Introduction

D’octobre à décembre 2018, le Comité permanent des ressources naturelles de la Chambre des communes (le Comité) a réalisé une étude sur les possibilités économiques en matière d’efficacité énergétique au Canada et l’incidence qu’elles peuvent avoir sur les engagements pris par le Canada en matière de changements climatiques en vertu de l’Accord de Paris. Le Comité a entendu des experts de différents domaines, qui ont parlé des répercussions de l’efficacité énergétique sur la société, l’économie et l’environnement au Canada. Le présent rapport renferme les conclusions de cette étude et des recommandations formulées à l’intention du gouvernement du Canada.

L’efficacité énergétique fait partie de la stratégie du gouvernement du Canada en vue de la transition vers une économie à faible émission de carbone. Il en est question dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (le Cadre pancanadien), qui est le plan national mis en place par le Canada pour respecter son engagement en vertu de l’Accord de Paris de réduire, d’ici 2030, ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 30 % par rapport aux niveaux de 2005, et de renforcer la résilience du Canada aux changements climatiques. Parmi les mesures visant à accroître l’efficacité énergétique prévues dans le Cadre pancanadien, notons les suivantes : rendre les nouveaux bâtiments plus écoénergétiques; moderniser des bâtiments existants; augmenter le rendement énergétique des appareils ménagers et de l’équipement; respecter les codes de construction et appuyer la construction d’habitations écoénergétiques dans les communautés autochtones; et améliorer l’efficacité énergétique de l’industrie.

Selon Ressources naturelles Canada (RNCan), « [l]’efficacité énergétique est une indication du degré d’efficacité auquel l’énergie est utilisée pour atteindre un certain but et constitue une voie importante vers la décarbonatation ». Le Comité a appris qu’investir dans l’efficacité énergétique peut apporter de nombreux avantages économiques, environnementaux et sociaux aux collectivités, aux entreprises et aux gouvernements à l’échelle du Canada. Comme l’a dit Francis Bradley de l’Association canadienne de l’électricité, « l’efficacité énergétique apporte de nombreux avantages aux Canadiens, dont la réduction des dépenses énergétiques, des occasions d’emploi, un secteur plus concurrentiel, une sécurité énergétique accrue et un environnement plus propre grâce à la réduction des gaz à effet de serre et des rejets atmosphériques dans l’ensemble du Canada ».

Le présent rapport vise à fournir au gouvernement du Canada des conseils stratégiques pour l’aider à tirer parti des avantages de l’efficacité énergétique au Canada. La première section présente les avantages actuels de l’efficacité énergétique pour le Canada, et la deuxième porte sur les moyens de maximiser ces avantages.

Les avantages de l’efficacité énergétique : principales constatations

L’efficacité énergétique peut servir à stimuler la croissance économique[1]. Le Comité a appris que chaque dollar investi dans des programmes d’efficacité énergétique peut entraîner une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 7 $[2]. Par ailleurs, selon Clean Energy Canada et Efficacité énergétique Canada, les mesures d’efficacité énergétique prévues dans le Cadre pancanadien augmenteront le PIB de 1 %, ce qui représente une croissance nette de 355 milliards de dollars au cours de la période de 2017 à 2030 (figure 1). Ces projections sont fondées sur les économies d’énergie et les dépenses réalisées pour les mises à niveau; elles tiennent aussi compte du coût des programmes d’efficacité énergétique ainsi que des répercussions de la réduction des ventes des services publics, qui sont évaluées à 48 milliards de dollars durant la période visée[3]. Selon Stephen MacDonald d’EfficiencyOne, « [l]a part du PIB de la Nouvelle-Écosse associée à l’efficacité énergétique est évaluée à plus de 400 millions de dollars. On prévoit qu’elle augmentera de 5 % au cours des cinq prochaines années, alors que le reste du PIB de la province devrait croître d’environ 2 %. »

Figure 1 — Incidence économique des mesures d’efficacité énergétique prévues dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (2017-2030)

