Introduction

Conscient du rôle important de l’équité salariale dans l’atteinte de l’égalité entre les sexes, le Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes (le Comité) a entrepris une étude portant sur la mise en œuvre de la Loi sur l’équité salariale (la Loi) et sur l’équité salariale dans les milieux de travail sous réglementation fédérale. Du 8 décembre 2020 au 25 février 2021, le Comité a tenu trois réunions dans le cadre desquelles il a recueilli des témoignages sur la mise en œuvre de la Loi. Le Comité a recueilli les témoignages de l’honorable Filomena Tassi, ministre du Travail, de Karen Jensen, commissaire à l’équité salariale, de Yves Giroux, directeur parlementaire du budget (DPB), et de représentants du ministère de l’Emploi et du Développement social et de la Commission canadienne des droits de la personne.

Les témoins ont parlé de l’écart salarial entre les sexes, ainsi que de l’importance de l’équité salariale au Canada et des avantages que celle-ci procure. Ils ont aussi décrit certaines des initiatives d’équité salariale lancées à l’échelon fédéral, fait un survol de la Loi, qui a obtenu la sanction royale en décembre 2018, et présenté les progrès réalisés en vue de la mise en œuvre d’un régime proactif d’équité salariale conformément à la Loi. Dans le présent rapport, le Comité formule des recommandations à l’intention du gouvernement du Canada dans le but d’améliorer la mise en œuvre d’un tel régime en vertu de la Loi.

Éliminer l’écart salarial entre les sexes au Canada

Il continue d’y avoir un écart salarial entre les sexes au Canada. Le Comité a entendu qu’au pays, les femmes touchent en moyenne 0,89 $ pour chaque dollar gagné par un homme[1]. Les stéréotypes négatifs concernant la valeur du travail des femmes sont à l’origine des différences salariales systémiques entre les hommes et les femmes. Différentes approches ont été proposées et mises en place à l’échelon fédéral dans le but d’atteindre l’équité salariale, la toute dernière étant le régime proactif d’équité salariale établi en 2018 par la Loi.

L’écart salarial entre les sexes

De façon générale, les femmes au Canada gagnent moins que les hommes. Or, l’écart salarial est encore plus prononcé pour certains groupes de femmes[2]. Par exemple, la commissaire à l’équité salariale a signalé que :

[L]es femmes racialisées qui ont un emploi à plein temps ne gagnent en moyenne que 67 ¢ quand les hommes non racialisés gagnent un dollar. De leur côté, les femmes autochtones gagnent environ 65 ¢ quand les hommes non autochtones gagnent un dollar. S’agissant des nouveaux immigrants, les femmes gagnent 71 ¢ quand les hommes gagnent un dollar. Les femmes qui souffrent d’un handicap physique ou mental ne gagnent qu’environ 54 ¢ quand les hommes non handicapés gagnent un dollar[3].

Le travail à temps partiel, les emplois précaires, la ségrégation professionnelle, les stéréotypes et les préjugés sont autant de facteurs qui expliquent ces disparités plus importantes[4].

L’écart salarial entre les sexes découle des mythes et des stéréotypes au sujet de la valeur du travail des femmes, lesquels ont mené à la mise en place, souvent involontaire, de régimes de rémunération discriminatoires au fil des ans[5]. La commissaire à l’équité salariale a expliqué que l’on tient pour acquis le genre de tâches non rémunérées que les femmes accomplissent souvent à la maison (prendre soin des enfants par exemple) et que l’on n’a pas reconnu par le passé que ce genre de travail contribue à l’économie. L’idée que le travail des femmes n’a pas une aussi grande valeur que celui des hommes s’est donc lentement glissée dans les systèmes de rémunération[6]. Le Comité a entendu qu’il est « nécessaire » d’effectuer un examen des systèmes de rémunération pour éliminer les effets des mythes et des stéréotypes négatifs sur ces mêmes systèmes[7].

Les avantages de l’équité salariale

Pour éliminer les écarts salariaux et réaliser l’égalité entre les sexes, il est important d’assurer l’équité salariale, ou un salaire égal pour un travail de même valeur[8]. Le Comité a entendu qu’il est nécessaire de remédier aux inégalités à ce chapitre pour assurer la reprise économique et sociale du Canada après la pandémie de COVID‑19[9].

