Introduction

L’accès à un logement sûr et abordable s’avère indispensable à la santé et au bien-être de tous les Canadiens et Canadiennes. Le Parlement et le gouvernement fédéral ont d’ailleurs dernièrement reconnu le logement convenable comme un droit fondamental de la personne par la voie de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement[1]. Le logement est également évoqué dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones ainsi que dans des traités et des déclarations des Nations Unies sur les droits de la personne dont le Canada est signataire. Ainsi, l’article 21 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones affirme que les peuples autochtones ont droit à l’amélioration de leur situation économique et sociale, dont le logement. Le ministre de la Justice a donc déposé récemment un projet de loi à la Chambre des communes concernant la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Malgré ces mesures, bon nombre d’Autochtones n’ont pas accès à un logement sûr, convenable et adapté à leur culture. La situation dure depuis trop longtemps. Des témoins ont qualifié de crise la situation du logement chez les membres de Premières Nations dans les réserves, les Inuits et la population autochtone urbaine[2]. La pandémie de COVID-19 ne l’a qu’envenimée en aggravant les problèmes de logement. Comme un témoin l’a expliqué, les Autochtones en région urbaine, rurale et nordique sont « témoins de violations graves et systémiques du droit au logement[3] ».

Les problèmes de logement sont bien recensés dans des rapports importants tels les rapports finaux de la Commission de vérité et réconciliation du Canada ainsi que de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées. Certains rapports comportaient des recommandations sur le logement. Citons en exemple l’appel à la justice 4.6 figurant dans le rapport final de l’Enquête nationale, qui demande à tous les gouvernements de « de commencer immédiatement la construction de nouveaux logements et de fournir des ressources pour la rénovation de logements existants afin de répondre aux besoins des femmes, des filles et des personnes 2ELGBTQQIA autochtones[4] ».

Vu le manque d’accès des Autochtones hors réserve à un logement sûr, abordable et adapté à leur culture, le Comité a adopté la motion suivante le 9 octobre 2020 :

Que, reconnaissant que près de 80 % des Peuples autochtones du Canada vivent dans des collectivités urbaines, rurales et nordiques; que, conformément à l’article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude et formule des recommandations sur les défis et les obstacles systémiques que doivent surmonter les Peuples autochtones et les fournisseurs de logements aux Autochtones des régions urbaines, rurales et nordiques du Canada; que cette étude soit axée sur les fournisseurs des régions urbaines, rurales et nordiques et qu’elle vise à trouver les failles des politiques actuelles du gouvernement fédéral pour ce qui est de lutter contre l’itinérance et de régler la difficile crise du logement que connaissent les Autochtones des régions urbaines, rurales et nordiques, et que, conformément à l’article 109 du Règlement, le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse globale au rapport.

Dans le cadre de l’étude, le Comité a tenu huit réunions entre le 17 novembre 2020 et le 16 février 2021, où il a entendu plus de 30 témoins, dont des représentants de fournisseurs de services autochtones et non autochtones, de communautés des Premières Nations, et d’associations et d’universitaires. Il a reçu sept mémoires d’organisations concernées. Le Comité tient à remercier tous ceux qui ont bien voulu faire part de leur témoignage, de leurs idées et de leurs avis fondés sur de nombreuses années d’expérience dans le logement des Autochtones.

Dans le cadre de cette étude, le Comité a adopté une motion selon laquelle le Bureau du directeur parlementaire du budget (DPB) serait chargé de préparer un rapport sur les coûts. Le rapport devait notamment faire état du coût unitaire des soutiens nécessaires pour mettre fin à l’itinérance et répondre aux besoins en logement des Autochtones, ainsi qu’évaluer les transferts versés aux provinces et leurs dépenses pour le logement des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. Le DPB a publié son rapport le 11 février 2021.

Le présent rapport traite des Autochtones hors réserve au Canada[5], soit la majorité des Autochtones au pays, qui sont très différents les uns des autres et qui vivent en milieu urbain, rural et nordique. Tout comme les Premières Nations qui vivent dans les réserves, les Autochtones hors réserve sont aux prises avec une pénurie de logements sûrs, abordables et adaptés à leur culture, qui se répercute sur leur santé et leur bien-être. Les Autochtones hors réserve sont plus susceptibles d’avoir des besoins impérieux de logement[6] que les personnes non autochtones. Ils sont également surreprésentés parmi les sans‑abri. Les Autochtones forment une population jeune et en croissance, ce qui accentue les besoins en logement.

Ce rapport donne dans un premier temps des renseignements généraux sur les Autochtones hors réserve et le contexte dans lequel les Autochtones hors réserve rencontrent des difficultés à accéder à un logement sûr, abordable et adapté à leur culture. Dans un second temps, il présente des recommandations afin de soutenir les projets de logement dirigés par des Autochtones, notamment l’élaboration d’une stratégie nationale du logement des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. Le Comité espère que ce rapport et ses recommandations contribueront à réaliser la vision qu’un témoin a décrite ainsi : « un jour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou éloigné [auront] le même accès au logement et aux services que tous les autres Canadiens et les nations autochtones reconnues [membres des Premières Nations, Inuits et Métis][7] ».

Contexte

Cette section présente des renseignements généraux qui mettent en contexte les problèmes de logement et les solutions abordés dans le présent rapport. Elle donne dans un premier temps une vue d’ensemble de la population autochtone hors réserve. Dans un deuxième temps, elle décrit les rôles et responsabilités en matière de logement pour les Autochtones hors réserve.

Vue d’ensemble des Autochtones hors réserve

En 2016, on comptait environ 1,7 million de personnes qui se déclaraient autochtones, à savoir 65 025 Inuits, 587 545 Métis et 977 230 membres des Premières Nations. Le tableau ci‑dessous compare le nombre d’Autochtones au Canada qui vivent hors réserve, dans une réserve et dans un centre urbain.

Figure 1 – Pourcentage et nombre total d’Autochtones habitant dans une réserve, d’Autochtones hors réserve en région urbaine ou rurale et nordique et des habitants d’Inuit Nunangat

Source : Figure préparée par les auteurs à l’aide de données de Statistique Canada, Recensement de 2016.

Notes :   Les nombres d’habitants dans les régions rurales et nordiques ne comprennent pas ceux d’Inuit Nunangat. La population d’Inuit Nunangat se compose de tous les habitants d’identité autochtone. La région urbaine renvoie aux personnes dans les régions métropolitaines de recensement (RMR). Une RMR doit avoir une population totale d’au moins 100 000 habitants dont 50 000 ou plus doivent vivre dans le noyau selon les données ajustées du programme du Recensement de la population précédent.

Au Canada, tant les Autochtones que la population non autochtone choisissent de plus en plus de vivre dans les villes. En 2016, 83 % de la population canadienne, qui s’élevait à peu près à 35 millions de personnes, habitaient dans une ville[8]. Cette tendance se voit aussi chez la population autochtone : plus de la moitié (51,8 %) des quelque 1,7 million d’Autochtones habitaient dans une région métropolitaine en 2016[9]. La population autochtone urbaine ne cesse de croître, et de 2006 à 2016, elle a augmenté de près de 60 %[10]. Établie d’après les données du recensement de 2016, la carte suivante montre la population totale qui se déclare autochtone dans certaines subdivisions du pays, de même que le pourcentage de la population générale dans chaque subdivision.

Figure 2 – Population autochtone vivant dans certaines subdivisions de recensement du Canada

Source : Carte produite par la Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 2020, à partir de données tirées de Statistique Canada, « Tableaux du Profil du recensement », Recensement de la population, 2016 (base de données), consulté en février 2020 au moyen de l’Université de Toronto, CHASS; Statistique Canada, Recensement de 2016 - Fichiers des limites; Ressources naturelles Canada [RNCan], « Entités administratives », Limites administratives au Canada – Série CanVec, 2018; et RNCan, « Entités hydrographiques », Lacs, rivières et glaciers au Canada – Série CanVec, 2018. Logiciel utilisé : Esri, ArcGIS Pro, version 2.4.3. Contient de l’information visée par la Licence ouverte de Statistique Canada et la Licence du gouvernement ouvert – Canada; © 2020 Esri et ses concédants de licence.

Les Autochtones hors réserve, qui forment une mosaïque de langues, de cultures et d’histoires, vivent dans des milieux urbains, ruraux et nordiques et demeurent plus ou moins liés à leur communauté d’origine. Un témoin les a qualifiés de « personnes dépossédées, celles qui sont privées de leur sentiment d’appartenance aux trois groupes fondés sur la distinction, ayant fondé notre propre sentiment de communauté et d’appartenance dans les environnements urbains, ruraux et nordiques. Nous sommes les personnes sans statut, les personnes dont le statut est inconnu, les migrants et les immigrants des groupes que vous appelez les groupes fondés sur des distinctions[11]. » Comme l’Aboriginal Housing Management Association (AHMA) l’explique dans son mémoire, certains Autochtones en milieu urbain sont dépourvus d’organe directeur représentatif; ils ne disposent ni de voix ni de « représentation concrète auprès des élus aux paliers provincial et fédéral[12] ».

Rôles et responsabilités en matière de logement pour les Autochtones hors réserve

Dans la présente section, sont passés en revue les rôles et responsabilités des divers ordres de gouvernement quant au logement pour les Autochtones hors réserve. En guise de contexte, le rôle du gouvernement fédéral dans le logement des membres des Premières Nations dans les réserves y est également abordé.

Le gouvernement fédéral finance le logement dans les réserves par la voie du Programme de logement dans les réserves des Premières Nations. Il a aussi proposé ces dernières années d’injecter des fonds dans les projets d’élaboration de stratégies du logement pour les membres des Premières Nations, les Inuits et les Métis. Pour la première fois, il accordera un financement ciblé pour le logement des Métis.

Du financement fédéral est parfois accordé par l’entremise de programmes pour les Autochtones hors réserve. En effet, le gouvernement fédéral verse des fonds au Programme de logement pour les Autochtones en milieu urbain et au Programme de logement rural et autochtone pour améliorer les habitations construites avant 1993[13]. Il investit aussi dans le logement grâce à la Stratégie nationale du logement et au Transfert social canadien versés aux provinces et aux territoires qui s’occupent du logement des Autochtones hors réserve[14].

Le Comité a été informé que les provinces et territoires disposaient de programmes de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique[15]. Certaines provinces, dont la Colombie-Britannique et le Québec, disposent de programmes et de mesures précisément sur le logement d’Autochtones[16]. Ces derniers sont parfois également admissibles à des programmes de logement abordable offerts à l’ensemble de la population d’une province ou d’un territoire.

Des témoins ont laissé entendre que les provinces et les territoires adoptent des démarches différentes dans leurs programmes à l’intention des Autochtones hors réserve mal logés et sans abri.[17] Citons en exemple la Colombie-Britannique, qui a décidé, à l’issue de négociations, de confier l’administration de l’ensemble des programmes fédéraux et provinciaux de logement social pour Autochtones à l’AHMA[18]. L’AHMA regroupe plus d’une quarantaine de fournisseurs de logements autochtones et se considère comme le « premier organisme de logement communautaire autochtone du Canada[19] ». En revanche, le Conseil autochtone de l’Île-du-Prince-Édouard a décrit, dans son mémoire au Comité, que la démarche du gouvernement provincial pour le logement des Autochtones hors réserve était « tout simplement lamentable[20] ».

Certains groupes autochtones ont signé des traités modernes ou encore des ententes sur l’autonomie gouvernementale[21]. Ces ententes permettent aux communautés autochtones de reprendre le contrôle de leurs affaires internes, dont les décisions sur les programmes et services de logement. Les gouvernements autochtones ont donc voix au chapitre sur le logement des Autochtones hors réserve.

Les organisations autochtones ont aussi un rôle à jouer en offrant des programmes et des services de logement aux Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. Au cours des dernières décennies, les peuples autochtones ont mis sur pied un certain nombre d’organisations dont les programmes sont offerts aux membres des Premières Nations, aux Inuits et aux Métis en particulier ou aux Autochtones en général. Des centres d’amitié ont vu le jour dans la foulée de la migration des Autochtones qui quittaient une réserve pour s’établir dans les villes, surtout après les guerres mondiales[22]. Ils avaient pour mission de faciliter leur migration et de leur donner un lieu de rassemblement et un point de repère vers les services communautaires[23]. De nos jours, les centres d’amitié sont devenus des centres de services en matière d’emploi, d’éducation, de santé, de toxicomanie, de prévention de la violence, de refuges d’urgence et beaucoup plus encore[24]. Ils ont été également indispensables à la création de quelques petits organismes de services de logements pour les Autochtones dans les années 1970, 1980 et 1990 afin de remédier à la pénurie de logements convenables et d’éviter la discrimination de propriétaires potentiels[25].

Les peuples autochtones ont donc formé leurs propres organisations dans les villes pour combler leurs besoins en logement. Ces organisations possèdent, dans de nombreux cas, des dizaines d’années d’expérience dans l’exécution de programmes et de services de logement destinés aux Autochtones. La Lu’ma Native Housing Society de Vancouver (Colombie‑Britannique) est née en 1980 à partir du « simple rêve d’offrir des logements abordables aux peuples autochtones[26] ». Elle s’est depuis transformée en une organisation qui offre une gamme de services, dont le logement social, abordable et modulaire, des programmes pour les jeunes, des services médicaux et des services aux sans-abri[27].

Programmes fédéraux de logement

Plusieurs ministères fédéraux, notamment Emploi et Développement social Canada (EDSC), ainsi qu’une société d’État, la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), offrent des programmes et du financement aux Autochtones hors réserve. La présente section fournit des exemples de programmes dont il sera question plus loin dans le rapport. On trouve d’autres renseignements sur les programmes de logement fédéraux à l’annexe A.

Comme des fonctionnaires l’ont expliqué, la SCHL offre diverses formes et options de financement pour combler les besoins en matière de logement pour les Autochtones et dans le Nord par l’entremise de la Stratégie nationale sur le logement lancée en 2017[28]. Notons par exemple le Fonds national de co-investissement pour le logement, qui fait partie de la Stratégie nationale et qui finance la construction ou la revitalisation de logements abordables à usage, revenu et occupation mixtes. Quelque 25 millions de dollars de ce Fonds sont consacrés aux projets domiciliaires autochtones[29]. Les projets admissibles comprennent ceux qui visent à favoriser le logement des Autochtones dans les centres urbains ou encore dans les refuges et l’hébergement de transition. Au titre du Fonds, la SCHL a versé ces deux dernières années plus de 121 millions de dollars, qui financeront la construction de 577 logements afin de répondre aux besoins des Autochtones et des habitants du Nord. Le Fonds prévoit aussi une enveloppe de 125 millions de dollars pour les besoins particuliers, comme les rénovations de logements d’Autochtones en milieu urbain et des projets dans le Nord[30]. Le Comité a appris que, dans sa réponse à la pandémie de COVID-19, la SCHL a décidé de subventionner la construction de 12 refuges pour des femmes et des enfants autochtones au cours des cinq prochaines années[31]. Pour ce qui est du logement dans le Nord, la SCHL a fait observer que 447 millions de dollars ont été octroyés au moyen d’ententes bilatérales avec les territoires. Bien qu’il ne soit pas spécifique aux Autochtones, ce financement profitera aux peuples autochtones vivant dans le Nord[32].

La SCHL propose aussi l’Initiative pour la création rapide de logements, dotée d’un budget de 1 milliard de dollars, pour satisfaire les besoins urgents en accélérant la construction de logements abordables. L’Initiative est assortie de 500 millions de dollars pour les besoins dans les villes qui seront consentis en fonction de l’ampleur des besoins[33]. Les villes doivent soumettre un plan d’investissement avec leur demande, et la SCHL souhaite qu’au moins 15 % des projets priorisent les populations autochtones[34]. L’Initiative consacre aussi 500 millions de dollars aux projets proposés par des organismes sans but lucratif et d’autres organisations du Canada dans le cadre d’un processus d’application[35]. La SCHL dispose d’un mécanisme d’établissement des priorités pour les projets administrés par l’Initiative, mais celui-ci ne prévoit pas de fonds spécifiquement pour le Nord[36]. Le Comité a entendu plusieurs témoins qui étaient en train de préparer leur demande pour l’Initiative ou qui l’ont déjà présentée[37]. L’Initiative pour la création rapide de logements a particulièrement retenu l’attention du Comité, qui a décidé d’en faire l’objet d’une étude parallèle distincte pour laquelle il recevra des témoins.

Dans les budgets de 2017 et de 2018, le gouvernement fédéral a par ailleurs proposé d’affecter des fonds à l’établissement de stratégies de logement pour les membres des Premières Nations, les Inuits et les Métis :

• 600 millions de dollars sur trois ans pour une stratégie de logement des Premières Nations ainsi que la rénovation et la construction de logements dans les réserves;
• 400 millions de dollars sur 10 ans pour soutenir la Stratégie de logement pour l’Inuit Nunangat[38] ainsi que la rénovation et la construction de logements au Nunavik, au Nunatsiavut et dans la région désignée des Inuvialuit;
• 500 millions de dollars sur 10 ans pour appuyer la stratégie de logement pour la Nation métisse.

La SCHL, Services aux Autochtones Canada ainsi que Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada travaillent de concert avec des organisations des Premières Nations, des Inuits et des Métis à établir des stratégies de logement fondées sur les distinctions[39]. La Stratégie de logement pour l’Inuit Nunangat a été annoncée en 2019, puis l’Accord auxiliaire sur le logement de la Nation métisse a été conclu en juillet 2018 entre les Métis et la ministre des Relations Couronne-Autochtones. Il reste à établir une stratégie sur le logement des Premières Nations.