Source : Clean Energy Canada and Efficiency Canada, Less Is More, mai 2018. [disponible en anglais seulement]

Des témoins ont expliqué que les investissements dans l’efficacité énergétique peuvent procurer plusieurs avantages, notamment l’amélioration de la productivité et de la compétitivité des entreprises (figure 2). Comme l’a expliqué Andrew Noseworthy d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), l’énergie représente l’un des plus grands coûts pour la plupart des entreprises et des industries au Canada[4]. Par conséquent, la mise en place de mesures d’efficacité énergétique peut réduire les coûts d’énergie pour les entreprises. Par exemple, on estime que les mesures d’efficacité énergétique décrites dans le Cadre pancanadien se traduiront par des économies annuelles moyennes de 3,2 milliards de dollars pour les secteurs commercial et industriel[5]. De même, Corey Diamond d’Efficacité énergétique Canada a affirmé que les entreprises, en ayant moins de dépenses énergétiques, pourront investir « de façon plus productive dans leurs immobilisations et dans leurs ressources humaines[6] ». Le Comité a également entendu parler des « avantages connexes », ou « non reliés à l’énergie », qui sont associés à l’efficacité énergétique. Des témoins ont indiqué, par exemple, qu’une meilleure ventilation et conception des immeubles peut contribuer à accroître la satisfaction et le rendement au travail des employés[7].

Le Comité a toutefois entendu que la mise en œuvre de nouvelles technologies en matière d’efficacité énergétique peut avoir une incidence négative sur les entreprises si l’on ne mène pas au préalable une analyse rigoureuse des coûts et avantages. Jocelyn Bamford de la Coalition des manufacturiers inquiets de l’Ontario a signalé qu’il « n’existe aucun soutien permettant aux petites et moyennes entreprises de déterminer quelles solutions sont vraiment légitimes », ajoutant que certaines entreprises membres de la Coalition « ont investi des millions de dollars dans l'espoir de se sortir de la politique énergétique, seulement pour voir leur coût énergétique augmenter ».

Figure 2 — Incidence des investissements dans l’efficacité énergétique

Source : Clean Energy Canada and Efficiency Canada, Less Is More, mai 2018. [disponible en anglais seulement]

Selon des témoins, l’efficacité énergétique peut réduire les factures d’énergie et accroître le revenu disponible des ménages[8]. Kaili Levesque de RNCan a informé le Comité que les mesures d’efficacité énergétique ont entraîné des économies en coûts d’énergie de 38,5 milliards de dollars au Canada entre 1990 et 2014. De plus, Clean Energy Canada et Efficacité Canada ont estimé que les mesures d’efficacité énergétique prévues dans le Cadre pancanadien devraient entraîner des économies annuelles moyennes de 1,4 milliard de dollars pour l’ensemble des ménages canadiens (soit environ 114 $ par année par ménage)[9]. Comme l’a indiqué Yasmin Abraham de Kambo Energy Group, ces économies peuvent aider à soulager « 21 % des ménages canadiens — soit plus de 1,8 million de ménages — [qui] peinent à payer leurs factures ».

En revanche, certains témoins ont indiqué que les coûts initiaux élevés peuvent nuire aux investissements des ménages et des entreprises dans l’efficacité énergétique, surtout dans le cas des petites et moyennes entreprises (PME), tout comme les longues périodes de récupération de ces investissements[10]. Comme l’a précisé Kevin Lee de l’Association canadienne des constructeurs d’habitations, le resserrement des normes en matière d’efficacité énergétique dans le secteur résidentiel peut avoir pour effet d’augmenter le prix des maisons, ce qui pourrait avoir une incidence sur l’abordabilité du logement pour la population canadienne. M. Lee a également fait remarquer que les coûts accrus occasionnés par des normes de rendement énergétiques plus élevées ne se traduisent pas nécessairement par des économies additionnelles. Le Conseil du bâtiment durable du Canada a fait valoir qu’en ce qui concerne du moins l’économie de la rénovation, les organismes de réglementation peuvent offrir des mesures incitatives pour (i) la remise en service des bâtiments, (ii) les rénovations, (iii) les normes de rendement et (iv) l’énergie renouvelable, et prévoir des mesures dissuasives pour (v) favoriser l’abandon des combustibles plus polluants[11]. Les subventions et la tarification de la pollution se répercutent sur l’analyse coûts-avantages, à savoir si les coûts d’investissement liés à l’adoption de solutions écoénergétiques permettent un juste équilibre entre les objectifs économiques et les buts environnementaux.

