Introduction

De nombreux Canadiens comptent sur les régimes de retraite publics pour toucher un revenu à la retraite. Gérés par certains des plus grands investisseurs institutionnels du Canada, ces régimes produisent généralement des rendements positifs. Cependant, il peut être ardu de se faire une idée précise des investissements sous-jacents alimentant ces rendements. Des études récentes menées par des universitaires et des experts ont mis en lumière des faits alarmants : plusieurs grands fonds de retraite publics détiennent des placements dans des entreprises associées à des violations des droits de la personne en République populaire de Chine (RPC). Cette situation semble être en contradiction tant avec les valeurs canadiennes qu’avec la position du gouvernement du Canada à l’égard des droits de la personne dans cette région.

Dans ce contexte, le 20 septembre 2022, le Comité spécial sur la relation entre le Canada et la République populaire de Chine de la Chambre des communes (le Comité spécial) a convenu d’entreprendre une étude sur l’exposition des fonds d’investissement canadiens aux actions et aux obligations de la RPC liées à des violations des droits de la personne^[1].

Le Comité spécial a entendu des témoins au cours de cinq réunions tenues du 29 novembre 2022 au 19 juin 2023.

Il s’est penché sur cette question à un moment où plusieurs pays se dotaient de lois pour lutter contre le travail forcé et les violations des droits de la personne dans les chaînes d’approvisionnement. Ces différentes lois prévoyaient, entre autres, des interdictions d’importation ainsi que l’obligation pour les entreprises d’assurer la transparence de leur chaîne d’approvisionnement et de faire preuve de diligence raisonnable en matière de droits de la personne afin de prévenir les violations de ces droits dans leurs chaînes d’approvisionnement. D’ailleurs, en réponse à ces mêmes préoccupations, le Canada a adopté sa propre loi sur la transparence des chaînes d’approvisionnement, la Loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaînes d’approvisionnement^[2]. Si les témoins ayant comparu devant le Comité spécial ont généralement loué les mérites des lois sur la transparence et la diligence raisonnable, ils ont aussi souligné qu’elles ne s’appliquaient pas directement aux investisseurs institutionnels. Cette lacune dans le champ d’application des lois met en évidence la pertinence de l’étude du Comité spécial sur le sujet.

Le présent rapport traite tout d’abord des violations des droits de la personne commises en RPC et des entreprises qui prendraient une part active à ces violations ou qui en seraient complices, avant d’aborder les questions de transparence entourant les enquêtes sur les entreprises établies en RPC. Il examine ensuite les régimes de pension publics, les pratiques d’investissement responsable et, plus particulièrement, la question des investissements des régimes de pension publics dans des entreprises de la RPC et le cadre juridique régissant ces régimes. Enfin, le rapport propose des stratégies visant à éviter que des fonds publics financent des entreprises de la RPC responsables de violations des droits de la personne. Parmi les options envisagées figurent : l’interdiction d’investir dans certaines entités; l’imposition d’exigences de transparence aux gestionnaires de fonds; l’amélioration des divulgations liées aux facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG); et le renforcement des exigences en matière de diligence raisonnable, toujours dans le but d’éviter que des fonds publics soutiennent des entreprises de la RPC impliquées dans des violations des droits de la personne.

Chapitre I : Violations des droits de la personne et risques liés aux investissements en République populaire de Chine

Violations des droits de la personne

Le 22 février 2021, la Chambre des communes a adopté une motion selon laquelle elle reconnaissait qu’un génocide était perpétré par la RPC contre les Ouïghours et d’autres musulmans turciques dans la région autonome ouïghoure du Xinjiang (Xinjiang) de la RPC^[3]. Un mois plus tard, le Canada a annoncé l’imposition de sanctions contre quatre responsables et une entité de la RPC sous le régime de la Loi sur les mesures économiques spéciales, en réponse aux violations flagrantes et systématiques des droits de la personne commises au Xinjiang^[4]. Au 21 mars 2023, Affaires mondiales Canada et le Service des délégués commerciaux du Canada avaient tous deux publié un avis pour mettre en garde les entreprises canadiennes contre les risques associés à une collaboration avec des entités potentiellement impliquées dans le travail forcé au Xinjiang^[5].

Plusieurs témoins ont décrit la situation des droits de la personne dans la région. Sheri Meyerhoffer, ombudsman au Bureau de l’ombudsman canadien de la responsabilité des entreprises, a présenté au Comité spécial l’évaluation récente de la situation au Xinjiang réalisée par son bureau. Comme des enquêtes n’avaient pu être menées sur place, elle s’est référée à des rapports publiés par le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme et par Affaires mondiales Canada, lesquels révèlent les violations incessantes des droits de la personne dont sont victimes les Ouïghours et les autres minorités au Xinjiang. Ces violations prennent notamment la forme de travail forcé, de surveillance répressive, de détention arbitraire massive, de violence sexuelle, de torture et d’autres mauvais traitements. Selon Sheri Meyerhoffer, « il ne fait aucun doute que la Chine est un environnement à haut risque pour le travail forcé, en particulier dans la région du Xinjiang^[6] ».

Laura Murphy, professeure en droits de la personne et en esclavage contemporain à l’Université Sheffield Hallam, a également souligné le recours de la RPC au travail forcé au Xinjiang ainsi que ses pratiques d’internement et de surveillance ciblant les Ouïghours et d’autres minorités. Elle a décrit ces « mécanismes de contrôle qui se recoupent » comme des stratégies coercitives visant à faire des Ouïghours et des autres minorités une main-d’œuvre docile dans l’ensemble du Xinjiang et de la RPC. Les recherches menées par Laura Murphy indiquent que de nombreuses entreprises sont complices de cette répression, puisqu’elles participent au recrutement, aux migrations forcées, à l’endoctrinement et au confinement des Ouïghours, et ce, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de leurs installations. Elle a fait valoir que ces compagnies « font partie intégrante, activement et même avec enthousiasme, du génocide perpétré actuellement dans la région ouïghoure^[7] ».

Sam Goodman, directeur des politiques et de la défense des droits pour Hong Kong Watch et cofondateur et coprésident de New Diplomacy UK, a informé le Comité spécial de l’existence de liens potentiels entre de grandes caisses de retraite canadiennes et des entreprises de la RPC associées à des violations des droits de la personne au Xinjiang. Il a notamment souligné que l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada (Investissements RPC ou l’OIRPC) et certains fonds de pension provinciaux investissaient dans des sociétés de technologie chinoises, telles qu’Alibaba et Tencent, connues pour leurs activités controversées en RPC^[8]. Or, si bon nombre de ces fonds ont renoncé à leurs investissements directs dans des entreprises associées au travail forcé des Ouïghours, ils continuent d’investir passivement dans des fonds indiciels négociables en bourse, comme l’indice Morgan Stanley Capital International (MSCI) Chine et l’indice MSCI marchés émergents, lesquels comportent des sociétés impliquées dans le travail forcé des Ouïghours^[9]. Des témoins ont indiqué que les indices MSCI Chine et MSCI marchés émergents incluent respectivement 12 et 13 sociétés impliquées dans le travail forcé des Ouïghours, et ce, malgré le fait que les États-Unis aient imposé des sanctions à certaines de ces sociétés^[10].

