A. Introduction : Valeur des données sur l’énergie

Entre le 26 avril et le 12 juin 2018, le Comité permanent des ressources naturelles de la Chambre des communes (le Comité) a mené une étude sur la situation actuelle et future des données nationales sur l’énergie. Le Comité a entendu les témoignages de nombreux experts sur les avantages et les lacunes des systèmes canadiens d’information sur l’énergie, ainsi que sur les meilleures pratiques à adopter pour la gestion et l’analyse des données sur l’énergie. Le Comité est heureux de présenter son rapport final, lequel fait état des conclusions de l’étude et formule des recommandations à l’intention du gouvernement du Canada.

En matière d’énergie, le Canada doit pouvoir compter sur des données à jour, exactes et fiables qui servent de base à des discussions, des politiques et des décisions d’affaires fondées sur les faits en ce qui concerne le secteur de l’énergie et son incidence sur l’économie, la société et l’environnement. Une information de grande qualité dans ce domaine peut favoriser la compétitivité économique en facilitant la compréhension de la proposition de valeur du développement des ressources énergétiques et des retombées sociales et environnementales connexes, ce qui a pour effet de simplifier les décisions d’investissement, de permettre la réalisation de projets plus opportuns et écologiques, et de renforcer la confiance du public à l’égard du mécanisme d’établissement de politiques et de prises de décisions en matière d’énergie au Canada (figure 1)[1].

Figure 1 : Contribution de l’énergie à l’économie canadienne

Source : Statistique Canada (tel que présenté dans un document au RNNR)

En raison de l’évolution rapide du secteur de l’énergie, la demande pour des données sur l’énergie canadienne augmente constamment. L’avènement et le développement de nouvelles sources d’énergie, combinés à la transition du Canada vers une économie à faibles émissions de carbone et à une plus grande participation publique aux politiques et aux décisions sur l’énergie créent une nouvelle demande en matière d’information sur l’énergie[2]. Selon Laura Oleson de Ressources naturelles Canada (RNCan) :

Lorsque nous pensons à l’avenir, nous voyons de nouvelles utilisations prometteuses des données sur l’énergie qui permettent d’optimiser les processus industriels et de réduire les répercussions environnementales. Les mégadonnées permettent aux réseaux électriques intelligents d’améliorer leur efficacité et de réduire le coût de l’électricité. Dans l’exploration et la production pétrolières, les sociétés pétrolières et gazières utilisent des robots dotés d’intelligence artificielle, ce qui peut accroître la productivité tout en réduisant les risques pour les travailleurs. L’intégration de l’intelligence artificielle, de l’analyse des mégadonnées et d’autres techniques informationnelles à la manière dont nous produisons, transportons et consommons l’énergie sera déterminante pour préserver la compétitivité du secteur énergétique du Canada [...]

En 2015, l’ensemble des provinces et des territoires ont conclu un accord sur une stratégie canadienne de l’énergie, dont l’objectif 3.1 consiste à « améliorer la qualité des données sur l'énergie à l'échelle du Canada[3] ». Ce rapport a pour but de souligner l’importance de cet objectif national, et d’aider le gouvernement du Canada à orienter sa politique en lui offrant des renseignements fondés sur les témoignages d’experts de l’industrie, de la société civile, du monde universitaire, d’organisations autochtones, du secteur public et d’organismes internationaux. La section suivante présente une brève évaluation du système canadien actuel d’information sur l’énergie; sont ensuite abordées des propositions de politiques et des pratiques exemplaires pouvant être mises en place pour la gestion des données nationales sur l’énergie.

B. Le(s) système(s) d’information sur l’énergie au Canada

Le Canada compte de nombreux utilisateurs et collecteurs de données sur l’énergie. Ceux-ci comprennent des décideurs et des organismes de réglementation de tous les ordres de gouvernement, des producteurs de l’industrie et des investisseurs du secteur privé, des universitaires, des gouvernements et communautés autochtones, des organisations non gouvernementales, des partenaires et organismes internationaux, ainsi que des particuliers, qui sont consommateurs et citoyens. De même, l’information canadienne sur l’énergie est un produit collectif élaboré par divers gouvernements, entreprises, établissements de recherche, services publics provinciaux et territoriaux et organisations non gouvernementales, entre autres[4].