Tel que mentionné précédemment, EDSC appuie aussi les programmes de logement pour les Autochtones hors réserve, car il administre l’initiative Vers un chez-soi : la stratégie canadienne de lutte contre l’itinérance (Vers un chez-soi). Il s’agit d’un programme communautaire qui soutient les objectifs de la Stratégie nationale sur le logement quant à la prévention et à la réduction de l’itinérance. Dans toutes les provinces sauf le Québec, des organisations communautaires, y compris des organismes autochtones, reçoivent un financement direct découlant d’une entente de contribution, puis ils sélectionnent, approuvent et administrent les projets dans leur région en fonction du plan et des priorités en matière d’itinérance de leur région[40]. Au Québec, le programme est exécuté dans le cadre d’une entente entre la province et le gouvernement fédéral[41].

L’initiative Vers un chez-soi compte quatre volets de financement pour mettre fin à l’itinérance dans les territoires ainsi que dans les communautés urbaines, autochtones, rurales et éloignées. Les organisations autochtones qui donnent soutiens et services aux sans-abri autochtones sont admissibles à des subventions des volets Communautés désignées, Itinérance dans les communautés rurales et éloignées et Itinérance chez les Autochtones[42]. Le volet de financement Itinérance dans les territoires offre des fonds pour les soutiens et services destinés aux sans-abri dans les territoires. Bien qu’il ne s’agisse pas de sa clientèle principale, il dessert les Autochtones sans abri en raison du grand nombre d’entre eux qui habitent dans les territoires[43]. Le gouvernement fédéral propose d’injecter 413 millions de dollars sur neuf ans dans ce programme pour lutter contre l’itinérance chez les Autochtones, en l’occurrence :

• 261 millions de dollars dans le volet consacré à l’itinérance des Autochtones pour « aider les organisations à fournir un soutien et des services adéquats sur le plan culturel à tous les Autochtones[44] »;
• 152 millions de dollars pour l’élaboration et la mise en œuvre « des approches à l’égard de l’itinérance fondées sur les distinctions[45] ».

Pour ce qui est de ces dernières approches, des fonctionnaires d’EDSC ont affirmé au Comité que le ministère et des organisations autochtones nationales étaient en train d’identifier les priorités relatives à l’itinérance et de signer des ententes de financement. Le ministère a fait savoir qu’il se penchait aussi sur la possibilité de verser des fonds aux signataires de traités modernes[46]. Les communautés autochtones dans les territoires pourraient donc bénéficier de 42,5 millions de dollars sur neuf ans par l’intermédiaire du volet consacré à l’itinérance dans les territoires[47].

Plusieurs ministères participent aussi à l’Initiative d’innovation pour la construction de logements dans les communautés autochtones, dont la mission consiste à « financer des projets communautaires menés par les Autochtones qui pourront servir de modèles pour de nouvelles approches[48] ». Lancée en avril 2019, l’initiative de cinq ans est un partenariat entre Services aux Autochtones Canada, Infrastructure Canada et l’Unité de l’impact et de l’innovation du Bureau du Conseil privé[49]. Guidée par un Comité d’orientation autochtone, elle choisit les innovateurs qui bénéficieront du financement nécessaire à la réalisation de leurs idées et de leurs projets. En janvier 2020, son administration a été confiée au Conseil pour l’avancement des agents de développement autochtones. Services aux Autochtones Canada s’occupe des politiques et du soutien, notamment technique, quand le besoin s’en fait sentir[50]. Le Ministère entend y injecter plus de 40 millions de dollars entre 2018-2019 et 2022-2023[51].

Pénurie de logements sûrs, convenables, abordables et culturellement adaptés dans les communautés autochtones

Les Autochtones hors réserve connaissent une pénurie de logements sûrs, convenables, abordables et culturellement adaptés. Il faut savoir que les Autochtones peuvent interpréter les concepts de foyer et d’itinérance différemment des non‑Autochtones[52]. Comme il a été expliqué dans un document de référence au Comité, cette divergence appelle à comprendre ce qu’est un logement convenable et adapté aux Autochtones en milieu urbain à la lumière de leurs besoins et expériences de logement[53].

Malgré la diversité des contextes des régions, des types de logements voulus et les priorités en logement chez les groupes et communautés autochtones, il demeure de nombreux thèmes communs en ce qui concerne les obstacles au logement. La prochaine section traite de la pénurie de logements chez les Autochtones hors réserve, ainsi que du taux de besoin impérieux de logement et des prix inabordables en milieu urbain, rural et nordique.

Comme la figure 3 le montre, les ménages hors réserve sont plus susceptibles d’avoir des besoins impérieux de logement que d’autres ménages non autochtones au Canada.

Figure 3 – Incidence des besoins de logement au Canada

Source : Bureau du directeur parlementaire du budget, Logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural et nordique, 11 février 2021, p. 5.

Remarque :   Par ménage autochtone, on entend un ménage dont au moins un conjoint, un conjoint de fait ou un parent seul se déclare Autochtone ou dont au moins la moitié des membres se déclarent Autochtones.

Selon les estimations du DPB, le Canada compte 677 000 ménages autochtones hors réserve, dont 124 000 (18 %) avaient des besoins en logement en 2020[54]. Les ménages autochtones hors réserve ont beau représenter moins de 5 % des ménages canadiens, les ménages autochtones hors réserve comptent pour 7 % des ménages ayant des besoins impérieux de logement[55]. Les Inuits risquent davantage de se trouver dans cette situation, car la probabilité d’un ménage inuit d’avoir un besoin impérieux de logement est 2,4 fois supérieure à celle d’un ménage non autochtone[56].

Malgré les différences régionales à cet égard, les ménages autochtones courent plus de risque que les ménages non autochtones au Canada, provinces et territoires confondus, d’avoir des besoins impérieux de logement. Les territoires accusent la plus forte incidence même si seulement 5 % des ménages autochtones aux besoins impérieux de logement y habitent[57]. Au Canada, 57 % des ménages autochtones avec de tels besoins habitent dans une région métropolitaine de recensement. Ainsi, Winnipeg atteint un sommet avec 9 000 ménages autochtones dans cette situation, et Vancouver suit avec 8 000 ménages autochtones[58].

Les besoins impérieux de logement tiennent à plusieurs facteurs : qualité convenable du logement, taille convenable et prix abordable. Les ménages autochtones peuvent avoir de tels besoins à cause de facteurs différents : la moitié d’entre eux possèdent un logement de taille et de qualité convenables, mais le prix en est trop élevé. Selon les estimations, 31 000 des 124 000 ménages autochtones aux besoins impérieux de logement habitaient des logements subventionnés en 2020[59]. Les Autochtones ayant des besoins impérieux de logement sont aussi 1,2 fois plus susceptibles de vivre dans un logement de qualité ou de taille non convenable que les ménages non autochtones aux mêmes besoins[60]. La figure ci-dessous montre une ventilation des ménages autochtones aux besoins impérieux selon la qualité et la taille convenable des logements, ainsi que ceux qui occupent un logement subventionné.

Figure 4 – Ménages autochtones aux besoins de logement selon la qualité convenable, la taille convenable ou la subvention du logement

Source : Bureau du directeur parlementaire du budget, Renseignements supplémentaires demandés lors de la comparution du Bureau du directeur parlementaire du budget dans le cadre de l’étude sur le logement des Autochtones en région urbaine, rurale et nordique, p. 4. Fait à noter, le tableau repose sur les données du recensement de 2016 ajustées en fonction de la croissance de la population.

Les loyers inabordables restent un problème pour bon nombre d’Autochtones hors réserve et un facteur qui contribue au nombre élevé de ménages autochtones ayant des besoins impérieux de logement. Les Autochtones ont du mal à trouver un logement abordable dans les centres urbains. Le Comité a appris, par exemple, qu’il y a un manque de logements abordables dans le centre-ville de Montréal[61]. À Vancouver, le prix élevé des logements aggrave les besoins en logement des Autochtones[62]. À rémunération comparable, les ménages autochtones risquent davantage d’avoir un besoin de logement que les ménages non autochtones[63]. Le DPB a estimé qu’il y a un écart annuel de 636 millions de dollars[64] entre le montant que les ménages autochtones ayant des besoins en logement paient pour se loger et le montant qui correspond à la définition de logement abordable selon la SCHL (au maximum 30 % des revenus du ménage avant impôt[65]). S’ils consacrent plus de 30 % de leurs revenus annuels au logement, les ménages autochtones disposent de moins de moyens pour d’autres dépenses qui pourraient améliorer leur santé et leur bien-être, comme des aliments bons pour la santé, des loisirs, des soins de santé non urgents ou encore des soins dentaires[66]. L’écart varie selon la ville : le DPB a calculé un écart de 58 millions à Vancouver, mais de seulement 8 millions de dollars à Hamilton (Ontario)[67]. Les prix du marché contribuent dans une large mesure à l’abordabilité du logement; en effet, dans les régions aux loyers habituellement inférieurs, moins d’Autochtones habitent dans un logement non convenable ou inabordable[68].

Bien des facteurs expliquent les obstacles à l’abordabilité du logement. Comme le DPB l’a fait observer, les familles autochtones, généralement plus grandes que les familles non autochtones, doivent composer avec des loyers bien plus élevés en raison de la taille des logements convenables[69]. Par ailleurs, le Comité a appris que beaucoup de maisons restent vides à Lillooet. Les propriétaires qui ne vivent pas sur place louent leur maison à des entrepreneurs à « des prix très exagérés », car il est plus facile pour ces derniers de trouver une location de courte durée[70]. Les habitants de la région ont ensuite du mal à trouver un logement à cause du « taux de disponibilité locative presque nul dans la région de Lillooet[71] ». Comme l’a expliqué Bindu Bonneau, directrice principale des opérations, Métis Urban Housing Corporation of Alberta Inc., « [l]e besoin en matière de logements subventionnés et abordables ne disparaîtra pas de sitôt, voire jamais[72] ».

Les prix inabordables sont aussi un problème urgent pour les Autochtones dans le Nord du Canada. Le Comité a appris que dans les villes et villages, le secteur public demeure le principal, voire le seul, fournisseur de logements abordables. Bon nombre de logements étant accordés aux familles, les adultes célibataires peinent à trouver un logement abordable sans passer par le marché locatif privé[73]. Or, le marché est dominé par un très petit nombre d’entreprises privées de locations[74]. Il est impossible pour bien des habitants du Nord de trouver un logement locatif privé et abordable à cause du prix du loyer qui figure parmi les plus élevés au Canada[75]. Le manque d’accès à des logements abordables dans le Nord provoque l’itinérance chez les gens expulsés de leur logement dans l’un des climats les plus rigoureux du monde[76].

En plus des problèmes d’accès au logement abordable, les Autochtones sont victimes de racisme et de discrimination sur le marché locatif privé. Pour remédier à la situation, des fournisseurs de logements autochtones ont été établis entre les années 1960 et les années 1990[78]. Des organisations luttent encore aujourd’hui contre la discrimination. C’est le cas du Conseil autochtone de l’Île-du-Prince-Édouard, qui informe les Autochtones hors réserve de leurs droits et devoirs afin de réduire le nombre d’expulsions grâce à son Initiative de soutien aux locataires[79]. La porte-parole communautaire Arlene Hache a également décrit l’expérience d’une Autochtone dans une communauté du Nord :

[U]ne femme autochtone d’une petite collectivité dans le Nord […] a gagné le premier jugement rendu par l’ONU [L’Organisation des Nations Unies] en application de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, la CEDAW [Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes], contre le Canada et contre la société de logement des Territoires du Nord-Ouest pour racisme et discrimination, après qu’elle a perdu son logement à cause de la violence de son conjoint. L’ONU a recommandé que le gouvernement du Canada engage et forme des femmes autochtones afin qu’elles donnent des conseils juridiques à d’autres femmes autochtones sur leurs droits et le droit au logement. La recommandation des Nations Unies n’a pas été suivie à ce jour[80].

Le Comité a étendu que les propriétaires de logements en Ontario persistent dans leur racisme envers les Autochtones et qu’ils aggravent par le fait même leur manque d’accès à un logement abordable

La pénurie de logements abordables explique en partie pourquoi les besoins en logement sont si grands chez les Autochtones hors réserve. Le nombre estimatif de logements qui, selon les témoins, doivent être construits pour mettre fin à la pénurie en fait foi. L’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a d’ailleurs recommandé la construction de 73 000 logements pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique[82]. Le directeur général de la Vancouver Native Housing Society, David Eddy, a estimé qu’il fallait construire de 60 000 à 70 000 logements au cours des 10 prochaines années afin de rendre le logement accessible et abordable aux Autochtones[83]. L’Association de logement sans but lucratif de l’Ontario a aussi fait valoir que, afin de satisfaire le besoin croissant des Autochtones hors réserve, l’Ontario devra bâtir dans les 10 prochaines années au moins 22 000 logements subventionnés dont les Autochtones seront propriétaires et exploitants[84]. Comme les conséquences de la pénurie de logements abordables varient selon le groupe d’Autochtones, des témoins ont énuméré les types d’habitations requis. Ils ont signalé la pénurie des types suivants : domiciles avec plus de trois chambres à coucher[85], logements sociaux et logements très subventionnés[86] et logements assortis de soutiens complets[87]. Lorsqu’on les a interrogés sur l’importance des espaces sûrs et faciles d’accès[88], quelques témoins les ont déclarés essentiels et obligatoires[89]. D’autres témoins et des documents que le Comité a reçu ont fait état des besoins ou des pénuries de logements chez des groupes autochtones en particulier, soit les adultes célibataires[90], les personnes âgées et les Aînés[91], les jeunes familles[92], les familles monoparentales et aidantes naturelles[93] et les personnes sortant d’institutions d’État comme l’appareil judiciaire criminel[94].

En somme, la pénurie de logements abordables oblige de plus en plus d’Autochtones à attendre des années avant d’obtenir un domicile sûr, abordable et culturellement adapté. À Regina, la Namerind Housing Corporation a environ 350 familles sur sa liste d’attente[95]. À Vancouver, la Lu’ma Native Housing Society a 6 000 demandeurs sur sa liste d’attente. Pour répondre à tous, elle devra bâtir 600 logements tous les ans pendant 10 ans[96]. Certains demandeurs pourraient perdre l’espoir « de vivre dans le confort d’un logement ou d’un logement sûr[97] ».

Comme il a été expliqué dans un mémoire au Comité, l’abordabilité demeure certes le principal facteur qui détermine le besoin impérieux d’un logement, mais le nombre de domiciles qui nécessitent des réparations représente un autre obstacle pour les Autochtones[98]. Certains fournisseurs de logements possèdent un parc immobilier vieillissant qui exige des rénovations et des réparations majeures. Par exemple, le parc immobilier des Métis Urban Housing Corporation of Alberta Inc. date de 45 à 70 ans, et bon nombre de logements ont besoin d’être soit remis en état soit démolis, puis reconstruits[99]. Une résidence pour personnes âgées métisses qui appartient à la Métis Capital Housing Corporation, construite il y a presque cinquante ans, doit être remise en état de manière à répondre aux besoins de ses résidants[100].

Bien que son étude porte sur les Autochtones hors réserve, le Comité a pris connaissance des difficultés que des communautés de Premières Nations ont à répondre aux besoins de leurs membres en matière de logement. Les réserves des Premières Nations connaissent aussi une pénurie de logements et les listes d’attente sont longues. Le chef Lance Haymond, de la Première Nation de Kebaowek, a estimé qu’il faut construire 10 000 logements, en rénover 8 000 et fournir des infrastructures à plus de 9 000 endroits pour combler les besoins des réserves au Québec[101]. En Colombie-Britannique, la Première Nation de Sts’ailes compte 1 200 membres inscrits qui habitent dans seulement 198 maisons[102]. Le parc immobilier des communautés des Premières Nations est variable : certaines, situées dans des régions éloignées ou isolées du Québec, disposent surtout de logements sociaux, tandis que des communautés plus près des centres urbains comptent davantage de propriétaires de maisons[103]. Le chef Haymond a ajouté ceci : « Il ne faut pas penser seulement en termes de logement social. Nous devons offrir différentes options et nous adapter aux différentes réalités des membres des communautés[104]. »

La pénurie de logements dans les réserves est également aggravée par l’absence des terrains propices au développement immobilier dans certaines communautés des Premières Nations[105]. Qui plus est, le parc immobilier vieillissant et le grand nombre de maisons exigeant des réparations majeures s’ajoutent aux autres problèmes de logement[106]. Le chef Ralph Leon Jr., de la Première Nation de Sts’ailes, a suggéré que les politiques de logement adoptées par le passé expliquent le grand nombre de maisons exigeant des réparations maintenant. Il a dit au Comité :

Beaucoup de nos maisons ont été construites dans les années 1980 par la SCHL et les Affaires indiennes. Les entrepreneurs sont venus construire les maisons, mais en prenant autant de raccourcis que possible pour faire un coup d’argent rapide dans nos communautés. C’est devenu un problème aujourd’hui. Nous demandons des fonds pour des rénovations. Pourquoi? À cause de la moisissure dans les greniers du fait d’une mauvaise ventilation. Nous devons aussi retaper l’extérieur des maisons parce que les travaux de terrassement n’ont pas été bien effectués[107].

L’ampleur des problèmes de logement dans les réserves de Premières Nations est bien connue[108]. Le Comité a entendu l’exemple d’une communauté des Premières Nations qui a porté les problèmes à l’attention de dirigeants politiques. Le chef Ralph Leon Jr. a indiqué que sa communauté s’était adressée à Services aux Autochtones Canada et à son député il y a des années et qu’elle avait aussi écrit maintes fois au premier ministre du Canada[109].