Selon M. Goodman, au 31 mars 2022, l’OIRPC était fortement exposé à ces indices. Il a ajouté que la transparence de ces fonds est limitée, de sorte que le citoyen canadien ordinaire peut difficilement se faire une idée des liens entre sa caisse de retraite et la RPC^[11].

Au sujet de ces affirmations, Mehmet Tohti, directeur exécutif du Projet de défense des droits des Ouïghours, a dit ceci :

Suffisamment de comptes rendus exposent en détail la complicité des fonds de pension fédéraux canadiens ainsi que des fonds de pension provinciaux avec le génocide ouïghour. Ces fonds de pension investissent directement ou indirectement dans des entreprises qui sont liées au génocide ouïghour. Le travail forcé de Ouïghours, la construction de l’infrastructure répressive, comme les camps de concentration et les prisons, et les technologies de surveillance qui font partie d’une plateforme opérationnelle commune intégrée qui sert à l’identification et à l’arrestation immédiate de Ouïghours et d'autres qui ont un profil ethno-religieux. En investissant dans des entreprises qui surveillent la diaspora ouïghoure, nous sommes complices de la répression transnationale de plus de 2 000 Canadiens d’origine ouïghoure, nos voisins et amis[12].

Transparence

Si les témoins ont clairement indiqué l’importance d’éviter d’investir dans des sociétés impliquées dans des violations des droits de la personne en RPC, ils ont aussi souligné à quel point il est difficile de déterminer si une telle implication existe ou non, même en faisant preuve de diligence raisonnable. Les experts peuvent recueillir des données pertinentes sur les entreprises chinoises au fil du temps, mais ceux qui ne disposent pas des mêmes ressources ou connaissances se heurtent à des difficultés considérables. Alex Payette, chef de la direction du Groupe Cercius ltée, a souligné qu’évaluer l’exhaustivité et l’utilité des renseignements contenus dans les rapports financiers des entreprises de la RPC n’est pas toujours évident. En s’appuyant sur son expérience dans l’exercice de la diligence raisonnable pour des chaînes de production, des compagnies de construction et des manufactures, M. Payette a fait observer qu’il est très compliqué de faire enquête sur des entreprises de la RPC^[13]. Mathieu Arès, professeur titulaire à l’Université de Sherbrooke, a appuyé ces propos, faisant valoir qu’il était difficile d’obtenir des données détaillées sur les pratiques des usines, particulièrement sur le respect des droits de la personne et des normes du travail^[14].

Ari Van Assche, professeur titulaire à HEC Montréal, a également rappelé les limites de la diligence raisonnable. Il a expliqué que, bien souvent, ce ne sont pas les compagnies dans lesquelles les caisses investissent qui ont recours au travail forcé, « mais plutôt leurs fournisseurs et leurs sous-fournisseurs^[15] ». « Évidemment, ces derniers le font dans l’ombre », a-t-il précisé. M. Van Assche a ajouté que, « [s]i on veut régler le problème, nos [fonds] doivent mieux comprendre ce qui se passe. Toutefois, c’est un objectif difficile à atteindre^[16]. »

En revanche, Carl Breau, directeur général de Saimen inc., a dit du milieu des affaires de la RPC qu’il était essentiellement transparent. Il a souligné l’accessibilité de nombreuses données relatives aux entreprises, allant des documents juridiques aux cotes de crédit. Selon M. Breau, il revient aux acheteurs et aux investisseurs d’exiger le niveau de transparence souhaité et de faire respecter des protocoles de traçabilité. Selon ses propres termes, si les investisseurs ne sont pas satisfaits du niveau de transparence, rien ne les oblige à effectuer des transactions ou des investissements en RPC^[17].

Des témoins ont néanmoins évoqué de nouvelles difficultés concernant l’accès à l’information en RPC et l’évolution de la réglementation nationale. Par exemple, M. Payette a expliqué au Comité spécial que plusieurs compileurs de données d’entreprises avaient récemment été soumis au géoblocage, une technologie qui restreint l’accès au contenu Internet selon l’emplacement géographique. Il a également indiqué que ses collègues à Hong Kong avaient commencé à avoir de la difficulté à accéder à des rapports d’entreprises enregistrées en RPC^[18].

Chapitre II : Régimes de pension publics et pratiques d’investissement responsable

Dans le cadre de son étude, le Comité spécial s’est concentré sur l’exposition des régimes de retraite publics nationaux, fédéraux et provinciaux à des investissements dans la RPC, tout particulièrement à des investissements liés à des violations des droits de la personne au Xinjiang. Le présent chapitre porte sur la gouvernance des régimes de pension publics canadiens, y compris leur cadre législatif, les questions ESG, les pratiques d’investissement responsable et certaines des difficultés rencontrées lorsqu’il s’agit d’assurer une transparence et une reddition de comptes adéquates en ce qui concerne les investissements des régimes de retraite publics.

Le Comité spécial a rencontré plusieurs investisseurs institutionnels responsables de fonds de retraite publics, dont l’OIRPC, l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public fédéral (Investissements PSP) et trois gestionnaires de placements provinciaux, soit la British Columbia Investment Management Corporation (BCI), la Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) et le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario. Ces investisseurs institutionnels n’ont aucun lien de dépendance avec le gouvernement ou le promoteur du régime du secteur public^[19].

Le Comité spécial a également rencontré des représentants du ministère des Finances pour discuter du rôle du gouvernement fédéral à l’égard du cadre législatif des régimes de retraite publics nationaux et fédéraux. En outre, plusieurs témoins experts ont fait part de leur point de vue sur la façon dont les investisseurs institutionnels canadiens, en particulier ceux qui sont responsables de fonds de pension publics, abordent les questions ESG et mettent en œuvre leurs pratiques respectives en matière d’investissement responsable dans le contexte des investissements en RPC.

Gouvernance

Cadre législatif et questions réglementaires

La réglementation des régimes de retraite canadiens relève soit de la compétence fédérale, soit de la compétence provinciale. Les régimes de retraite publics, comme le Régime de pensions du Canada, et les régimes de retraite du secteur public, comme ceux des fonctions publiques fédérale et provinciales, sont généralement régis par leur loi habilitante et les règlements connexes, qui peuvent être fédéraux ou provinciaux. Les régimes de retraite privés, qui sont généralement enregistrés dans la province où travaillent la majorité des participants, sont assujettis à la réglementation de cette province. Selon Kathleen Wrye, directrice de la Politique des pensions à la Division des crimes financiers et de la sécurité du ministère des Finances, « [l]a plupart des régimes de retraite professionnels au Canada sont réglementés par les provinces, et environ 7 % des régimes de retraite agréés au Canada sont réglementés par le gouvernement fédéral^[20] ».

Le cadre juridique des régimes de retraite fédéraux repose sur la notion d’obligation fiduciaire envers les bénéficiaires du régime. Kathleen Wrye a expliqué que la législation fédérale sur les pensions impose une obligation fiduciaire aux administrateurs, qui doivent agir avec prudence et tenir compte de tout facteur susceptible d’influer sensiblement sur les résultats financiers du fonds de pension^[21]. Elle a ajouté que les lois sur les pensions n’établissent aucune exigence en ce qui concerne les investissements du fonds ni aucune règle concernant les différents types d’investissements^[22]. C’est plutôt « le cadre des obligations fiduciaires qui établit les règles^[23] ».