Au gouvernement fédéral, la plupart des données sur l’énergie canadienne proviennent des quatre ministères et organisme suivants :

• Statistique Canada (StatCan) recueille, compile et analyse des renseignements sur les industries et les particuliers au Canada. En vertu de la Loi sur la statistique, le Ministère a le pouvoir d’acquérir des données de tous les ordres de gouvernement, ainsi que de toutes les entreprises et organisations au pays. Une grande partie des données de StatCan sur l’énergie est recueillie et diffusée par le Programme de la statistique de l’énergie du Ministère, lequel s’intéresse essentiellement à la production, à la transformation, à la distribution et la consommation de l’énergie. D’autres secteurs de StatCan recueillent des renseignements sur le secteur de l’énergie, comme des statistiques sur la main-d’œuvre et des renseignements sur la science et la technologie de l’énergie[5].
• Ressources naturelles Canada (RNCan) a, en vertu de la Loi sur l’efficacité énergétique, le mandat « de fournir aux Canadiens les données sur la consommation d’énergie et de présenter un rapport au Parlement ». Le Ministère est en outre chargé de produire les présentations mensuelles et annuelles du Canada à l’Agence internationale de l’énergie (AIE), en plus de publier annuellement le Cahier d’information sur l’énergie, lequel « fournit de l’information clé sur l’énergie au Canada dans un format accessible à tous ». RNCan travaille de concert avec divers partenaires, dont StatCan, des organismes de réglementation et de services publics provinciaux et territoriaux, ainsi que des intervenants de l’industrie et des établissements de recherche[6].
• Le Cadre ministériel des résultats de l’Office national de l’énergie (ONE) précise que la cueillette, la surveillance, l’analyse et la publication de l’information sur l’énergie font partie des responsabilités fondamentales de l’organisme. Bien que certaines données soient recueillies directement par l’ONE, la plupart proviennent d’organismes fédéraux et provinciaux ou sont obtenues de tiers, au besoin. L’ONE utilise les données sur l’énergie pour produire des rapports sur divers sujets liés à l’énergie, y compris l’Aperçu du marché à court terme et le document annuel de perspectives énergétiques à long terme intitulé Avenir énergétique du Canada[7].
• Les rapports et inventaires nationaux d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) comprennent des renseignements concernant le secteur de l’énergie – comme l’Inventaire des sources et puits de gaz à effet de serre du Canada, l’Inventaire des émissions de polluants atmosphériques et l’Inventaire des émissions de carbone noir. Le Ministère recueille certaines de ses propres données – notamment par l’entremise du Programme de déclaration des gaz à effet de serre – et utilise des statistiques et des prévisions sur l’énergie produites par StatCan et l’ONE. Au besoin, ECCC consulte aussi les provinces, les territoires et d’autres entités[8].

Le gouvernement du Canada a un plan de données ouvertes qui aide à orienter l’élaboration de politiques sur les données énergétiques et l’échange de renseignements. Selon Pippa Feinstein de Lake Ontario Waterkeeper, le plan prévoit un engagement « à élargir et à améliorer les données ouvertes dans l’ensemble des services publics fédéraux en accordant une attention particulière au secteur de l’extraction, aux activités scientifiques fédérales et aux données géospatiales ». En outre, le Canada travaille de concert avec des partenaires et organismes internationaux sur des projets d’échange de renseignements dans le domaine de l’énergie. À titre d’exemple récent, mentionnons l’initiative Coopération nord-américaine en matière d’information sur l’énergie qui, selon M^me Oleson, a donné lieu à la création de la « première carte commune d’approvisionnement énergétique et d’infrastructure en Amérique du Nord ».

