Dans son rapport, la commissaire à l’information a recommandé de modifier les dispositions sur la surveillance et de passer de l’actuel modèle de l’ombudsman à un modèle exécutoire. Elle a formulé les recommandations suivantes :

Recommandation 5.1

La commissaire à l’information recommande le renforcement de la surveillance du droit d’accès en adoptant un modèle exécutoire[175].

Recommandation 5.2

La commissaire à l’information recommande de conférer au commissaire à l’information un pouvoir discrétionnaire d’entendre les appels[176].

Recommandation 5.3

La commissaire à l’information recommande que la Loi prévoie l’autorisation expresse de résoudre les appels par médiation[177].

Recommandation 5.4

La commissaire à l’information recommande que toute ordonnance de commissaire à l’information soit certifiée par la Cour fédérale[178].

Lors de son témoignage devant le Comité, la commissaire à l’information a déterminé qu’il s’agissait là d’une priorité et a déclaré que l’adoption d’un modèle exécutoire :

[veillerait à ce] que le traitement des demandes [soit] plus ponctuel, instillerait davantage de discipline et de prévisibilité, inciterait les institutions à réaliser des représentations exhaustives et complètes pour la commissaire dès le début, créerait une jurisprudence qui augmentera au fil du temps, et les demandeurs et les institutions auraient alors des directives claires quant à la position de la commissaire sur les obligations des institutions en vertu de la Loi[179].

La commissaire à l’information a aussi déclaré qu’un modèle exécutoire devrait être assorti de pouvoirs supplémentaires, comme la capacité de vérifier la conformité, de lancer des enquêtes, de mener des activités de sensibilisation, de diriger et de financer des recherches, et de fournir des conseils sur les mesures législatives, les programmes et les activités[180]. Elle a aussi soutenu qu’advenant l’adoption du modèle exécutoire, une période de temps devrait être prévue pour sa mise en œuvre[181].

La commissaire à l’information fait plusieurs distinctions entre le modèle de l’ombudsman et le modèle exécutoire. Selon elle, dans les cas portant sur des questions administratives, il est plus efficace d’ordonner à une institution de divulguer de l’information que d’effectuer une enquête. En outre, elle est d’avis que le processus de médiation est plus efficace au titre du modèle exécutoire. Aussi, il appartient aux institutions de justifier leur décision de ne pas divulguer l'information d’entrée de jeu[182]. Dans le modèle actuel, les procédures judiciaires sont de nouvelles procédures dans le cadre desquelles tout est remis sur le tapis[183].

En 2015, Terre-Neuve-et-Labrador a adopté un modèle hybride unique au titre duquel le commissaire agit comme un ombudsman. Si un organisme public s’oppose à l’une des recommandations du commissaire, il doit s’adresser au tribunal pour lui demander la permission de ne pas la suivre[184].

Interrogée sur les différences entre ce modèle hybride et le modèle exécutoire, la commissaire à l’information a affirmé que les demandes, à l’échelle fédérale, sont très nombreuses et très complexes. Aussi, les appels interjetés à la cour, dans le modèle hybride, prennent toujours la forme de nouvelles procédures, ce qu’éviterait le modèle exécutoire. La commissaire à l’information a aussi déclaré que dans les cas complexes où l’on compte des milliers de pages et de multiples recommandations de divulgation, le modèle hybride est susceptible de faire augmenter le nombre de dossiers qui se retrouvent devant le tribunal[185].

M. Wells a fait observer que, selon le modèle exécutoire, il pourrait y avoir un conflit entre les fonctions de défenseur et d’arbitre du commissaire. Il a affirmé qu’il n’y a pas de conflit de ce genre avec le modèle hybride[186].

Des témoins des commissariats à l’information et à la protection de la vie privée du Québec, de l’Ontario et de l’Alberta ont traité des avantages de leurs modèles exécutoires. Selon M. Brian Beamish, commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario, le modèle « favorise un accès rapide, rentable et efficace à l'information[187] ». Il a aussi dit que le modèle établit une jurisprudence qui oriente le commissariat lorsqu’il traite d’autres demandes[188]. M^me Clayton, commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Alberta, a déclaré que le modèle exécutoire favorise l’uniformité des décisions et qu’il est moins axé sur la confrontation qu’un processus judiciaire[189].

L’adoption d’un modèle exécutoire a reçu l’appui de M. Mendel[190], M. Holman[191], Me Wudrick[192], M. Rubin[193], Me Marc-André Boucher de Fasken Martineau[194], M. Marleau[195] et de l’Assemblée des Premières Nations[196].