L’OIRPC gère les investissements du Régime de pensions du Canada, le régime de retraite public national du Canada^[24]. Ses activités sont régies par des lois, des règlements et des politiques fédéraux, ainsi que par des politiques institutionnelles internes (p. ex. sa politique en matière d’investissement durable) qui sont approuvées par son conseil d’administration indépendant. Ses textes législatifs directeurs comprennent le Régime de pensions du Canada, la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada (Loi sur l’OIRPC) et le Règlement sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. La Loi sur l’OIRPC ne peut être modifiée que par le gouvernement fédéral avec l’appui des deux tiers des provinces participantes^[25].

Le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire du ministre des Finances et en consultation avec les gouvernements provinciaux participants, est chargé de donner au gouverneur en conseil des recommandations concernant les nominations au conseil d’administration de l’OIRPC^[26]. Aussi, il « incombe au ministre des Finances, en consultation avec les provinces, de proposer au Parlement des modifications au cadre législatif de l’OIRPC^[27] ». Quoique le ministère des Finances n’exerce aucune influence sur les politiques ou les pratiques de l’OIRPC, il surveille de près sa gouvernance et sa gestion des risques^[28]. Même s’ils sont indépendants du gouvernement, les gestionnaires d’investissement comme l’OIRPC sont chargés d’investir des fonds publics. À ce titre, Margaret McCuaig-Johnston, agrégée supérieure, École supérieure d’affaires publiques et internationales et Institut de recherche sur la science, la société et la politique publique, Université d’Ottawa, a fait valoir que les gouvernements fédéral ou provinciaux devraient établir un code d’éthique pour ces caisses de retraite du secteur public, en particulier dans les cas où le gouvernement relève des préoccupations en matière de droits de la personne.[29]

Les régimes de retraite liés aux domaines d’activité de compétence fédérale – notamment les sociétés d’État et les employeurs privés des secteurs des télécommunications, des banques et des transports interprovinciaux – sont réglementés par le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF). En vertu de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension (LNPP), le ministre des Finances est responsable de la législation relative à ces régimes. Dans un mémoire soumis au Comité spécial, le ministère des Finances a souligné que la LNPP

impose une obligation fiduciaire aux administrateurs de régime à l’égard des bénéficiaires du régime en ce qui a trait à l’administration du régime et au placement de ses actifs. Ils sont également tenus d’administrer le fonds et d’investir les actifs de la manière qu’une personne prudente le ferait.

En tant que fiduciaires, les administrateurs de régime doivent tenir compte de tout facteur susceptible d’avoir une incidence importante sur le rendement financier du fonds de pension. Ceci peut inclure des considérations (ESG), telles que les violations des droits de la personne.

Les administrateurs de régime peuvent déterminer qu’il est conforme à leur obligation fiduciaire d’utiliser l’information ESG, y compris les considérations relatives à l’éthique ou l’investissement d’impact, comme facteur déterminant face à des options de placement par ailleurs équivalentes^[30].

En 2022, la LNPP a été modifiée « pour permettre l’adoption de règlements concernant le placement de l’actif d’une caisse de retraite et l’adoption de règlements pour exiger, la divulgation de considérations ESG^[31] ». Conformément à l’alinéa 39(1)n.11) de la LNPP, le gouverneur en conseil peut « régir le placement de l’actif d’un fonds de pension ». Toutefois, aucun règlement de ce genre n’a encore été établi. Selon le ministère des Finances, « le gouvernement vise à améliorer la divulgation des considérations ESG par les régimes de pension fédéraux^[32] ». En outre, Kathleen Wrye a indiqué que le ministère aura « l’occasion de procéder à une nouvelle consultation sur ces obligations de divulgation grâce à la publication préalable des règlements dans la Gazette du Canada^[33] ».

Pour ce qui est des régimes du secteur public, Investissements PSP gère les investissements du régime de pension de la fonction publique fédérale, qui relève de la responsabilité du Secrétariat du Conseil du Trésor. Les législations habilitantes comprennent la Loi sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public et le Règlement sur l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public^[34].

En ce qui concerne les autres ministères fédéraux, David Hutchison, directeur général, Stratégie et coordination du portefeuille commercial à Affaires mondiales Canada, a précisé qu’« Affaires mondiales Canada ne joue aucun rôle à l’égard des fonds de pension^[35] ». Il a en outre indiqué que l’interaction du Service des délégués commerciaux du Canada « avec les investisseurs canadiens à l’étranger est limitée et a lieu sur une base réactive^[36] ».

Pour ce qui est des régimes provinciaux, la CDPQ, par exemple, gère les fonds de 46 déposants, dont le Régime de rentes du Québec et plusieurs régimes de retraite et régimes d’assurance des employés des secteurs public et parapublic. La CDPQ est régie par la Loi sur la Caisse de dépôt et placement du Québec, ainsi que par plusieurs règlements, normes et politiques internes^[37]. La BCI, quant à elle, gère des placements au nom de ses clients du secteur public, dont 11 régimes de retraite du secteur public, et doit rendre des comptes au titre de la Public Sector Pension Plans Act de la Colombie-Britannique.

En ce qui concerne les investisseurs institutionnels, au Canada, les provinces et les territoires sont responsables de la réglementation des valeurs mobilières. Les lois canadiennes sur les valeurs mobilières peuvent aussi faire référence, de manière générale, aux règlements fixés par les bourses au Canada. Par ailleurs, à l’échelle nationale, les Autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM) travaillent avec les organismes de réglementation des valeurs mobilières pour établir une approche harmonisée à la réglementation. Par exemple, en janvier 2022, les ACVM ont publié des indications destinées aux fonds d’investissement au sujet de leurs pratiques en matière de publication d’information sur les facteurs ESG^[38].

De plus, l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite (ACOR) appuie la coordination et l’harmonisation de la réglementation des régimes de retraite à l’échelle du Canada en publiant des lignes directrices non contraignantes à l’intention des organismes de réglementation provinciaux^[39]. Par exemple, selon la ligne directrice n^o 6 de l’ACOR, la Ligne directrice relative aux pratiques prudentes de placement des régimes de retraite, « [l]a diligence raisonnable comprend la réalisation d’une étude indépendante et approfondie afin de déterminer les avantages et les inconvénients d’un placement particulier avant de prendre une décision. En ce qui concerne la gestion active, il faut définir l’expertise requise et déterminer si les décideurs possèdent l’expertise nécessaire^[40]. » Par ailleurs, Kathleen Wrye a mentionné que l’ACOR « a mené des consultations sur un projet de lignes directrices visant à aider les administrateurs de régimes de retraite à s’acquitter de leurs obligations fiduciaires et à prendre en compte les facteurs ESG ». Plus particulièrement, le « projet de lignes directrices indique que les administrateurs de régimes de retraite doivent déterminer si certains facteurs ESG sont pertinents pour la performance des investissements et prendre les mesures qui s’imposent en fonction de cette détermination^[41] ». Elle a souligné que, de l’avis de l’ACOR, « les administrateurs de régimes peuvent déterminer qu’il est conforme à leur devoir fiduciaire d’utiliser les informations ESG, y compris les considérations éthiques ou d’investissement d’impact, comme facteur de décision entre des options d’investissement par ailleurs équivalentes^[42] ».