Pour ce qui est de l’industrie de l’efficacité énergétique, le Comité a appris que l’augmentation de la demande de biens et de services nouveaux offre des débouchés pour les entreprises. M. Noseworthy a indiqué que la demande mondiale pour les technologies propres ne cesse d’augmenter et devrait atteindre 2,5 billions de dollars américains d’ici 2025 et que, selon l’Agence internationale de l’énergie, le marché mondial des produits liés à l’efficacité énergétique a atteint une valeur d’environ 231 milliards de dollars américains, soit 10 % de ce montant[12]. M. Diamond est d’avis que « la situation offre la possibilité de faire croître les compagnies de technologies propres [canadiennes], dans des spécialisations comme la conception de bâtiments intelligents, l’analyse des mégadonnées et les appareils intelligents qui peuvent être vendus sur le marché mondial de l’efficacité énergétique ».

Plusieurs témoins ont aussi souligné que l’efficacité énergétique peut créer des emplois exigeant différents niveaux de spécialisation et toutes sortes de compétences dans divers secteurs[13]. Pierre Langlois de l’Institut canadien de formation en énergie a indiqué que les investissements de l’Alberta en matière d’efficacité énergétique sont à l’origine d’une croissance économique de l’ordre de 475 millions de dollars et de la création de 2 300 emplois. Selon Clean Energy Canada et Efficacité énergétique Canada, les mesures d’efficacité énergétique comprises dans le Cadre pancanadien pourraient ajouter environ 118 000 emplois par année à l’économie canadienne[14].

Le Comité a également appris que la diminution de la consommation d’énergie, grâce à la mise en œuvre de mesures d’efficacité énergétique, pourrait se traduire par une réduction des émissions de GES au Canada[15]. M^me Levesque a expliqué au Comité qu’à elles seules, les mesures d’efficacité énergétique ont permis d’éviter l’émission de 90,5 mégatonnes de GES au Canada de 1990 à 2014. En outre, elle a souligné qu’on s’attend à ce que les mesures d’efficacité énergétique concrétisent plus d’un tiers des réductions d’émissions de GES d’ici 2030 prévues dans le Cadre pancanadien.

Enfin, des témoins ont précisé que les investissements dans l’efficacité énergétique peuvent aider à réduire la demande de nouvelles infrastructures de production d’électricité[16]. Terry Young de l’Independent Electricity System Operator estime que chaque dollar investi dans l’efficacité énergétique évite trois dollars d’investissement dans de nouvelles infrastructures de transport et de distribution.

Maximiser les gains d’efficacité énergétique au canada

L’efficacité énergétique est un domaine de compétence et de responsabilité partagées au Canada. À l’échelon fédéral, l’Office de l’efficacité énergétique de RNCan veille à l’application de la Loi sur l’efficacité énergétique et de la réglementation connexe. Il appuie plusieurs initiatives axées sur l’efficacité énergétique des bâtiments et produits industriels et résidentiels, de même que du secteur des transports. RNCan compte également les laboratoires CanmetÉNERGIE, qui sont chargés de la recherche sur l’énergie propre et du développement et de la démonstration des technologies. Le Ministère gère en outre plusieurs programmes de financement, de subventions et incitatifs, comme le Programme d’innovation énergétique et les Programmes d’infrastructures vertes; et apporte son soutien aux organisations fédérales qui cherchent à réduire leur consommation énergétique par l’intermédiaire de ses Services pour un gouvernement vert, lesquels font partie de la Stratégie globale pour un gouvernement vert. Le Ministère appuie également l’engagement du Canada à l’égard de la Mission Innovation, un regroupement international composé de 23 pays et de l’Union européenne, qui œuvre dans le but d’accélérer les efforts d’innovation en matière d’énergie propre.

