoins ont indiqué qu’il pourrait y avoir des avantages ultérieurs pour le Canada, si les É.‑U. décident de moderniser ou de développer le système afin d’y inclure la côte est de l’Amérique du Nord, afin de pouvoir intercepter des missiles lancés depuis le Moyen-Orient ou d’autres endroits. Le Canada, en tant que partenaire, pourrait alors obtenir d’importants avantages industriels, économiques et technologiques ainsi qu’en matière de recherche et développement, si des radars ou des sites d’interception étaient situés en territoire canadien. M. Sokolsky a fait valoir que :

[S]i les États-Unis vont de l’avant et mettent en œuvre un quelconque système de protection sur la côte Est, le Canada aura l’occasion de manifester son intérêt envers ce système et sa volonté d’y participer, que ce soit en installant des capteurs sur son territoire ou en offrant de l’aide financière ou des ressources humaines qui s’occuperont du système. Il s’agit d’une ouverture non technologique, mais si les États-Unis mettent en œuvre un tel système […] le Canada aurait l’occasion d’y participer. Cela dépend vraiment de ce qu’ils vont faire[171].

M. Sands a abondé dans le même sens. « Néanmoins, pour ce qui est de la sécurité, vous joindre maintenant au programme vous permettrait tout de même de faire partie du système et de contribuer à la mise au point de sa prochaine génération », a-t-il déclaré, avant d’ajouter qu’« il y a des progrès technologiques constants […] ce qui pourrait vous donner [au Canada] une deuxième chance de profiter de certains des avantages [économiques et industriels][172] ». C’est ce qui ressort des discussions du Comité à Colorado Springs en compagnie du USNORTHCOM au sujet de la recherche sur les nouvelles technologies[173].

Plusieurs autres témoins ont plaidé en faveur de la participation du Canada au système de DAB des É.‑U., dont David Perry, ainsi que Charles Doran, professeur en relations internationales à l’Université John Hopkins, et Rob Huebert, professeur de sciences politiques à l’Université de Calgary[174]. Par exemple, lorsqu’on lui a demandé quel rôle le Canada devrait envisager dans sa participation à la DAB et à la défense antimissile de croisière, M. Huebert a répondu : « C’est presque une évidence. » Il a ajouté :

Lorsqu’on tient compte de la prolifération des missiles et des technologies qui sont actuellement mises au point [par exemple, les missiles de croisière hypersoniques en Chine et en Russie] […] Honnêtement, on se met la tête dans le sable si on pense que ces technologies ne sont pas développées par des pays qui ont des intérêts très différents des nôtres. Par conséquent, toute collaboration avec les Américains est essentielle à la sécurité du Canada[175].

Un certain nombre de témoins ont indiqué que si, après un examen, le Canada choisissait de maintenir le statu quo, ce choix n’aurait pas d’effet important sur les relations de défense entre le Canada et les É.‑U. « [J]’ai l’impression que rien ne changera ici » a déclaré M. Doran[176]. Le Canada est un « bon allié » a souligné M. Sands, et les États‑Unis réagiront bien, peu importe la décision du gouvernement canadien. La décision des Canadiens causerait sans doute une certaine irritation aux É.‑U., a expliqué M. Sands, mais « sans pour autant entraîner de rupture fondamentale de la relation entre les États-Unis et le Canada[177] ». M. Sokolsky s’est dit du même avis, ajoutant que « l’avenir du NORAD ne dépend pas du tout de notre participation à la défense antimissiles balistiques […] Les États-Unis préféreraient ou seraient heureux que le Canada participe, mais ce n’est pas cela qui posera un problème en ce qui concerne le NORAD[178] ». Par contre, selon James Fergusson, « dans les circonstances actuelles, que le Canada participe ou non n’aura pas d’incidence importante sur les relations avec le NORAD, les relations de défense canado-américaines en général, ainsi que l’ensemble des relations entre le Canada et les États-Unis », mais cette situation pourrait changer advenant que les États‑Unis « décident que la participation du Canada ou, plus exactement, le territoire du Canada devient un élément essentiel de la défense antimissile des États-Unis ». Selon lui, « le refus du Canada de participer aura une incidence majeure sur les relations avec le NORAD et l’avenir du NORAD[179] ».

Cependant, selon certains témoins, le Canada ne devrait pas reconsidérer sa position par rapport au système de DAB. Peggy Mason, ancienne ambassadrice canadienne au désarmement, et présidente de l’Institut Rideau sur les affaires internationales, a vivement conseillé au Canada de ne pas participer au système de DAB des É.‑U. À son avis, il « n’est pas dans l’intérêt de la défense et de la sécurité du Canada de poursuivre la participation au programme américain de défense antimissile balistique pour l’Amérique du Nord en ce moment ». Elle a énuméré « six raisons pour lesquelles la participation canadienne à l’initiative de défense antimissile balistique des États-Unis pour l’Amérique du Nord ne devrait pas être une priorité canadienne[180] ».

Premièrement, le système américain de la [DAB] […] n’est pas fiable malgré […] des milliards de dollars investis. Deuxièmement, la défense antimissile balistique stratégique ne fait qu’inciter la Russie et la Chine à construire des systèmes offensifs de plus en plus nombreux et efficaces pour combattre ces défenses si elles étaient dirigées contre eux un jour. Il est infiniment moins cher de construire des systèmes offensifs. Autrement dit, l’initiative a des implications très négatives pour la sécurité. Troisièmement […] le Canada ne fait pas l’objet d’une menace militaire de la part de la Corée du Nord ou de l’Iran […] Quatrièmement, il est très peu probable que la participation du Canada à la défense antimissile lui donnerait le siège tant convoité à la table de la [DAB] […]. Cinquièmement, le fait que les membres européens de l’OTAN participent à […] la défense antimissile et à la défense régionale est une question entièrement distincte de celle de savoir si le Canada devrait participer à un système stratégique qui ne fonctionne pas pour l’Amérique du Nord […]. Sixièmement, la participation canadienne à la [DAB] entraînera des coûts financiers importants à un moment […] où le ministère de la Défense nationale est confronté à un véritable abîme de retard dans les approvisionnements, sans parler de l’importante modernisation du Système d’alerte du Nord qui doit être effectuée d’ici une dizaine d’années[181].

Michael Byers, professeur de sciences politiques à l’Université de la Colombie-Britannique, s’est aussi prononcé contre la participation du Canada au système de DAB, en déclarant que : « Nous n’avons pas besoin de nous joindre au programme de défense antimissile des États-Unis parce que la menace ne se trouve pas au haut de notre liste de priorités [pour la défense du Canada]. De plus, le coût risque d’être prohibitif[182]. »

De l’avis de M. Byers, la participation au système de DAB devrait être « au bas de la liste » des priorités du Canada compte tenu de son budget de défense limité et des besoins de recapitalisation dans les Forces armées canadiennes, c’est‑à‑dire l’acquisition de nouveaux avions de chasse, navires de guerre, camions militaires et d’autres systèmes au cours des prochaines années[183]. Adam Lajeunesse, boursier de recherches postdoctorales à l’Université St-Jerome’s, a exprimé un point de vue semblable, faisant valoir que, dans le même ordre d’idées que M. Byers, sur le plan des priorités l’accent devrait être mis sur la recapitalisation des forces maritimes et aériennes du Canada. « La défense antimissiles », a-t-il déclaré, « figurera probablement au bas de la liste[184] ». Andrea Charron a elle aussi indiqué que la participation au système de DAB devrait se situer « assez bas » dans « l’ordre de priorité des menaces et des investissements[185] ».

Il ressort des témoignages et commentaires ci-dessus que certains spécialistes canadiens ont une opinion différente sur la question de la participation du Canada au système de DAB avec les É.‑U. Le Comité reconnaît toutefois que beaucoup de choses ont changé depuis la décision du Canada de ne pas participer au système de DAB américain en 2005. La nucléarisation de la Corée du Nord et son ardeur à se doter de missiles balistiques capables d’atteindre l’Amérique du Nord constitue une réalité nouvelle qui n’existait pas il y a dix ans. On a fait valoir au Comité au cours de sa visite au quartier général du NORD que l’examen de la politique de défense en cours offre une excellente occasion d’engager le dialogue avec les É.‑U. afin de mieux comprendre le système de DAB et de déterminer comment le Canada pourrait y participer s’il jugeait à propos de le faire[186].

Dans l’ensemble, le NORAD a démontré au fil des décennies qu’il joue un rôle central dans la défense du Canada et des É.‑U. Bien que les menaces potentielles contre l’Amérique du Nord aient changé au fil des ans, le NORAD a prouvé qu’il pouvait s’y adapter.

RENFORCEMENT DE L’AVIATION ROYALE CANADIENNE

L’ARC et la disponibilité opérationnelle des forces aériennes

L’ARC est la composante aérienne des FAC. À l’instar de l’Armée canadienne et de la Marine royale canadienne, l’ARC est souvent qualifiée d’entité « responsable de la mise sur pied des forces » au sein des FAC. Ainsi, elle est donc chargée d’organiser, d’entraîner et d’équiper des forces qui sont généralement utilisées par d’autres organisations, telles que les commandements opérationnels des FAC (le COIC et le Commandement des forces d’opération spéciales du Canada, ou COMFOSCAN) et le NORAD. En tant qu’« utilisateurs d’une force », le COIC, le COMFOSCAN et le NORAD « utilisent » essentiellement les forces organisées, entraînées et équipées par les « responsables de la mise sur pied des forces » (armée, marine et aviation) et les dirigent au cours d’opérations au pays et à l’étranger[187].

Environ 18 000 hommes et femmes – membres de la Force régulière, réservistes et civils – composent l’effectif de l’ARC[188]. L’ARC est divisée en 14 escadres réparties sur le territoire canadien[189], qui relèvent toutes opérationnellement de la 1^re Division aérienne du Canada et quartier général de la Région canadienne du NORAD à Winnipeg, au Manitoba. Les escadres de l’ARC mènent des opérations aériennes sous la direction de la 1^re Division aérienne du Canada, qui est responsable du commandement et du contrôle de toutes les ressources de la force aérienne. Celle‑ci agit à titre de « source de la puissance aérienne » que l’ARC fournit aux commandements opérationnels des FAC et du NORAD[190]. Selon le lieutenant-général Hood, « le gouvernement doit pouvoir compter sur les capacités de la puissance aérienne » de l’ARC « au besoin, c’est‑à‑dire chaque jour, 24 heures par jour, 365 jours par année »; ce sont les membres de l’ARC qui rendent cela possible, grâce à « leur éducation, leur instruction et leur engagement[191] ».