Dans ses recommandations internationales en matière de statistiques sur l’énergie, la Commission de statistique des Nations Unies présente des pratiques exemplaires et des principes pour l’information sur l’énergie, dont les suivants : pertinence et exhaustivité, opportunité et ponctualité, exactitude et fiabilité, cohérence et comparabilité, accessibilité et clarté, et indépendance politique[9]. Les témoins s’accordent généralement à dire que le système d’information canadien sur l’énergie pourrait être amélioré selon ces principes. Par exemple, les observations suivantes ont été faites au Comité :

• Les données canadiennes sur l’énergie, bien qu’abondantes, peuvent être difficiles à parcourir, à interpréter et à vérifier, particulièrement pour les non-spécialistes[10]. Alan Fogwill, du Canadian Energy Research Institute (CERI), a expliqué que la « production d’un ensemble de données complet requiert d’examiner jusqu’à 20 sources de publication, grandes et petites, ce qui dépasse les ressources et l’expertise de la plupart des intervenants ». Un sondage mené par le CERI a révélé que le niveau de confiance des intervenants diffère selon la source de l’information canadienne sur l’énergie : les niveaux de confiance sont de 67 % pour les organismes gouvernementaux, de 17 % pour les gouvernements, de 50 % pour les experts de l’économie et les universitaires, et de 42 % pour les associations de l’industrie (figure 2).

Figure 2 : Niveau de confiance des intervenants à l’égard des divers producteurs d’information sur l’énergie au Canada

Source : Canadian Energy Research Institute (tel que présenté dans RNNR, Témoignages).

• En matière de données, les évaluations, les définitions, les outils de politiques et les normes d’établissement de rapports varient selon les gouvernements et les fournisseurs d’information au Canada, ce qui entraîne des problèmes d’uniformité limitant la cohérence et l’utilisabilité de certaines données nationales et pouvant nuire à la capacité de reconnaître les sources officielles ou correctes[11]. Sur les 26 indicateurs évalués par le CERI à partir de diverses sources, 42 % affichaient un écart de valeur d’au moins 10 %. Qui plus est, selon Monica Gattinger, de l’Université d’Ottawa, il y a, dans diverses organisations, « des montagnes de données qui ne sont pas transformées en information », en raison notamment de lacunes dans la coordination et l’harmonisation des données.
• Les données canadiennes sur l’énergie sont habituellement communiquées entre 12 et 18 mois après la fin de l’année, un délai qui peut atteindre cinq ans dans certains cas. Ces décalages sont jugés trop longs pour une économie dynamique où la demande d’information en temps réel croît constamment[12]. Joy Romero, du Réseau d’innovation en ressources propres, a indiqué que l’absence de données en temps réel est particulièrement problématique pour l’écosystème de l’innovation au Canada, déclarant que le Canada a besoin d’une plateforme de communications qui permet d’« effectuer des recherches en temps réel, une plateforme qui analyse les données et qui met en relation toutes les supergrappes et tous les innovateurs afin de brosser un portrait global de l’innovation au Canada ».
• Les chercheurs sont parfois incapables d’accéder aux documents d’origine des analyses nationales sur l’énergie en raison des règles en matière d’exclusivité ou de confidentialité[13]. Selon l’Académie canadienne du génie, certains modèles de données appartiennent en exclusivités à des sociétés d’experts-conseils et seuls les clients qui paient peuvent y accéder; d’autres sont exclusives à des organismes gouvernementaux qui n’ont pas le mandat d’offrir accès et soutien à toutes les parties intéressées. Greg Peterson, de StatCan, a expliqué que le secteur de l’énergie est dominé par un petit nombre d’acteurs importants, ce qui « entraîne des questions de suppression de données afin de protéger la confidentialité des répondants individuels ». Patrick Brown, d’Hydro Ottawa, a fait observer que les questions de confidentialité surviennent « d’abord et avant tout lorsqu’il s’agit de renseignements sur les clients ».
• Certaines données canadiennes sur l’énergie sont incomplètes ou manquantes. Une étude du CERI a révélé que seuls 38 % des 189 indicateurs potentiels de l’énergie sont établis au Canada. Voici des exemples de domaines de l’énergie qui doivent être mieux traités :
  • les technologies nouvelles et les nouveaux services énergétiques, notamment en ce qui concerne les secteurs de la biomasse et des nouvelles énergies renouvelables comme la géothermie et la technologie solaire photovoltaïque[14];
  • le stockage de pétrole et de gaz, la production de produits raffinés, les transferts interprovinciaux, les exportations et les modes de transport[15];
  • les habitudes de consommation finale et d’économie d’énergie, particulièrement pour le secteur de l’électricité, où les données économiques sectorielles sont généralement absentes[16];
  • les indicateurs socioéconomiques – à savoir l’information sur les ménages à faible revenu qui vivent dans la pauvreté énergétique[17] et les femmes autochtones qui, selon Myriam Landry, de Femmes autochtones du Québec, « bénéficient le moins des retombées économiques de tels projets [énergétiques] […] et [qui] feront face aux répercussions négatives les plus directes »;
  • les flux d’énergie et de carbone dans les autres secteurs économiques (p. ex., foresterie et agriculture)[18].