Il existe d’autres initiatives fédérales, provinciales et territoriales à l’appui de l’efficacité énergétique ainsi que de la recherche, du développement et de la commercialisation des technologies d’efficacité énergétique, par exemple Une construction intelligente — Une stratégie canadienne pour les bâtiments, qui est une initiative intergouvernementale; des organismes provinciaux comme EfficiencyOne en Nouvelle‑Écosse et Energy Efficiency Alberta; et, le Carrefour de la croissance propre, les Tables sectorielles de stratégies économiques — Table sur les technologies propres, le Programme d’aide à la recherche industrielle, et le Centre canadien des technologies résidentielles du gouvernement du Canada.

Le Comité a appris que l’efficacité énergétique avait ralenti la hausse de la consommation d’énergie au Canada. Comme l’a précisé M^me Levesque, la consommation d’énergie au Canada a augmenté de 31 % entre 1990 et 2014, mais en l’absence de mesures d’efficacité énergétique, ce chiffre se serait élevé à 55 %. M. Diamond a indiqué que, malgré ces progrès, le potentiel de l’efficacité énergétique n’est réalisé qu’en partie, car le Canada utilise « plus d’énergie pour produire une unité de PIB que cela est le cas aux États-Unis, au Royaume‑Uni, en France, au Mexique ou en Corée du Sud ». Des témoins ont discuté des possibilités d’améliorer encore plus l’efficacité énergétique au Canada et ont mis de l’avant des suggestions, y compris les suivantes :