En outre, le gouvernement du Canada a également publié des lignes directrices, notamment en 2022, dans le cadre de la stratégie Conduite responsable des entreprises à l’étranger : Stratégie du Canada pour l’avenir, qui « fournit un cadre et des outils pour aider toutes les entreprises canadiennes à intégrer des pratiques commerciales responsables exemplaires^[43] ».

Objectifs et politiques en matière d’investissement

Globalement, les grands investisseurs institutionnels du Canada, responsables de la gestion des placements des fonds de pension publics, ont pour mandat d’investir les fonds de manière à maximiser les rendements tout en tenant compte des risques. En outre, les lois habilitantes des régimes de retraite publics exigent généralement que les gestionnaires de placements établissent des politiques d’investissement ainsi que des restrictions en la matière. Les fonds des régimes de retraite publics du Canada sont investis dans une variété d’actifs sur les marchés internationaux tant développés qu’émergents, notamment dans des actions cotées en bourse et des indices passifs, et sous forme de placements privés dans les actions et les titres de créance de sociétés fermées et dans des actifs réels tels que l’immobilier et les infrastructures.

D’ailleurs, conformément à sa loi habilitante, l’OIRPC poursuit un objectif clair : obtenir un taux de rendement maximal pour le Régime de pensions du Canada, sans toutefois prendre de risque excessif. La Loi sur l’OIRPC « n’établit aucune directive de placement quant aux objectifs d’ordre économique et social, ni aucune directive d’ordre politique^[44] ». Selon Michel Leduc, directeur général principal et chef mondial des Affaires publiques et communications de l’OIRPC, le « Canada se distingue comme l’un des rares pays dotés d’un fonds de retraite national solvable^[45] ». M. Leduc a souligné que l’OIRPC, qui se classe au premier rang des fonds comparables à l’échelle mondiale, a réussi à « atteindre un niveau de rendement financier que peu d’investisseurs institutionnels dans le monde ont égalé » grâce à une « diversification optimale et [à] l’accent mis sur la croissance à long terme^[46] ».

À l’instar du régime de pension de la fonction publique, les régimes de pension publics fédéraux du Canada ont enregistré des rendements élevés. Le mandat législatif d’Investissements PSP « est de gérer les fonds dans l’intérêt des cotisants et des bénéficiaires et de maximiser le rendement des investissements sans risque de perte indue, en tenant compte des politiques et des exigences des régimes et de leur capacité à s’acquitter de leurs obligations financières^[47] ». Selon Eduard van Gelderen, vice-président principal et chef des investissements à l’Office d’investissement des régimes de pensions du secteur public, les rendements positifs d’Investissements PSP sont attribuables à sa « capacité à investir à l’échelle mondiale sur les marchés publics et privés », laquelle lui « permet d’affecter des fonds aux régions où la croissance économique est la plus forte et de trouver différentes occasions d’investissement correspondant à [ses] critères de risque et de rendement à long terme^[48] ».

Les mandats de maximisation des rendements des fonds de pension publics ne sont limités par aucune restriction à l’investissement fixée par le promoteur du régime (p. ex. le gouvernement fédéral). Il n’existe donc pas de disposition législative ou réglementaire interdisant d’investir en RPC ou dans des entreprises qui sont complices de violations des droits de la personne au Xinjiang ou liées à de telles violations.

Plusieurs témoins ont fait remarquer que, bien que le gouvernement ou le promoteur du régime de pension du secteur public puisse indiquer sa tolérance au risque, il n’est pas impliqué dans la prise des décisions d’investissement individuelles. Comme l’a expliqué Eduard van Gelderen au Comité spécial, le « gouvernement communique chaque année […] sa tolérance au risque […], et [la tâche d’Investissements PSP] consiste à concevoir et à mettre en œuvre la stratégie de placement la plus judicieuse^[49] ».

Selon Michel Leduc, en ce qui concerne la tolérance au risque générale du fonds, « l’actuaire en chef du Canada a procédé à un examen très approfondi de la viabilité du Régime de pensions du Canada, [ce qui] donne [à l’OIRPC] l’occasion d’évaluer l’évolution du fonds par rapport aux projections sur 75 ans et de vérifier si [son] appétit pour le risque reste prudent^[50] ». M. Leduc a déclaré que le mandat consistant à tenir compte du risque « a été élaboré avec beaucoup de prévoyance ». Le fonds a été créé « pour prendre des risques calculés et éclairés^[51] ».

Diversification et marchés émergents

Plusieurs investisseurs institutionnels ont indiqué au Comité spécial que la diversification était un aspect fondamental de leur stratégie d’investissement^[52]. Dans le cadre de leur stratégie de diversification, de nombreux fonds de pension publics canadiens investissent dans les marchés émergents, y compris en RPC. Michel Leduc a expliqué la position de l’OIRPC en ces termes :

La diversification nous permet de profiter de la croissance mondiale et de résister aux périodes d’incertitude sur les marchés. Il s’agit d’un moyen efficace d’améliorer les rendements et de prévenir le risque de concentration. Lorsque les passifs s’étendent jusqu’à un avenir lointain — obligations au titre des prestations de retraite au‑delà de 75 ans —, la croissance et la résilience découlant de la diversification reposent sur l’exposition aux marchés émergents. Ces marchés devraient représenter plus de la moitié du PIB annuel mondial au cours des 10 prochaines années^[53].

Des témoins ont dit au Comité spécial qu’il était important d’investir dans les marchés émergents pour assurer la croissance et la résilience des fonds de pension publics à long terme. Michel Leduc a fait remarquer que ces investissements évoluent souvent de façon « déphasée par rapport aux marchés développés, ce qui ajoute une source d’équilibre [au] portefeuille^[54] ». Selon lui, puisque le fonds a un horizon d’investissement à long terme, il est important qu’il investisse dans les marchés émergents, ce qui implique un certain niveau de risque^[55]. Il a expliqué ce qui suit :

Notre approche consiste à établir un portefeuille qui contribuera à soutenir le fonds, en tenant compte des facteurs qui favorisent cette viabilité, en étant très conscients des risques géopolitiques croissants et d’autres formes de risque, et en tenant compte du processus continu et systématique de construction du portefeuille et en évitant de nous laisser guider par des épisodes^[56].

Plusieurs témoins ont mentionné l’importance de la RPC dans l’économie mondiale et ont expliqué les raisons pour lesquelles les fonds de pension publics canadiens étaient investis dans ce pays^[57]. Vincent Delisle, premier vice-président et chef, Marchés liquides, CDPQ, a fait valoir que l’économie de la RPC a généré le quart de la croissance mondiale au cours des 10 dernières années^[58]. Il a ajouté que la décision de la CDPQ d’investir en RPC lui donnait « accès à des secteurs et à une économie en forte croissance^[59] ». Dans le même ordre d’idées, Michel Leduc a expliqué que le marché émergent chinois est complexe, mais que le Régime de pensions du Canada y investira à long terme^[60]. M. Leduc a souligné que, pour l’OIRPC, ces investissements représentent une « porte d’entrée à l’une des économies les plus importantes et à la croissance la plus rapide au monde, dans des secteurs comme la consommation discrétionnaire, la logistique et l’immobilier^[61] ».