Facteurs contribuant à la pénurie de logements

Les problèmes de logement que de nombreux Autochtones connaissent découlent de plusieurs facteurs : politiques appliquées au fil des ans, croissance de la population et, dernièrement, la pandémie de COVID-19.

Politiques appliquées au fil des ans

Pour les Autochtones, la terre s’enracine profondément dans la culture, la langue et les cérémonies[110]. Elizabeth Sam a décrit ce liende la manière suivante :

Je veux parler un peu de la terre et du lien que les Autochtones entretiennent avec la terre. La terre nous abrite, alors c’est un lien de réciprocité. Si vous pensez aux requins, aux baleines et aux petits poissons qui mangent le plancton et les bactéries sur les baleines, c’est comme les humains et la terre. Nous prenons soin de la terre, et la terre prend soin de nous[111].

Le Comité a appris que l’itinérance est liée à l’histoire et que les expériences y étant liées doivent être « situées dans un contexte colonial[112] ». Les effets des politiques du gouvernement fédéral, comme les pensionnats, la rafle des années 1960 et la « ségrégation dans les réserves[113] » de même que les « conséquences générales de la colonisation[114] », se sont fait sentir sur les peuples autochtones et leurs communautés. Durant ce pan de l’histoire, on a « déplacé les peuples autochtones de leurs terres et de leurs communautés[115] ». Ces politiques ont provoqué un traumatisme intergénérationnel qui, selon les explications d’Elizabeth Sam, perdure chez les peuples autochtones, leurs familles et leurs communautés :

Les traumatismes et la colonisation — être déconnecté de la terre et se voir retirer son identité, être éloigné de la terre et se faire dire d’aller vivre ailleurs — sont à l’origine des problèmes de santé mentale, de la dépression et de l’anxiété. Si vous êtes loin de chez vous, vous perdez votre culture, vos cérémonies et votre fierté d’être un Autochtone[116].

C’est pourquoi le traumatisme intergénérationnel a « eu des effets négatifs sur l’accessibilité au logement et la durabilité des options de logement dans le Nord[117] ».

Les problèmes de logement que certains Autochtones éprouvent tirent leur origine dans le passé. Le Comité a appris que, dans le Nord du Canada, la crise du logement perdure depuis l’établissement des premières politiques en la matière dans le Nord au milieu du XX^e siècle. Depuis le début, la situation dans le Nord découle de l’insuffisance et du prix prohibitif des logements, des facteurs toujours d’actualité[118]. Le Comité a aussi appris que les conditions chez les sans‑abri ont empiré depuis 1983, date à laquelle le « gouvernement fédéral a mis fin au programme de logement social prévu dans la Loi nationale sur l’habitation[119] ».

Croissance de la population

La population autochtone est, en moyenne, dix ans plus jeune que le reste de la population canadienne[120]. En 2016, un Autochtone sur quatre était âgé de moins de 15 ans, et 33 % des Inuits, 29,2 % des membres des Premières Nations et 22,3 % des Métis étaient des enfants[121]. À titre de comparaison, 16 % de la population totale au Canada se composent d’enfants. La figure ci-dessous illustre cette croissance de la population.

Figure 5 – Inuits, Métis et Premières Nations – population totale et enfants

Source : Figure préparée par la Bibliothèque d’après les données de Statistique Canada, Les Premières Nations, les Métis et les Inuits au Canada : des populations diverses et en plein essor, 26 mars 2018; et Statistique Canada, « Les peuples autochtones au Canada : faits saillants du Recensement de 2016 », Le Quotidien, 25 octobre 2017.

Comme la figure 6 le montre, la population autochtone connaît une croissance plus rapide que la population canadienne.

Figure 6 – Croissance de la population autochtone hors réserve de 2006 à 2016

Source : Figure préparée à l’aide des données de Statistique Canada, Tableau : 39-10-0048-01, Population ayant des besoins impérieux de logement, selon la structure de famille économique et le sexe, consulté le 19 février 2021.

L’importante croissance démographique chez les Autochtones entre 2006 et 2016 tient à plusieurs facteurs, dont la « croissance naturelle » attribuable à l’allongement de l’espérance de vie et au taux de fécondité relativement plus élevé que la moyenne. En outre, on constate une hausse des personnes qui déclarent leur identité autochtone lors du recensement[122]. En somme, une population jeune et en croissance exerce une pression sur le parc immobilier et accentue les besoins en logements[123].

Pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID-19 a eu une incidence sur les problèmes de logement des Autochtones. Selon des témoins, elle les a aggravés[124] et a poussé davantage d’Autochtones dans l’itinérance[125]. Homeward Trust Edmonton, qui héberge entre 120 et 140 personnes par mois depuis le début de la pandémie, a déclaré que le nombre de sans‑abri dans la ville est passé de 1 500 en 2019 à près de 2 000 de nos jours[126]. Des gens ont fait l’expérience de la pauvreté et de l’itinérance pour la première fois pendant la pandémie[127]. Un témoin a expliqué le nombre croissant de sans‑abri en temps de pandémie par le fait que ces personnes sont coupées de leur entourage ainsi que du système correctionnel, du réseau de soins de santé et des services à l’enfance[128]. La stabilité du logement est parfois compromise. Des gens qui vivent en colocation ou en situation de logement précaire perdent leur stabilité quand leurs cohortes ont besoin d’un endroit où s’isoler lors de la pandémie[129].

Les fournisseurs de services ont constaté une plus forte demande de leurs services en raison de la pandémie. La directrice générale de la Lillooet Friendship Centre Society, Carol Camille, a remarqué une hausse de la demande en services de santé mentale et de toxicomanie, parce que les clients incapables d’obtenir ces services ailleurs se tournent vers les centres d’amitié[130]. En raison des consignes sanitaires imposées durant la pandémie, les services donnés dans les réserves ont été suspendus ou sont devenus plus difficiles d’accès à cause de la transition des employés vers le télétravail[131]. Le Comité a appris que les centres d’amitié au Canada ont laissé leurs portes ouvertes et ont énormément travaillé pour répondre aux gens et à la demande croissante des services en temps de pandémie, même s’ils ont souvent bien peu de ressources[132].

Le chef Haymond a fait une observation : la demande en logements abordables ne cesse de croître, mais les coûts de la construction augmentent à cause de la pandémie. La situation l’inquiète, car moins de logements sont construits dans les réserves de Premières Nations au Québec[133]. Pour l’heure, le nombre de logements construits ne suffit pas à répondre à la demande dans de nombreuses communautés autochtones. Le Comité craint particulièrement que les coûts de construction en hausse influent sur l’abordabilité du logement dans les communautés urbaines, rurales et nordiques.

Répercussions de la pénurie de logements

La pénurie de logements sûrs, convenables, abordables et culturellement adaptés est une situation urgente qui nuit à la santé, à la sécurité et au bien-être des Autochtones. La section qui suit passe en revue ces répercussions sur la santé et la sécurité en analysant la question de l’itinérance, les conséquences de la pénurie de logements pour les jeunes autochtones, les femmes autochtones, les personnes âgées autochtones et les membres de la communauté 2ELGBTQQIA ainsi que la migration des Autochtones vers les centres urbains.

Itinérance

Les Autochtones ne limitent pas leur vision de l’itinérance au seul fait de ne pas avoir un toit. Comme l’explique un témoin, « [p]our les Autochtones, l’itinérance, ce n’est pas seulement le fait de ne pas avoir de chez-soi, c’est être sans communauté[134] ». Sans accès à un logement sûr et abordable, les Autochtones hors réserve sont surreprésentés chez les sans‑abri. Des dénombrements ponctuels ont permis de recenser ou de sonder les sans‑abri à un moment précis. Plus de 19 500 personnes en situation d’itinérance ont répondu à un sondage lors du dénombrement ponctuel national de 2018. Quelque 30 % des répondants se sont dits d’identité autochtone, majoritairement des membres des Premières Nations[135]. Des témoins ont évoqué des données sur leurs régions en particulier : par exemple, 2 % de la population de London (Ontario) est autochtone, mais les Autochtones y représentaient 29 % des sans‑abri en 2018[136]. Ces données révèlent bien plus que des chiffres : elles représentent « des membres de nos communautés, de nos nations et, dans bien des cas, de nos familles[137] ».

La vie sans toit dans le climat rigoureux du Nord nuit à la santé, à la sécurité et le bien‑être des Autochtones à risque; cette situation peut aussi causer leur mort. C’est avec tristesse que le Comité a appris les histoires déchirantes de sans-abri qui ont perdu la vie. La directrice générale de Projets Autochtones du Québec, Heather Johnston, a raconté l’histoire de Raphael « Napa » Andre :

Aujourd’hui, je dédie mon témoignage à la mémoire de M. Raphael « Napa » Andre. Plus tôt ce mois-ci, M. Andre a été trouvé sans vie dans une toilette chimique du centre-ville de Montréal. M. Andre était Innu; il était grand et silencieux. Il était aimé de sa famille et de ses amis, et il était bien connu des gens de la rue de Montréal. Il était membre de mon organisation. Depuis sept ans, il fréquentait souvent notre refuge. Il y était la nuit avant son décès. M. Raphael Andre et la cause de son décès — le couvre-feu, le manque de places dans les refuges et l’indifférence de la population — ont fait couler beaucoup d’encre. Il y a peut-être une part de vérité dans chacune de ces explications, mais elles ne disent pas tout. Le fait est que M. Raphael Andre est décédé parce qu’il était en situation d’itinérance[138].

L’itinérance est une question pressante dans les agglomérations urbaines, rurales, éloignées et nordiques du Canada[139]. Dans un mémoire au Comité, il est signalé que, selon les données, l’itinérance est aussi prévalente, sinon plus, dans les régions rurales que dans les villes[140]. Dans les régions rurales et éloignées, le problème se fait plus discret à cause du manque de services et de soutien. Dans les petites localités, le faible anonymat forcerait les sans‑abri à délaisser les rues et à se retrouver dans les parcs, les bois ou encore dans des véhicules récréatifs. Bien des personnes en situation d’itinérance dépendent du « sofa d’un ami », ce qui est une forme discrète d’itinérance[141]. Les personnes en situation d’itinérance cachée vivent temporairement chez les membres de la famille, des amis ou ailleurs, car elles n'ont nulle part où aller. De nombreuses familles autochtones hésitent à fermer leur porte à des Autochtones sans abri et préfèrent les inviter à rester[142]. Il existe peu de refuges dans le Nord, et il coûte cher de se rendre dans une ville pour obtenir des services[143]. Un certain nombre de maisons familiales deviennent d’office des refuges afin que les gens ne soient pas laissés dehors au froid[144]. L’itinérance cachée contribue à la surpopulation dans un seul et même logement[145].

Le nombre de personnes en situation d’itinérance cachée est difficile à établir, car elles font rarement partie des dénombrements ponctuels[146]. Par ailleurs, les familles autochtones qui habitent dans un logement social ou abordable ne souhaitent peut-être pas donner des renseignements sur les locataires supplémentaires de crainte d’être expulsées[147]. L’itinérance cachée est l’affaire de tous les Autochtones, mais elle touche particulièrement les femmes, les enfants et les jeunes trop vieux pour vivre en famille d’accueil[148].

La surreprésentation des Autochtones parmi les personnes en situation d’itinérance tient à plusieurs facteurs. Les Autochtones sont surreprésentés dans les systèmes du gouvernement, comme l’appareil judiciaire criminel, ce qui peut mener à l’itinérance. Dans la campagne de dénombrement des sans‑abri de 2018, on en a compté 393 dans le district de Kenora[150], dont 18 % se trouvaient en prison au moment de la campagne[151]. Un témoin a expliqué qu’à leur libération d’un établissement correctionnel, les hommes autochtones retournent dans l’appareil judiciaire criminel par manque de soutien[152]. La situation du logement des Autochtones et des non-Autochtones dans le district de Kenora a amené Henry Wall, le directeur général de l’administration du Conseil des services du district de Kenora à suggérer que le continuum du logement[153] « s’est élargi pour inclure les pénitenciers, le système d’aide à l’enfance, le système de soins de santé et la rue. Cette situation est inacceptable, et notre pays ne devrait pas tolérer cela[154] ».

Répercussions sur les divers groupes d’Autochtones

Les Autochtones ne vivent pas tous la pénurie de logements de la même manière. Les femmes, les jeunes, les personnes âgées, les membres de la communauté 2ELGBTQQIA et les personnes handicapées d’identité autochtone sont davantage susceptibles d’avoir besoin d’un logement pour échapper au danger, et de ne pas pouvoir accéder à des programmes et des soutiens[155]. Citons en exemple les membres de la communauté 2ELGBTQQIA qui s’établissent dans les centres urbains pour fuir la violence. Dans les refuges, les membres de la communauté 2ELGBTQQIA courent davantage de risques d’en être victimes et choisissent donc de ne pas se déclarer membres de la communauté 2ELGBTQQIA[156]. Les femmes, les jeunes, les personnes âgées, les membres de la communauté 2ELGBTQQIA et les personnes handicapées d’identité autochtone ont probablement davantage besoin de soutiens particuliers « culturellement adaptés aux problèmes intersectoriels en question[157] ». La section suivante offre une synthèse des témoignages sur les répercussions de la pénurie de logements sur les divers groupes d’Autochtones.

Répercussions sur les enfants et les jeunes autochtones

Les enfants et les jeunes autochtones sont surreprésentées dans les services à l’enfance. En 2019-2020, l’AHMA, un organisme-cadre dans le domaine du logement pour Autochtones de la Colombie-Britannique, a mené un sondage auprès de ses membres dont la moitié y a répondu. Les organismes sondés ont rapporté que 46 % de leurs locataires, soit 2 232 personnes, étaient âgés de 18 ans ou moins, dont 134 seraient arrivés à l’âge de la fin de la prise en charge en 2019-2020[158]. Quand les jeunes autochtones deviennent trop vieux pour rester en famille d’accueil, ils éprouvent des problèmes à se loger. À London, les loyers élevés les empêchent de trouver leur propre appartement dans un endroit sécuritaire. Les jeunes autochtones ne se sentent pas forcément en sécurité dans une maison de chambres ou dans certains quartiers de la ville qui seraient abordables[159]. Ces jeunes qui cessent d’être pris en charge sont plus susceptibles de tomber dans l’itinérance. On estime qu’à Vancouver, la moitié des 700 jeunes qui quittent leur famille d’accueil tous les ans se retrouvent à la rue[160].

Répercussions sur les femmes autochtones

Certains facteurs expliquent pourquoi les femmes et les hommes autochtones vivent l’itinérance différemment[162]. Par exemple, les agglomérations rurales, éloignées et nordiques offrent peu de logements sûrs ou de logements de transition aux femmes et filles qui fuient la violence. Pour échapper à la violence familiale et obtenir un logement sûr, les familles autochtones des localités rurales et éloignées doivent habituellement quitter leur milieu de vie et s’établir dans un autre centre régional ou urbain[163]. Mais en quittant ce milieu, les femmes autochtones « se font souvent prendre leurs enfants par les services d’aide à l’enfance. Il n’est pas rare qu’elles se retrouvent à la rue, où elles sont exposées à une autre forme de violence, car il leur est plus difficile de trouver leurs repères dans les villes et les centres régionaux que dans leur communauté[164] ». Le Comité a appris que s’ils perdent leurs enfants, les parents autochtones perdent leur logement social ou abordable en ville et risquent l’expulsion. Pour ravoir la garde, ils doivent disposer d’un logement. Ce cycle compliqué empêche les parents autochtones d’entretenir des rapports véritables et durables avec leurs enfants[165].

Répercussions sur les personnes âgées autochtones

Particulièrement touchées par la pénurie de logements, les personnes âgées autochtones peinent à se trouver un logement accessible et adapté à leur culture[166]. Celles qui vivent dans le Nord ‑ où les services pour eux sont inexistants sont envoyées ailleurs au Canada pour recevoir des services[167]. Comme la population autochtone vieillira, il faut prévoir des logements additionnels pour personnes âgées qui sont abordables, accessibles et adaptés à leur culture, afin de combler leurs besoins et de leur permettre de passer leurs vieux jours dans leur milieu[168].

Répercussions sur les personnes handicapées autochtones

La pénurie de logements touche aussi les personnes autochtones vivant avec un handicap. D’après Statistique Canada, en 2017 le taux d’incapacité chez les Métis (30 %), et les membres de Premières Nations hors réserve âgés d’au moins 15 ans (32 %) est supérieur à celui dans la population non autochtone (22 %)[169]. En 2017, le taux d’incapacité chez les Inuits âgés d’au moins 15 ans (19 %) est inférieur à celui des personnes non autochtones (22 %), car la population inuite est jeune et que les recherchent montrent que l’incapacité augmente avec l’âge[170]. Il faut savoir que des personnes en situation d’itinérance peuvent aussi avoir un handicap qui n’a pas été diagnostiqué officiellement. Dans de nombreux cas, les personnes qui ont reçu un diagnostic n’auront jamais accès aux évaluations appropriées et aux soutiens dont elles ont besoin de leur vivant[171].