• S’assurer que les programmes incitatifs du gouvernement sont prévisibles et fiables à long terme. Le Comité a entendu que les plans d’affaires des fournisseurs de services d’efficacité énergétique reposent souvent sur les programmes gouvernementaux[17]. Karim Abraham de Kambo Energy Group a fait valoir que le caractère imprévisible du financement « nuit aux entreprises canadiennes d’efficacité énergétique et à leur capacité de planifier et investir pour l’avenir ». Selon M. Lee, les programmes soutenus à long terme sont avantageux pour les ménages, étant donné que les projets d’amélioration de l’efficacité énergétique, comme les rénovations énergétiques, peuvent durer plusieurs années. Brad White de SES Consulting a suggéré qu’« [i]l serait peut-être souhaitable d’envisager d’autres formes de soutien plus durables — grâce au régime fiscal, par exemple[18] ».
• Informer davantage le public au sujet des ressources et des services en matière d’efficacité énergétique et faciliter l’accès à ceux-ci[19]. D’après les témoins, les ménages et les entreprises sont souvent mal renseignés sur les avantages des programmes d’efficacité énergétique qui s’offrent à eux[20]. En outre, M^me Abraham a signalé que certains Canadiens, en particulier les personnes âgées, les Autochtones et les nouveaux immigrants, ont moins accès aux programmes d’efficacité énergétique pour des raisons liées à la langue, à la culture ou à l’accessibilité. Elle est d’avis que les programmes devraient être conçus de manière à ne pas créer de telles barrières. Emilie Hayes de la Fédération canadienne de l’entreprise indépendante a proposé la mise en place d’un guichet unique en ligne sur l’efficacité énergétique pour faciliter l’accès aux ressources et aux services déjà en place.
• Harmoniser les programmes d’efficacité énergétique dans toutes les administrations. Selon Allan Fogwill du Canadian Energy Research Institute, il y a une « fragmentation des efforts » parmi les différents ordres de gouvernement, les entités de services publics et les associations en ce qui concerne les programmes d’efficacité énergétique. Selon lui, la mise en place d’un ensemble commun d’initiatives, fondé sur une seule stratégie de prestation et d’image de marque, aiderait les utilisateurs à comprendre les avantages et les processus liés à l’efficacité énergétique. Certains témoins ont d’ailleurs déclaré qu’il faut accroître la collaboration entre les administrations pour en arriver à une plus grande harmonisation des programmes, tout en tenant compte des particularités régionales[21].
• Créer un cadre fiscal et réglementaire compétitif pour attirer et conserver les entreprises et les investissements. Le Comité a entendu qu’un environnement concurrentiel pour les entreprises au Canada permet de conserver les investissements et d’éviter que les capitaux se retrouvent dans des pays où les normes environnementales sont moins rigoureuses que celles du Canada, ce qui entraînerait une augmentation des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle globale[22].
• Investir dans la formation professionnelle et le perfectionnement de la main-d’œuvre. Le secteur de l’efficacité énergétique comprend un large éventail de technologies et de services qui exigent une main-d’œuvre qualifiée dans une variété de disciplines et de secteurs[23]. Selon Thomas Mueller du Conseil du bâtiment durable du Canada et M. Lee, le Canada fait face à une pénurie de travailleurs dans les métiers spécialisés, ce qui nuit à la réalisation de progrès en matière d’efficacité énergétique. Des témoins ont demandé que des investissements additionnels soient réalisés pour accroître la capacité de la main-d’œuvre. Plus précisément, pour combler les lacunes au chapitre des compétences, il faudrait établir des programmes de cours plus ciblés et assurer une formation qui est plus uniforme et efficiente à l’échelle du Canada[24].
• Miser sur le capital du secteur privé pour faciliter les investissements axés sur l’efficacité énergétique. Le Comité a entendu que les investissements du secteur privé, en combinaison avec les rabais et incitatifs offerts par les gouvernements et les services publics, aideraient à réduire les coûts initiaux élevés de certaines améliorations de l’efficacité énergétique. Par exemple, parlant du secteur du bâtiment, M^me Levesque, a déclaré que « les investissements et les interventions du gouvernement fédéral sont insuffisants pour réaliser [les] objectifs [du Canada] en matière d’efficacité énergétique [et qu’il faut] faire appel aux capitaux non utilisés du secteur privé et développer l’économie de la rénovation écoénergétique du Canada ». Plusieurs témoins ont indiqué que l’on pourrait faire appel à une institution nationale, comme la Banque de l’infrastructure du Canada ou la Société canadienne d’hypothèques et de logement, pour attirer les investissements privés dans l’amélioration de l’efficacité énergétique des bâtiments au Canada[25]. Un tel soutien aurait pour effet d’accroître la confiance des investisseurs et de réduire les risques pour eux, par exemple en consolidant les petits projets d’efficacité énergétique sous un seul grand instrument financier, en uniformisant les transactions (p. ex. les contrats) et en garantissant les prêts[26].