La défense du Canada et des Canadiens est la priorité absolue de l’ARC. Le lieutenant-général Hood a indiqué au Comité que cela « exige que l’ARC soit au fait de toute activité hostile potentielle se déroulant en territoire canadien, qu’elle soit prête à protéger toutes les approches du territoire, qu’elle soit capable de contrer efficacement les menaces et en mesure de réagir aux éventualités dans toutes les régions du Canada, qu’il s’agisse d’ouragans dans les Maritimes, d’inondations dans les Prairies ou de problèmes environnementaux en Arctique[192] ». Il a en outre souligné que le gouvernement charge l’ARC « de fournir cinq grandes capacités », qu’il a décrites comme suit :

L’ARC est responsable de mener les missions de surveillance et de reconnaissance. Avoir une connaissance de la situation quant à la vaste masse continentale, aux approches maritimes et à l’espace aérien du Canada est une tâche essentielle à la préservation de la souveraineté du pays.

Nous contrôlons notre espace aérien et disposons en tout temps de la puissance nécessaire pour agir de manière à contrôler cet espace aérien, soit pour défendre le Canada et l’Amérique du Nord, soit dans le cadre de déploiements de l’OTAN ou d’opérations coalisées.

Ce pouvoir d’agir nous donne la capacité d’attaquer au besoin, selon la mission qui nous est confiée. L’emploi mesuré de la force, quand le gouvernement décide d’y recourir, est un aspect clé de la puissance aérienne militaire, qui la distingue des ressources civiles.

Nous assurons la mobilité aérienne du personnel, du matériel et des systèmes en instance de déploiement, que ce soit au Canada ou à l’étranger, dans le cadre de missions des Forces armées canadiennes et à l’appui d’autres ministères. Nous permettons au gouvernement d’intervenir très loin et très rapidement, ce qui contribue à la renommée du Canada comme acteur international de premier ordre.

Enfin, nous fournissons des capacités essentielles de soutien, qu’il s’agisse d’appuyer les opérations interarmées avec nos organisations sœurs ou de soutenir les autorités civiles grâce à une aide humanitaire ou à des missions essentielles de recherche et de sauvetage[193].

C’est notamment par sa contribution au NORAD que le Canada participe à la défense du Canada et de l’Amérique du Nord. « Le Canada contribue au NORAD au moyen de ressources financières, matérielles et humaines et il commande l’une des trois régions du NORAD, la région canadienne, depuis le quartier général opérationnel de l’ARC, à Winnipeg », a signalé le lieutenant-général Hood. Le témoin a aussi ajouté que « [l]a région canadienne du NORAD maintient des chasseurs [CF-18] et des avions ravitailleurs [CC-150 Polaris et CC-130 Hercules] en état d’alerte, exploite et entretient la partie canadienne du Système d’alerte du Nord, qui est constitué d’un chapelet de station radar dans le Nord, et exploite quatre emplacements opérationnels avancés pour soutenir des opérations de chasseurs dans l’Arctique[194] ».

Le NORAD ne constitue toutefois pas la seule mission par laquelle l’ARC contribue à la sécurité du Canada et des Canadiens. Par exemple, l’ARC assume aussi la « responsabilité principale pour la prestation de services de SAR [services de recherche et de sauvetage] aéronautique » au Canada. Il convient de noter que le domaine de la recherche et du sauvetage au Canada est une affaire pangouvernementale et que les responsabilités sont partagées entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. À titre d’exemple, les opérations de recherche et de sauvetage relèvent juridiquement des gouvernements provinciaux et territoriaux. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) constitue « l’autorité opérationnelle » pour les SAR au sol dans la majeure partie du territoire canadien. La Garde côtière assume quant à elle la responsabilité principale des services de recherche et de sauvetage maritimes, tandis que l’ARC est chargée des opérations de recherche et de sauvetage aéronautiques[195].

Les activités de recherche et de sauvetage exigent beaucoup d’effort de ressources de l’ARC et de ses techniciens de recherche et de sauvetage. À cet égard, l’Arctique constitue un défi particulièrement complexe, en raison de l’énormité de son territoire et de la rudesse de son climat et de ses conditions. « [L]a région arctique du Canada est immense », a déclaré le lieutenant-général Bowes. « Elle constitue environ 40 % de la masse terrestre totale du Canada, et 75 % de nos côtes. » Si seulement 4 % des incidents de recherche et de sauvetage surviennent au « nord du 55^e parallèle », a-t-il dit, il reste que « chacun des incidents est complexe en raison de l’environnement ». Étant donné que la plupart des ressources de recherche et sauvetage sont situées dans le sud, là où vit la majeure partie de la population canadienne et où surviennent la plupart des incidents de recherche et de sauvetage, chaque opération de recherche et de sauvetage en Arctique devient une entreprise « expéditionnaire » en raison des grandes distances. « Le trajet en avion à partir de Winnipeg jusqu’au Grand Nord est comme traverser l’Atlantique en avion à partir de St. John’s, Terre-Neuve », a-t-il fait remarquer, avant d’ajouter que les techniciens de recherche et de sauvetage peuvent mettre jusqu’à huit heures pour atteindre leur destination en Arctique à partir de Winnipeg à bord d’un CC-130 Hercules, et de 12 à 16 heures à bord d’un hélicoptère CH-149 Cormorant[196]. Le lieutenant-général Hood a informé le Comité que, « [l]’an dernier, les centres de coordination de sauvetage ont reçu 9 534 appels à l’aide », et que, « [p]armi ceux-ci, 962 ont été confiés aux Forces armées canadiennes, ce qui a entraîné le lancement de 661 avions par l’ARC[197] ». Les activités de recherche et de sauvetage aéronautiques sont des « tâches où il n’y a pas de place pour l’erreur », et l’ARC les « [accomplit] chaque jour pour les Canadiens », a‑t‑il ajouté. La flotte de recherche et de sauvetage de l’ARC, composée d’hélicoptères CH-149 Cormorant et CH‑146 Griffon, ainsi que d’avions à voilure fixe CC-115 Buffalo, CC-130 Hercules et CC-138 Twin Otter, participent fréquemment à des opérations de recherche et de sauvetage partout au Canada[198].

Si la « disponibilité opérationnelle pour le NORAD et les opérations de recherche et de sauvetage est prioritaire », selon le lieutenant-général Hood, l’ARC réalise aussi de nombreuses autres missions au pays[199]. Par exemple, ses avions de transport CC-177 Globemaster III, CC-150 Polaris et CC-130J Super Hercules transportent régulièrement du personnel et du matériel, assurant le transport aérien essentiel pour les opérations militaires canadiennes au pays et à l’étranger. Ses avions de patrouille CP‑140 Aurora, modernisés, effectuent régulièrement des patrouilles visant à affirmer la souveraineté et à surveiller le domaine maritime, notamment pour détecter la pêche illégale, le trafic de drogues, les pollueurs et l’immigration clandestine. Ses hélicoptères maritimes CH-124 Sea King sont déployés régulièrement des ponts des navires de guerre de la Marine royale canadienne dans le cadre d’opérations navales, tandis que sa flotte d’hélicoptères tactiques CH-146 Griffon et CH-147 Chinook assurent un soutien quotidien aux unités de l’Armée canadienne[200].

L’ARC a cependant besoin de nouveaux aéronefs et de nouvelles infrastructures pour remplacer ses ressources vieillissantes et pour s’assurer que ses capacités demeurent adéquates. Quelques projets d’approvisionnement de renouvellement des infrastructures sont en cours, mais de nombreux autres sont prévus au cours des prochaines années. Il est évident que des milliards de dollars devront être investis dans l’ARC au cours des prochaines années, non seulement pour maintenir son niveau de disponibilité opérationnelle et veiller à ce que sa contribution au NORAD ainsi que ses opérations de recherche et de sauvetage, plus particulièrement, conservent leur efficacité optimale, mais aussi pour accroître sa capacité à réagir à tous nouveaux problèmes ou menaces pouvant surgir du contexte de sécurité international. La sécurité du Canada et des Canadiens en dépend.

L’acquisition de nouvelles ressources aériennes

Au cours de son étude, le Comité a appris qu’il est urgent de procéder à la recapitalisation de l’ARC. Un certain nombre de projets d’approvisionnement en matière de défense sont actuellement en cours. Ceux-ci visent à doter l’ARC de nouvelles ressources aériennes, dont 15 aéronefs de recherche et de sauvetage à voilure fixe pour remplacer les CC-115 Buffalo et CC-130 Hercules, ainsi que 28 hélicoptères maritimes (CH-148 Cyclone) pour remplacer le CH-124 Sea King. De plus, l’ARC procède actuellement à la mise à niveau et à la modernisation de 14 de ses 18 avions de patrouille CP-140 Aurora, afin de prolonger leur vie utile jusqu’en 2030[201]. En 2014, le gouvernement fédéral a aussi annoncé des plans de modernisation et de mise à niveau de la flotte de 77 chasseurs CF-18 de l’ARC au cours des quelques prochaines années afin de prolonger leur durée de vie utile jusqu’en 2025[202].

Plusieurs témoins ont souligné qu’un certain nombre de ressources aériennes de l’ARC devront être remplacées dans les prochaines années. L’ARC prévoit en fait le lancement de nombreux projets d’aéronefs militaires dans un avenir proche. Les besoins suivants ont été définis :

• chasseur pour remplacer le CF-18 Hornet;
• aéronef multimissions pour remplacer le CP-140 Aurora;
• aéronef de transport et de ravitaillement stratégique pour remplacer le CC‑150 Polaris;
• aéronef de transport polyvalent pour remplacer le CC-138 Twin Otter;
• aéronef de transport de personnalités pour remplacer le CC-144 Challenger;
• hélicoptère utilitaire de reconnaissance tactique pour remplacer le CH-146 Griffon;
• avion de démonstration aérienne pour remplacer le CT-114 Tutor de l’équipe de voltige des Snowbirds[203].