Le Comité a aussi entendu des préoccupations au sujet du modèle exécutoire. Dans une lettre qu’il a adressé au Comité, le commissaire à la protection de la vie privée du Canada, Daniel Therrien, a souligné que la Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels ont été adoptées ensemble, comme une loi double. Il recommande que l’interaction entre les deux lois fasse l’objet d’un examen attentif. Selon lui, « l’équilibre délicat entre l’accès à l’information et la protection des renseignements personnels établi par le Parlement au moment d’adopter les deux lois » serait bouleversé si l’on accordait « à la commissaire à l’information le pouvoir de rendre des ordonnances de communication touchant les renseignements identifiés comme étant des “renseignements personnels” ». Il recommande donc « de ne pas accorder ce pouvoir avant d’avoir examiné toutes les répercussions d’une telle décision dans le cadre de l’examen législatif qui aura lieu en 2018 »[197]. Interrogée à ce propos, la commissaire à l’information a dit qu’il lui serait impossible d’avoir le pouvoir de rendre des ordonnances pour certaines exceptions, mais pas pour d’autres. Selon elle, le commissaire à l’information interprète l’exception relative aux renseignements personnels depuis plus de 30 ans[198].

En outre, M. Gogolek s’est dit préoccupé par la possibilité que le modèle exécutoire soit assorti d’un pouvoir ministériel de dérogation aux ordonnances du commissaire ou d’un veto, ce qui, selon lui, « n’est pas une bonne idée[199] ». M. Marleau s’est dit du même avis, ajoutant qu’un tel pouvoir de dérogation placerait les ministres dans une situation délicate et minerait l’indépendance des fonctionnaires à qui le pouvoir est délégué[200]. Comme il est mentionné à la section 2.3 de notre rapport, M. Marleau a aussi exprimé des préoccupations sur la façon dont le pouvoir de rendre des ordonnances s’appliquerait au Parlement[201].

L’Assemblée des Premières Nations était aussi contre l’idée d’un veto ministériel, car cela « pourrait éventuellement placer les ministres canadiens en situation de conflit d’intérêts en raison de l’obligation de fiduciaire de la Couronne d’agir dans l’intérêt des Premières Nations[202] ». Selon M. Wells, la capacité étendue des ministres d’opposer leur veto à la communication de documents réduirait la confiance du public à l’égard du système[203], mais le besoin existe dans des circonstances très restreintes, notamment lorsque des questions de sécurité nationale ou de défense nationale sont en jeu[204].

La commissaire à l’information a aussi dit qu’elle était contre un pouvoir ministériel de dérogation aux ordonnances du commissaire ou un droit de veto. Elle a souligné qu’au Royaume-Uni, les tribunaux peuvent examiner les décisions rendues par le commissaire à l’information et que le ministre peut exercer son veto après que le commissaire ou le tribunal a rendu une décision. Elle a ajouté que la Cour suprême du Royaume-Uni a récemment statué qu’un veto ministériel était inconstitutionnel, dans une affaire où un ministre a infirmé la décision d’un tribunal, et qu’il n’était pas approprié que le pouvoir exécutif annule une décision judiciaire. Selon elle, si le gouvernement adoptait un pouvoir ministériel de dérogation, c’est tout le modèle de surveillance indépendante auquel il faudrait renoncer[205].

Au Royaume-Uni, la Commission indépendante de l’accès à l’information chargée de passer en revue la Loi sur l’accès à l’information de 2000 a publié son rapport en mars 2016. Elle y mentionne que le Parlement voulait que le pouvoir exécutif ait un droit de veto. L’exécutif est responsable de la sécurité nationale, de la défense et des relations internationales et « se trouve dans la position unique d’évaluer l’intérêt public général[206] ». La Commission a recommandé au gouvernement « de légiférer afin d’écarter tout doute quant au pouvoir qu’il a d’exercer un droit de veto sur la divulgation d’information au titre de la Loi[207] ». Elle a aussi recommandé que le droit de veto « soit clarifié afin que le pouvoir exécutif puisse l’exercer lorsqu’il voit l’intérêt public d’une divulgation d’une façon différente[208] ». La Commission a aussi dit que le veto est tout à fait indiqué à l’étape du commissaire à l’information, mais pas après un appel interjeté auprès d’un tribunal ou d’une cour. Elle a recommandé que le veto « ne puisse être exercé que pour renverser une décision du commissaire à l’information dans le cadre de laquelle la personne responsable (c.-à-d. le chef de l’institution) voit d’un œil différent l’intérêt public d’une divulgation[209] ». Le veto serait assujetti à l’examen judiciaire de la haute cour[210]. Dans sa réponse, le gouvernement a déclaré ce qui suit :

La Commission recommande l’adoption d’un droit de veto plus restreint et plus limité. Le gouvernement souscrit à l’analyse de la Commission selon laquelle le Parlement voulait que le pouvoir exécutif puisse avoir le dernier mot quant à la divulgation de l’information au titre de la Loi. Conformément à la conception de la Commission, le gouvernement exercera à l’avenir son droit de veto uniquement après que le commissaire à l’information aura rendu sa décision. Si cette approche s’avère efficace, nous ne présenterons aucune mesure législative à cette étape-ci[211].

Recommandation 25

Que le gouvernement renforce la surveillance du droit d’accès en adoptant un modèle exécutoire dont les paramètres sont clairement et rigoureusement définis.

En ce qui concerne l’idée d’un droit de veto ministériel, les témoignages entendus soulèvent des préoccupations. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 26

Que, advenant l’adoption d’un modèle exécutoire, tout droit de veto ministériel soit restreint aux questions de sécurité nationale, exercé seulement pour annuler une ordonnance du commissaire à l’information et susceptible de contrôle judiciaire.

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