• Intensifier le déploiement des technologies immédiatement commercialisables. Le Comité a entendu que des obstacles, comme les coûts en capitaux élevés, nuisent au déploiement sur une grande échelle de certaines technologies d’efficacité énergétique offertes sur le marché[27]. Partenariats locaux en matière d’efficacité énergétique (LEEP) de RNCan, est un programme qui permet à des groupes de constructeurs de travailler ensemble, à l’échelon régional, pour réduire les délais et les risques liés à la recherche et à la mise à l’essai de nouvelles technologies d’efficacité énergétique[28]. Paul Cheliak de l’Association canadienne du gaz a d’ailleurs proposé d’étendre ce Programme au-delà du secteur résidentiel, soit jusque dans la sphère de la construction commerciale. D’après M^me Bamford, on pourrait motiver les entreprises à réinvestir dans de nouvelles technologies en modernisant le programme Recherche scientifique et développement expérimental – Programme d’encouragements fiscaux et en accélérant l’amortissement des nouveaux investissements de capitaux.
• Accélérer les améliorations de l’efficacité énergétique des bâtiments existants en exigeant la divulgation du rendement énergétique et en établissant des codes d’efficacité énergétique pour les bâtiments rénovés. Selon M^me Levesque, « [é]tant donné que 75 % du parc actuel de maisons et de bâtiments du Canada sera toujours présent en 2030, il sera indispensable d’entreprendre une profonde rénovation des habitations pour atteindre nos objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et faciliter la transition du Canada vers une économie à faible teneur en carbone ». Le Comité a appris que les codes du bâtiment actuels ne s’appliquent qu’aux bâtiments existants lorsqu’il s’agit d’amélioration de l’efficacité énergétique, mais que les programmes exigeant une évaluation du rendement énergétique des bâtiments et la divulgation de ces renseignements sont un très bon moyen pour faire avancer l’industrie[29]. M. White a cité le programme national d’étiquetage volontaire des édifices de l’Australie (NABERS) qui, si on y fait référence dans un texte de loi local ou étatique, rend obligatoire la communication des renseignements sur le rendement énergétique des bâtiments. Ce programme a mené à une réduction de plus de 800 000 tonnes d’émissions de GES sur une période d’environ 10 ans. M. Mueller appuyait le projet du Canada de mettre en place en 2022 un code modèle sur le rendement énergétique des maisons et bâtiments existants.
• Favoriser l’application accrue de normes élevées de rendement énergétique pour les nouveaux bâtiments. Le Comité a appris que l’adoption de normes de rendement élevées plus strictes dans le cas de nouvelles constructions, comme les normes de rendement énergétique net zéro, LEED (du programme Leadership in Energy and Environmental Design), BOMA BEST, Green Standard de Toronto, BC Energy Step Code et carbone zéro, peuvent contribuer à accroître l’efficacité énergétique[30]. Selon M. Mueller, le gouvernement fédéral, en étant le plus important propriétaire immobilier au Canada, peut appuyer la mise en place de normes volontaires élevées en matière de rendement énergétique, et ce, par des activités de recherche et développement et des politiques d’approvisionnement.
• Harmoniser les normes relatives aux produits dans toutes les administrations. Bruce Rebel de l’Association des fabricants d’appareils électroménagers Canada a indiqué que l’harmonisation des normes d’efficacité énergétique des produits et des procédures de mises à l’essai à l’échelle du Canada et entre le Canada et les États-Unis, notre principal partenaire commercial, est essentielle si l’on veut assurer la compétitivité de l’industrie et faire en sorte que les produits demeurent abordables. Les témoins étaient encouragés par les travaux qui sont menés pour mieux harmoniser ces normes dans le cadre de l’Accord de libre-échange canadien et sous les auspices du Forum des intervenants du Conseil de coopération en matière de réglementation[31]. M. Rebel était d’accord avec le pouvoir conféré au ministre, dans la loi de mise en œuvre du budget de 2017, jugeant que sa mise en œuvre est nécessaire pour faciliter les changements à la réglementation et pour moderniser les normes sur l’efficacité énergétique tout en assurant l’harmonisation avec les autres gouvernements.

Pour profiter des occasions d’améliorer davantage l’efficacité énergétique au Canada, des témoins ont demandé au gouvernement fédéral d’intensifier les mesures, en collaboration avec les gouvernements et les intervenants de toutes les administrations, pour maximiser les gains en efficacité énergétique pour les entreprises et les ménages canadiens. Comme l’a résumé M^me Levesque, « [n]ous devons […] cesser de percevoir l’efficacité énergétique uniquement sous le prisme de la baisse de la demande en énergie et prendre conscience de sa capacité à procurer des avantages socioéconomiques concrets ». De même, M. Diamond a déclaré que « [f]aire de l’efficacité énergétique le "premier carburant" peut montrer que cette ressource est l’une des plus prometteuses au Canada, une ressource qui peut devenir un vecteur considérable de création d’emplois et de croissance du PIB, capable de nous rendre compétitifs au niveau mondial. Cela peut également nous aider à réduire nos émissions de carbone. »