Pratiques d’investissement

Investissement responsable

La section qui suit donne un aperçu des lignes directrices en vigueur relativement à la divulgation des facteurs ESG et aux pratiques d’investissement responsable de certains investisseurs institutionnels canadiens, y compris les régimes de retraite nationaux et provinciaux du secteur public. Elle explique le rôle des grands investisseurs institutionnels canadiens, la façon dont les régimes de pension publics prennent leurs décisions d’investissement, et les raisons pour lesquelles ils peuvent privilégier la participation et les fonds actifs plutôt que le désinvestissement.

Les investisseurs institutionnels, comme ceux qui sont chargés du placement des fonds de pension publics, influencent les marchés financiers et le comportement des entreprises; ils sont donc en mesure de faire œuvre utile. Selon Michel Leduc, « le monde se porte beaucoup mieux avec des investisseurs comme [l’OIRPC], des investisseurs qui ont le pouvoir de forcer le changement ». Il a qualifié l’OIRPC d’« investisseur actif, productif et engagé^[62] ». À son avis, le fait que l’OIRPC ait un horizon d’investissement à long terme lui permet de comprendre pleinement la nature des entreprises en tant que moteurs de création de valeur, et la façon dont elles traitent leurs employés et leur collectivité en fait justement partie^[63].

L’investissement responsable, ou investissement durable, consiste à tenir compte des facteurs ESG dans la prise de décisions d’investissement. En partenariat avec les Nations Unies, une initiative appelée Principes de l’investissement responsable (PIR) a établi six principes qui ont été définis par « un groupe international d’investisseurs institutionnels, en écho à l’importance croissante des questions [ESG] pour les pratiques d’investissement^[64] ». Les questions liées aux violations des droits de la personne et au travail forcé relèvent du facteur social, le facteur « S » des facteurs ESG. Selon Eduard van Gelderen, Investissements PSP, en tant que signataire des PIR soutenus par les Nations Unies, a « mis en place des assises solides en matière de durabilité et un cadre stratégique robuste en matière d’ESG^[65] ».

Selon les PIR, pour respecter les droits de la personne dans le cadre d’activités d’investissement, les investisseurs institutionnels^[66] doivent assumer une triple responsabilité, à savoir « publier un engagement stratégique, disposer de processus de diligence raisonnable et permettre ou fournir des voies de recours^[67] ». Les investisseurs peuvent observer les normes mondiales comme les Principes directeurs des Nations Unies sur l’entreprise et les droits de l’homme et les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales pour s’orienter quant au respect des droits de la personne dans leur chaîne de valeurs élargie. Le gouvernement du Canada a approuvé^[68] ces lignes directrices non contraignantes en matière de droits de la personne à l’intention des entreprises, qui incluent aussi une orientation propre à chaque secteur^[69]. Par exemple, le document de l’OCDE intitulé Responsible Business Conduct for Institutional Investors: Key Considerations for Due Diligence under the OECD Guidelines for Multinational Enterprises [en anglais seulement] vise à aider les investisseurs institutionnels à intégrer les recommandations en matière de diligence raisonnable afin de prévenir ou d’éliminer les répercussions néfastes — sur le plan des droits de la personne et des droits du travail, de l’environnement et de la corruption — dans leur portefeuille d’investissement. Les investisseurs peuvent aussi consulter plusieurs références en matière de droits de la personne pour évaluer les résultats de sociétés détenues actuelles ou potentielles lorsqu’ils prennent des décisions d’investissement^[70].

Les investisseurs institutionnels, qui ont la responsabilité fiduciaire de prendre en compte les rendements ajustés en fonction du risque, analysent donc divers facteurs ESG. Au Canada, de nombreux investisseurs institutionnels se sont dotés d’une politique d’investissement responsable qui définit leur approche à l’égard des facteurs ESG. Michel Leduc a indiqué que l’OIRPC travaille en collaboration avec le gouvernement fédéral et d’autres parties prenantes au sein du Conseil d’action en matière de finance durable. L’investisseur institutionnel participe notamment aux travaux sur les normes de divulgation des facteurs ESG et à l’élaboration de descriptions et de classifications communes pour ces normes^[71].

Plusieurs grands investisseurs institutionnels ont indiqué au Comité spécial qu’ils effectuaient une analyse des facteurs ESG avant de prendre des décisions d’investissement^[72]. La CDPQ, par exemple, a déclaré qu’en matière d’investissement durable, elle suivait une approche rigoureuse et structurée^[73]. Sa politique prévoit l’utilisation de plusieurs outils complémentaires pour l’analyse des facteurs ESG, notamment une revue des processus ESG de l’ensemble de ses gestionnaires externes^[74].

Certains témoins ont évoqué le lien entre les facteurs ESG et le rendement des investissements. Selon M. Delisle, la CDPQ est d’avis que « rendement et critères ESG vont de pair^[75] ». Il a expliqué que la politique d’investissement durable de la CDPQ « est basée sur le principe selon lequel les entreprises qui suivent des principes environnementaux, sociaux et de bonne gouvernance procurent également un bon rendement [aux] déposants^[76] ». « Les entreprises qui ont de bonnes pratiques devraient fournir un rendement supérieur^[77] », a-t-il ajouté. M. Delisle estime que, pour tous ses investissements, la CDPQ prend en considération les risques financiers, géopolitiques et légaux ainsi que ceux liés aux critères ESG^[78].

Michel Leduc a quant à lui souligné que les « règles concernant le changement climatique et les droits de la personne ont une incidence sur la création de valeur des éléments constitutifs — les entreprises qui font partie des marchés de capitaux^[79] ». Selon Paula Glick, cofondatrice d’Honeytree Investment Management Ltd., les investisseurs s’intéressent aux facteurs ESG pour trois raisons qui se recoupent, à savoir : pour aligner leurs investissements sur leurs valeurs, pour rendre le monde meilleur et pour obtenir de meilleurs rendements financiers à long terme^[80].

L’OIRPC estime que les droits de la personne sont une composante intégrante de sa culture d’entreprise ainsi que du professionnalisme d’un investisseur mondial. Michel Leduc a indiqué que les droits de la personne sont de plus en plus pris en compte dans les placements, puisque cet aspect influence la valeur à long terme d’une entreprise^[81]. Il a fait remarquer qu’« avec l’évolution du paysage de l’investissement, les enjeux sont devenus beaucoup plus compliqués pour vraiment comprendre [les facteurs de] la gouvernance environnementale et sociale au sens large^[82] ». Il a ajouté qu’en tant qu’organisation axée sur les données et basée sur le savoir, l’OIRPC prend en compte aussi bien les informations quantitatives que qualitatives, et cherche à obtenir les meilleures données possibles[83].

Certains témoins étaient d’avis que les régimes de pension publics canadiens devraient limiter leurs investissements en RPC ou y renoncer totalement. Sam Goodman a soutenu qu’investir en RPC était incompatible avec les critères ESG, compte tenu des sociétés d’État chinoises qui produisent des niveaux élevés d’émissions de carbone, des entreprises technologiques chinoises impliquées dans des affaires de surveillance et de travail forcé ou, encore, des mesures de répression imposées par le gouvernement aux secteurs de la technologie et de l’éducation^[84].