Les témoins ont décrit au Comité les nombreux avantages de l’équité salariale pour les femmes, les entreprises et l’économie. D’abord, l’équité salariale peut avoir une incidence positive sur le revenu et la sécurité économique des femmes[10] : à court terme, l’augmentation du revenu peut accroître « le pouvoir d’achat[11] » des ménages, et à long terme, améliorer les pensions et les économies de retraite[12]. Les témoins ont également signalé que l’équité salariale peut contribuer à renforcer l’estime de soi des femmes[13].

Par ailleurs, l’équité salariale peut avoir des effets positifs pour les entreprises, en favorisant la diversité en milieu de travail, ce qui aide à attirer des gens de talent[14]. Par exemple, le DPB a souligné que si l’on augmentait le salaire moyen lié à des postes majoritairement occupés par des femmes, il serait plus facile pour les employeurs d’attirer et de recruter du personnel[15]. La commissaire à l’équité salariale a d’ailleurs affirmé que selon des études, « les entreprises qui appliquent l’équité salariale entre les sexes sont en fait plus productives, plus résilientes et plus compétitives[16] ».

Aperçu d’initiatives fédérales passées en matière d’équité salariale

Depuis des décennies, les problèmes liés à l’équité salariale au Canada font l’objet de discussions. Des initiatives mises en place par le passé ont permis de réaliser des progrès en vue de l’atteinte de cette équité. Au début des années 2000, plusieurs rapports ont été publiés à ce sujet à l’échelon fédéral, y compris le rapport de la Commission canadienne des droits de la personne intitulé Le temps d’agir – Rapport spécial au Parlement sur la parité salariale[17], qui a été présenté au Parlement du Canada en février 2001, et le rapport final du Groupe de travail Bilson intitulé L’équité salariale : une nouvelle approche à un droit fondamental qui a été remis aux ministres de la Justice et du Travail en mai 2004[18]. Ces rapports indiquaient que le modèle fondé sur la présentation de plaintes qui est actuellement utilisé pour atteindre l’équité salariale était problématique et recommandaient de le remplacer par un régime proactif d’équité salariale. À ce sujet, le DPB a avancé qu’en vertu de ce régime, il était probablement « beaucoup trop fastidieux pour les employés, le plus souvent des femmes, de porter plainte et d’obtenir des recours^[19] ».

En juin 2016, le Comité spécial sur l’équité salariale de la Chambre des communes a déposé son rapport intitulé Il est temps d’agir[20] dans lequel il recommandait au gouvernement fédéral d’élaborer une loi proactive sur l’équité salariale dans les 18 mois suivant la présentation du rapport, loi qui s’appliquerait à la fonction publique fédérale, aux sociétés d’État et aux entreprises comptant 15 employés ou plus et assujettie à la réglementation fédérale[21]. Un tel modèle fait porter aux employeurs la responsabilité de mener « une analyse de leur propre système de rémunération afin de déterminer s’il y a ou non un écart salarial^[22] », contrairement au modèle existant, où l’employé ou son syndicat doit déposer une plainte.

Outre ces initiatives fédérales, d’autres gouvernements au Canada ont mis en place des initiatives ou régimes proactifs d’équité salariale. Par exemple, ceux du Québec et de l’Ontario ont mis en place des lois prévoyant des mesures proactives d’équité salariale[23].

La Loi sur l’équité salariale

La Loi a été déposée à la Chambre des communes en octobre 2018 et a obtenu la sanction royale en décembre de la même année[24]. Une fois en vigueur, elle mettra en place un régime proactif d’équité salariale s’appliquant aux employeurs sous réglementation fédérale, remplaçant ainsi le régime fondé sur des plaintes prévu dans la Loi canadienne sur les droits de la personne[25]. En septembre 2019, Karen Jensen a été nommée la première commissaire à l’équité salariale au sein de la Commission canadienne des droits de la personne conformément à l’article 5 de la Loi et son mandat a été renouvelé à l’automne 2020^[26]. La commissaire à l’équité salariale a informé le Comité que bien que la Loi ne soit pas encore en vigueur, « elle devrait l’être d’ici à la fin de l’année^[27] ». Le règlement accompagnant la Loi, qui est nécessaire à la mise en œuvre de celle-ci, a été publié dans la partie I de la Gazette du Canada le 14 novembre 2020^[28]. La ministre du Travail a ajouté qu’en général, une période de 30 jours est prévue pour permettre aux intéressés de faire parvenir leurs commentaires, mais qu’en raison de la pandémie de COVID-19, cette période a été portée à 60 jours pour leur laisser suffisamment de temps pour étudier le règlement et donner leur rétroaction. Le gouvernement fédéral a reçu plus de 30 mémoires, dont il tient compte dans la finalisation du règlement[29].