En outre, dans l’attente de la livraison des aéronefs susmentionnés, l’ARC a exprimé le souhait de procéder à la mise à niveau, à la modernisation et au prolongement de la vie utile de plusieurs de ses aéronefs à voilure fixe et à voilure tournante, notamment le Challenger, le Griffon, le Polaris, le Tutor et le Twin Otter, ainsi que l’hélicoptère de recherche et de sauvetage CH-149 Cormorant[204].

Le remplacement des chasseurs CF-18

Le remplacement de la flotte canadienne de CF-18 par un nouvel avion de chasse devrait être la priorité, selon de nombreux témoins. Le Canada a fait l’acquisition de ses CF-18 dans les années 1980 et planifie leur remplacement depuis au moins 2008. Cette année-là, le gouvernement fédéral a annoncé, dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord, son intention de faire l’acquisition de « 65 avions de chasse de la nouvelle génération », qui seraient livrés à compter de 2017[205]. En 2010, le gouvernement a annoncé que le Canada achèterait 65 chasseurs furtifs Lockheed-Martin F‑35 Lightning II de cinquième génération, aussi appelé avion de combat interarmées (ACI), pour remplacer les CF‑18[206]. Le Canada est l’un des neuf partenaires internationaux participant activement au programme de l’ACI et au développement du F‑35 depuis 1997[207].

La décision du gouvernement d’acheter le F‑35 a considérablement retenu l’attention du monde politique, des médias et du public. Certains ont notamment remis en question la nécessité d’acquérir un chasseur furtif de cinquième génération, et ont critiqué le choix du F‑35 par le gouvernement, l’absence d’appel d’offres concurrentiel, le processus d’acquisition, les coûts du projet ainsi que les capacités de l’avion. En revanche, les partisans du programme ont fait valoir que le Canada avait besoin d’un avion perfectionné de cinquième génération afin de protéger sa souveraineté et ses intérêts, et d’être en mesure de faire face à l’évolution imprévisible du contexte de la menace. Ils ont en outre maintenu que certains pays étrangers – qui pourraient un jour défier le Canada militairement – mettent au point des chasseurs de cinquième génération, et que le F‑35 est le seul avion à répondre aux exigences de l’ARC. Ils ont par ailleurs soutenu que cet avion facilitera l’interopérabilité dans les opérations internationales avec les alliés et que le Canada retire d’importants avantages industriels et technologiques de sa participation au programme des avions F‑35.

À la suite de la publication des rapports du directeur parlementaire du budget et du vérificateur général du Canada, en 2011 et 2012 respectivement[208], lesquels relevaient respectivement des problèmes liés au processus d’approvisionnement et aux coûts du cycle de vue prévus des 65 avions F-35, le gouvernement fédéral a mis le projet en suspens et établi un Plan à sept volets pour régler les problèmes d’approvisionnement relevés et examiner d’autres types d’avions de chasse. Le Canada, a souligné le gouvernement, ne signerait pas de contrat pour l’achat de nouveaux chasseurs avant l’achèvement du Plan à sept volets[209]. À la fin de 2014, la plupart des exigences fondamentales du plan avaient été respectées[210]. Toutefois, aucune décision officielle relative au remplacement du CF‑18 n’avait encore été prise au moment des élections fédérales en 2015.

Dans son témoignage, Elinor Sloan a souligné qu’il était important de lancer rapidement l’appel d’offres pour le remplacement de l’avion de chasse, en soutenant que l’initiative de remplacement du CF-18 est « absolument fondamentale ». « [J]e suis convaincue que le [remplacement] ne doit pas souffrir de retard », a-t-elle déclaré. « Si l’énoncé des besoins est déjà fin prêt, on pourrait alors disposer d’un avion d’ici quatre ans, et à coup sûr d’ici 2025, qui est désormais la nouvelle date de péremption donnée pour nos F-18 sur la base de leur cellule. » Toutefois, « [p]our que l’appareil soit opérationnel en 2025 », le processus de remplacement doit commencer « très, très rapidement [211] ». David Perry a exprimé un point de vue semblable[212].

Bien que la plupart des témoins aient recommandé le remplacement rapide du CF‑18, certains d’entre eux ont formulé des observations quant aux types de capacités que devra avoir le prochain avion de chasse du Canada.

La plupart des témoins ont convenu que, pour la détermination des capacités, la défense du Canada et de l’Amérique du Nord devraient être des facteurs prioritaires, étant donné qu’il s’agit des deux missions fondamentales des FAC et que le nouvel avion devrait être exploité dans le cadre du NORAD. L’une des exigences générales, selon le lieutenant-général Hood, est que le nouvel avion de chasse soit « d’une interopérabilité sans faille […] avec […] la force aérienne des États‑Unis », et avec les aéronefs et les autres systèmes aérospatiaux qu’utilisent le Canada et les États‑Unis aux fins de la mission du NORAD. Pour le Canada, a-t-il dit, « l’interopérabilité avec les forces aériennes américaines est prioritaire », ajoutant qu’il en est ainsi depuis les débuts du NORAD[213]. Comme il l’a précisé :

Je pense que compte tenu de la complexité du contexte des transmissions, à la façon dont la guerre aérienne évolue, l’interopérabilité aujourd’hui et à l’avenir sera un facteur très important. Votre capacité de recevoir de l’information en provenance de ressources spatiales, d’aéronefs AWACS, de capteurs au sol et d’autres aéronefs exige un degré d’interopérabilité que ne possède pas chacun des aéronefs. Par exemple, l’aviation américaine […] utilisera ultérieurement le F-22 et le F-35, lesquels sont [des plates-formes] très complémentaires […] Je pense que pour choisir l’aéronef pour le Canada, il faut que cela soit un des facteurs tenant compte de notre interopérabilité aujourd’hui, mais aussi dans 20 ou 30 ans[214].

À l’instar du lieutenant-général Hood, la plupart des témoins ont indiqué que l’interopérabilité avec les ressources aériennes des É.‑U. doit être une capacité essentielle du nouvel avion de chasse dont se dotera le Canada. Le lieutenant-général St-Amand, par exemple, a fait remarquer que l’interopérabilité sera essentielle pour que le nouvel avion soit en mesure de participer aux missions du NORAD et de s’intégrer aux systèmes aériens et aérospatiaux du NORAD, notamment ceux qui appartiennent aux Américains. Selon lui :

[L]’interopérabilité est absolument cruciale. Quand vous pensez au NORAD, essayez d’imaginer un triangle, puis imaginez qu’à son sommet se trouvent les chasseurs. Les chasseurs sont évidemment essentiels au contrôle aérien; c’est à eux qu’incombe cette tâche. Pour ce faire, ils s’appuient sur un système : nous avons des plateformes, des radars longue portée, l’alerte lointaine aéroportée capable de faire la liaison de données, des personnes qualifiées, un système d’entraînement, des normes, et j’en passe. Le sommet est le résultat de ce qui forme la base du triangle, c’est‑à‑dire les infrastructures. Il ne fait aucun doute à mon avis que des changements pourraient être nécessaires, peu importe ce qui remplacera les F-18. Cela va dépendre d’autres facteurs, puisque ce n’est pas uniquement une affaire de pistes, d’opérations ou d’emplacements. C’est le système tout entier qui doit être pris en considération, y compris la communication entre capteurs, l’interface homme‑machine et les armes qui seraient utilisées, pour ne donner que quelques exemples[215].

Il a aussi déclaré au Comité que les autorités militaires américaines, plus particulièrement celles intégrées au NORAD, s’intéressent grandement à ce que le Canada pense acheter pour remplacer le CF-18, et qu’elles « surveillent de très près la situation[216] ». Quand on lui a demandé si le NORAD avait une préférence quant aux types de chasseurs, le lieutenant-général St-Amand a répondu que pour le NORAD, en tant qu’utilisateur d’une force, « les exigences de la mission font foi de tout », et qu’en conséquence, « [l]a plateforme nous importe peu ». Il a cependant ajouté que le NORAD sera satisfait « en autant que l’avion qui va remplacer le F-18 possède les capacités dont nous avons besoin dans le cadre des missions du NORAD[217] ». Et l’une de ces capacités essentielles est bien sûr l’interopérabilité. Le commandant du NORAD, l’amiral Gortney, a réitéré ce point lors de la visite du Comité au quartier général du NORAD[218].

Mais comme l’a souligné le contre-amiral Bishop, l’exigence d’interopérabilité avec les ressources aériennes américaines ne s’applique pas qu’au prochain avion de chasse du Canada, mais aussi aux autres aéronefs et systèmes aérospatiaux dont pourrait se doter le Canada à l’avenir. « Alors que nous envisageons […] le remplacement d’une partie de notre capacité actuelle pour les militaires », a-t-il indiqué, « nous serons très désireux de continuer à maintenir notre interopérabilité avec les États-Unis, tant pour protéger notre continent que pour collaborer avec eux et d’autres partenaires, à l’étranger, dans des opérations militaires, quand le gouvernement canadien décidera qu’il faut le faire[219] ». L’interopérabilité offre d’importants avantages opérationnels à l’ARC. Selon le contre-amiral Bishop :

L’interopérabilité avec les États-Unis dans les opérations militaires n’équivaut pas à abdiquer la souveraineté du Canada. En fait, c’est exactement le contraire. Cette interopérabilité nous permet de rester un partenaire de même poids que notre principal allié, parce que nous sommes capables de l’épauler. L’interopérabilité présente un autre avantage: celui de pouvoir participer à toute opération militaire à l’étranger et non seulement lui, mais celui, aussi, de pouvoir jouer un rôle de premier plan, ce qui s’est produit plusieurs fois, parce que les États-Unis fixent les exigences pour toutes les opérations militaires importantes qui ont lieu partout dans le monde[220].