Facteurs de la croissance de la population autochtone en milieu urbain

L’itinérance et la pénurie de logements sont directement liées à la migration des Autochtones qui quittent leur communauté d’origine pour s’établir dans les villes ou les grands centres régionaux. Les Autochtones s’installent en ville de façon temporaire ou permanente pour diverses raisons; par exemple, pour obtenir des services inexistants dans leur communauté en milieu rural, nordique ou éloigné[172], tels qu’un refuge, des services de santé[173] ou un logement de sécurité et de transition pour les familles qui échappent à la violence[174]. Ils le font parfois pour étudier ou travailler même si les conditions de logement dans les centres urbains sont souvent déplorables. Notons le grand nombre d’étudiants autochtones du Nord de l’Ontario qui se rendent dans les centres urbains pour poursuivre leurs études secondaires[175]. Les Autochtones vont aussi habiter dans les villes pour se rapprocher de leurs enfants en famille d’accueil ou encore rejoindre des amis ou des membres de la famille[176].

Il arrive aussi que les Autochtones aillent vivre dans les villes à cause de la pénurie de logements dans leur communauté d’origine[177]. Le Comité a appris que la pénurie était grave pour les membres des Premières Nations dans les réserves et pour ceux qui vivent dans une communauté du Nord. Un témoin a par ailleurs évoqué le lien entre le logement et l’accès aux services, puisque certains Aînés préfèrent ne pas recevoir de soins médicaux par crainte de perdre leur logement s’ils quittent la communauté[178]. Les conditions de logement dans les réserves sont si mauvaises que certains préfèrent l’itinérance en ville[179]. La pandémie de COVID‑19 a aussi influé sur la migration, car l’AHMA a constaté « une fluctuation plus forte » des familles et des personnes d’identité autochtone à la recherche de stabilité qui quittent la réserve ou s’y établissent[180].

Le déracinement des familles qui quittent leur communauté nuit à la santé et au bien‑être des membres, et un témoin en a comparé les répercussions à « celles qui ont été vécues lors des départs forcés dans les pensionnats[181] ». Les familles séparées sont forcées d’établir des liens avec d’autres services, de former de nouvelles communautés et de se recomposer là‑bas[182]. Ceux qui ne sont pas habitués à vivre dans les centres urbains s’habituent mal à la vie en ville. Comme un témoin l’a expliqué, des Autochtones arrivent parfois avec peu d’instruction, peinent à se trouver un emploi et finissent dans la rue[183]. Un autre témoin a fait part de son enfance qu’il a vécue à l’extérieur de la réserve; cela l’a empêché de parler sa langue et de participer à des activités culturelles autant que les autres.

Les témoins avaient des opinions divergentes sur la participation des communautés autochtones à la prestation de services à leurs membres qui habitent dans les centres urbains. Dans les centres urbains, les organisations autochtones assurent bel et bien des services aux Autochtones. Le Comité a entendu qu’ils bâtissaient depuis 40 à 60 ans un réseau de services dans les centres urbains auquel des milliers d’administrateurs, d’employés et de bénévoles contribuent[185]. Selon un autre témoin, les Premières Nations ne sont pas en mesure d’offrir des services à leurs membres hors réserve éparpillés partout au pays. Marcel Lawson-Swain a déclaré au Comité :

Dans notre scénario, si mes trois enfants sont inscrits auprès de la Première Nation de Norway House, leur chef ne viendra pas ici pour répondre à leurs besoins en matière d’éducation, de logement et de santé. Cela n’arrivera tout simplement pas. Il ne dispose ni de la capacité ni l’infrastructure pour le faire[186].

Après quelques années passées en ville, le membre d’une Première Nation souhaite parfois retourner dans sa communauté pour des motifs familiaux, culturels ou autres. Comme le chef Haymond l’indique, « [p]our un Autochtone qui a vécu une grande partie de sa vie dans une communauté des Premières Nations, il est difficile de vivre dans une ville[187] ». Un retour aux sources favorise la santé et le bien-être, de l’avis d’Elizabeth Sam :

Je sais que lorsque je vivais à Vancouver, avant de déménager lorsque la pandémie a frappé, je ressentais les effets de la dépression et de l’anxiété liées à l’éloignement. Puis, quand j’ai déménagé en mars, cela m’a immédiatement enlevé un poids. Je me sentais plus chez moi, plus moi-même, et je me sentais à nouveau en sécurité[188].

Ultimement, la pénurie de logements et les longues listes d’attente découragent probablement les membres de Premières Nations de retourner dans leur communauté[189]. Elizabeth Sam a expliqué la situation dans sa communauté, la Première Nation Nak’azdli Whut’en : « Nous avons dans ma communauté des gens qui sont revenus dans leur région il y a 20 ans et qui sont toujours sur la liste d’attente pour un logement. Une personne qui est revenue l’an dernier, avec son diplôme de maîtrise, est maintenant inscrite sur cette liste[190]. »

Mesures pour offrir un logement à davantage d’Autochtones

Dans le cadre de l’étude, les témoins ont dressé une vue d’ensemble des besoins en logements des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. Même si ces problèmes semblent insolubles, il existe des mesures que le gouvernement fédéral pourrait prendre pour concrétiser un avenir où chaque Autochtone vivant en milieu urbain, rural ou nordique aura un domicile. La présente section explore certaines mesures et possibilités à considérer.

Caractéristiques des solutions au logement des Autochtones

Comme il a été expliqué dans les précédentes sections du rapport, bon nombre d’Autochtones obtiennent difficilement un logement sûr, abordable, convenable et adapté à leur culture. Quand logement il y a, il ne répond pas nécessairement aux besoins des Autochtones et des communautés, selon quelques témoins[191]. Les Autochtones sont bien placés pour connaître les mesures adaptées à leurs communautés. Les témoins ont décrit leur vision du logement et ont énuméré les caractéristiques garantes de la réussite des programmes de logements pour les Autochtones : un programme de logement doit être dirigé par les Autochtones, il doit prévoir des services complets et contribuer à l’épanouissement des communautés. Le Comité est d’avis que ces importantes caractéristiques doivent sous‑tendre toutes les mesures que le gouvernement fédéral prendra pour remédier aux besoins en logement des communautés autochtones urbaines, rurales et nordiques. La section qui suit résume les témoignages sur ces caractéristiques.

Solutions dirigées par les Autochtones

Les témoins ont insisté sur le fait que les programmes de logement doivent être dirigés par les Autochtones. Pour ce faire, les solutions doivent être conçues, régies, gérées, administrées et exécutées par des Autochtones[192]. Ceux-ci s’occupent aussi de mener des recherches et des évaluations et collecter des données afin de répondre aux besoins et aux priorités des Autochtones et de leurs communautés[193]. Divers groupes d’Autochtones, notamment les femmes, devraient participer à la création, à la mise sur pied et à l’exécution de leurs propres solutions[194]. D’après un témoin, les Autochtones urbains devraient avoir la possibilité et le soutien financier nécessaire pour participer d’égal à égal aux discussions avec les gouvernements concernant la conception et la création des programmes de logement[195]. Les solutions dirigées par les Autochtones renforcent l’autodétermination et tiennent compte du fait que les Autochtones et les organisations autochtones locales sont les mieux indiqués pour déterminer les besoins en logement locaux, répondre aux priorités en logement de leurs communautés et trouver les bonnes solutions[196]. Les solutions dirigées par les Autochtones revêtent une grande importance, puisqu’elles remédient aux « conséquences historiques de la discrimination[197] ».

Données sur le logement des Autochtones

Il est essentiel de disposer de données qui éclaireront les décisions et mesureront les besoins, les ressources et les lacunes actuels et futurs. Les données sont indispensables pour que les programmes et investissements comblent bien les divers besoins des communautés[199]. Les sources de données sur le logement et l’itinérance au Canada sont nombreuses : par exemple, les données sur les dépenses et les programmes fédéraux ainsi que le recensement et les dénombrements ponctuels, à savoir les dénombrements et les sondages menés auprès des sans‑abri dans des lieux hors refuge, des maisons de transition et les refuges connus. Mais la qualité des données est parfois problématique. C’est le constat du DPB, dont le rapport sur le logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural et nordique a reposé sur des données fournies par les ministères; or, le DPB a dit qu’il avait été « difficile d’obtenir des données exactes et de grande qualité[200] ». Ce n’est pas que les ministères fédéraux refusaient de fournir les données, mais plutôt que « la qualité des données n’était pas ce à quoi nous nous serions attendus[201] ». Les données manquent de précision sur le plan régional et ne sont pas des plus récentes; celles sur le marché locatif et la croissance de la population pourraient fausser les données du recensement de 2016 utilisées pour expliquer la situation du logement chez les Autochtones en 2020[202].

Un mémoire a indiqué que les données gouvernementales actuelles, dont celles du recensement, ne représentent pas avec exactitude les Autochtones[203]. Certains témoins ont signalé la nécessité de collecter de meilleures données[204] sur le logement des Autochtones, en plus de préciser les lacunes dans les données sur le logement des Autochtones à Winnipeg[205] et plus généralement, dans le nombre estimatif de personnes en situation d’itinérance cachée[206]. Un témoin a également signalé que les jeunes, les femmes et les membres de la communauté 2ELGBTQQIA ne font pas souvent partie des dénombrements ponctuels[207].

Les données non normalisées qui manquent d’exactitude constituent un obstacle à la construction et à la pérennité des logements des Autochtones dans leur communauté. Elles peuvent sous-représenter la taille et la composition des populations autochtones au Canada et donner des estimations modestes des besoins communautaires[208]. Comme il en sera question plus loin dans le rapport, les témoins expliquent comment le logement favorise l’épargne et procure d’autres avantages, et pourtant, certaines communautés autochtones jugent leur représentation sous‑estimée dans les données actuelles[209].

Le Comité a appris que la souveraineté des données, à savoir la collecte effectuée par et pour les Autochtones, fait partie intégrante des solutions de logements dirigées par les Autochtones[210]. Selon un témoin, l’évaluation des besoins est fondée en ce moment sur des modèles qui ne sont ordinairement pas conçus par les communautés autochtones[211]. Citons en exemples les modèles mis au point par le gouvernement dans les territoires, qui n’aident pas les communautés à bien cerner leurs besoins en logement et à établir les priorités[212].

Le Comité a appris qu’à London, la collecte de données se fait essentiellement dans la rue par un travail d’approche auprès des sans‑abri. Or, selon un témoin qui a eu plusieurs échos à ce sujet, les gens se font poser des questions sur leur identité de façon peu respectueuse de leur culture[213]. En somme, comme Andrea Jibb, la directrice de la planification communautaire des Atlohsa Family Healing Services, l’explique : « Nous n’allons pas obtenir de données fiables sur l’itinérance autochtone à moins d’utiliser une approche qui repose sur les liens tissés, ce qui permet à quelqu’un d’être à l’aise de parler de son identité avec un travailleur de rue[214]. »

Le Comité a entendu des exemples de collecte de données effectuées par des Premières Nations, notamment l’Assemblée des Premières Nations Québec–Labrador, qui collecte des données sur le logement des communautés dans les réserves de Premières Nations au Québec depuis 2000 et qui les actualise tous les quatre ans[215]. Par ailleurs, Services aux Autochtones Canada travaille de concert avec l’Assemblée des Premières Nations et la SCHL à une stratégie de logements des Premières Nations et des infrastructures connexes sur un horizon de 10 ans. Les Premières Nations rassemblent des données et de l’information qui leur appartiennent afin d’éclairer l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie[216].

Des témoins ont indiqué les moyens d’améliorer la collecte des données afin de mieux mesurer les besoins et les écarts actuels et futurs en matière de logement. L’Association du logement sans but lucratif de l’Ontario a conseillé l’établissement d’une base de données sur le logement autochtone soutenue par les communautés[217]. L’Alliance nationale pour mettre fin à l’itinérance rurale et éloignée a recommandé la création d’une stratégie fédérale de collecte de données dans les localités rurales et éloignées, qui comprendrait un recensement fédéral des populations de sans-abri[218]. Les ministères fédéraux s’emploient aussi à faire participer les Autochtones à l’établissement de leurs propres besoins et les écarts en matière de logement. La SCHL a indiqué au Comité qu’elle collaborera « avec [ses] partenaires autochtones, les fournisseurs de logements et d’autres afin d’identifier les lacunes et les besoins importants dans les régions urbaines, rurales et du Nord. Ce travail s’ajoute au plan plus large qui vise à répondre aux besoins importants en infrastructures dans les communautés autochtones[219] ».

Le Comité reconnaît que la collecte de données est indispensable aux solutions dirigées par les Autochtones. À son avis, il reste fort à faire pour appuyer la collecte de données effectuées par les Autochtones afin que les données fassent bien état des besoins et des priorités des communautés et qu’elles soient recueillies de manière éthique.

Services complets

Un logement ne se résume pas à de la brique et à du mortier. Il procure un toit, mais il n’assure pas des services complets. Les témoins ont fait savoir au Comité que les logements doivent être assortis de services culturellement adaptés qui tiennent compte des traumatismes subis par leurs occupants, qu’il s’agisse de la santé physique et mentale, du soutien aux parents, de l’emploi, de l’éducation et de la formation, de préparation à la vie quotidienne et de la guérison[220].

Comme il a été expliqué dans un mémoire au Comité, les soutiens complets respectueux de la diversité des besoins communautaires sont essentiels pour « atténuer les effets durables du racisme, du colonialisme et des traumatismes intergénérationnels[221] ». M^me Jibb a déclaré au Comité que « [l]a colonisation a déplacé les peuples autochtones de leurs terres et de leurs communautés, et les mesures de soutien intégrées offrent la possibilité d’établir des liens et d’instaurer une confiance afin que les gens se sentent en sécurité chez eux[222] ».

Les services complets comportent des programmes essentiels qui aident les personnes à conserver leur logement et à favoriser leur bien-être et leur réussite à long terme[224]. Ils servent aussi à appuyer les Autochtones d’améliorer leur santé, leur éducation et leurs débouchés professionnels, et donc à réduire leur surreprésentation dans les réseaux de santé et de services sociaux et dans l’appareil judiciaire[225]. M^me Johnston mise sur l’expérience de son organisation pour insister sur l’importance des soutiens complets :

Pour qu’une personne en situation d’itinérance chronique et aux prises avec des problèmes de toxicomanie ou de santé mentale puisse vivre de manière autonome, elle doit avoir accès à des services complets de soutien. Lorsque nous envoyons les gens en banlieue, dans des logements pour une personne où ils n’ont pas accès à des services de soutien, ni nous ne réglons les problèmes d’itinérance, ni nous ne répondons aux besoins en matière de logement[226].

Un témoin explique que les services complets aident les personnes en situation d’itinérance à entretenir des relations avec leurs amis et leur famille[227]. Ils soutiennent aussi les personnes qui ont vécu l’itinérance pendant des années en les aidant à acquérir des aptitudes de base importantes comme établir un budget, payer le loyer ou faire l’épicerie. Comme M^me Jibb l’a signalé, certaines personnes ont vécu des traumatismes si forts que, une fois seules, elles se ne sentent pas en sécurité dans la rue et elles ont besoin de soutien[228]. Il faut adapter les soutiens complets en fonction des besoins et des préférences des Autochtones, de manière à les intégrer à une intervention permanente pour les problèmes de toxicomanie et de santé mentale[229].

En somme, il faut que les services complets soient culturellement adaptés et qu’ils tiennent compte des traumatismes vécus. En général, les programmes et services qui intègrent la culture sont plus bénéfiques aux participants autochtones. Damon Johnston, président de l’Aboriginal Council of Winnipeg, a expliqué les répercussions des approches culturellement adaptées qui sont employées dans la prestation de services à Winnipeg :

[Les approches] sont culturellement pertinentes; elles reconnaissent chaque personne, qu’elle soit dénée, ojibwée, anishinabe, ininew, crie, michif ou métisse. Il s’agit de reconnaître le caractère unique de chaque personne sur le plan culturel, puis de travailler avec elle pour créer des programmes et des services qui lui profiteront. On peut faire participer d’autres personnes de sa communauté à l’élaboration de nouvelles approches pour tenter de faire en sorte que, avec l’investissement fait dans le traitement, le logement et les autres soutiens, les résultats obtenus soient plus durables[231].

Les Autochtones préfèrent certes recourir à des services et à des soutiens fournis par des Autochtones[232], mais ceux‑ci ne sont pas nécessairement offerts dans toutes les communautés au Canada. S’ils ne le sont pas, les Autochtones choisissent d’utiliser les services assurés par des non-Autochtones et rencontrent des obstacles. La porte-parole communautaire M^me Hache a dit au Comité :

Des femmes autochtones ont raconté qu’elles ont seulement pu parler à une boîte à l’extérieur d’un refuge et n’ont jamais pu franchir la porte parce qu’on présumait qu’elles avaient bu. Elles n’ont pas eu le choix de rentrer chez elles[233].