Aperçu de la Loi sur l’équité salariale

À son entrée en vigueur, la Loi s’appliquera à quelque 4 500 employeurs, s’étendant à 1,32 million d’employés travaillant dans des milieux de travail sous réglementation fédérale^[30]. La commissaire à l’équité salariale a expliqué qu’en vertu de la Loi, les employeurs auront trois ans pour établir et mettre en œuvre un plan d’équité salariale, et qu’après cette période, ils devront commencer à apporter les rajustements salariaux nécessaires[31]. La ministre du Travail a confirmé qu’il « y a effectivement un délai supplémentaire de trois ans qui est accordé aux entreprises qui doivent payer à leurs employées des sommes équivalant à plus de 1 %, mais ces montants continuent d’être dus jusqu’à l’expiration du délai[32] ». Elle a expliqué que :

Si l’entreprise doit engager des frais importants, elle a le temps de réunir les liquidités nécessaires, mais les paiements seraient calculés de façon rétroactive à partir de l’échéance de trois ans. Nous voulons conserver les emplois, pas les perdre. Nous voulons que les femmes puissent profiter de plus d’occasions et de plus de possibilités d’emplois[33].

Dans le cas des entreprises dont le plan d’équité salariale est établi et approuvé avant la fin de la période de trois ans, les paiements doivent débuter à partir de ce moment[34]. Conformément au paragraphe 61(2) de la Loi, à compter de la troisième année suivant l’entrée en vigueur de la loi, les employeurs comptant 100 employés ou plus peuvent « échelonner » les augmentations sur trois ans, tandis que ceux comptant entre 10 et 99 employés ont cinq ans pour rajuster les salaires^[35]. Autrement dit, si la Loi entre en vigueur en 2021, les employés ayant droit à un rajustement salarial commenceront à recevoir ces montants en 2024.

Par ailleurs, les employeurs ou syndicats sont tenus par la Loi de constituer un comité d’équité salariale chargé d’établir un plan et de mettre en œuvre l’équité salariale en milieu de travail[36]. La commissaire à l’équité salariale appuiera ces comités et pourra leur offrir au besoin des services de règlement des différends pour aider « les parties à dégager un consensus si elles sont incapables d’y parvenir[37] ». À ce sujet, la commissaire à l’équité salariale a ajouté que le processus se déroulera plus rapidement si les membres du comité peuvent travailler dans un esprit de collaboration :

Il sera bien sûr dans l’intérêt des employeurs et des syndicats qui siégeront dans un comité sur l’équité salariale de faire preuve de collaboration pour l’élaboration du plan, afin de ne pas être obligés de s’adresser à la Commission de l’équité salariale, c’est‑à‑dire à mon bureau, pour résoudre des conflits[38].

Si les parties ne parviennent pas à s’entendre en faisant appel à d’autres mécanismes de résolution, la commissaire à l’équité salariale pourrait « rendre une décision », qui serait exécutoire; le « Tribunal des droits de la personne pourrait également être saisi des questions de droit s’il y a des préoccupations à cet égard[39] ».

La Loi oblige les employeurs à « bien comprendre eux-mêmes la valeur du travail et à comparer la valeur de différents types de travail. Ainsi, ils devront tenir compte de facteurs comme les compétences, l’effort, le degré de responsabilité et les conditions de travail ». Pour cette raison, il faut leur accorder un délai raisonnable pour bien appliquer ce processus[40]. La ministre du Travail a confirmé que la concrétisation de l’équité salariale était un processus très complexe pour les employeurs :

Il s’agit de prendre des emplois qui, de par leur nature, sont complètement différents, et, à l’aide de critères, déterminer [quel] devrait être le salaire. […] Il y a ensuite des exceptions, comme l’ancienneté ou des programmes spécifiques. De plus, il faut déterminer quels critères, quelle formule on utilisera. Deux formules différentes sont présentées et on doit les comprendre. Si elles ne fonctionnent pas, il faut en choisir une autre[41].