Outre l’interopérabilité, plusieurs témoins se sont demandé si le nouveau chasseur canadien devrait être un avion furtif. Certains ont dit croire fermement que le Canada devrait se doter d’un chasseur furtif de cinquième génération, alors que d’autres ont maintenu qu’un chasseur non-furtif de quatrième génération serait plus que satisfaisant. Aurel Braun, professeur en relations internationales et sciences politiques à l’Université de Toronto, a soutenu qu’une plate-forme de cinquième génération était essentielle pour le Canada, particulièrement dans le contexte de la résurgence de l’aviation militaire à long rayon d’action de la Russie autour de l’Amérique du Nord. Selon lui :

La dissuasion est cruciale […] nous devons réfléchir sérieusement à ce que nous pouvons faire, dans les étroites limites du budget à notre disposition. Nous ne pouvons pas rivaliser avec la Russie […] en termes de quantité. Il nous faut, par conséquent, essayer de compter sur la qualité […] Que faut-il entendre par qualité? L’emploi de la technologie dernier cri. La technologie dernier cri ne concerne pas un avion, mais un système. Faut-il opter pour la quatrième génération ou la quatrième et demie? Il nous faut réellement opter pour la cinquième génération et faire face à la dépense. Il n’existe pas de moyen peu coûteux de contourner le problème […] C’est pourquoi […] il serait absurde de chercher autre chose que les F-35, parce qu’ils font partie d’un système, c’est quelque chose d’intégré. C’est ce que les États-Unis sont en train de se procurer[221].

M. Braun a aussi fait allusion au fait que nombre des alliés avec lesquels le Canada collabore dans l’Arctique – des partenaires de l’OTAN comme le Danemark, la Norvège et les États‑Unis – envisagent tous de remplacer leurs avions de chasse par le F-35[222].

Cela dit, d’autres témoins ont indiqué que, selon eux, un chasseur furtif de cinquième génération n’était pas nécessaire, surtout si l’objectif principal de l’avion est d’assurer la souveraineté canadienne et de participer à la mission du NORAD. Selon Elinor Sloan :

Je suis plutôt d’accord avec la façon dont le gouvernement Trudeau aborde la question, en mettant de l’avant la souveraineté canadienne et les besoins auxquels doit répondre l’avion pour la garantir. C’est pourquoi je ne pense pas nécessairement qu’un avion furtif de cinquième génération soit absolument indispensable pour nous donner les moyens d’éliminer les batteries anti-aériennes dans une opération à l’étranger. Nous nous engagerons probablement toujours dans de telles missions aux côtés des États‑Unis[223].

Peu importe si le nouveau chasseur à réaction sélectionné a des capacités de furtivité ou non, le contre‑amiral Bishop a souligné qu’il sera important que les responsables de la Force aérienne tiennent compte des menaces futures et de l’évolution du contexte international de la sécurité lorsqu’ils fixeront les exigences de l’appareil. Il l’a expliqué dans les mots suivants :

Une des choses les plus importantes que nous devons faire est d’examiner à très long terme le genre de situations auxquelles le Canada pourrait faire face. Il est très difficile de les prévoir avec exactitude. Je pense que nous nous fions presque toujours au pire des scénarios, dans lequel nous devons être prêts à mener des opérations liées à tous les aspects d’un conflit. C’est essentiellement ainsi qu’une grande partie des besoins sont établis, et je suis certain que ces besoins orienteront la prise de décisions relatives aux futurs avions de chasse[224].

De l’avis du contre‑amiral Bishop, il importera également de choisir le nouveau chasseur du Canada après avoir étudié l’évolution des forces aériennes d’autres pays et les types d’aéronefs que d’éventuels adversaires pourraient utiliser dans les prochaines décennies.

Lorsque nous envisageons l’avenir, nous devons réfléchir aux avions contre lesquels nous pourrions devoir nous battre. Il est non seulement question d’avions, mais aussi de systèmes de missiles surface-air. Il y a tout un ensemble de nouvelles ou de futures capacités militaires que nous pourrions devoir affronter. L’autre aspect de cette formule regroupant capacités et intentions est souvent le plus difficile à prévoir avec exactitude. Nous examinons donc des pays comme la Chine et la Russie, qui ont des moyens militaires de pointe, ainsi que la possibilité que ces moyens se propagent dans d’autres régions du monde. À l’avenir, pour la période dont nous parlons et dans le cadre des opérations ayant recours à des appareils comme des chasseurs qui seront en service pendant des décennies, nous devons être certains que ces avions seront à la hauteur de ceux de nos adversaires[225].

La portée et la fiabilité seront deux autres caractéristiques clés du nouveau chasseur. Celui‑ci devra être adapté à toutes sortes de conditions météorologiques et pouvoir fonctionner loin de sa base d’opérations, sur de vastes régions inhabitées, comme dans l’Arctique, où il est à peu près impossible d’obtenir du soutien technique en cas de problème mécanique. « Je crois que c’est un besoin essentiel, a dit le contre-amiral Bishop. Tous les avions [...] que nous achetons doivent pouvoir être utilisés partout au Canada [...] Nous avons besoin de chasseurs qui peuvent être utilisés dans le Grand Nord[226] ». Les témoins ont cependant divergé d’opinions sur le nombre de moteurs des nouveaux chasseurs. Le lieutenant‑général Hood, par exemple, a estimé qu’un avion à un seul moteur plutôt que deux serait satisfaisant : « La fiabilité de la technologie des moteurs a augmenté au point où rien ne justifie la décision d’en avoir deux [...] Il y a des avantages à n’avoir qu’un moteur, notamment les coûts d’entretien[227]. »

Mais d’autres témoins ont exprimé un avis contraire. Michael Byers, par exemple, croit que le Canada a besoin d’un chasseur bimoteur de longue portée. Selon lui, le Canada ne devrait pas acheter le F‑35, un monomoteur, mais le Boeing F‑18 Super Hornet, un bimoteur. Tout en admettant que les moteurs d’avion sont de plus en plus fiables, il a fait remarquer que « les avions bimoteurs sont quand même toujours plus fiables que les avions monomoteurs ». Il a expliqué que « les monomoteurs [...] deviennent de plus en plus fiables, mais ils sont encore loin d’être aussi fiables que les bimoteurs comparables[228] ». À son avis, la fiabilité des moteurs est un élément crucial du fonctionnement dans l’Extrême‑Arctique :

[L]’Arctique canadien est extrêmement grand. Il représente 40 % de la superficie du deuxième plus grand pays au monde. Nos zones maritimes sont très grandes. Actuellement, nous utilisons des chasseurs bimoteurs. Nous avons choisi ces appareils en raison de la sécurité additionnelle que procure le second moteur, comme l’on fait la marine américaine avec le F‑18. La marine américaine a remplacé plusieurs de ses appareils par des Super Hornet, encore une fois en raison de la sécurité que procure le second moteur au-dessus des océans hostiles – ou dans notre cas, de l’Arctique. Si nous choisissons un chasseur monomoteur pour mener des activités en Arctique, nous devrons accroître considérablement notre capacité en recherche et sauvetage afin d’atteindre le plus rapidement possible les pilotes s’ils doivent s’éjecter de leur appareil[229].

Pour dissiper tout doute sur son point de vue, M. Byers a exprimé l’avis que personne « ne voudrait se rendre d’Ottawa à Londres à bord d’un avion civil monomoteur[230] ».

Mis à part les capacités et les exigences techniques, les témoins ont parlé du nombre de chasseurs que le Canada devrait acheter. Selon Elinor Sloan, avant de décider du nombre d’appareils, il faudrait examiner de près la flotte de chasseurs de l’ARC et l’évolution du contexte international de la sécurité, de même que l’émergence de nouvelles menaces. Tout en soulignant que « nous ne sommes pas dans une nouvelle guerre froide », M^me Sloan a dit que le Canada est « dans une situation qui s’apparente à une guerre froide en termes de menace [et qu’il a besoin] aujourd’hui et pour les prochaines années d’une aviation de combat similaire [...] à celle dont on avait besoin pendant la guerre froide[231] ». Elle a ensuite fait allusion au fait que, durant les dernières années de la guerre froide (entre 1982 et 1988), le Canada avait d’abord acheté 138 chasseurs CF‑18, mais que ce nombre avait par la suite diminué considérablement. En fait, le gouvernement fédéral a décidé de n’en moderniser et d’améliorer que 80 entre 2001 et 2010[232]. La flotte de CF‑18 se compose aujourd’hui de 77 appareils modernisés[233].

M^me Sloan a soutenu que, compte tenu de ces chiffres, il y avait lieu de s’inquiéter devant la volonté affichée dans les dernières années par le gouvernement fédéral de remplacer les CF‑18 par seulement 65 nouveaux chasseurs. « Il me semble absolument indispensable de procéder à une évaluation pour déterminer de combien d’avions de combat on a besoin pour assurer une défense efficace du Canada, compte tenu du fait que la menace aujourd’hui commence à ressembler vraiment beaucoup à la menace du milieu et de la fin des années 1980[234] ». Notons à ce sujet que la flotte actuelle du Canada, qui se compose de 77 CF‑18, est relativement petite par comparaison à celles d’autres pays de l’OTAN et du G20, surtout si l’on tient compte de la superficie du territoire canadien (9 984 670 km² de terres et d’eaux), comme l’illustrent les annexes A et B. En effet, l’Australie possède 97 chasseurs à réaction (7 741 220 km²); la Chine en a 1 746 (9 596 960 km²); la France, 277 (643 801 km²); l’Allemagne, 235 (357 022 km²); l’Inde, 834 (3 287 263 km²); l’Italie, 226 (301 340 km²); le Japon, 361 (377 915 km²); la Russie, 793 (17 098 242 km²); l’Espagne, 159 (505 370 km²); et les États‑Unis, 3 004 (9 833 517 km²)[235].

Le Canada n’a pas encore décidé du nombre de nouveaux aéronefs qu’il achètera dans le cadre du projet portant sur les capacités futures en matière d’avions de chasse. Le commandant de l’Aviation royale canadienne a toutefois indiqué au Comité qu’il ne devrait pas y en avoir moins de 65, peu importe le type d’aéronef choisi : « Avec une flotte de 65 avions, nos capacités ne sont pas compromises. » Le lieutenant‑général Hood a ajouté que ce nombre permettrait au Canada de « remplir [sa] mission au sein du NORAD ». S’il achetait un plus petit nombre de chasseurs, le Canada risquerait d’être forcé de réduire ou de « modifier [ses] engagements actuels » au NORAD[236]. Autrement dit, le Canada ne devrait pas acquérir moins de 65 aéronefs. Le commandant adjoint du NORAD a dit au Comité que, en « ce qui concerne les exigences du NORAD, 65 chasseurs représentent un nombre adéquat[237] ». Peu importe le nombre de chasseurs qu’il décide d’acheter, le Canada devra tenir compte des pertes d’appareils, y compris en raison des accidents, des problèmes techniques et d’autres difficultés inattendues qui peuvent survenir avec le temps. Le Comité a appris, par exemple, que 18 CF‑18 ont été perdus dans des accidents depuis l’acquisition de ces appareils dans les années 1980[238].