Privés de services adaptés à leur culture, les Autochtones pourraient tout simplement s’abstenir de demander du soutien[234], mettant en péril leur santé et leur bien-être. À Montréal, de nombreux Autochtones dans la rue ne font pas confiance au réseau de santé général et refusent de demander des soins au détriment de leur santé, voire de leur vie[235]. Le peu d’accès aux services culturellement adaptés est particulièrement difficile pour les personnes âgées autochtones. Marcel Lawson-Swain, le directeur général de la Lu’ma Native Housing Society, a raconté l’histoire de sa belle-mère : « Elle a vécu dans un pensionnat, et comme elle ne participe pas à un programme spécial pour personnes âgées autochtones, elle se retrouve dans un endroit où elle a l’impression d’être de retour au pensionnat. Elle devra donc terminer sa vie de la même façon qu’elle l’a commencée[236]. »

Épanouissement des communautés

Le logement, qui contribue à « offrir un chez-soi » et à susciter « un sentiment d’appartenance[237] », est propice à l’épanouissement des communautés autochtones dans les régions urbaines au Canada. Le Comité a cependant appris que l’attribution des logements à Montréal ne favorisait pas un sentiment d’appartenance et qu’elle ne répondait pas aux besoins des Autochtones. À Montréal, les programmes de logement pour sans‑abri impliquent généralement une vie en solitaire hors du centre-ville et loin de leurs amitiés nouées en ville. Comme l’a expliqué un témoin, les Autochtones n’aiment pas vivre en solitaire et quittent le logement pour retourner dans la rue et retrouver leurs amis. Le Comité a appris ceci : « Les logements offerts doivent être situés dans les régions urbaines où les Autochtones se rassemblent. Ils doivent comprendre des espaces privés et des espaces communs afin que les locataires y trouvent à la fois une vie privée et de l’amitié, un sentiment d’appartenance et une communauté[238]. »

Le logement peut aussi aider les Autochtones à se réapproprier leur lien avec leurs terres ancestrales et leurs communautés dans les centres urbains. Par exemple, M. Eddy a décrit le lien entre le nom de deux édifices établis par son organisation et l’utilisation de la terre par les Autochtones :

L’un d’eux s’appelait Skwachàys, et l’autre, Kwayastut. Ces noms nous ont été proposés par le chef Ian Campbell de la Nation Squamish. Skwachàys était le nom de la région avant l’arrivée des Européens à Vancouver, et les gens de la rive nord avaient l’habitude de faire du canoë jusqu’à Skwachàys, une zone de marais salés. La chasse et la pêche étaient excellentes dans la région. Les marais salés étaient traversés par des sources souterraines, qui étaient considérées comme des portails vers le royaume des esprits. On disait aussi qu’il s’agissait d’un lieu de transformation. C’était un nom parfait, étant donné nos objectifs et le thème que nous avions choisi, que nous appelons le "renforcement de la communauté par le pouvoir transformateur de l’art"[…] Selon le chef, "Kwayastut" signifie "trouver son pouvoir". C’était là encore un nom très approprié pour les jeunes Autochtones qui fréquentent le bâtiment[239].

D’après un témoin, le logement devrait inciter les Autochtones à tisser des liens et à cheminer vers la guérison avec d’autres Autochtones[240].

Pratiques exemplaires

Le Comité a appris l’existence de plusieurs organisations autochtones qui offrent des programmes de logement adaptés à la culture et aux traumatismes, dirigés par des Autochtones et assortis de soutiens complets. Ces programmes répondent aux priorités établies par la communauté en plus de favoriser les retombées positives et les partenariats. Citons en exemple les Atlohsa Family Healing Services, une organisation sans but lucratif forte de plus de 30 ans d’expérience auprès des Autochtones dans le sud-ouest de l’Ontario. Elle possède un refuge d’urgence, un refuge facile d’accès pour les Autochtones en situation d’itinérance et bien plus. En 2020, l’organisation a lancé un plan stratégique pour remédier à l’itinérance dans la région. Appelé « Giwetashkad Indigenous Homelessness Plan », ce plan repose sur les définitions autochtones de l’itinérance et le vécu des Autochtones en situation d’itinérance dans la région[241].

Le logement et les soutiens complets donnent souvent de bons résultats pour les Autochtones et leurs communautés. Ainsi, comme il a été mentionné précédemment, les centres d’amitiés constituent des pôles de services culturellement adaptés qui sont donnés en même temps ou en parallèle des services de logement dans les petites et grandes villes au Canada. Les centres d’amitiés offrent une grande gamme de services culturellement adaptés, qui sont fournis en simultané ou en parallèle au logement afin d’« obtenir de bien meilleurs résultats à long terme dans un éventail d’enjeux qui s’entrecroisent[242] ».

Un projet à Sioux Lookout (Ontario) a permis à 20 Autochtones en situation chronique d’itinérance d’obtenir des soutiens fondés sur la culture dont ils avaient cruellement besoin[243]. Il a mis à contribution plusieurs organisations : le Centre d’amitié Nishnawbe-Gamik de Sioux Lookout s’est entendu avec l’Ontario Aboriginal Housing Services Corporation et le conseil d’administration des services sociaux du district. L’organisation s’occupe de construire les logements, le gestionnaire de services a fourni le terrain, et le centre d’amitié donne des services culturellement adaptés[244]. M. Wall a expliqué comment le programme a changé la vie des participants : « Nous avons observé l’incroyable transformation des 20 sans‑abri ainsi logés, qui, après avoir vécu dans la rue pendant des décennies, oubliés de leurs communautés, cherchaient désormais à s’inscrire dans des programmes d’emploi pour en décrocher un[245]. »

L’AHMA représente un autre exemple : il s’agit du premier organisme-cadre autochtone populaire dans le domaine du logement au Canada formé de 41 fournisseurs de logements pour Autochtones « créé pour des Autochtones par des Autochtones[246]. Comme un mémoire l’explique : « L’AHMA collabore avec ces collectivités pour se réapproprier l’autodétermination grâce à des logements culturellement adaptés qui honorent les traditions autochtones de façon significative[247]. » Les membres de l’AHMA dispensent à des familles du logement abordable et adapté à la culture ainsi que des services complets, dont la prévention de l’itinérance, le renforcement des compétences parentales, les maisons de transition et des programmes de santé mentale[248]. Selon un document de référence que le Comité a reçu, « les programmes et les services de l’AHMA ont permis aux personnes de surmonter des obstacles comme l’itinérance, la toxicomanie, des problèmes de santé mentale, de la discrimination et le racisme systémique[249] ».

Le Comité a aussi été mis au courant des travaux de plusieurs organisations autochtones. Citons par exemple la Namerind Housing Corporation, une organisation sans but lucratif dont la mission consiste à « fournir des logements sûrs et abordables et des possibilités de développement économique aux Autochtones de Regina », en Saskatchewan[250]. Comme son président et directeur général l’a expliqué, on crée des emplois, de la richesse et un sentiment d’appartenance grâce au logement à Regina[251].

Des organisations sont aussi en train de mettre au point divers types d’habitations pour Autochtones. Le Comité a notamment entendu parler de coopératives d’habitations comme le Four Feathers Housing Co-operative de London (Ontario), qui abrite essentiellement des personnes âgées et des gens âgés de 40 ans et plus[252]. Les coopératives d’habitations offrent en général des logements abordables aux membres de la communauté qui y vivent, les possèdent et les gèrent.[253] Un témoin a fait des observations générales sur l’importance des coopératives d’habitation :

Je crois que les coopératives d’habitation offrent un milieu familial sûr à leurs membres, en particulier aux femmes, pour vivre leur culture et s’intégrer à la communauté; développer et garder leur estime de soi; assumer leurs responsabilités en matière d’intendance des terres pour la Terre mère; trouver un emploi; poursuivre leurs études; et semer les graines pour les prochaines générations[254].

Les coopératives aident également les personnes handicapées. Tina Stevens, la présidente de la Fédération de l’habitation coopérative du Canada, explique que la Fédération priorise les appareils et les équipements de soutien afin que les personnes handicapées « puissent continuer à vivre leur vie aussi normalement que possible, se réunir avec leur famille, renouer avec leur communauté et vivre leur quotidien normalement dans la mesure du possible[255] ».

Le Comité a bien pris conscience que, pour être efficaces, les solutions de logement doivent être dirigées par les Autochtones, culturellement adaptées et assorties de services complets. Il est d’avis que ces caractéristiques déterminantes devraient sous‑tendre les mesures prises pour satisfaire les besoins en logement des Autochtones en milieu urbain, rural et éloigné.

Nécessité d’une stratégie de logements pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique

De l’avis de témoins, les stratégies de logement pour Autochtones en place ne satisfont pas les besoins et les priorités de logement, même si la plupart des Autochtones ne vivent pas dans les réserves au Canada. La section qui suit examine l’obligation d’une stratégie de logement pour Autochtones en milieu urbain, rural et nordique à répondre aux besoins de la clientèle visée.

Dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement, le gouvernement fédéral a affecté des fonds à l’établissement de stratégies de logement fondées sur les distinctions propres aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis respectivement. Relations Couronnes‑Autochtones et Affaires du Nord Canada ont insisté sur le fait que la Stratégie de logement pour l’Inuit Nunangat publiée en avril 2019 et le sous-accord sur le logement de la nation métisse signé en 2018 « ont été conçus par les partenaires autochtones et seront mis en œuvre par les partenaires autochtones[256]. » D’après des témoignages et des mémoires présentés au Comité, ces stratégies ne comblent pourtant ni les écarts de services ni les besoins des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique[257].

Le gouvernement fédéral est conscient de la nécessité d’une nouvelle stratégie de logement et en fait état dans la lettre de mandat du ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social. Il y est indiqué que le ministre doit « [a]ppuyer le ministre des Services aux Autochtones pour répondre aux besoins essentiels en infrastructure dans les collectivités autochtones, ce qui comprend l’élaboration d’une stratégie sur le logement autochtone en milieu urbain qui est fondée sur les distinctions[258]. » Or, un témoin a averti que « nous sommes découragés de ne voir aucun progrès tangible dans ce dossier[259] ».

Pour bien satisfaire les besoins en logement d’une grande partie des Autochtones, des témoins ont recommandé la création d’une stratégie nationale de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique[260]. Certains ont suggéré d’établir une stratégie à part pour les Autochtones en milieu urbain[261]. Des Canadiens appuient aussi une stratégie additionnelle sur le logement. Selon un sondage qu’Abacus Data a mené en octobre 2020 auprès de 1 500 répondants pour le compte de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine, 61 % des gens disaient appuyer une stratégie nationale qui améliorerait le logement des Autochtones en milieu urbain et rural, et 70% d’entre eux jugeaient important que les Autochtones participent à l’exécution et à l’administration de la stratégie de logement[262].

Des organisations préconisent l’élaboration d’une stratégie additionnelle sur le logement destinée aux différents groupes d’Autochtones hors réserve. Par exemple, l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine était d’avis en 2016 que l’absence d’un plan précis qui mettrait fin aux problèmes des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique « constitue une omission flagrante » dans la Stratégie nationale du logement[263]. Qui plus est, le collectif urbain Winnipeg Indigenous Executive Circle a rencontré en 2019 le rapporteur spécial des Nations Unies sur le logement afin de presser le gouvernement fédéral à élaborer une stratégie distincte de logement pour les Autochtones en milieu urbain[264].

Des témoins estiment qu’une stratégie nationale du logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique est indispensable pour empêcher que les besoins en logement des Autochtones augmentent ou restent élevés pendant « les générations à venir[265] ». Il faut également éviter de perdre toute l’expérience et l’expertise acquises par les organisations autochtones et de perturber la vie des gens et des communautés[266]. L’établissement de la stratégie est l’exemple d’une démarche inclusive dirigée par les Autochtones qui pourrait prévoir le renforcement des capacités, les services de planification et le financement à l’intention des fournisseurs de logements autochtones[267].

Des témoins ont recensé les aspects qui pourraient faire partie d’une stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. Il faudrait notamment, à cet égard, tabler sur l’expérience des dirigeants et des organisations des régions et répondre aux priorités locales afin de respecter la diversité des cultures autochtones et les besoins propres aux communautés[268]. Une approche nationale permettrait à tous d’avoir voix au chapitre et d’exprimer les intérêts des divers groupes et de petits fournisseurs de logements autochtones comme ceux en milieu rural et éloigné[269]. La stratégie pourrait également appuyer les programmes communautaires de logements dirigés par les Autochtones et faciliter la prestation de soutiens complets[270].

Dans un mémoire soumis au Comité, on avance que la stratégie devrait chercher à assurer un prix abordable des logements pour Autochtones, à réduire le nombre d’Autochtones ayant des besoins impérieux de logement, à prévenir l’aggravation des besoins et à faire en sorte que tous les Autochtones disposent d’un foyer[271]. Elle pourrait aussi chercher à remédier aux problèmes causés par la profusion de programmes et les divergences entre les niveaux de soutien provincial en matière de logement, comme il en sera question plus loin dans le rapport[272]. De l’avis de la Fédération de l’habitation coopérative du Canada, il est primordial d’établir une stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique en parallèle des services de lutte contre l’itinérance et le racisme[273].

Visions d’une stratégie du logement pour Autochtones en milieu urbain, rural et nordique

Les organisations autochtones et non autochtones ont déjà établi leur vision d’une stratégie additionnelle sur le logement des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. En 2018, par exemple, le caucus autochtone de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine (composé de fournisseurs de logements autochtones en milieu urbain, rural et nordique) a mis au point un plan et une vision en ce sens[274]. La stratégie a pour objectif de construire davantage de logements, d’accélérer les mesures de lutte contre l’itinérance chez les Autochtones et de remédier aux problèmes de logement des Autochtones dans le Nord du Canada[275]. L’Association du logement sans but lucratif de l’Ontario a proposé son propre plan pour la province, qu’elle a publié en mai 2020. Le plan comporte six appels à l’action en vue de satisfaire les besoins en logement dans les régions rurales et urbaines[276].

Pour préparer une stratégie du logement pour les Autochtones en milieu urbain de manière aussi détaillée que le prévoit la lettre de mandat du ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social, l’AHMA a décidé d’investir elle-même dans l’établissement d’une stratégie sur le logement des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique pour la Colombie-Britannique[277]. Plusieurs communautés et organisations ont par ailleurs envoyé des lettres au Comité pour exprimer leur appui envers cette stratégie de l’AHMA[278], laquelle vise à :

• cerner les problèmes actuels;
• mesurer les conséquences socioéconomiques du soutien apporté par les fournisseurs de logements et de services autochtones;
• évaluer les besoins en logement chez les Autochtones hors réserve en Colombie-Britannique;
• élaborer un plan décennal pour combler les besoins cernés;
• établir un plan de mise en œuvre qui précise les rôles et responsabilités de l’AHMA, des organismes membres, des bailleurs de fonds et des partenaires[279].

Une fois la stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique de la Colombie-Britannique élaborée, l’AHMA espère qu’elle inspirera les autres provinces et qu’elle obtiendra du financement fédéral[280]. Il existe plusieurs visions pour la stratégie, et la « prochaine mesure cruciale à prendre consiste à agir[281] ».

Le Comité tient compte du fait que la lettre de mandat du ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social prévoit l’établissement d’une stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain fondée sur les distinctions. Or, de nombreux témoins ont recommandé plutôt une stratégie de logement élargie pour l’ensemble des Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. Conscient de la diversité des peuples et des communautés autochtones et des besoins en logement propres à ceux qui vivent en milieu rural et nordique, le Comité est d’accord avec les témoins qu’une stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique est nécessaire. D’après les explications d’un mémoire, si les Autochtones créent pour eux-mêmes une stratégie inclusive et adaptée à leur culture, les Autochtones pourront exercer leur droit à un logement convenable conformément à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et à l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées[282].

Le Comité estime que la création d’une stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique favoriserait une collaboration intergouvernementale et une coordination des mesures en vue de combler les besoins en logement des Autochtones hors réserve. Ainsi, les municipalités peuvent travailler à faire avancer les mesures initiées par les autres ordres de gouvernement et à répondre aux besoins et aux priorités sur leur territoire. Dans certains cas, les stratégies de logement municipales reconnaissent les besoins en logement des Autochtones et indiquent comment y répondre, à l’exemple de la stratégie Housing Vancouver de la ville de Vancouver[283]. Il est donc impératif que le gouvernement fédéral, les provinces et territoires et parfois même les municipalités participent à l’élaboration d’une nouvelle stratégie. En plus des programmes sur le logement pour les Autochtones, les Autochtones devraient prendre les rênes de l’établissement et l’exécution de la stratégie et choisir la meilleure approche pour combler les besoins des communautés.

Le Comité souhaite garantir des avancées durables dans l’élaboration d’une stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. C’est pourquoi les ministères fédéraux concernés doivent tenir le Comité informé de l’avancement de la stratégie en lui présentant un rapport provisoire d’ici juin 2021 et un rapport final d’ici décembre 2021.

Financement adéquat, pérenne et prévu à long terme

Bien que les peuples et les organisations autochtones soient les mieux à même de déterminer les besoins et les solutions en matière de logement, les organisations autochtones ne disposent pas des fonds nécessaires à la mise en œuvre de ces solutions[284]. Pour régler la situation, il faut assurer un financement adéquat, pérenne et prévu à long terme pour la stratégie de logement pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. La section qui suit montre que les organisations autochtones ne disposent pas d’un financement de cette sorte, et elle expose les obstacles qui empêchent les Autochtones d’accéder aux fonds nécessaires.

Le DPB a constaté que, dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement, le gouvernement fédéral a décidé de consacrer annuellement 179 millions de dollars, sur une période de 10 ans, aux programmes de logement et de lutte contre l’itinérance pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique. En outre, il a procédé à d’autres transferts fédéraux aux provinces et territoires pour les ménages autochtones[285].