Par ailleurs, les conséquences négatives de la pandémie de COVID-19 sur le bien‑être économique de nombreuses entreprises sous réglementation fédérale partout au Canada risquent de compliquer la mise en œuvre des mesures d’équité salariale. La commissaire à l’équité salariale a affirmé que le délai de trois ans pour l’élaboration d’un plan d’équité salariale permettra aux entreprises « de se remettre à flot » le temps qu’elles établissent leur plan^[42]. Pour sa part, la ministre du Travail a déclaré que dans le contexte de la pandémie de COVID‑19, l’équité salariale « demeure une priorité et une pierre d’assise de notre reconstruction en mieux[43] ».

Le rôle de la commissaire à l’équité salariale

La commissaire à l’équité salariale de la Commission canadienne des droits de la personne a pour mandat « de faire la promotion de l’égalité des femmes en s’assurant que les secteurs public et privé sous réglementation fédérale valorisent le travail accompli par les femmes de la même manière qu’ils valorisent celui qui est accompli par les hommes[44] ». Elle a dit au Comité : « En tant que commissaire, mon objectif est d’aider toute personne à mieux comprendre quels sont les mythes et les réalités de l’équité salariale. Mon but est d’aider les employeurs à voir qu’elle représente une occasion en or de manifester leur engagement au sujet de l’égalité en milieu de travail[45]. »

La commissaire à l’équité salariale a informé le Comité qu’elle avait mené « de nombreuses consultations auprès des intervenants, notamment auprès des syndicats, des employeurs des secteurs public et privé, des organisations de femmes et des associations d’employeurs » afin de cerner les préoccupations de ces intervenants au sujet de la mise en œuvre de la Loi et de trouver des façons de les résoudre[46]. De plus, des organisations de travailleurs ont été consultées afin de trouver des moyens de bien communiquer des renseignements sur les droits des employés à l’équité salariale, où qu’ils soient^[47]. Ces consultations ont révélé que les entreprises s’inquiètent des difficultés que risquent de poser les exigences techniques liées à la mise en place de l’équité salariale. La ministre du Travail a souligné le rôle important de la commissaire à l’équité salariale qui, en travaillant en collaboration et en menant des consultations, veillera à la bonne mise en œuvre du régime proactif d’équité salariale[48]. La commissaire à l’équité salariale a souligné que l’équipe de la Division de l’équité salariale de la Commission canadienne des droits de la personne s’est engagée à apporter un soutien aux entreprises dans le cadre de la mise en œuvre de l’équité salariale^[49]. Le Comité a également été informé du nouveau mandat de la Commission canadienne des droits de la personne : la conformité proactive. Jeff Willbond, premier directeur général de la Conformité proactive, est responsable de l’application de la Loi et de la Loi canadienne sur l’accessibilité^[50].

En réponse à ces consultations, on travaille à l’élaboration de matériel d’information, de documents d’orientation et d’outils en collaboration avec les intervenants pour faciliter la mise en œuvre de la Loi, tant pour les employeurs que pour les employés^[51]. Par exemple, la Division de l’équité salariale de la Commission canadienne des droits de la personne met au point des outils qui aideront les petites et moyennes entreprises à préparer leurs plans d’équité salariale, notamment un outil Excel pour permettre aux employeurs de déterminer s’il existe un écart salarial et, le cas échéant, de calculer l’investissement nécessaire pour corriger la situation. La Division de l’équité salariale prépare également des outils pour expliquer aux employeurs et aux syndicats les diverses exigences de la Loi, ainsi que les « techniques et les méthodes » utilisées dans la Loi^[52]. Enfin, la Division de l’équité salariale a établi un plan de communication qui mise, entre autres, sur les médias traditionnels et sociaux pour transmettre de l’information sur les droits à l’équité salariale des employés partout au Canada^[53]. La ministre du Travail a souligné l’importance du travail de la commissaire à l’équité salariale et de la Division de l’équité salariale, qui veillent à ce que les employeurs reçoivent du soutien « à toutes les étapes du processus[54] ».