Le coût sera un autre facteur important à envisager lors de l’acquisition des nouveaux chasseurs. Le coût financier de la puissance aérienne a augmenté considérablement dans les dernières décennies, surtout en raison de l’intégration de technologies de pointe aux avions de combat modernes[239]. Par exemple, le coût d’un seul chasseur CF‑18 Hornet s’élevait à environ 24 millions de dollars canadiens dans les années 1980. À l’époque, c’était le chasseur le plus cher jamais acheté par l’ARC[240]. Aujourd’hui, le coût unitaire d’un chasseur de quatrième génération comme le F‑18 Super Hornet avoisine les 57 millions de dollars américains[241], tandis que celui d’un chasseur furtif de cinquième génération comme le F‑35 Lightning II de Lockheed Martin varie entre 94,8 millions et 115,7 millions de dollars US (sans compter le moteur)[242]. Vu ces sommes colossales, le Canada, dont le budget consacré à la défense est limité, aura des choix difficiles à faire, a prévenu Michael Byers. Il faut absolument remplacer les CF‑18 « à un prix raisonnable », a‑t‑il souligné. Il a également rappelé qu’il faudra tenir compte des taux de change, surtout si le Canada choisit un chasseur fabriqué aux États‑Unis. Pour étayer son point de vue, M. Byers a utilisé l’exemple de la décision initiale du gouvernement fédéral d’acheter 65 appareils F‑35 en 2010 :

Le budget d’acquisition des F‑35 de 9 milliards de dollars pour 65 avions a été établi lorsque le dollar canadien valait 92 ¢ relativement au dollar américain. Au taux de change actuel, qui est de 77 ¢ pour un dollar américain, on peut seulement acheter 56 F‑35. Demandez‑vous donc si votre gouvernement aura les moyens d’acquérir un nombre minimum des chasseurs envisagés, avec un budget fixe[243].

L’amiral Gortney a souligné que, peu importe le type d’aéronef choisi, il faudra éviter que le coût de l’achat nuise aux projets d’acquisition de la Marine royale canadienne ou de l’Armée canadienne. Autrement dit, le gouvernement du Canada ne devrait pas acheter moins de navires de guerre pour la Marine afin de pouvoir acquérir des chasseurs à réaction pour l’ARC. Selon l’amiral Gortney, il est nécessaire de concilier les intérêts de chacun. En outre, l’amiral Gortney a indiqué que, peu importe l’aéronef dont le Canada fera l’acquisition, l’appareil devrait être équipé d’un ensemble actif de balayage électronique (EABE) et être compatible avec les moyens aériens des É.-U. L’amiral Gortney a ajouté que, à l’heure actuelle, son plus grand défi du point de vue de la capacité du NORAD concerne la disponibilité des systèmes aéroportés de détection lointaine (AEW) et des avions-citernes[244].

Outre le coût, Elinor Sloan a énuméré différents facteurs qui jouent dans le choix d’un nouveau chasseur. L’un d’eux concerne la chaîne d’approvisionnement. « [N]ous voulons un appareil qui volera pendant au moins 40 ans », a‑t‑elle maintenu, ajoutant que le « CF‑18 aura volé pendant [presque] 45 ans lorsqu’il prendra sa retraite » (de 1982 à 2025). Pour cette raison, quel que soit le type de chasseur sélectionné, le Canada devra envisager la possibilité que l’appareil éprouve « des problèmes liés à la chaîne d’approvisionnement à long terme, durant la troisième et la quatrième décennie ». Ces problèmes obligeraient le Canada à obtenir des pièces ou des composants de rechange, ou même à faire appel au soutien technique du constructeur pour entretenir les appareils. Autrement dit, si le Canada décidait d’acheter un chasseur déjà bien établi, par exemple, mais dont le cycle de vie doit normalement arriver à échéance dans les années 2040, il pourrait en résulter des problèmes sur le plan de la logistique et de la chaîne d’approvisionnement. Un autre problème – concernant cette fois‑ci l’interopérabilité – pourrait survenir si tous les alliés les plus fidèles du Canada, tels que l’Australie, le Royaume‑Uni et les États‑Unis, faisaient l’acquisition d’un type de chasseur différent de celui du Canada. « Il importe également qu’il y ait interopérabilité avec nos alliés. Si nos principaux alliés achètent tous le F‑35, alors il faudrait pencher dans la direction du F‑35[245] », a noté M^me Sloan comme exemple.

D’ici à ce qu’il choisisse un nouveau chasseur, le gouvernement fédéral poursuit son projet, annoncé en 2014, de moderniser la flotte des 77 CF‑18 et d’en prolonger le cycle de vie de cinq ans, soit de 2020 à 2025. Le coût du programme de modernisation est estimé à 400 millions de dollars, selon le contre‑amiral Patrick Finn, sous‑ministre adjoint (Matériels) au MDN[246]. Cependant, il y a lieu de noter qu’aucun appareil F-18 n’a encore été modernisé dans le cadre de ce programme. Le MDN évalue à l’heure actuelle des options sur la modernisation des CF-18 de manière à prolonger leur durée de vie utile jusqu’à 2025[247]. Selon la dernière version du Guide d’acquisition de la Défense (2016), une demande d’offres devrait être publiée en 2017, et un marché devrait être conclu en 2018[248].

Autres projets relatifs au futur chasseur à réaction

Il est à noter que, dans les années à venir, le MDN prévoit lancer un certain nombre de projets d’acquisition de matériel de défense qui touchent le projet portant sur les capacités futures en matière d’avions de chasse. Dans la dernière version du Guide d’acquisition de la Défense, par exemple, le MDN indique que le projet d’acquérir un nouvel aéronef de transport et de ravitaillement stratégique en remplacement du CC‑150 Polaris de l’ARC est en attente des résultats de l’évaluation visant à remplacer le CF‑188 « en raison des différents systèmes de réception de carburant utilisés par les divers avions de chasse ». Le MDN s’attend à ce que le contrat des aéronefs stratégiques de transport et de ravitaillement soit signé en 2022, et que les appareils soient livrés entre 2026 et 2036[249]. Le lieutenant‑général Hood a dit au Comité que « lorsqu’on aura décidé du prochain chasseur, on pourra déterminer le type de ravitailleur approprié [...] l’intention a toujours été de choisir un chasseur d’abord, puis de veiller à ce que le ravitailleur suivant ait la capacité voulue[250] ».

À ce sujet, différents témoins ont insisté sur le besoin de remplacer dès que possible la flotte canadienne de ravitallieurs. Le soutien que les ravitailleurs apportent aux chasseurs canadiens a une « importance vitale », de l’avis du contre‑amiral Bishop. « Nous comprenons tous que le Canada est un pays immense, et son territoire aérospatial l’est encore plus puisqu’il comprend la zone maritime. Nous pourrions difficilement mener à bien la mission du NORAD à l’aide de nos avions de chasse sans un tel soutien de ravitaillement, étant donné qu’un volet essentiel de la mission du commandement consiste à pouvoir couvrir la région géographique[251]. »

La flotte canadienne d’avions ravitailleurs se compose actuellement de cinq appareils. Deux des cinq transporteurs CC‑150 Polaris du Canada servent aussi au ravitaillement stratégique en vol (avions de transport et de ravitaillement en vol, ou MRTT). Ces appareils peuvent transporter 79 380 livres de carburant chacun[252]. De plus, trois transporteurs CC‑130 Hercules ont été adaptés au ravitaillement en vol. Ces appareils peuvent transporter 38 000 livres de carburant[253]. Des témoins ont cependant dit ne pas être certains que le moment soit bien choisi pour accroître la flotte de ravitailleurs canadiens. Elinor Sloan croit que cinq ravitailleurs sont « suffisant[s], mais tout juste suffisant[s], parce que l’on en a souvent besoin à l’étranger ». Elle a mentionné à ce sujet que, depuis 2014, l’un des ravitailleurs Polaris du Canada est déployé outre-mer dans le cadre de l’Opération IMPACT, une initiative de la coalition engagée dans la lutte contre Daech (aussi appelé l’État islamique en Irak et au Levant, ou EIIL) en Irak et en Syrie. M^me Sloan a ajouté que, parce que le « pays est grand » et que ses cinq avions ravitailleurs ne sont pas toujours disponibles, le Canada doit souvent faire appel aux avions‑citernes américains pour ravitailler ses chasseurs qui participent aux missions lointaines du NORAD[254]. Le lieutenant‑général a abondé dans le même sens. Il a noté que, dans le cas des CF‑18 canadiens, un « soutien est très souvent assuré par des avions de ravitaillement américains » qui restent en attente dans le Maine et en Oregon. Lors de sa comparution devant le Comité, il a dit qu’aucun des ravitailleurs CC‑150 Polaris du Canada n’était alors disponible pour prendre part aux missions du NORAD : « L’un est en mission, et l’autre subit une révision majeure; il ne peut servir au soutien[255]. »

Parmi les autres projets d’acquisition de matériel de défense qui devraient être lancés bientôt relativement au projet portant sur les capacités futures en matière d’avions de chasse, mentionnons ceux concernant divers types de systèmes de missiles avancés, de bombes et d’autres armements[256]. Ces systèmes avancés assureront le caractère adéquat de la plateforme.

Renforcement des capacités de surveillance et de connaissance du domaine

Au Canada, la connaissance du domaine et la surveillance se font au moyen d’un système de systèmes qui mettent à profit une gamme de technologies comprenant notamment des aéronefs, des navires, des radars, des détecteurs, des satellites et d’autres ressources[257]. Au cours de l’étude du Comité, cependant, plusieurs témoins ont mis en lumière des lacunes dans les capacités actuelles de surveillance et de connaissance du domaine du Canada. À leur avis, il faut améliorer le système pour que le Canada puisse mieux s’adapter aux nouvelles menaces et à l’évolution du contexte international de la sécurité[258]. David Perry a attiré l’attention sur l’intensification de l’activité de l’aviation et de la marine russe autour de l’Amérique du Nord; selon lui, le Canada doit réagir en renforçant sa capacité de savoir ce qui se passe dans son espace aérien et ses approches maritimes :

Il faut donc prolonger le cycle de vie et améliorer les plateformes que nous utilisons actuellement pour les missions de renseignement, de surveillance et de reconnaissance pour que nous demeurions au courant de ces activités. À moyen et long terme, nous devons acquérir de nouvelles plateformes pour améliorer notre capacité en ce sens[259].