Par contre, des mémoires et de nombreux témoignages ont signalé que le financement inadéquat constituait un obstacle considérable qui nuit à la capacité des Autochtones de remédier à leurs besoins croissants en logement dans les régions urbaines, rurales et éloignées. Un témoin a affirmé au Comité que le financement fédéral pour le logement était parfois accordé dans le cadre de grandes contributions « annoncées à la pièce[286] ». Même si elles semblent considérables, les contributions représentent une infime partie de la somme requise pour remédier aux graves problèmes de logement dans les communautés nordiques. En effet, les communautés nordiques, éloignées et rurales ont des coûts de construction plus élevés, un facteur dont il faut tenir compte dans le financement des programmes de logement[287]. C’est ce qu’a expliqué notamment Madeleine Redfern, la présidente d’Ajungi Arctic Consulting, à propos de la somme de près de 300 millions de dollars pour le logement accordée au Nunavut pour les 10 prochaines années : « Malheureusement, cette somme est loin d’être suffisante. En effet, pour construire 3 000 logements au coût à l’unité d’environ 630 000 $, il faudrait près de 1,89 milliard de dollars. Comme vous pouvez le constater, la différence est considérable[288]. »

Les témoins ont convenu que le financement destiné au logement des Autochtones ne suffisait pas pour combler les besoins croissants dans les centres urbains[289]. Le Comité a cependant appris que les centres d’amitié ont prouvé leur capacité à assurer des services de qualités avec peu de financement, car le « gouvernement peut continuer de [les] sous‑payer[290] ». De surcroît, les organisations autochtones et non autochtones n’obtiennent pas le même niveau de financement pour un travail comparable. À ce sujet, Juliette Nicolet, directrice des politiques de l’Ontario Federation of Indigenous Friendship Centres, a déclaré au Comité :

Les organisations autochtones sont toujours déficitaires, contrairement aux organisations non autochtones — c’est une situation qui se reproduit constamment et de manière générale. Nous pouvons le constater en Ontario, où les montants reçus par les organisations varient littéralement d’un tiers jusqu’à deux tiers dans des régions comparables et dans le même domaine. C’est une lutte permanente. Et force est d’admettre qu’elle traduit un racisme systémique. Nous pouvons sous-payer les Autochtones et les administrateurs autochtones. Nous pouvons offrir aux Autochtones des services merdiques. C’est la mentalité qui prévaut, et c’est très problématique[291].

Les stratégies de logement pour les Autochtones fournissent peut-être du financement à long terme plus flexible que les programmes fédéraux de logement habituels le prévoient[292], mais ce financement ne suffit pas à satisfaire les graves problèmes de logement dans de nombreuses communautés autochtones. Par exemple, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada a déclaré au Comité que, depuis 2016, les régies du logement inuites ont supervisé la construction d’environ 480 logements et, selon les estimations, 500 autres devraient être achevés d’ici la fin des investissements prévus au budget de 2018[293]. Il faut au moins 3 000 maisons au Nunavut seulement[294]. Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada a admis que les fonds ne sont ni suffisants ni cohérents pour répondre aux besoins et qu’il reste fort à faire pour remédier aux besoins en logement[295].

Le Comité a également appris que le financement ne répond pas aux besoins en logement des membres des Premières Nations qui vivent dans les réserves. Dans les réserves au Québec, il faut construire 10 000 logements, en rénover 8 000 et fournir les infrastructures à plus de 9 000 endroits[296]. Malgré tout, les programmes fédéraux répondent à moins de 15 % des besoins dans les réserves, par la construction de 225 à 250 logements en moyenne tous les ans[297]. Citons par exemple les montants accordés à la Première Nation de Sts’ailes, qui ne suffisent même pas[298] à payer les heures supplémentaires des employés en logement communautaire. Ainsi, comme l’explique le chef Ralph Leon Jr. :

Notre responsable du logement et notre directeur du logement travaillent probablement beaucoup plus d’heures que celles qui leur sont payées. Pourquoi? Parce que nous ne pouvons pas inclure cela dans le budget. Nous ne pouvons pas leur payer des heures supplémentaires parce que ce n’est pas prévu dans le budget[299].

Le logement s’inscrit dans un projet à long terme où, tout au long du cycle de vie d’un logement, il faudra investir davantage dans l’exploitation, l’entretien et les réparations. Or, des organisations autochtones peinent à tout payer avec le peu de ressources dont elles disposent[300]. Bien que des organisations alimentent régulièrement leurs fonds de réserve pour le remplacement et la modernisation des logements, ces derniers ne suffisent souvent plus à payer les réparations nécessaires à cause de la hausse des coûts[301]. En somme, les inévitables travaux d’entretien s’accumulent, le logement tombe en décrépitude, et les besoins en logement gonflent nécessairement.

Qui plus est, bon nombre d’OSBL et de coopératives autochtones sont aussi confrontés à l’échéance de leurs accords d’exploitation, qui accordaient une aide à l’exploitation et au loyer sous le régime du Programme de logement des autochtones en milieu urbain.[302] Un témoin a confirmé que le programme était efficace[303] et que « depuis que la SCHL s’est retirée de ce programme, la situation n’a jamais été la même pour le logement autochtone hors réserve[304] ». Le Programme était doté d’une enveloppe budgétaire de 172 millions de dollars sur 10 ans au titre de la Stratégie nationale de logement; dans le cadre du programme, la SCHL a subventionné 2 281 logements non transférés aux provinces à l’exercice 2019-2020[305]. Une fois les accords d’exploitation venus à échéance, des organisations deviendraient admissibles à du financement de l’Initiative fédérale de logement communauté, toujours au titre de la Stratégie nationale de logement. Entre 2017 et décembre 2020, l’initiative a versé 200 000 $ pour la construction de 72 logements sous le régime du Programme de logement pour les Autochtones en milieu urbain[306]. Or, le financement de l’initiative se terminera en 2028[307], et toutes les coopératives n’y sont pas admissibles[308]. Si les organisations autochtones n’y sont pas admissibles ou si elles ne peuvent plus obtenir de fonds une fois les accords venus à échéance, les organisations autochtones risquent de vendre des logements et d’ainsi contribuer à la diminution de logements abordables[309]. En outre, leurs nombreux parcs de logements autochtones étant constitués de logements à loyer indexé, les fournisseurs disposent souvent de fonds de réserve limités. Quand les accords d’exploitation viendront à échéance, la viabilité de ces organisations sera menacée en l’absence de solutions et d’investissements à long terme[310]. En réponse à ces inquiétudes, la Fédération de l’habitation coopérative du Canada a recommandé d’élaborer un plan à long terme pour le financement continu, en l’occurrence les aides au loyer et des fonds pour l’exploitation, une fois les accords venus à échéance[311].

Estimation des coûts liés aux besoins en logement des Autochtones hors réserve

On emploie diverses méthodes et approches pour mesurer et estimer la somme nécessaire pour satisfaire les besoins de logement d’Autochtones hors réserve. Par contre, les problèmes de disponibilité et de qualité des données évoqués plus tôt dans le rapport nuisent à l’estimation des coûts. Les témoins n’ont pas su déterminer une seule méthode ou approche, mais ils ont plutôt fourni un grand ensemble d’estimations sur les besoins de logement des Autochtones hors réserve à l’échelle nationale ou dans une province en particulier. Juliette Nicolet, directrice des politiques à l’Ontario Federation of Indigenous Friendship Centres, a estimé qu’il en coûterait au moins 1 milliard de dollars par année pour répondre aux besoins en logement des Autochtones de l’Ontario[312]. Robert Byers, président‑directeur général de la Namerind Housing Corporation, a affirmé que « nous avons besoin de plusieurs milliards de dollars étalés, disons, sur les 10 prochaines années[313] ». L’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a recommandé que le gouvernement fédéral investisse 25 milliards de dollars sur 10 ans « afin d’éviter l’attrition du parc immobilier actuel et de construire 73 000 nouvelles unités de logement pour combler les besoins en logement de base de tous les Autochtones des communautés urbaines, rurales et du Nord[314] ». Pour sa part, le Congrès des peuples autochtones a recommandé que le gouvernement fédéral consacre 5 millions de dollars sur trois ans et ensuite 100 millions de dollars par année à la construction de logements abordables pour les Autochtones en milieu urbain et rural. Ce financement s’inscrirait dans le cadre d’une stratégie de logement supplémentaire destinée aux Autochtones hors réserve[315]. Certains témoins ont fait l’exercice d’estimer le coût pour entretenir et réparer l’actuel parc immobilier. Dans un sondage mené en 2019, l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a estimé qu’il coûterait 725 millions de dollars pour réparer et moderniser le parc actuel de logements destinés aux Autochtones en milieu urbain[316]. Pour l’entretien et la réparation du parc immobilier de ses membres, l’AHMA a estimé qu’il lui faudrait 278 millions en coûts d’immobilisations en 2020[317]. Des témoins ont estimé que le fait qu’aucun montant précis ne soit prévu pour le logement des Autochtones retardait le déploiement d’efforts à cet égard; pourtant, les ressources actuelles ne suffisent même pas à répondre aux besoins existants[318].

Le DPB a lui aussi déterminé la somme nécessaire pour fermer l’écart d’abordabilité des ménages autochtones ayant des besoins de logement. Ses estimations reposent sur diverses politiques. Par exemple, en utilisant des contributions en capital allouées pour les logements non subventionnés et des subventions au loyer pour les logements subventionnés dans le cadre du Fonds national de co-investissement pour le logement, il pourrait coûter 1,4 milliard de dollars de combler l’écart d’abordabilité de tous les ménages autochtones ayant des besoins de logement[319]. Mais l’élimination de l’écart d’abordabilité ne se traduirait pas nécessairement par des logements adéquats pour tous les Autochtones; en effet, certains ménages peuvent avoir un logement qui est abordable, mais trop petit pour leurs besoins[320]. Les estimations du DPB mettent en lumière l’écart important entre les ressources disponibles et les besoins en logement.

Financement à court terme

Selon ce qu’a appris le Comité, le financement fédéral n’est pas seulement insuffisant; il est aussi, souvent, versé à court terme, en général pour une durée maximale de trois ans[322]. Dans le Nord canadien, la saison de construction et de navigation est courte. Un témoin a observé que, vu ces défis uniques, « il faut accorder une bien plus grande souplesse pour que les projets puissent se dérouler sur plusieurs années[323] ». Le financement à court terme crée de l’incertitude pour les fournisseurs de logements : il les empêche de planifier à long terme, d’établir des mesures de soutien durables pour lutter contre l’itinérance, et de s’assurer que les programmes gardent leur souplesse et leur capacité de répondre aux besoins changeants en logement[324].

Un financement instable peut forcer les organisations à engager du personnel pour des contrats de courte durée seulement. Or, le roulement de personnel n’aide pas les participants aux programmes à tisser des liens avec les employés, et il empêche les organisations de se donner une plus grande stabilité à long terme[325]. Un témoin a dit au Comité que le manque de financement stable avait fait perdre à son organisation une partie de sa capacité de construire, de développer et de créer des logements. C’est ainsi que le Kenora District Services Board n’a d’autre choix, lorsque les fonds d’un programme deviennent disponibles, de payer pour faire venir des consultants en construction de logement de l’autre bout du pays. Si le financement était offert à plus long terme, le développement du logement pourrait devenir un programme d’emploi[326].

Obstacles à l’accès du financement pour le logement

Différents facteurs contribuent au manque de financement adéquat, pérenne et prévu à long terme du logement des Autochtones hors réserve, par exemple, la disparité des programmes, l’approche axée sur les distinctions, le financement fondé sur les propositions et les mécanismes de versement des fonds. Chacun de ces facteurs est analysé en détail ci‑dessous.

Disparité des programmes

Les gouvernements fédéral, provinciaux et/ou territoriaux financent le logement et la lutte contre l’itinérance au moyen d’une « mosaïque complexe » de programmes qui font intervenir plusieurs ministères[328]. Certains programmes sont mis en œuvre directement par le gouvernement fédéral, tandis que d’autres font l’objet d’un transfert de fonds fédéraux vers les provinces et les territoires, par exemple, dans le cadre des ententes sur le logement social[329]. À la SCHL, la majeure partie du financement destiné au logement abordable est transférée aux provinces[330]. Mais comme les provinces et les territoires peuvent recevoir, en matière de logement, des fonds provenant de différentes sources, il est parfois difficile d’établir quelle part de l’argent dépensé vient de quel programme fédéral de logement[331]. Il arrive en outre, dans le cas des transferts aux provinces, que les frais administratifs soient déduits du financement obtenu. Ces frais varient selon le programme; à la SCHL, ils ont représenté 10 % des dépenses totales des programmes d’aide au logement en 2019[332].

La disparité des programmes laisse « dans le désespoir » les Autochtones qui vivent en milieu urbain, rural ou éloigné[334]. Chaque gouvernement provincial ou territorial suit sa propre approche pour financer les initiatives d’aide au logement ou de lutte contre l’itinérance[335]. Par exemple, dans un mémoire présenté au Comité, le Conseil autochtone de l’Île‑du‑Prince‑Édouard a qualifié de « tout simplement lamentable » l’approche de la province en matière de soutien du logement des Autochtones hors réserve[336]. Certains gouvernements provinciaux privilégient les programmes de logement autochtone, tandis que d’autres mettent en place des programmes généraux d’aide aux logements qui s’adressent à tous les résidents[337]. Cette situation contribue aux pénuries de logements, réduit l’accessibilité des programmes de logement et entraîne un soutien inégal du logement des Autochtones au Canada[338]. Mis à part la difficulté à accéder au financement, les organisations autochtones doivent composer avec les complexités des systèmes fédéraux et provinciaux[339].

Approche fédérale en matière de financement

Le Comité est conscient de l’importance du financement fédéral dans le soutien du logement abordable offert aux Autochtones hors réserve. Les organisations vouées à cette cause ont accès à différentes sources de financement. Vu l’ampleur des besoins des communautés autochtones en matière de logement, la majeure partie des parcs des fournisseurs de logements autochtones sont constitués de logements à loyer indexé sur le revenu[340]. Ce type de logement aide à répondre aux besoins des communautés, mais les logements occupés par des personnes à faible revenu sont peu rentables. Les dépenses consacrées à ces propriétés dépassent parfois le revenu tiré des loyers, ce qui entraîne des déficits annuels.

Les organisations autochtones n’ont pas toutes accès à des montants d’argent semblables pour construire et entretenir des logements. Certaines utilisent des revenus provenant des loyers et de leurs activités commerciales pour combler le manque de financement du gouvernement fédéral. Comme l’a expliqué un témoin, « nous nous sommes rapidement rendu compte que nous avions besoin de beaucoup plus de ressources que ce que la [SCHL] nous donnait pour faire le travail, qu’il s’agisse de services intégrés ou de retombées économiques. Nous parlons tous de réconciliation économique dans le cadre du travail que nous faisons actuellement[342]. » Par exemple, les revenus que la Namerind Housing Corporation tire du centre commercial qu’elle possède sont réinvestis dans le logement abordable. Comme l’a fait remarquer Robert Byers, cependant, « [n]os investissements doivent nous rapporter de l’argent afin que nous puissions construire des logements abordables en partenariat avec le gouvernement fédéral[343] ». D’autres organisations, comme la Lu’ma Native Housing Society, utilisent une combinaison de fonds fédéraux et privés pour faire avancer des projets de logement. Le Comité a pris connaissance du projet de la Lu’ma Native Housing Society qui consiste à faire construire un complexe offrant différentes options de logement, dont des refuges et l’accession à la propriété, grâce à du financement fédéral et privé[344]. Les initiatives de financement novatrices de ce genre sont certes louables, mais elles demeurent hors de la portée d’un certain nombre d’organisations autochtones.

Cela dit, certains intervenants ont indiqué dans leurs mémoires que les programmes fédéraux qui financent le logement selon une approche axée sur les distinctions ne répondent pas aux besoins des Autochtones hors réserve[345]. C’est en 2016 que le gouvernement fédéral a adopté pour la première fois une approche axée sur les distinctions pour financer le logement pour les Autochtones[346]. Dans ses budgets de 2016 et de 2018, le gouvernement a proposé de financer trois stratégies de logement s’adressant respectivement aux Premières Nations, aux Inuits et aux Métis. Mais d’autres programmes fédéraux d’aide au logement reposent aussi sur une approche axée sur les distinctions. C’est le cas, par exemple, de l’initiative « Vers un chez‑soi », qui est accompagnée d’une nouvelle enveloppe budgétaire de 152 millions de dollars sur neuf ans et qui a été créée pour élaborer et mettre en œuvre des approches à l’égard de l’itinérance fondées sur les distinctions[347].

Le Comité a appris que l’approche axée sur les distinctions exclut une grande partie des Autochtones, dont ceux qui vivent dans les régions urbaines, rurales et nordiques et qui n’entretiennent pas de liens avec les communautés des Premières Nations, des Inuits et des Métis[349]. Dans le cadre de cette approche, le gouvernement fédéral collabore avec les organisations politiques autochtones nationales qui représentent ces groupes, soit l’Assemblée des Premières Nations, Inuit Tapiriit Kanatami et le Ralliement national des Métis. Des témoins ont dit au Comité que les tribunes offertes aux Autochtones vivant en milieu urbain étaient rares, car les organisations qui les représentent n’ont pas la possibilité de parler directement avec le gouvernement fédéral[350]. Leurs préoccupations ne sont donc pas toujours entendues, ce qui fait perdurer le « gommage des réalités autochtones en région urbaine partout au Canada[351] ».

Par ailleurs, le financement fédéral du logement n’est pas nécessairement accordé en fonction de la proportion de la population autochtone qui a du mal à se loger convenablement. Comme l’a expliqué un témoin, même si les Autochtones composent 40 % de la population des sans‑abri, les Autochtones ne reçoivent pas 40 % du financement[352]. À London, l’organisation Atlohsa Family Healing Services est le seul fournisseur de services aux itinérants autochtones, mais elle n’obtient qu’une « fraction du financement pour servir 30 % de la population[353] ». Lorsque le financement n’est pas versé proportionnellement à la taille de la population dans le besoin, il arrive que les organisations autochtones doivent faire concurrence à d’autres organismes pour servir un plus grand groupe de personnes.