L’analyse des coûts du Bureau du directeur parlementaire du budget

Le DPB a partagé avec le Comité les constatations contenues dans un rapport produit en 2020 par son bureau et intitulé Analyse financière du régime fédéral d’équité salariale. Ce rapport donne un « aperçu des mesures de dépenses liées au régime proactif d’équité salariale du gouvernement du Canada dans les secteurs fédéraux public et privé[55] ». Selon le Bureau du DPB, le nouveau régime d’équité salariale, une fois qu’il sera pleinement mis en place, pourrait faire augmenter la facture salariale de 621 millions de dollars à compter de 2023-2024, surtout pour les salaires liés à des postes occupés traditionnellement par des femmes[56]. Le Bureau du DPB a aussi évalué le coût permanent du régime réglementaire de surveillance à 5 millions de dollars et les frais d’administration permanents à 9 millions de dollars[57]. La ministre du Travail a précisé que dans l’Énoncé économique de l’automne, le gouvernement du Canada avait réservé 26,6 millions de dollars sur six ans et 5,8 millions de dollars par année par la suite pour couvrir les coûts de surveillance et d’administration du régime d’équité salariale[58].

Le DPB a toutefois expliqué que ces estimations étaient fondées sur des données publiques et que son bureau n’avait pas eu accès aux données ventilées et détaillées nécessaires pour calculer avec précision les coûts de la mise en œuvre de la Loi[59]. Il a ajouté que les estimations avaient été faites à partir de données pour la fonction publique centrale, qui représente seulement 30 % des effectifs dans des milieux sous réglementation fédérale. Puisque les données excluaient les sociétés d’État, les cabinets du premier ministre et des ministres, les institutions parlementaires et le secteur privé, il est probable, selon le DPB, que l’effet du nouveau régime d’équité salariale « sur l’ensemble des milieux de travail sous réglementation fédérale sera probablement beaucoup plus considérable[60] ». Le Comité a entendu que le gouvernement du Canada a indiqué, dans le document accompagnant le règlement publié en novembre 2020, que les coûts totaux liés à l’application de la réglementation pourraient atteindre « 2 milliards de dollars en valeur actualisée nette » dans le secteur privé sur une période de dix ans[61].

Le DPB a expliqué au Comité que son bureau avait demandé « des données précises sur le nombre et la répartition des employés par groupe professionnel, que le groupe soit à prédominance féminine ou masculine », mais que le gouvernement du Canada ne les lui avait pas transmises, car il s’agit de documents confidentiels du Cabinet[62]. La ministre du Travail a confirmé que c’était bel et bien la raison invoquée par le président du Conseil du Trésor pour ne pas transmettre l’information demandée par le DPB[63].

Pour obtenir une meilleure idée de l’augmentation prévue de la facture salariale découlant de la mise en œuvre du nouveau régime d’équité salariale, le DPB a indiqué que « [l]es parlementaires pourraient vouloir encourager le gouvernement fédéral à fournir des estimations des hausses de salaire prévues des fonctionnaires fédéraux, ainsi qu’une analyse de leurs répercussions possibles sur les pensions et les autres avantages sociaux futurs[64] ».

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada reconnaisse officiellement sa part de responsabilité en matière de discrimination salariale fondée sur le sexe ainsi que les violations de la Loi canadienne sur les droits de la personne qui s’y rattachent et qu’il donne suite à son engagement de corriger cette inégalité en mettant en œuvre la Loi sur l’équité salariale.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada revoie et modifie ses règlements afin de raccourcir le délai de trois ans accordés aux milieux de travail sous réglementation fédérale pour concevoir un plan d’équité salariale, et qu’il réduise le délai de mise en œuvre du plan, qui est actuellement de trois ou de cinq ans selon la taille de l’entreprise.

Recommandation 3

Que le directeur parlementaire du budget se voie accorder le droit d’obtenir tout renseignement demandé par son bureau dans le but de s’acquitter de son mandat en temps opportun, sans obstruction causée par des documents caviardés ou refus catégorique de fournir l’information.