Par ailleurs, Elinor Sloan constate une lacune importante dans la détection et l’interception des missiles de croisière :

La capacité de détecter les menaces que représentent les missiles de croisière et d’y répondre est une lacune notable de la surveillance et du contrôle de l’espace aérien de l’Amérique du Nord. Les missiles de croisière volent très près du sol. Ils sont difficiles à détecter et encore plus difficiles à intercepter. Le NORAD ne possède qu’une capacité de détection limitée des missiles de croisière, capacité faisant probablement appel à des avions dotés d’un système aéroporté de détection et de contrôle[260].

Les témoins ont suggéré diverses façons d’améliorer les capacités canadiennes de surveillance et de connaissance du domaine. Ils ont notamment proposé de remplacer les stations radars et d’acquérir des avions patrouilleurs, des satellites et des véhicules aériens sans pilote (UAV).

Plusieurs témoins ont soulevé le besoin de renouveler ou de remplacer le réseau vieillissant de stations radars au sol du système d’alerte du Nord dans l’Arctique, qui arrive à la fin de sa durée de vie opérationnelle. « L’une des préoccupations importantes pour le NORAD à l’heure actuelle, [...] c’est la modernisation du système d’alerte du Nord, un outil essentiel permettant au NORAD de détecter, d’évaluer et de surveiller les activités aériennes provenant du Nord », d’après Andrea Charron[261]. Michael Byers, Elinor Sloan et David Perry ont exprimé une opinion semblable[262].

Le système d’alerte du Nord a été aménagé entre 1986 et 1992. Selon le lieutenant‑général St‑Amand, il devra être modernisé ou remplacé. « À ce jour, les parties les plus récentes du système comptent déjà 24 ans, a‑t‑il fait remarquer. Nous nous attendons à ce que le système soit en œuvre approximativement jusqu’en 2025. À ce moment, nous étudierons des solutions modernes pour remplacer ses capacités. » Le lieutenant‑général St‑Amand a souligné que le système actuel a été conçu au départ pour contrer la menace « perçue à la fin des années 1970 ». La technologie a beaucoup changé depuis cette époque, tout comme le contexte de menace, et c’est pourquoi, selon ses mots, « il faut envisager quelque chose d’autre » sur le plan des capacités[263].

Le MDN planifie actuellement le remplacement du système d’alerte du Nord[264]. La configuration du futur système reste toutefois à déterminer. La plupart des témoins croient néanmoins que le système d’alerte du Nord ne devrait pas se composer uniquement de stations radars; il devrait aussi intégrer les technologies de surveillance et de détection les plus avancées. Comme le lieutenant‑général St‑Amand l’a expliqué au Comité, nous aurions tort « de croire que chaque radar sera remplacé exactement au même endroit. Nous avons un système de systèmes [...] II ne s’agit pas nécessairement de remplacer chaque élément par un autre, ni de conserver le même emplacement. L’idée consiste vraiment à exploiter la technologie de pointe afin d’améliorer la manière dont on perçoit, détecte et suit ce qui se présente à nous. » Il a ajouté qu’il ne savait pas si le système serait formé de « stations radars plus au nord ou [d’]une autre forme de technologie[265] ». Le futur système pourrait non seulement comprendre des radars différents et plus avancés, mais aussi des types variés de détecteurs, de satellites et d’aéronefs sans pilote, ainsi que diverses autres technologies modernes.

Le Comité a également appris que le nouveau système devrait avoir une plus longue portée vers le nord afin qu’il couvre l’Extrême‑Arctique. À l’heure actuelle, cette région échappe au système d’alerte du Nord[266]. M^me Charron a convenu que le système qui remplacera le système d’alerte du Nord devra assurer une bonne couverture de l’archipel Arctique. « Les installations et les opérations dans l’Arctique coûtent très cher. Il faudra peut‑être combiner les volets aérien, terrestre, et d’autres éléments. Idéalement, il faudrait faire plus qu’une seule chose. Il faut que ce soit polyvalent », a‑t‑elle expliqué[267].

D’autres témoins ont cependant jugé que le remplacement du système d’alerte du Nord n’était pas suffisant. Certains croient que le Canada doit aussi renforcer ses capacités en matière de patrouille aérienne. Sur ses 18 CP‑140 Aurora, le Canada a décidé de n’en moderniser et améliorer que 14. En mars 2016, 9 de ces 14 appareils avaient été modernisés, et le MDN s’attend à ce que ce nombre passe à 11 d’ici la fin de 2016[268]. Mais certains témoins ont quand même estimé que le Canada devrait envisager de moderniser ses 18 patrouilleurs CP‑140 Aurora[269]. Quelques‑uns ont aussi insisté sur la nécessité de remplacer les CP‑140 Aurora par un avion patrouilleur plus moderne. Bon nombre des plus grands alliés du Canada, dont l’Australie, la Norvège et le Royaume‑Uni, « investissent dans leur flotte d’avions de patrouille maritime, a signalé Elinor Sloan. Le Canada voudra accorder la priorité à l’aéronef multimission qui est en gestation depuis un certain temps pour remplacer ses Aurora modernisés, mais vieillissants, qui sont en outre en nombre limité[270]. »

Plusieurs témoins ont cependant maintenu que le Canada devrait investir dans les satellites et les aéronefs sans pilote afin de renforcer sa connaissance du domaine. Elinor Sloan a estimé que le système d’alerte du Nord pourrait être remplacé par ce type de technologie. « Un système de surveillance et de détection spatiales est une option, a‑t‑elle indiqué. La constellation de trois satellites de RADARSAT dont le lancement est prévu à compter de 2018 pourrait être bien adaptée à cette mission. Une autre possibilité serait basée sur des véhicules aériens sans pilote de haute altitude, comme l’UAV Global Hawk des États‑Unis [...] La constellation de satellites de RADARSAT et les véhicules aériens sans pilote de haute altitude [...] pourraient représenter la meilleure solution pour assurer une surveillance soutenue de l’espace aérien et maritime de la région ». M^me Sloan a toutefois prévenu que le Canada pourrait avoir besoin de plus de satellites : « Il se pourrait que trois satellites ne soient pas suffisants et qu’il en faille donc [cinq][271] ». Michael Byers s’est dit d’accord. Selon lui, le nombre de satellites de RADARSAT pourrait aller jusqu’à six[272].

Différents témoins ont mis en lumière les avantages des aéronefs sans pilote, ou drones, tout particulièrement dans les domaines arctique et maritime. Le contre‑amiral Bishop a abordé cette question :

Les drones se sont avérés indispensables dans le cadre des opérations militaires [...] Ces engins sont particulièrement utiles aux missions de renseignement, de reconnaissance et de surveillance, pour lesquelles il est nécessaire d’avoir une plateforme aéroportée, munie de capteurs, qui peut s’attarder dans une région donnée. Ces avions sans pilote ont fait leurs preuves dans d’innombrables opérations menées au cours des 10 dernières années, notamment en Afghanistan pour apporter un soutien au Canada. En réalité, les drones offrent un potentiel militaire que la plupart des pays cherchent à obtenir, et le Canada ne fait pas exception[273].

Le contre‑amiral Bishop a ajouté que le MDN poursuit son projet de Système interarmées de surveillance et d’acquisition d’objectifs au moyen de véhicules aériens sans pilote (JUSTAS), qui vise à doter les FAC d’une capacité de surveillance et de reconnaissance à l’aide d’aéronefs sans pilote. En janvier 2016, le MDN a publié, à l’intention de l’industrie, une demande d’information concernant le JUSTAS. Selon le document, le MDN prévoit acquérir « un (1) UAS [système d’aéronefs sans pilote] constitué de quatre (4) aéronefs sans pilote (UA) » qui devront « effectuer des missions de surveillance, de recherche et de sauvetage dans les régions éloignées de la zone de responsabilité maritime et de l’Arctique du Canada et demeurer sur place pour de longues périodes avant de regagner [leur] base ». Le document indique aussi que les aéronefs sans pilote devront être munis de « divers capteurs » et utiliser « des munitions à guidage de précision[274] ». Le contre‑amiral Bishop a expliqué que, pour ce qui est de « savoir si ces drones devraient être armés ou non [...], c’est une autre question à laquelle on s’attaquera dans le cadre de l’examen de la politique de défense[275] ».

Le besoin d’acquérir des aéronefs sans pilote n’a cependant pas fait l’unanimité chez les témoins, même pour la surveillance dans l’Arctique. De l’avis de Michael Byers, le Canada a « ce qu’il faut pour assurer une surveillance adéquate dans l’Arctique aujourd’hui et pour les 20 prochaines années », et qu’il n’a « pas besoin de drones[276] ». Selon lui, les FAC possèdent actuellement assez de dispositifs de surveillance – des satellites, des radars et des avions patrouilleurs – pour couvrir l’Arctique.

Amélioration des infrastructures de l’ARC

Le renforcement des capacités de l’ARC passe par la modernisation et l’amélioration de ses infrastructures. Chaque année, les FAC dépensent quelque 1,9 milliard de dollars dans les infrastructures, y compris environ 150 millions de dollars dans les nouvelles constructions, 250 millions de dollars dans la réfection des infrastructures existantes, et plusieurs centaines de millions de dollars dans l’entretien et la réparation du matériel, entre autres choses[277]. Le financement des infrastructures se répartit dans l’ensemble des FAC, y compris l’ARC.