Prise en compte des risques

Plusieurs témoins ont souligné qu’investir en RPC nécessite de prendre en considération différents risques, notamment ceux liés aux questions sociales et à l’évolution des risques géopolitiques^[85]. M. Leduc a reconnu que « tout placement en Chine doit être géré avec soin, sophistication et compréhension approfondie du contexte politique et géopolitique actuel^[86] ». Il a affirmé : « Nous pensons à investir en Chine et aux éventuelles décisions de son gouvernement qui pourraient changer les règles du jeu dans ce pays. Au cours des sept dernières années, nous avons assisté à une érosion de la prévisibilité des règles du commerce mondial^[87]. » Il a également expliqué au Comité spécial que l’OIRPC suit de près les questions de sécurité nationale, surtout celles qui concernent les politiques américaines^[88]. De même, Alex Payette a signalé qu’il peut être difficile de reconnaître les entreprises étroitement liées à l’État chinois ou à l’Armée populaire de libération, et que les technologies de ces entreprises risquaient d’être récupérées par l’appareil militaire^[89]. En tant qu’investisseuse, Paula Glick estime pour sa part « qu’investir dans des dictatures ajoute au risque^[90] ».

Kathleen Wrye a déclaré que « les administrateurs de régime de pension doivent prendre en compte les risques géopolitiques quand ils prennent des décisions d’investissement^[91] ». Elle a souligné que la responsabilité de l’évaluation de ces risques qui évoluent « incombe à chaque administrateur de régime qui prend ces décisions d’investissement^[92] ».

Selon M. Delisle, bien qu’un événement ponctuel ne modifie pas nécessairement l’évaluation du risque par la CDPQ, cette dernière tient compte des perspectives qui se dessinent à l’horizon et qui sont susceptibles de changer le contexte du risque et du rendement (p. ex. lorsque le contexte géopolitique ou macroéconomique évolue)^[93]. Dans le même ordre d’idées, Stephen McLennan, directeur général exécutif de la Gestion globale de la caisse pour le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, a souligné que sa société suit et évalue « activement les développements géopolitiques, ce qui constitue un élément essentiel du processus d’investissement^[94] ». Il a expliqué qu’en raison des « récents changements réglementaires en Chine et [de] la détérioration continue des relations entre les États‑Unis et la Chine et entre le Canada et la Chine, [le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario a] réduit [ses] activités d’investissement en Chine et mis en pause d’autres investissements privés^[95] ». Le Comité spécial a par ailleurs appris que la BCI avait adopté une approche similaire^[96].

Mehmet Tohti a souligné que lorsque la Russie a envahi l’Ukraine, le système de sanctions a dévalué de nombreux investissements en Russie. Il s’est demandé ce qu’il adviendrait des investissements dans la RPC si celle-ci envahissait Taïwan et a déclaré : « [l]e danger est immense. Le risque géopolitique est énorme et, pour cette raison, nos régimes de retraite devraient retirer leurs investissements de la Chine[97]. »

Diligence raisonnable

Au Canada, il n’existe pas de loi obligeant les sociétés d’investissement à faire preuve de diligence raisonnable. Les témoins représentant de telles sociétés ont toutefois souligné les procédures de diligence raisonnable qu’elles appliquent. Selon M. Leduc, par exemple, l’approche de l’OIRPC en matière d’engagement et d’investissement en RPC commence par un rigoureux exercice de diligence raisonnable^[98]. Il a expliqué que « [l]'approche à faible coût des placements passifs ne […] permet pas [à l’OIRPC] de comprendre réellement ces risques^[99] ». De ce fait, a-t-il souligné, pour l’OIRPC, être un investisseur actif, exercer une diligence raisonnable et comprendre les secteurs avec lesquels le fonds est à l’aise sont des aspects importants de son approche en matière d’investissement^[100]. Il a indiqué que, dans le contexte de la RPC, il y a des centaines d’entreprises sur le marché asiatique; l’approche du fonds consiste donc à les examiner en profondeur pour comprendre l’objectif de leurs activités et à quoi elles sont exposées^[101]. M. van Gelderen s’est dit du même avis, ajoutant « qu’un investisseur à long terme devrait être un gestionnaire actif et consacrer le temps et les efforts nécessaires pour comprendre à fond les chaînes de valeur et les modèles d’affaires^[102] ».

M. Leduc a fait valoir qu’en tant qu’investisseur prudent, l’OIRPC aspire « à éviter les placements dans des sociétés impliquées dans des actes répréhensibles, particulièrement les violations des droits de la personne^[103] ». Dans cette optique, l’OIRPC intègre les droits de la personne dans ses processus décisionnels en matière de placement, prend en considération les risques politiques, juridiques et réglementaires dans le cadre de ses processus de diligence raisonnable, et utilise des outils et des systèmes pour surveiller et évaluer les placements passifs et actifs au regard des droits de la personne, entre autres^[104]. M. Leduc a aussi souligné que l’OIRPC avait amélioré son approche en matière d’investissements directs et qu’il avait confiance en ce processus^[105]. D’après M. Leduc, l’OIRPC a « procédé à un examen approfondi de toutes les expositions, en essayant de comprendre la nature des activités et en essayant de comprendre où elles pourraient avoir une exposition en raison des chaînes d’approvisionnement, qui serait inacceptable pour [cet investisseur institutionnel]^[106] ». Il a ajouté, « [n]ous avons confiance en ce processus et dans le nombre de participations dans lesquelles nous avons pris soin de ne pas investir, mais les marchés financiers sont dynamiques^[107] ». Compte tenu de l’évolution de la situation, l’OIRPC continue de suivre de très près l’évolution des risques.

Quant à la CDPQ, lorsque vient le temps de choisir ses investissements, elle prend en considération les sanctions existantes, y compris la liste américaine des entités interdites et la liste des entités visées par la Uyghur Forced Labor Prevention Act des États-Unis, et utilise ces variables pour appliquer des filtres systématiques à ses portefeuilles^[108]. Ari Van Assche, professeur titulaire à HEC Montréal, a déclaré que « ce que fait déjà le gouvernement, c’est-à-dire inciter les entreprises et les investisseurs à faire preuve de diligence raisonnable, est une bonne chose^[109] ». Il a ajouté qu’il serait important que le Canada collabore avec d’autres pays, comme les États-Unis, pour améliorer la transparence et améliorer l’accès à l’information^[110].

De même, M. van Gelderen a fait remarquer que presque tous les investissements, en particulier sur les marchés privés, sont examinés par le comité des risques et des investissements, « ce qui signifie qu’une fois qu’une proposition est sur la table, notre équipe des risques, notre équipe juridique et notre équipe responsable des placements l’examinent. Nous décortiquons vraiment une proposition de placement sous de nombreux angles différents, y compris en ce qui concerne le risque géopolitique et le risque pour la sécurité nationale^[111]. » Daniel Garant, vice-président exécutif et chef mondial, Marchés publics, British Columbia Investment Management Corporation, a également indiqué que, dans le cadre de son approche de diligence raisonnable, la BCI effectue un examen des risques et des facteurs ESG avant de réaliser tout investissement^[112].

M. Leduc a indiqué que l’OIRPC évalue les placements en adoptant une approche axée sur le risque et en tenant compte d’un large éventail de rapports afin de relever d’éventuels signaux d’alarme, lesquels pourraient déclencher un examen approfondi de la façon dont une entreprise traite les droits de la personne, par exemple^[113]. Par ailleurs, M. Leduc a souligné que certains types d’investissements, notamment ceux liés aux mines et aux munitions, sont contraires à la politique du fonds^[114].