Financement fondé sur les propositions

Le financement du logement est souvent versé sur proposition de projets. C’est le cas, par exemple, de l’initiative Vers un chez‑soi et de la Stratégie nationale sur le logement. Or, cette approche crée des obstacles supplémentaires pour les fournisseurs de logements autochtones. Comme le financement fondé sur les propositions est souvent de courte durée, les organisations autochtones doivent produire sans cesse des propositions écrites afin de recevoir les fonds essentiels à leurs projets de logement et de lutte contre l’itinérance[354]. La préparation de propositions exige beaucoup de temps[355] et d’argent[356], des ressources qu’il serait plus profitable de consacrer à la prestation de services de logement indispensables aux Autochtones[357]. À ce sujet, la Lillooet Friendship Centre Society a estimé que la préparation d’une nouvelle proposition avait requis trois employés et près de 60 heures de travail[358]. Des témoins ont également exprimé l’avis que les approches de financement fondées sur les propositions révélaient une certaine méfiance à l’égard des organisations autochtones, qui doivent chaque année prouver leur capacité à bien gérer et mettre en œuvre les programmes exigés[359].

Les processus de soumission de propositions peuvent comprendre, en matière de documentation, des exigences très lourdes pour les communautés rurales, éloignées et nordiques. Par exemple, des témoins ont exprimé des réserves concernant le processus de demande d’admissibilité au Fonds national de co‑investissement pour le logement de la SCHL; selon eux, ce processus est compliqué et fastidieux[360]. Les quelque 200 questions qui le composent rendent l’accès au financement difficile pour les organisations candidates, qui manquent d’effectifs[361]. Il exige en outre près d’une centaine de types de documents, dont certains avaient peu ou pas d’intérêt, selon un témoin[362].

Malgré tous les efforts qu’elles consacrent aux propositions, les organisations autochtones ne reçoivent pas nécessairement de réponse en temps opportun[363]. Par exemple, des témoins ont dit avoir attendu longtemps avant d’obtenir une réponse de la SCHL au sujet de leur demande au Fonds national de co‑investissement pour le logement[364]. En réaction à ces préoccupations, la SCHL a pris certaines mesures. Elle a notamment indiqué au Comité que, au cours de la dernière année, elle avait réduit de moitié le délai de traitement des demandes faites au programme[365].

Les approches de financement fondées sur les propositions ne permettent pas toujours d’octroyer les fonds là où les besoins sont les plus criants, et les exigences imposées aux demandeurs peuvent créer un obstacle supplémentaire pour les organisations autochtones. Par exemple, bon nombre de petites communautés, dont celles des territoires, ont d’importants besoins en logement, mais aussi des capacités réduites de monter des dossiers de propositions. Pour cette raison, le nombre de propositions provenant de certaines régions est faible, voire nul, et les fonds ne vont pas là où l’on en a le plus besoin[366]. Lorsque les fonds sont limités, il arrive souvent, d’après un mémoire soumis au Comité, que les communautés rurales se fassent la concurrence pour obtenir du soutien, avec pour résultat que certaines d’entre elles ne reçoivent rien[367]. C’est ce qui se produit dans le cas de l’Initiative pour la création rapide de logements : les communautés rurales et éloignées se disputent le financement avec les centres urbains[368]. Mais les approches de financement fondées sur les propositions mettent aussi fréquemment en concurrence les organisations autochtones et non autochtones. Ce problème exacerbe « les inégalités et l’incapacité des groupes autochtones à obtenir un financement stable pour leurs programmes[369] ».

Par ailleurs, le processus de demande et les exigences des programmes ne se prêtent pas nécessairement aux besoins des Autochtones. Les projets qui satisfont aux critères d’abordabilité et qui offrent des soutiens complets sont difficiles à élaborer et à mettre en œuvre dans le contexte des exigences actuelles du processus[370]. Le Comité a appris par exemple que la mesure d’abordabilité de la SCHL ne tenait pas compte de ce que les Autochtones – notamment ceux des petites communautés rurales et nordiques – peuvent réellement se permettre[371].

Mécanismes de versement du financement

Des témoins ont jugé que le financement fédéral est parfois accordé selon un mécanisme qui réduit l’accessibilité des communautés et des organisations autochtones aux fonds. Dans certains cas, le financement fédéral du logement est versé directement aux organisations ou aux communautés autochtones. Par exemple, le financement du logement pour les Inuits est versé sous la forme de subventions et de contributions, directement aux organisations régionales et aux gouvernements inuits, c’est‑à‑dire la Société régionale inuvialuit, la Société Makivik et le gouvernement du Nunatsiavut[372].

Dans d’autres cas, le financement fédéral peut passer par le gouvernement provincial ou territorial concerné plutôt que d’être versé directement aux communautés et aux organisations autochtones. Ainsi, Services aux Autochtones Canada et la SCHL financent le logement des membres des Premières Nations qui vivent dans les réserves. Le Comité a appris d’un témoin que, en Colombie‑Britannique, ce financement était d’abord transféré au gouvernement provincial, qui perçoit des frais administratifs sur le montant[373]. La somme offerte pour le logement est donc réduite avant même de parvenir à la Première Nation de Sts’ailes[374].

Le manque de financement direct suscite aussi des préoccupations dans les Territoires du Nord‑Ouest. M^me Hache a décrit le fonctionnement du système de gouvernement public qui y est appliqué : « [D]ans le système de gouvernement public, il y a beaucoup de faux-semblants ou d’illusions pour donner l’impression que les Autochtones donnent leur avis sur la façon dont les fonds sont distribués et utilisés. Cela n’existe pas. Il n’y a aucun fournisseur de logements autochtone dans les Territoires du Nord-Ouest. Il y a seulement des fournisseurs de logements gouvernementaux et aucun n’est autochtone[375]. »

Un autre témoin a fait état des préoccupations sur la manière dont le financement est versé dans les Territoires du Nord‑Ouest :

Ce que j’entends clairement de la part des partenaires autochtones, c’est le désir de voir un financement direct aux communautés autochtones, au niveau communautaire. Je pense que c’est l’un des grands obstacles qui empêchent de répondre aux besoins en matière de logement très spécifiques sur le plan culturel et contextuel et de pouvoir élaborer et mettre en œuvre des programmes pouvant donner priorité à des groupes précis au sein d’une communauté. Par exemple, à Fort Good Hope, la K’asho Got’ine Housing Society a mis en œuvre un programme de logements de transition pour les hommes célibataires de la communauté, parce qu’elle considère qu’il s’agit d’un domaine prioritaire. Ce programme est l’aboutissement de ses propres efforts pour reprendre en main, dans le cadre de l’autonomie gouvernementale, les décisions concernant l’élaboration de programmes de logement dans la communauté. Cette évolution serait grandement favorisée si le financement fédéral allait directement au niveau communautaire, sans passer au préalable par le gouvernement territorial. Je considère qu’il s’agit d’un obstacle majeur à la mise en œuvre de programmes de logement adaptés à la communauté et à la culture[376].

Comment fournir du financement adéquat, pérenne et prévu à long terme

Les témoins ont convenu de l’importance d’assurer un financement adéquat, pérenne et prévu à long terme du logement pour que les besoins et les priorités des Autochtones en la matière soient satisfaits[377]. Il est essentiel d’investir de façon durable dans le logement des Autochtones hors réserve afin de reconnaître que les fournisseurs de logements autochtones sont des manifestations de l’autodétermination autochtone et, ainsi, de progresser « sur la voie de la vérité et de la réconciliation[378] ». Selon un mémoire présenté au Comité, il faut des investissements durables à une échelle proportionnelle aux besoins pour traiter les disparités des conditions de logement entre les Autochtones et les non‑Autochtones vivant en milieu urbain, rural et nordique[379]. Les fonds ainsi versés pourraient, par exemple, permettre aux femmes autochtones de fuir un environnement dangereux et se mettre à l’abri dans un endroit sûr, et ensuite de se trouver un logement dans le secteur privé[380]. Ils pourraient également appuyer les programmes de logement pour les aînés afin que ceux‑ci puissent vieillir là où du soutien leur est fourni[381]. Il convient par ailleurs de soutenir les organisations autochtones pour les aider à mettre en relation les itinérants, les personnes âgées et d’autres Autochtones hors réserve avec les services de logement appropriés[382]. Des témoins ont jugé que le financement fédéral devrait être versé directement aux communautés autochtones, et que son versement devrait être assez souple pour permettre aux Autochtones de le dépenser en fonction de leurs propres priorités[383]. Vu l’ampleur des besoins en logement des Autochtones hors réserve, les communautés doivent pouvoir utiliser les fonds selon leurs besoins, en s’appuyant sur une approche adaptée culturellement qui ne repose pas nécessairement sur le marché du logement, mais plutôt sur l’abordabilité et l’autodétermination[384]. Des témoins ont parlé de manière plus précise des mécanismes de financement à mettre en place. S’exprimant sur l’idée d’assurer un revenu viable garanti, deux témoins ont convenu qu’il pourrait s’agir d’une solution aux problèmes de logement auxquels font face les Autochtones hors réserve[385]. Un autre témoin a suggéré de combattre le problème de l’itinérance chez les jeunes Autochtones qui cessent d’être pris en charge en lançant une initiative semblable à celle fondée sur le principe de Jordan[386].

Les membres des Premières Nations qui vivent dans les réserves ont aussi fait part de leurs idées sur le versement des fonds. Services aux Autochtones Canada et la SCHL prennent part au financement du logement de ces personnes. Par exemple, Services aux Autochtones Canada se sert du Programme de logement dans les réserves des Premières Nations pour fournir un financement annuel au logement des membres des Premières Nations. Font cependant exception quelque 200 Premières Nations de la Colombie‑Britannique; dans cette province, les fonds du programme sont versés à la suite d’un processus de demande[387]. Services aux Autochtones Canada a fait remarquer que les fonds versés dans le cadre de ce programme ne sont pas censés servir à payer les coûts de logement, et que les Premières Nations n’ont pas à lui dévoiler sa gestion des fonds ni le pourcentage consacré aux frais d’administration[388]. Le Comité a appris que la Première Nation de Sts’ailes, située en Colombie‑Britannique, voulaient que leur communauté et d’autres Premières Nations gèrent leurs propres fonds en matière de logement et qu’elles puissent décider davantage des types de logements construits et du moment où les faire construire[389].

Le Comité croit que le gouvernement fédéral joue un rôle important et continu dans le versement de fonds destinés au logement des Autochtones vivant dans les régions urbaines, rurales ou nordiques. En effet, les investissements dans le logement des Autochtones hors réserve pourraient permettre à un plus grand nombre d’entre eux d’avoir un foyer sûr, convenable et abordable. Mais ce financement bénéficie tant aux communautés autochtones qu’aux communautés non autochtones : des recherches menées par l’Aboriginal Housing Management Association et Urban Matters ont montré qu’il y a un rendement de 2,30 $ pour chaque dollar investi dans les logements autochtones en région urbaine en Colombie‑Britannique[390]. Le rendement peut être revu à la hausse de 3,00 $ si d’autres facteurs sont pris en considération, comme les avantages économiques (retombées des dépenses) et les économies de coûts du gouvernement (nombre réduit de personnes bénéficiant d’une aide au revenu)[391]. Il est également nécessaire d’investir dans la prévention de l’itinérance, car celle‑ci a un coût qui dépasse largement celui des solutions possibles[392]. En outre, si le financement du logement était accordé à long terme, il pourrait y avoir des retombées en emploi pour les communautés autochtones et leurs membres[393]. C’est sans compter sur le fait que les investissements dans le logement des Autochtones hors réserve profiteraient aussi bien aux non‑Autochtones. En effet, l’injection de fonds dans le logement des Autochtones peut entraîner des économies de coûts en services sociaux et dans d’autres secteurs, tout en contribuant à améliorer la situation en matière d’emploi et d’éducation. À Sioux Lookout, par exemple, un projet qui a permis à 20 sans‑abri chroniques d’obtenir un logement et d’autres soutiens culturellement adaptés s’est traduit par des économies de près de 300 000 $ en frais de maintien de l’ordre, dès la première année[394]. Selon un mémoire présenté au Comité, un investissement de 7,3 milliards de dollars dans le logement des Autochtones en Ontario pourrait permettre d’économiser 14,3 milliards de dollars au moyen de gains réalisés dans les services sociaux, les services d’hébergement, les soins de santé, la justice et les familles d’accueil, tout en améliorant la situation des Autochtones en matière d’emploi et d’éducation. De plus, des programmes de construction de nouveaux logements pourraient créer 95 000 emplois dans le secteur de la construction et d’autres industries, tout en générant des retombées économiques de 3,8 milliards de dollars[395]. L’Association du logement sans but lucratif de l’Ontario estime que, à l’échelle nationale, la construction de 73 000 logements pour les Autochtones hors réserve créerait près de 300 000 emplois, permettrait aux systèmes publics d’épargner plus de 47 milliards de dollars et produirait des retombées de 12,5 milliards de dollars pour les économies provinciales[396].

Le fait de financer suffisamment le logement pourrait aussi permettre à plus d’Autochtones de participer pleinement à la société canadienne. Comme l’a expliqué M. Johnston :

La question qui se pose au Canada est la suivante : voulez-vous vraiment inclure les peuples autochtones dans tout ce qui se fait dans ce pays et êtes-vous disposés à faire les investissements nécessaires? Cela fait combien d’années – 150 ans ou plus – que nous ne faisons pas les investissements nécessaires. Cela va à l’encontre du bon sens. Il s’agit ici d’êtres humains, c’est ce que nous sommes. Nous n’avons jamais été perçus de cette façon, mais nous le sommes[397].

Le Comité estime que, au bout du compte, les bienfaits obtenus valent le coût des investissements dans le logement des Autochtones hors réserve. Mais pour qu’elle puisse porter fruit, la stratégie additionnelle sur le logement autochtone que recommande le Comité doit faire l’objet d’un financement adéquat, pérenne et prévu à long terme. Ce financement devrait être proportionnel au nombre d’Autochtones ayant des besoins de logement et tenir compte de l’inflation et de la croissance de la population[398]. Le financement devrait aussi appuyer la prestation de soutiens complets, le renforcement des capacités et l’acquisition d’immobilisations[399] et être versé directement aux gouvernements, aux fournisseurs de services ou aux organisations autochtones, le cas échéant, plutôt que de passer par les gouvernements provinciaux et territoriaux.

Le Comité croit que cette approche éliminera les obstacles qui empêchent actuellement certaines organisations autochtones d’obtenir les fonds nécessaires pour satisfaire les besoins et les priorités de leurs communautés. Cela dit, le Comité est aussi conscient des besoins criants en logement des réserves des Premières Nations et des Inuits qui habitent l’Inuit Nunangat. Le versement d’un financement adéquat, pérenne et prévu à long terme pour le logement des Autochtones hors réserve ne devrait en aucun cas entraîner une diminution des ressources importantes destinées à la satisfaction des besoins de ces communautés en logement.

Créer un centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique

Afin de faciliter la mise en œuvre de la stratégie additionnelle sur le logement autochtone que recommande le Comité, plusieurs témoins ont proposé la création d’une organisation nationale qui se consacrerait au logement des Autochtones[400]. La plupart d’entre eux n’ont pas précisé si cette organisation servirait tous les Autochtones ou seulement un groupe déterminé, par exemple, les membres des Premières Nations vivant à l’extérieur des réserves. Pour sa part, l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a recommandé de créer un centre du logement national « pour les Autochtones, par les Autochtones » qui fournirait des services aux ménages autochtones ayant des besoins de logement de base dans les milieux urbains, ruraux et nordiques du Canada.

Les témoins ont exprimé des points de vue différents sur la création d’une organisation nationale vouée au logement des Autochtones et sur la structure de cette organisation. L’un d’entre eux s’est dit d’avis que l’organisation pourrait être une sorte de « SCHL autochtone »[401] ou d’organisation sans but lucratif telle que le Centre de transformation du logement communautaire[402]. M. Swain avait certaines réticences à l’idée de créer une SCHL autochtone car, à son avis, la SCHL ne fonctionne pas aussi bien qu’avant par manque d’une loi, d’un règlement ou de lignes directrices[403]. Il a dit envisager plutôt la création, par voie législative, d’une coalition nationale du logement autochtone qui serait dotée des pouvoirs, des responsabilités et des ressources nécessaires pour permettre aux communautés autochtones de déterminer leurs propres priorités[404]. L’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a recommandé de créer un centre du logement national conçu, détenu et exploité par les Autochtones, capable de jouer le rôle de structure de gouvernance représentative pour les Autochtones qui ont besoin de logement dans les régions urbaines, rurales et nordiques[405]. L’Association a élaboré un modèle de gouvernance pour le centre proposé dont la priorité Centre a comme priorité « le service aux ménages autochtones sans égard à l’origine autochtone » et qui comporte un conseil d’administration distinct et indépendant qui s’occupera du financement des logements en milieu urbain, rural et nordique[406]. Dans son modèle de gouvernance, elle recommande l’allocation de 28,8 millions de dollars sur cinq ans versée au Caucus autochtone de l’Association pour l’établissement et le fonctionnement initial du Centre[407]. En somme, le centre proposé serait néanmoins un organisme distinct de l’Association[408].

Une organisation nationale du logement autochtone pourrait contribuer de différentes façons à la mise en place de solutions de logement dirigées par les Autochtones. Elle pourrait, par exemple, mesurer les investissements, surveiller les résultats[409], recueillir des données et mener des recherches sur le logement des Autochtones[410]. L’organisation proposée pourrait aussi administrer, gérer et distribuer le financement[411] afin d’aider les communautés à déterminer leurs propres priorités[412].