L’ARC est dans une période de réfection des infrastructures. Une grande attention est portée depuis quelques années à la modernisation et au remplacement de nombreuses infrastructures vieillissantes de l’Aviation, et à leur adaptation aux besoins modernes. Des immeubles, des hangars, des terrains d’aviation, des pistes d’atterrissage et d’autres installations d’escadres de l’ARC de partout au Canada ont été modernisés. Parallèlement à ces travaux, il est nécessaire de construire de nouvelles infrastructures pour répondre aux besoins des flottes d’avions achetés dans les dernières années, comme les appareils de transport stratégique CC‑177 Globemaster III, les appareils de transport tactique CC‑130J Super Hercules, les hélicoptères tactiques CH‑147 Chinook et les hélicoptères maritimes CH‑148 Cyclone, qui n’ont pas tous été livrés à l’ARC encore[278]. Bon nombre de ces projets d’infrastructures sont en cours. Jaime Pitfield, sous‑ministre adjoint (Infrastructure et environnement) au MDN, a ainsi dit au Comité que des projets d’une valeur dépassant 700 millions de dollars étaient en cours dans cinq des quatorze escadres de l’ARC, soit celles de Bagotville (Québec), de Cold Lake (Alberta), de Comox (Colombie‑Britannique), de Trenton (Ontario), et de Winnipeg (Manitoba). D’autres projets d’infrastructures se déroulent dans d’autres escadres[279]. En outre, l’ARC prévoit lancer beaucoup d’autres projets à brève échéance; il ne s’agira alors pas simplement de moderniser ou de remplacer les infrastructures des escadres, mais aussi de répondre aux besoins des nouvelles flottes qui devraient être acquises dans les prochaines années, dont les nouveaux chasseurs à réaction. De plus, comme il a été mentionné plus haut, il faudra remplacer ou renouveler bientôt le système d’alerte du Nord. Tous ces projets exigeront des fonds considérables.

Le Comité a demandé à M. Pitfield si l’ARC avait déjà lancé des projets de modernisation des infrastructures dans ses bases afin de se préparer à l’acquisition des nouveaux chasseurs. Il a répondu que ce n’était pas le cas, mais il a précisé :

Nos opérations de maintenance et de mise à niveau habituelles sont programmées de façon à maintenir les équipements en état de soutenir les opérations actuelles. Lorsque de nouveaux avions ou de nouvelles capacités sont adoptés par le ministère de la Défense nationale, nous modifions les infrastructures en conséquence. Pour le moment nous ne nous préparons pas pour la nouvelle génération parce que nous ne savons pas ce qu’elle sera[280].

Cela dit, le contre-amiral Patrick Finn a indiqué que des fonds d’infrastructures avaient été consacrés à des travaux d’amélioration des bases aériennes, en 2010, lorsque le gouvernement fédéral avait annoncé son projet d’acquérir 65 appareils F‑35. Selon lui, l’ARC « a fait son travail sur ce que serait un ordre de grandeur général » pour l’amélioration des infrastructures. Elle a « regardé les hangars et le type de pistes d’atterrissage. Là encore je dirais simplement que c’était un travail précoce. L’avion lui‑même était encore en pleine évolution[281]. » Le MDN a fourni les clarifications suivantes à une date subséquente :

On avait préparé une estimation approximative des besoins en infrastructures pour le programme du F-35 en vue de la Mise à jour annuelle de 2014 portant sur la capacité du chasseur de prochaine génération; cette mise à jour avait été rendue publique le 10 décembre 2014, dans le cadre du Plan en sept points du gouvernement. Dans ladite estimation, on tenait compte des nouvelles constructions ainsi que de la modernisation de certaines infrastructures déjà existantes dans deux bases d’opérations principales et dans cinq emplacements d’opérations avancés : Bagotville (Québec), Cold Lake (Alberta); Inuvik et Yellowknife (Territoires du Nord-Ouest), Iqaluit et Rankin Inlet (Nunavut), Goose Bay (Terre-Neuve-et-Labrador). L’estimation reposait sur diverses hypothèses de planification se rapportant aux concepts opérationnels canadiens. Les hypothèses se fondaient également sur la compréhension que l’on avait, à l’époque, des besoins en matière d’installations, lesquels besoins étaient publiés par le Bureau conjoint du programme du F-35 aux États-Unis. En 2014, l’estimation approximative s’établissait à 254 millions de dollars, sans compter les imprévus. Depuis, comme le Plan en sept points a été terminé, aucune mise à jour n’a été effectuée concernant le coût estimatif pour l’infrastructure ou encore pour d’autres éléments dans le cadre du programme du F‑35[282].

Pour le Comité, il est clair que, quel que soit le chasseur ou l’avion militaire dont le Canada fera l’acquisition, il faudra adapter les infrastructures existantes de l’ARC pour qu’elles puissent répondre de manière efficace et efficiente aux besoins des nouveaux appareils. Selon le type d’aéronef choisi, il pourrait être nécessaire d’aménager de nouvelles installations dans diverses escadres de l’ARC, comme des hangars, des dépôts, des installations d’entretien, des centres d’entraînement et de simulateurs de vol et des pistes d’atterrissage. Le coût de ces travaux devra être calculé soigneusement dans le cadre des projets d’acquisition d’aéronefs. Comme les coûts des infrastructures peuvent être considérables, l’analyse des différentes options doit se faire de façon réfléchie. Un certain type d’aéronef peut sembler attrayant sur le plan du coût et des capacités, mais si les infrastructures existantes n’y sont pas adaptées et doivent être remplacées, l’effet peut être important sur la facture totale du projet d’acquisition. Bien entendu, l’acquisition d’un nouvel aéronef, quel qu’il soit, requiert certains changements aux infrastructures. Cependant, il ne devrait pas être nécessaire de refaire les infrastructures de fond en comble. Le Canada devra tenir compte de cette réalité, non seulement pour la sélection du prochain chasseur, mais pour celle de tous les autres types d’aéronefs.

Des témoins ont dit au Comité que les infrastructures de l’Aviation doivent s’adapter sans relâche à l’évolution du contexte de la menace. Le lieutenant‑général St‑Amand, par exemple, a expliqué que la « structure actuelle du NORAD concernant les bases d’opérations principales, les emplacements d’opérations avancés et le système d’alerte du Nord a été conçue pour contrer une menace perçue à la fin des années 1970. » Il a ajouté que « les missiles balistiques et les aéronefs à long rayon d’action soviétiques armés de missiles de croisière de première génération étaient essentiellement les seuls systèmes capables d’atteindre l’Amérique du Nord et, en raison de l’intention hostile, sont devenus une menace[283] ». Comme il en a déjà été question plus haut, le contexte international de la sécurité a beaucoup changé et, si certaines menaces se sont effacées au fil du temps, de nouvelles sont apparues. Le lieutenant‑général St‑Amand l’a exprimé dans les mots suivants : « L’Amérique du Nord fait face à de nouvelles menaces, y compris la concurrence accrue entre les États‑nations et la prolifération des capacités militaires avancées qui nuisent à notre capacité de défendre avec succès le Canada et les États‑Unis. » À son avis, le Canada aurait tout avantage à examiner la posture actuelle des infrastructures de l’ARC et de s’assurer que celles‑ci répondent le mieux possible aux menaces nouvelles et émergentes. « Nos infrastructures actuelles ne sont peut‑être pas un bon point de référence, comme nous le révèle la structure même du NORAD », a‑t‑il fait valoir. À cet égard, il a souligné le fait que les quatre emplacements d’opérations avancés dans l’Arctique canadien ont été établis au départ pour contrer « une menace perçue à la fin des années 1970 ». Il doute que cette structure soit « totalement adéquate compte tenu de ce qui nous attend [les menaces], surtout dans les 30 ou 40 prochaines années[284] ».

Cet aspect du dossier soulève une autre question : les CF‑18 canadiens, qui sont actuellement affectés à deux bases d’opérations principales (MOB) – la 3^e Escadre Bagotville, au Québec, et la 4^e Escadre Cold Lake, en Alberta – sont‑ils placés de manière optimale pour répondre aux menaces nouvelles et émergentes? Au cours de l’étude, certains se sont demandé si les CF‑18 devraient être basés à des endroits d’où il pourrait mieux réagir aux menaces. À l’heure actuelle, les CF‑18 ont accès à quatre bases d’opérations déployées (DOB) dans le sud du Canada et à quatre emplacements d’opérations avancés (FOL) dans l’Arctique, où ils peuvent être déployés en tout temps, par exemple, lors de situations d’urgence[285]. Les CF‑18 ne peuvent toutefois pas être basés en permanence à ces endroits. Les pilotes ne les utilisent que temporairement, lorsqu’ils doivent s’approcher d’une zone d’intérêt. Par exemple, des CF‑18 ont été déployés à la DOB de Comox, en Colombie‑Britannique, lors des Jeux olympiques de 2010 à Vancouver[286], et à la DOB de Trenton, en Ontario, lors de l’attentat terroriste commis en 2014 sur la Colline du Parlement d’Ottawa[287].

Plusieurs témoins ont attiré l’attention sur l’intérêt croissant que le NORAD accorde aux menaces asymétriques depuis 2001. Ils se sont demandé si le fait de baser les CF‑18 à Bagotville et à Cold Lake, loin des grands centres urbains de Montréal, de Toronto et de Vancouver, permet de répondre aux besoins opérationnels. À plus d’une reprise, des témoins ont dit au Comité que, si un attentat terroriste aérien ou un incident grave attribuable à une menace asymétrique survenait à Vancouver, par exemple, il est fort probable que le NORAD déploierait des chasseurs de l’armée américaine basés à Portland (Oregon), plutôt que des CF‑18 de l’ARC basés à Cold Lake (Alberta), qui est plus loin. Le lieutenant-général St-Amand a indiqué au Comité que, s’il survenait une menace à alerte courte sur la côte Ouest du Canada, « il est plus que probable qu’on ferait appel à des chasseurs de Portland » pour contrer la menace. Cela n’empêcherait pas, cependant, que dès qu’ils traverseraient la frontière, les chasseurs américains seraient sous le commandement du commandant de la Région canadienne du NORAD, qui se trouve à Winnipeg[288]. Selon les représentants militaires entendus, cela montre à quel point le Canada et les États‑Unis sont interopérables et mettent leurs ressources en commun dans le cadre du NORAD. Le contre‑amiral Bishop a abordé plus longuement cette question :

De toute évidence, les États‑Unis ont plus de ressources de chasseurs que nous. Le commandant du NORAD utilise tous les chasseurs qu’il a à sa disposition, qu’ils soient canadiens ou américains, pour prendre les meilleures décisions. Je pense que lorsqu’il y a des menaces ou que nous avons des indications selon lesquelles il se passe quelque chose, le commandant du NORAD repositionne l’aéronef pour qu’il soit prêt à intervenir dans ce genre d’événements. Pour les incidents aériens qui se produisent dans des aéronefs civils dans les espaces aériens canadien et américain, comme vous pouvez l’imaginer, il y a très peu de préavis dans ce genre de situation, de sorte que nous n’avons pas la possibilité d’envoyer ou de positionner un aéronef. Compte tenu de la superficie de notre pays et de nos ressources en défense, je ne pense pas que nous nous retrouverons un jour dans une situation où nous serons toujours en mesure de dépêcher un aéronef pour intercepter un autre aéronef n’importe où au Canada. Ce n’est pas réaliste, à mon avis. Voilà pourquoi l’accord du NORAD nous convient si bien: nous sommes en mesure d’aider les Américains et vice versa, mais les deux pays respectent la souveraineté de l’autre[289].