La majeure partie du développement des ressources étant de compétence provinciale, la réévaluation du système d’information sur l’énergie du Canada a pris la forme d’un projet intergouvernemental. Selon M^me Oleson, le gouvernement fédéral participe à des discussions avec les provinces et les territoires sur la façon d’améliorer plus largement les données sur les ressources naturelles du Canada, y compris sur des sujets encore plus vastes, comme le type de données dont le gouvernement a besoin. À cet égard, elle est d’avis que les changements au système d’information canadien sur l’énergie « seraient pertinents dans le cadre d’une stratégie nationale globale sur les données ». Par ailleurs, M. Peterson a indiqué au Comité que StatCan a entrepris une initiative de modernisation qui met davantage l’accent sur la collaboration et les partenariats, déclarant que le Canada doit adopter « une approche plus intégrée à l’égard des données, en profitant de ces nouvelles sources d’information qui deviennent disponibles et en trouvant des mécanismes pour les rassembler ».

C. Vers un guichet unique de l’énergie au Canada

Les consultations en personne et en ligne tenues par le Conseil Génération Énergie de RNCan ont révélé que les Canadiens souhaitent l’établissement d’un « guichet unique où ils pourraient obtenir de l’information fiable et objective » sur l’énergie au Canada. En outre, le comité d’experts sur la modernisation de l’Office national de l’énergie envisage la création d’une « nouvelle Agence canadienne de l’information sur l’énergie indépendante, séparée à la fois des fonctions stratégiques et réglementaires et qui serait responsable de présenter aux décideurs et au public des données, de l’information et des analyses essentielles sur l’énergie[19] ».

Plusieurs témoins appuient l’idée d’une agence de l’information sur l’énergie indépendante au Canada. Certains ont dit au Comité que, de concert avec les fournisseurs de données actuels et les intervenants de l’énergie, une telle agence devrait être chargée de recueillir, certifier, analyser et communiquer une information régionale et nationale détaillée qui soit exacte, à jour, transparente, exhaustive, conviviale, intrinsèquement cohérente, gratuite, adaptable aux besoins des divers secteurs et à l’abri de toute influence politique. À cet égard, cette agence viserait les objectifs suivants :

• rationaliser la collecte des données en établissant des définitions et des normes d’établissement de rapports communes;
• alléger le fardeau administratif des organisations qui font rapport en recueillant l’information une seule fois et en la présentant ensuite en un seul endroit où tous pourront en profiter;
• uniformiser les règles du jeu pour les utilisateurs de données en offrant gratuitement une information de grande qualité sur l’énergie;
• établir des mesures de protection des données sur l’énergie confidentielle ou de nature délicate obtenues du public, des entreprises privées et d’autres organisations;
• offrir, en matière d’énergie, des rapports et des outils d’analyse de données faisant autorité afin de faciliter la prise de décisions fondées sur les faits et d’améliorer les connaissances du public à l’égard de l’énergie – y compris des rapports trimestriels et des scénarios prévisionnels sur l’approvisionnement, la demande et les sources énergétiques, la consommation en aval et le commerce, tant interprovincial qu’international, ainsi que de l’information sur les aspects socioéconomiques et environnementaux de l’énergie au Canada (p. ex., les effets sur les changements climatiques, les données pancanadiennes sur la pauvreté énergétique et l’information sur l’énergie concernant les peuples autochtones spécifiquement);
• assumer un rôle actif dans le processus décisionnel en matière d’énergie en conseillant les ministères et organismes gouvernementaux sur demande et en permettant à des experts de comparaître en tant que témoins au cours des audiences sur les projets énergétiques[20].