Le Comité estime que la création d’un centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique pourrait permettre de s’assurer que les Autochtones dirigent la mise en œuvre de leurs propres solutions en matière de logement. Le Comité reconnaît qu’un centre du logement autochtone devrait tenir compte de la diversité des peuples et des communautés autochtones, de leurs besoins et priorités en logement ainsi que du soutien financier offert dans les différentes régions du pays. Il estime que la création d’un centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique est nécessaire, et que cette initiative doit être placée sous la direction des Autochtones ainsi que de leurs gouvernements, de leurs communautés et de leurs fournisseurs de services.

S’assurer que les programmes fédéraux répondent aux besoins en logement des Autochtones hors réserve

Le Comité reconnaît que l’élaboration d’une stratégie de logement s’adressant aux Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique ne se fera pas du jour au lendemain. Cette stratégie doit prévoir du financement adéquat, pérenne et prévu à long terme, mais il ne faut pas oublier que les besoins en logement des Autochtones qui vivent à l’extérieur des réserves sont urgents et exigent une attention immédiate. Le Comité juge que l’initiative Vers un chez‑soi et la Stratégie nationale sur le logement pourraient être améliorées de façon à mieux répondre aux besoins de ces personnes, le temps que la stratégie additionnelle sur le logement soit élaborée.

Stratégie nationale sur le logement

La Stratégie nationale sur le logement comprend différentes initiatives, y compris le Fonds national de co-investissement pour le logement, qui sont accessibles aux organisations servant les Autochtones hors réserve. Elle prévoit également du financement à consacrer expressément aux communautés urbaines et nordiques. Par exemple, dans son budget de 2017, le gouvernement a proposé d’affecter 225 millions de dollars au logement des Autochtones en milieu urbain. De ce montant, 25 millions ont été mis de côté dans le cadre du Fonds national de co‑investissement pour le logement « pour soutenir la réparation du parc de logements existants destinés aux ménages autochtones en milieu urbain[413] ». Les accords bilatéraux signés entre la SCHL et les territoires en 2018 proposent de consacrer 417 millions de dollars de fonds fédéraux au logement sur 10 ans. Le Nunavut a reçu une plus grande part du financement en raison des besoins considérables en logement de sa population. En outre, 40 millions et 60 millions de dollars du Fonds national de co‑investissement pour le logement sont réservés pour le Yukon et les Territoires du Nord‑Ouest, respectivement[414]. Ces fonds ne sont pas destinés exclusivement aux Autochtones, mais ils sont susceptibles de bénéficier aux grands nombres d’Autochtones qui y vivent.

Les organisations autochtones peuvent aussi demander du financement dans le cadre d’autres initiatives de la Stratégie nationale sur le logement, y compris le Fonds national de co‑investissement pour le logement. Mais ces fonds sont attribués sur une base concurrentielle, et bon nombre des organisations candidates ont des capacités de proposition de projets bien supérieures à celles des organisations autochtones. Des témoins ont recommandé qu’un certain montant de la Stratégie nationale sur le logement soit réservé aux Autochtones; il serait ainsi possible de prévoir la prestation de services de logement culturellement adaptés[415].

Le Comité reconnaît qu’un grand nombre d’organisations autochtones doivent combler leurs besoins en logement en dépit d’un manque d’accès à du financement adéquat, pérenne et prévu à long terme. D’ici à ce que la stratégie additionnelle sur le logement recommandée dans le présent rapport soit prête, les organisations autochtones devraient avoir la possibilité de parer immédiatement à leurs besoins les plus urgents dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement.

Vers un chez-soi : la stratégie canadienne de lutte contre l’itinérance

Des témoins ont exprimé des commentaires positifs sur l’initiative Vers un chez‑soi; ils ont estimé qu’elle était efficace et qu’elle encourageait la prise de décisions communautaires[416]. Susan McGee, directrice générale de Homeward Trust Edmonton, était du nombre :

Ce programme est mis en œuvre d’une manière vraiment efficace. Il est très important de le souligner. Il laisse les communautés prendre leurs propres décisions et engage la participation du comité consultatif communautaire. Il est souvent difficile d’assurer la cohérence entre les différents systèmes et d’utiliser une approche coordonnée. Le programme Vers un chez‑soi favorise justement la coordination. Ce programme nous a permis de disposer de plus d’argent, ce qui a été vraiment essentiel[417].

Les investissements dans la lutte contre l’itinérance autochtone ne parviennent toutefois pas à combler les besoins, et certaines organisations ont demandé une hausse du financement des programmes[418]. D’autres témoins ont parlé d’améliorations qui pourraient être apportées à l’initiative Vers un chez‑soi en ce qui concerne les exigences de financement et la structure de l’initiative. M. Wall a dit que les membres des Premières Nations vivant dans une réserve n’étaient pas admissibles au financement de l’initiative. En effet, il y a souvent une distinction entre les programmes fédéraux destinés aux membres des Premières Nations vivant dans une réserve et ceux qui s’adressent aux Autochtones hors réserve. D’après M. Wall, cette approche n’est sans doute pas suffisamment adaptée aux besoins des Premières Nations dans certaines régions du pays. Dans le Nord de l’Ontario, par exemple, des municipalités sont voisines de communautés des Premières Nations. Pourtant, les organisations autochtones ne peuvent pas se servir des fonds de Vers un chez‑soi pour appuyer les membres des Premières Nations. Elles sont donc forcées de « trouver un moyen de soutenir les personnes qui en ont besoin dans une collectivité qui n’est pas la leur, et elles se sentent donc isolées[419] ».

Communautés désignées

L’initiative Vers un chez‑soi, qui vise à faire reculer l’itinérance à l’échelle locale dans les territoires et dans les communautés urbaines, autochtones, rurales et éloignées, se divise en quatre volets de financement. L’un des volets prévoit d’accorder un financement stable et à long terme à 64 communautés désignées qui sont situées à l’extérieur des territoires et qui font face à de graves problèmes d’itinérance. Les fonds ne sont cependant pas accessibles à toutes les municipalités; un certain nombre de communautés rurales et de petite taille n’y ont notamment pas droit[420]. À l’extérieur du Québec, chaque communauté désignée peut compter sur des organisations appelées « entités communautaires » qui rassemblent les intervenants de la communauté pour former un conseil consultatif communautaire. L’entité communautaire et le conseil consultatif élaborent conjointement un plan communautaire de lutte contre l’itinérance[421]. Jeff Morrison, directeur général de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine, a indiqué que les communautés rurales et de petite taille pourraient tirer parti de ces structures, et qu’il faudrait donc augmenter le nombre de conseils consultatifs communautaires participant à l’initiative Vers un chez‑soi[422].

Dans chaque communauté désignée, les organisations peuvent demander du financement de projet, qui est versé à une entité communautaire locale, laquelle peut être une organisation autochtone. Le Comité a ainsi entendu le témoignage de la Lu’ma Native Housing Society, l’entité communautaire de Vancouver[423]. Les entités communautaires sont responsables de gérer les fonds reçus dans leur région ou leur communauté en fonction des priorités et des besoins établis en matière d’itinérance[424]. Des témoins ont estimé que, dans les régions où les organisations autochtones sont des entités communautaires, les Autochtones pourraient en bénéficier. En effet, les Autochtones seraient alors aux commandes de la lutte contre l’itinérance, et les efforts déployés en ce sens pourraient recevoir plus de financement[425]. Par contre, lorsque les organisations autochtones ne sont pas des entités communautaires, comme c’est le cas à London, les organisations autochtones doivent se disputer le financement disponible avec d’autres organisations, même si elles doivent servir au moins 30 % des sans‑abri de la ville. Dans certains cas, les organisations autochtones risquent de ne recevoir qu’une petite fraction des fonds offerts[426].

Toutes les communautés désignées doivent avoir mis en place un système d’accès coordonné ou un processus permettant d’aiguiller les personnes ou les familles qui vivent ou qui risquent de se retrouver en situation d’itinérance vers des points d’accès communautaires. Des travailleurs qualifiés utilisent un outil d’évaluation commun pour déterminer les besoins de la personne ou de la famille, établir leur degré de priorité pour la prestation de services de soutien au logement et les diriger vers les mesures disponibles d’aide au logement. Le Comité a cependant appris que l’accès coordonné ne fonctionne pas nécessairement pour l’ensemble des Autochtones et de leurs communautés, car il repose sur les aiguillages et les liens entre organisations. Dans beaucoup de centres urbains, les organisations communautaires n’entretiennent pas de liens avec les fournisseurs de logements et les organisations autochtones. Et lorsque de tels liens existent, les aiguillages ne se font pas assez souvent. En outre, les personnes et les familles qui ont besoin de services craignent parfois de subir de la discrimination et ne déclarent pas leur identité autochtone. Même lorsque les personnes et les familles s’identifient comme Autochtones, elles risquent d’être aiguillées vers le mauvais fournisseur de services[427].

Selon ce qu’il a entendu des témoins, le Comité croit qu’un plus grand nombre d’organisations autochtones pourraient jouer le rôle d’entités communautaires dans le cadre de l’initiative Vers un chez‑soi, de manière à ce que le financement soit accordé plus équitablement à la lutte contre l’itinérance chez les Autochtones. Le financement et la conception de l’initiative Vers un chez‑soi devraient également, dans la mesure du possible, être transférés au nouveau centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique. Par ailleurs, il se peut que les systèmes d’accès coordonné empêchent les Autochtones d’obtenir le soutien dont ils ont besoin. Pour cette raison, le Comité recommande qu’Emploi et Développement social Canada examine la façon dont les systèmes d’accès coordonné fonctionnent dans les communautés désignées participant à l’initiative Vers un chez‑soi.

Leçons à tirer de la pandémie de COVID-19

La pandémie de COVID-19 a exacerbé les problèmes de logement et elle a jeté une lumière crue sur certains des maux qui affligent notre pays sur le plan social, dont l’itinérance et le manque de logements sûrs et abordables. Or, comme l’a souligné un témoin, la pandémie a aussi montré comment les différents ordres de gouvernement, les organisations autochtones et d’autres intervenants peuvent créer ensemble des solutions aux problèmes que vivent les sans‑abri. Par exemple, le Comité a appris que la mauvaise communication entre les gouvernements fédéral et territorial avait fait dérailler une entente qui proposait de convertir l’Arnica Inn de Yellowknife (Territoires du Nord‑Ouest) en logements pour sans‑abri. Peu de temps après le début de la pandémie, le dossier a refait surface et l’Arnica Inn a pu offrir un espace d’isolement sécuritaire et du soutien à des personnes en situation d’itinérance présentant un risque élevé de complications dues à la COVID‑19[428].

Les personnes et les familles qui vivent en situation d’itinérance continueront de souffrir de la pandémie même lorsqu’elle « deviendra une menace moins directe[430] ». D’après un document de référence fourni au Comité, il est important d’observer les répercussions à long terme de la pandémie sur les Autochtones, notamment l’évolution de leurs besoins de logement[431]. Différentes mesures ont été mises en place à leur intention durant la pandémie de COVID‑19. Par exemple, des efforts ont été déployés pour loger des sans‑abri dans des refuges d’urgence et de débordement et des chambres d’hôtel, et pour offrir des programmes de gestion de la consommation d’alcool qui prévoyaient un soutien au logement[432]. Un fournisseur de services a estimé que certaines de ces solutions étaient très efficaces. Comme l’a fait remarquer M. Jibb, « nous avons déplacé nos espaces de repos vers les hôtels. Nous avons pu remanier complètement notre modèle. À partir des hôtels, nous pouvons offrir un modèle de soutien transitionnel, qui, à long terme, est beaucoup plus efficace que les refuges d’urgence pour offrir une stabilité en matière de logement[433]. » Bon nombre de ces mesures n’offrent toutefois qu’un répit temporaire, et on ne sait pas si elles seront maintenues après la pandémie[434]. Par ailleurs, comme l’a expliqué un témoin, il « faut de toute urgence aider les populations et les collectivités du Nord à établir elles‑mêmes leurs stratégies de logement afin que nous puissions tirer des leçons de la pandémie, favoriser un changement réel et durable, au lieu de simplement revenir au statu quo[435] ».

Il est trop tôt pour faire un bilan final des leçons retenues de la pandémie de COVID‑19, car celle‑ci nous oblige encore à adapter nos interventions. Cela dit, le Comité encourage les ministères fédéraux concernés par le logement et les affaires autochtones à évaluer leur réponse à la pandémie lorsqu’elle sera terminée, et à faire le point sur les leçons qu’ils en ont tirées. Cet exercice devrait aussi servir à cerner des pratiques exemplaires et à déterminer comment les appliquer afin d’améliorer de futurs programmes et initiatives consacrés aux Autochtones qui vivent des problèmes d’itinérance ou qui n’ont pas accès à un logement sûr, abordable et culturellement adapté.

Conclusion

L’accès à un logement sûr, abordable et culturellement adapté est essentiel à la santé et au bien‑être de tous les Canadiens et Canadiennes. Le logement peut contribuer au sentiment d’appartenance, à l’épanouissement de la communauté et à la réussite à long terme dans divers domaines, tels que l’emploi et l’éducation. Cependant, les Autochtones hors réserve sont aux prises depuis longtemps avec une pénurie de logements, qui explique en partie les taux élevés d’itinérance dans ce groupe et qui a des impacts particuliers sur les jeunes, les femmes et les personnes âgées autochtones, entre autres. Par ailleurs, la croissance de la population et la pandémie de COVID‑19 aggravent les problèmes vécus actuellement. Depuis trop longtemps, les organisations autochtones s’efforcent de fournir du soutien et des programmes essentiels de logement dans les régions urbaines, rurales et nordiques. Il n’en reste pas moins que les organisations autochtones manquent souvent de ressources pour répondre aux besoins croissants en logement. Il est urgent de remédier à ce problème et de veiller à ce que tous les Autochtones hors réserve aient un foyer.

Dans le présent rapport, le Comité a mis en lumière des mesures susceptibles de contribuer à l’adoption de solutions dirigées par les Autochtones et conçues pour offrir des services complets et aider à l’épanouissement des communautés dans les régions urbaines, rurales et nordiques. Le Comité croit qu’il est nécessaire de prendre ces mesures pour que les Autochtones hors réserve aient accès à du logement sûr, abordable et culturellement adapté, et ce, pour des générations à venir.

Recommandations

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada et d’autres ordres de gouvernement (les provinces, territoires et municipalités) contribuent à créer, de concert avec les Autochtones et avec leurs gouvernements, leurs communautés et leurs organisations, un centre du logement destiné aux Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique, qui est fondé sur le principe d’un centre « fait pour les Autochtones, par les Autochtones » et sur une stratégie du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique, de manière à concrétiser les droits en logement des Autochtones des régions urbaines, rurales, éloignées et nordiques, et que ce centre soit soutenu par un financement suffisant, pérenne et prévu à long terme.

Recommandation 2

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement, Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada fassent état des progrès réalisés dans l’élaboration d’une stratégie nationale de logement destinée aux Autochtones des régions urbaines, rurales, éloignées et nordiques, en présentant au Comité un rapport provisoire d’ici juin 2021 et un rapport final d’ici décembre 2021.

Recommandation 3

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement et Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada collaborent avec les communautés et les organisations autochtones pour veiller à ce que le financement destiné aux Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique soit versé directement aux organisations et aux communautés autochtones par l’entremise du centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique, lorsque cela est possible et indiqué.

Recommandation 4

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement, Relations Couronne‑Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada collaborent avec les Autochtones ainsi que leurs communautés, leurs gouvernements et leurs fournisseurs de services et de logement afin de créer un centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique dont le mandat, le rôle et les responsabilités seront établis par les Autochtones, leurs communautés et leurs organisations.

Recommandation 5

Qu’Emploi et Développement social Canada collabore avec les Autochtones, leurs fournisseurs de logements et leurs communautés afin d’augmenter le nombre d’entités communautaires dirigées par des Autochtones participant à l’initiative Vers un chez‑soi et, dans la mesure du possible, que le financement et la conception de cette initiative soient transférés au nouveau centre du logement pour les Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique.

Recommandation 6

Qu’Emploi et Développement social Canada, en partenariat avec les Autochtones ainsi que leurs communautés, leurs fournisseurs de services et de logement et leurs organisations, entreprenne un examen afin de déterminer comment les systèmes d’accès coordonné fonctionnent dans les communautés désignées participant à l’initiative Vers un chez‑soi, et qu’il identifie les blocages administratifs et fasse rapport de ses constatations au Comité en lui présentant un rapport provisoire d’ici juin 2021 et un rapport final d’ici décembre 2021.

Recommandation 7

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement collabore avec les Autochtones ainsi qu’avec leurs communautés, leurs organisations et leurs fournisseurs de logements afin de veiller à ce que tous les programmes mis en œuvre dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement continuent d’accepter les demandes de fournisseurs de logements provenant d’Autochtones vivant en milieu urbain, rural ou nordique.

Recommandation 8

Que tous les nouveaux programmes élaborés et administrés par des fournisseurs de logements pour les Autochtones en milieu urbain, rural et nordique garantissent et comprennent une rémunération pour les besoins en capital nécessaires aux services de soutien dans le cadre des critères de financement du programme. Les services de soutien comprennent notamment les espaces de guérison traditionnels, les installations de garde d’enfants axées sur la culture, les installations médicales et les lieux de rassemblements cérémoniels, de même que d’autres services complets.

Recommandation 9

Que l’ampleur de tout nouveau programme tienne compte du document du directeur parlementaire du budget mentionné dans le présent rapport et que le gouvernement fédéral et Statistique Canada s’engagent à recueillir et à publier des données plus précises sur les programmes existants et sur les peuples et communautés autochtones en milieu urbain, rural et nordique qui bénéficieront du nouveau programme pour les milieux urbains, ruraux et nordiques.