Un tel scénario soulève néanmoins des questions intéressantes au sujet de la souveraineté du Canada. Par exemple, les chasseurs canadiens sont‑ils basés aux endroits d’où ils peuvent le mieux répondre aux menaces actuelles et émergentes les plus urgentes? Y a‑t‑il lieu d’envisager une autre façon de faire? L’ARC devrait‑elle revoir son positionnement des CF‑18?

Vu les menaces nouvelles et émergentes, le Canada pourrait juger bon, dans un souci d’efficacité optimale, de réfléchir aux endroits où il place ses ressources du NORAD. « Le choix de l’emplacement de nos bases d’avions de combat répond à la menace de la guerre froide », à l’époque où l’on craignait que des bombardiers soviétiques de longue portée attaquent le Canada et les États‑Unis en passant par l’Arctique, a indiqué Elinor Sloan afin d’expliquer l’emplacement des bases de chasseurs du Canada. Ces bases n’ont pas été établies en fonction de la menace asymétrique qui pèse contre les centres urbains du pays. La menace asymétrique n’est apparue qu’à partir des attentats du 11 septembre 2001, plus de dix ans après la fin de la guerre froide. Selon M^me Sloan, « il serait sans doute plus rationnel de rapprocher [les CF‑18] de nos centres urbains ». Elle a cependant convenu que les chasseurs « ne restent pas en permanence dans les bases ». En effet, ils sont régulièrement appelés à patrouiller l’espace aérien du Canada[290]. Aurel Braun a abondé dans le même sens : « Il nous faut naturellement essayer de déployer nos [chasseurs] aussi sagement que possible en fonction du lieu le plus probable où se présentera la menace[291]. » Notons à ce sujet que les autorités américaines ont répondu à la menace asymétrique en établissant des installations d’alerte de chasseurs à différents endroits aux États‑Unis. Ces installations fonctionnent comme des détachements éloignés des escadres dont elles font partie. Selon le NORAD, il existe trois détachements du genre aux États‑Unis, mais leur emplacement est secret[292].

Le Canada pourrait profiter de l’étude de sa politique de défense et du processus d’acquisition des nouveaux chasseurs pour envisager la possibilité de suivre cet exemple. Le concept des détachements n’est pas neuf pour notre pays. À la fin de la guerre froide, par exemple, l’ARC maintenait des détachements de chasseurs CF‑18 : le 441^e Escadron d’appui tactique (BFC Cold Lake, en Alberta) à Comox (Colombie‑Britannique), et le 425^e Escadron d’appui tactique (BFC Bagotville, au Québec) à Goose Bay (Terre‑Neuve‑et‑Labrador). Les CF‑18 des escadrons en question ont ainsi pu être maintenus en état d’alerte permanent à Comox et à Goose Bay, à la fin des années 1980 et au début des années 1990[293]. L’ARC pourrait juger bon d’envisager une approche du genre.

OBSERVATIONS FINALES ET RECOMMANDATIONS

Avant d’entamer ses observations finales et ses recommandations, le Comité souhaite les situer dans le contexte de principes plus général sur lequel s’appuieront ses travaux futurs. Mentionnons d’abord que les hommes et les femmes de la Force régulière et de la Force de réserve des Forces armées canadiennes constituent le plus grand atout des Forces et, à ce titre, ils doivent recevoir de la formation, de l’équipement et un appui sans failles pour qu’ils puissent remplir leurs missions. Ensuite, le processus d’approvisionnement militaire pour l’achat de l’équipement doit être aussi simple et efficace que possible et doit faire appel à l’expertise et aux technologies canadiennes lorsque possible tout en obtenant la meilleure valeur pour les fonds publics. Troisièmement, bien qu’il soit nécessaire de hiérarchiser les éléments à certains moments, l’armée, la marine et l’aviation ont chacune des besoins importants auxquels il faut répondre de manière équilibrée, sans toutefois le faire aux dépens des autres. Enfin, toutes les décisions, qu’elles touchent à la politique de défense, à l’équipement ou à d’autres domaines, doivent être prises dans le respect de la souveraineté du Canada.

Bien que le présent rapport porte principalement sur le NORAD et la disponibilité opérationnelle des forces aériennes, le Comité reconnaît l’importance des domaines marins et terrestres de la défense du Canada et de l’Amérique du Nord. C’est pourquoi il compte mener une étude sur les questions liées à la disponibilité opérationnelle des forces navales et terrestres.

Tout au long de son étude, le Comité a beaucoup appris au sujet du NORAD, de la participation du Canada à ce commandement binational canado‑américain, ainsi que de l’état de l’ARC et de la disponibilité opérationnelle des forces aériennes au Canada. Pour lui, il est clair que le NORAD demeure utile, et même crucial, pour la défense du Canada et de l’Amérique du Nord, compte tenu surtout de l’instabilité et de l’imprévisibilité du contexte international de la sécurité et de l’évolution constante des menaces à l’échelle mondiale. Le Comité a été impressionné par la grande disponibilité opérationnelle du NORAD et de l’ARC et par leur capacité de défendre le Canada et l’Amérique du Nord contre diverses menaces extérieures et intérieures.

Cela dit, le Comité croit également qu’il pourrait être possible de renforcer la défense aérospatiale du Canada et de l’Amérique du Nord. Différents moyens peuvent être envisagés à cette fin. Le NORAD doit évoluer et se moderniser pour garder sa pertinence et sa capacité de s’adapter de façon efficace et efficiente aux nouvelles menaces et aux changements dans le contexte international de la sécurité. Pour sa part, l’ARC, en sa qualité de « responsable de la mise sur pied d’une force », doit être munie de nouvelles ressources et infrastructures aériennes pour pouvoir demeurer un partenaire fort des États‑Unis dans la défense du Canada et de l’Amérique du Nord et pour continuer d’apporter, aux « utilisateurs d’une force » tels que le NORAD, les capacités nécessaires pour protéger notre pays et notre continent.

Pour cette raison, le Comité recommande au gouvernement du Canada de prendre les mesures ci‑dessous afin d’améliorer la défense aérospatiale du Canada et de renforcer le partenariat que nous maintenons avec les États‑Unis, dans le cadre du NORAD, pour la défense de l’Amérique du Nord.

Le Comité recommande:

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada mène un examen approfondi des besoins nationaux et internationaux en matière de capacités des appareils appelés à remplacer les chasseurs CF-18; que le gouvernement choisisse un aéronef de remplacement qui satisfasse aux besoins nationaux et internationaux du Canada en lui permettant d’exercer efficacement sa souveraineté dans l’Extrême-Arctique et d’autres régions éloignées du pays, tout en demeurant interopérable avec nos alliés; et que les ressources acquises en remplacement des CF-18:

a)  possèdent un ensemble actif de balayage électronique (EABE) et un système de communication transhorizon;

b)  soient fortement compatibles avec les infrastructures actuelles du Canada;

c)  soient interopérables aves les ressources américaines consacrées au NORAD;

d)  fournissent une capacité de combat suffisante pour assurer que les engagements au sein du NORAD et de l’OTAN puissent être remplis tels qu’ils sont présentement définis;

e)  aient un coût en capital et en maintien bien défini pour ne pas que le renouvellement d’autres ressources militaires dont le Canada a besoin soit mis en péril.

Recommandation 2

Que la sécurité des pilotes soit un élément clé des contrats d’acquisition d’aéronefs destinés à être utilisés dans le Grand Nord.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada prenne une décision sur le remplacement de la flotte actuelle des chasseurs CF-18 dans un délai de 12 mois.

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada reconnaisse l’importance du ravitaillement air-air relativement à la priorité numéro un de l’Aviation royale canadienne, soit la souveraineté.

Recommandation 5

Que l’examen de la politique de défense serve à évaluer les emplacements principaux des ressources d’alerte de souveraineté aérienne (ASA) du Canada, de manière à ce que ces ressources soient placées le mieux possible pour répondre aux menaces asymétriques dans le cadre de l’Opération Noble Eagle (ONE).

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada reconnaisse que la prolifération des missiles de croisière, et des technologies connexes émergentes, représente une menace pour le Canada et qu’il prenne les mesures nécessaires pour protéger le pays de cette menace.

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada reconnaisse les menaces émergentes liées aux missiles balistiques.

Recommandation 8

Que l’examen de la politique de défense permette de revoir la position du Canada concernant la défense antimissiles balistiques, compte tenu du contexte des priorités canadiennes en défense et des ressources financières limitées.

Recommandation 9

Que la recherche et développement au Canada entre en ligne de compte dans la détermination du rôle que pourrait jouer le Canada dans la défense antimissiles balistiques.

Recommandation 10

Que l’examen de la politique de défense prenne en compte que des témoins ont mis en doute l’efficacité du programme de défense antimissiles balistiques.

Recommandation 11

Que le gouvernement du Canada reconnaisse les impacts négatifs des changements climatiques dans le Nord; et que le gouvernement adapte rapidement nos capacités de surveillance et de défense dans le Nord à une menace potentielle de la Russie.

Recommandation 12

Que, en raison de la fin de vie utile du système d’alerte du Nord qui approche, le gouvernement du Canada reconnaisse le besoin de maintenir et d’améliorer tous les aspects de la perception du domaine Arctique.

Recommandation 13

Que le gouvernement du Canada s’assure que les dispositifs de sécurité nécessaires soient présents pour protéger le Canada et les Canadiens contre les cyberattaques de gouvernements étrangers et d’acteurs non étatiques, et pour y répondre.