M. Leduc a fait remarquer que l’accessibilité des renseignements varie considérablement, mais qu’en tant qu’investisseur actif envisageant des placements directs sur les marchés privés, l’OIRPC est en mesure d’accéder à des informations qui ne seraient pas accessibles au public et qu’il utilise pour calculer les rendements corrigés du risque^[115]. Il a expliqué ce qui suit :

Si nous achetons un actif réel [en Chine], tel qu’un centre de logistique à proximité d’un port, notre capacité à entrer dans l’entreprise et à la comprendre par l’intermédiaire de nos partenaires, de nos experts locaux, constitue un avantage important pour l’efficacité des renseignements. En ce qui concerne les milliers de participations potentielles cotées en bourse sur le marché Chine-Asie, là encore, nous dépendons fortement des règles locales en matière de valeurs mobilières des marchés chinois. La commission chinoise de régulation des valeurs mobilières a des règles très importantes et sophistiquées en matière de divulgation^[116].

Gestion active des actifs

En tant qu’investisseurs à long terme, de nombreux grands gestionnaires institutionnels, comme ceux qui investissent les actifs de caisses de retraite du secteur public, ont déclaré qu’ils appliquaient des stratégies de gestion active pour avoir la possibilité d’influer sur les entreprises en matière de droits de la personne. Par exemple, M. Leduc a expliqué que l’OIRPC intervient « activement auprès des sociétés qui mettent l’accent sur les droits de la personne à long terme. En cas d’échec, nous quitterons la transaction ou éviterons d’investir^[117]. » De même, M. Leduc a souligné l’importance d’avoir des bureaux dans les principaux marchés, afin de pouvoir établir des relations avec des partenaires commerciaux qui comprennent la culture d’entreprise locale et pour nouer des relations avec les gouvernements^[118].

Pareillement, selon M. van Gelderen, Investissements PSP est un investisseur « qui se concentre sur l’optimisation de la valeur durable ajustée au risque et qui se tient au courant des normes et des valeurs sociétales grâce à une gestion active^[119] ». D’autres gestionnaires d’investissement ont dit au Comité spécial qu’ils suivaient la même approche pour ce qui est de promouvoir le changement par leur engagement^[120]. Daniel Garant a aussi confié au Comité spécial que BCI « communiqu[e] avec les fournisseurs d’indices pour qu’ils améliorent ce qu’ils mettent dans l’indice^[121] ».

Préoccupations et difficultés

Au cours de son étude, le Comité spécial a rencontré plusieurs investisseurs institutionnels pour discuter de leur exposition à des investissements en RPC, qui représentent environ de 2 à 10 % des actifs gérés. Ces investissements totalisent un petit pourcentage de l’ensemble de leurs portefeuilles et ne comprennent pas nécessairement des entreprises impliquées dans des atteintes aux droits de la personne. Néanmoins, à l’heure actuelle, il n’y a pas de mesure exécutoire en place qui pourrait empêcher les caisses de retraite du secteur public canadien d’investir dans des entreprises responsables ou complices de violations des droits de la personne. De nombreux témoins experts trouvent cela préoccupant. En outre, il n’existe aucune exigence législative ou réglementaire pour garantir la transparence et la responsabilité totales de tous les investissements de portefeuille ni d’obligation de prendre en compte des facteurs ESG comme les droits de la personne dans les décisions d’investissement.

Selon M. Leduc, 9,8 % des investissements du Régime de pensions du Canada sont en Chine^[122]. De l’avis de M. Delisle, l’exposition du portefeuille global de la CDPQ à la Chine est de 2 %, soit environ 60 % dans les marchés liquides et 40 % dans les marchés moins liquides, majoritairement dans l’immobilier et mettant l’accent sur des entreprises chinoises qui servent principalement le marché intérieur^[123]. M. Delisle a déclaré que de nombreux investissements de la CDPQ en Chine se font dans les marchés liquides, afin qu’ils puissent facilement modifier ou revendre leurs investissements si certaines situations se matérialisent^[124]. M. van Gelderen a affirmé que la répartition d’Investissements PSP en RPC était de 3 %^[125]. Pour sa part, M. McLennan a dit au Comité spécial que les investissements du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario en RPC représentaient 2,3 % du fonds^[126]. Tous ces investisseurs institutionnels ont expliqué au Comité spécial qu’ils adhéraient à leurs politiques d’investissement, qui tiennent compte des risques et des retours et les obligent à faire preuve de diligence raisonnable. Ils ont aussi affirmé que leurs politiques d’investissement responsable tiennent compte des facteurs ESG dans la mesure où ils ont un poids financier important et qu’ils favorisent l’engagement actif plutôt que le désinvestissement, afin de pouvoir susciter des changements positifs. Ce faisant, ils estiment se montrer prudents dans leurs investissements en RPC. Néanmoins, la disponibilité et la fiabilité des renseignements demeurent problématiques pour ce qui est de faire preuve d’une diligence raisonnable véritable : les rapports ESG manquent d’uniformité et il n’existe toujours pas d’obligation législative ou réglementaire de tenir compte des facteurs ESG dans les décisions d’investissement.

Des investisseurs institutionnels ont confié au Comité spécial que leurs fonds étaient exposés à des entreprises figurant sur la liste des entités interdites par les États-Unis par l’entremise de fonds indiciels et de gestion passive. M. van Gelderen a souligné que le fonds qu’il gère était exposé par l’entremise de ses placements passifs dans l’indice MSCI Asia^[127]. De son côté, M. Leduc a déclaré au Comité spécial que l’OIRPC n’était pas exposé à ces entreprises dans ses placements directs^[128].

De plus, le Comité spécial a appris que plusieurs fonds de retraite du secteur public investissaient dans des fonds privés et des actifs corporels, comme l’immobilier, dont il peut être plus compliqué de se défaire si les circonstances venaient à changer. Pour ce qui est des avoirs actuels de l’OIRPC, M. Leduc a souligné que son fonds avait des placements dans Tencent depuis au moins 10 ans. M. Leduc a ajouté que les activités de l’entreprise avaient évolué au fil du temps et que le fonds reconnaissait qu’il existait certains problèmes liés aux technologies à double usage; c’est pourquoi le fonds surveille de près ses placements^[129]. Pareillement, il a expliqué qu’en ce qui concerne les désinvestissements, selon leur politique d’investissement responsable, leur décision de retirer un placement en particulier dépend de la nature de l’actif; par exemple, on peut se défaire plus rapidement d’un titre coté en bourse que d’un bien corporel comme une route à péage^[130].

Plusieurs témoins experts ont indiqué que le manque de transparence et de responsabilité dans la divulgation en temps opportun de tous les avoirs d’investissement constitue une autre difficulté. Dans la plupart des cas, la divulgation des investissements détenus par les fonds de pension repose sur une loi habilitante, des règlements et des normes comptables applicables. M. McLennan a même affirmé que pour ce qui est de divulguer les placements, l’approche du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario allait au-delà de ce qu’exigent les normes comptables et la loi[131]. Cependant, Sam Goodman a fait savoir que la plupart des fonds de pension provinciaux et fédéraux ne publient pas de liste régulière et actualisée de l’ensemble de leurs avoirs et que certaines listes étaient périmées d’un an^[132]. Au surplus, Aileen Calverley, cofondatrice et curatrice de Hong Kong Watch, a confié qu’il fallait « avoir une idée plus exacte de l’ampleur des investissements des caisses de retraite en Chine, de la manière dont ils sont surveillés et gérés, et de la connaissance réelle des risques de la part des gestionnaires des investissements^[133] ».