Des témoins ont indiqué au Comité que l’agence de l’information sur l’énergie envisagée devrait travailler en partenariat avec les ministères fédéraux concernés, à savoir StatCan et RNCan, ainsi qu’avec les gouvernements et communautés autochtones, les gouvernements provinciaux et territoriaux, le secteur privé et les autres groupes responsables de données sur l’énergie et organismes d’intérêt public au Canada[21]. Par exemple, Francis Bradley, de l’Association canadienne de l’électricité, a recommandé que l’agence établisse des ententes de partenariat et de partage d’information avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, en précisant que « Statistique Canada serait sa source principale de données sur l’énergie, ou alors cette agence assumerait elle-même cette fonction ». De même, David Layzell, de CESAR, a déclaré que cette agence doit être étroitement associée aux ministères qui ont la responsabilité de recueillir des données sur l'énergie; « [s]a structure de gouvernance doit faire une place aux provinces, aux territoires, aux municipalités et aux groupes industriels qui fournissent des données, ainsi qu’aux organisations qui utiliseront ces données ».

On a aussi indiqué au Comité qu’une agence de l’information sur l’énergie pourrait être intégrée à des organismes fédéraux existants, notamment StatCan et l’ONE[22]. Judith Dwarkin, de RS Energy Group, a fait observer que la création d’une nouvelle agence pourrait coûter cher, indiquant que l’ONE, qui possède des « tonnes de données », « a déjà commencé à constituer ce qui pourrait ressembler à une base de données nationales sur l'énergie ». Afin de déterminer si une agence d’information sur l’énergie devrait être intégrée à un organisme fédéral en place, ou être constituée en tant qu’organisme distinct, le gouvernement devrait tenir compte des facteurs suivants, entre autres éléments : le coût, l’indépendance politique, la facilité de transition, l’expertise et les mandats déjà en place, ainsi que la confiance publique accrue dont jouissent les organismes indépendants.  

Les témoins ont cité plusieurs modèles internationaux dont on pourrait s’inspirer pour réformer le système canadien d’information sur l’énergie – notamment l’Energy Information Administration (EIA) des É.‑U., Statistics Norway et le Committee on Climate Change du R.‑U[23]. Selon John Conti, de l’EIA, la plupart de ses utilisateurs de données avancées consultent le site Web de l’EIA et en retirent 80 % des données dont ils ont besoin chaque semaine, ce qui témoigne des synergies et des économies d’échelles que l’on peut réaliser avec un organisme national de l’énergie. Pierre-Olivier Pineau, de HEC Montréal, a souligné que la Norvège, grand producteur d’énergie dans un climat nordique, serait une bonne source d’inspiration pour le Canada. En plus de recueillir des statistiques, l’équivalent norvégien de StatCan mène des recherches et informe le gouvernement, la communauté d’investisseurs et les usagers sur l’utilisation, la production et la transformation de l’énergie en Norvège.

Bien que la réforme du système d’information sur l’énergie du Canada ne parte pas de zéro, les témoins ont indiqué au Comité que l’opération doit faire l’objet d’une « attention beaucoup plus importante », compte tenu de l’évolution rapide dans le secteur de l’énergie et de la dynamique complexe de la demande et de l’approvisionnement en données à l’ère numérique. Selon M^me Gattinger, les réformes doivent tenir compte des besoins à long terme et doivent chercher « à maintenir l’expertise existante, à miser sur cette expertise et à adapter le système canadien aux circonstances locales du pays ». Elle précise en outre que le Canada doit accorder la priorité à l’information, et non pas seulement aux données : « Les données sont essentielles, mais ce qui prime, c’est transformer les données en information à la fois pertinente et accessible. »