Dans la foulée de cette étude, le bruit a couru que plusieurs caisses de retraite du secteur public canadien réduisaient leurs investissements en RPC. Par exemple, on a rapporté que le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario avait démantelé son équipe d’investissement par actions à Hong Kong, que la CDPQ avait cessé les investissements privés en RPC et envisageait de fermer son bureau de Shanghai et que l’OIRPC avait réduit ses effectifs consacrés aux investissements à son bureau de Hong Kong^[134]. Ces sociétés n’ont pas diffusé de communiqué officiel à ce sujet, mais des médias attribuent ce changement à la hausse des risques et à la baisse des retours d’investissement dans la région^[135].

Chapitre III : Empêcher les investissements publics dans des entreprises basées en République populaire de Chine impliquées dans des violations des droits de la personne

Les témoins ont proposé diverses méthodes pour empêcher les fonds publics de soutenir des entreprises de la RPC impliquées dans des violations des droits de la personne. Laura Murphy a souligné que s’il existe un éventail d’approches pour traiter cette question, le mieux était d’y aller par approches multiples, car aucun outil ne peut à lui seul résoudre complètement le problème^[136]. Interdire certains investissements, exiger une diligence renforcée et normaliser les exigences de transparence figurent parmi les approches évoquées par les témoins, chacune d’entre elles étant appliquée à des degrés divers.

Interdire certains placements

Plusieurs témoins ont préconisé la mise en œuvre de restrictions à l’investissement dans certains secteurs de la RPC ou pour les investissements directement liés à des problèmes de sécurité nationale ou à des violations des droits de la personne^[137]. Ces témoins ont recommandé que le Canada établisse une liste d’entités interdites ou restreintes pour les entreprises qui sont responsables ou complices de travail forcé et d’atteinte aux droits de la personne, soit directement, soit indirectement par le biais de leurs chaînes d’approvisionnement. En outre, les témoins ont recommandé d’interdire aux investisseurs institutionnels canadiens, comme les fonds de pension du secteur public, d’investir dans ces entités interdites par l’entremise d’investissements actifs et passifs. En particulier, Margaret McCuaig-Johnston, a recommandé que le Canada « établi[sse] une liste d’entités, comme aux États-Unis, pour interdire tout investissement canadien dans les entreprises chinoises nommées qui prennent part au génocide et au travail forcé[138] ».

En effet, les États-Unis ont récemment adopté des lois, comme la Uyghur Forced Labor Prevention Act, qui dressent des listes d’entités chinoises dont il est interdit d’importer^[139], ainsi que des décrets présidentiels, dont les décrets présidentiels 13959^[140] et 14032^[141], qui interdisent d’investir dans certaines sociétés chinoises de technologie et de défense ayant des liens avec l’appareil militaire.

À l’heure actuelle, la loi canadienne traite des importations sans aborder la question des investissements, ce qui est l’objet de l’étude du Comité spécial. Sheri Meyerhoffer a constaté l’efficacité de l’approche américaine dans le traitement des importations soupçonnées d’être exposées au travail forcé, faisant remarquer que les autorités américaines avaient carrément fermé la porte à de nombreux produits d’importation grâce à cette loi^[142]. Sam Goodman a déploré le fait que les lois visant uniquement les importations donnaient lieu à une « incohérence évidente » en droit canadien^[143]. Bien que le Canada, à l’instar des États-Unis, doive observer l’Article 23.6 de l’Accord Canada—États-Unis—Mexique^[144], Sheri Meyerhoffer et Mehmet Tohti ont fait valoir que l’Agence des services frontaliers du Canada, qui est chargée d’appliquer la loi, n’a jamais empêché une cargaison de marchandises exposées au travail forcé ou obligatoire d’entrer au Canada^[145]. Laura Murphy a souligné que cette passivité dans l’application de la loi constituait « un vrai problème » qui a fait du Canada un dépotoir de produits issus du travail forcé dans le Xinjiang parce que les États-Unis, eux, refusent ces produits^[146].

Au sujet de l’interdiction d’importation, Sheri Meyerhoffer a déclaré que

l’une des différences entre la manière dont les États‑Unis appliquent la loi et la nôtre, c’est que les États‑Unis donnent des directives précises sur les preuves qui sont requises pour renverser la présomption selon laquelle les marchandises importées sont le produit du travail forcé. Ces preuves peuvent être obtenues en examinant la diligence raisonnable en matière de droits de la personne. Si l’entreprise fait preuve de diligence raisonnable sur le plan des droits de la personne, cela peut renverser les preuves, tout comme une illustration de sa chaîne d’approvisionnement^[147].

Comme le Canada n’applique pas, à l’heure actuelle, de mesures restrictives à l’égard de produits issus du travail forcé, il pourrait être difficile de mettre en œuvre une liste d’entités restreintes pour les investissements et d’en assurer le respect. Cependant, Alex Payette a fait remarquer que l’approche américaine pourrait être une source d’inspiration pour le Canada, puisqu’elle émane de son voisin le plus proche et de son partenaire commercial direct. Cette approche, quoique restrictive, repose sur des pratiques exemplaires^[148].

Des témoins ont suggéré que le Canada pourrait appliquer une telle interdiction par le biais d’une loi-cadre qui bannirait les investissements canadiens dans les entreprises qui pratiquent le travail forcé ou la surveillance ou qui soutiennent le génocide ouïghour^[149]. Sam Goodman a souligné que certains investisseurs sont d’avis qu’une liste noire serait très utile, car elle pourrait servir de « carte routière des entreprises à éviter^[150] ». Il préconise une liste d’entités classées par secteur. Pareillement, Alex Payette a recommandé que les entreprises liées à l’appareil de l’Armée populaire de libération, de même que les secteurs dont on sait qu’ils ont recours au travail forcé, figurent sur cette liste^[151]. Tous deux s’entendent pour dire que l’interdiction devrait s’appliquer à la fois aux investissements actifs et passifs^[152].

D’une manière générale, les investissements actifs et passifs sont traités différemment lorsqu’on examine les investissements potentiels et actuels[153]. Alors que les premiers exigent du fonds de pension public une analyse au cas par cas des entreprises de la RPC, les seconds l’obligent à utiliser des outils et des systèmes pour contrôler et identifier les participations présentant des risques pour les droits de la personne et à prendre des mesures pour prévenir ces risques.

Donnant une perspective différente, Michel Leduc, de l’OIRPC, était prêt à dire qu’interdire les investissements, y compris ceux de type passif, « pourrait être un instrument imprécis » susceptible d’entraîner des conséquences imprévues pouvant restreindre notre capacité à investir de façon générale^[154]. Qui plus est, Ari Van Assche a rappelé la difficulté à répertorier tous les cas possibles dans lesquels des investisseurs ou des entreprises pourraient être liés au travail forcé, parce que ces actes se produisent dans des pays éloignés du Canada. Par exemple, il a déclaré qu’il était « très compliqué » de trouver des informations sur les sous-traitants et de vérifier les informations fournies par les entreprises^[155]. Il a recommandé que le Canada travaille avec des pays comme les États-Unis pour échanger des renseignements^[156].

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada étudie comment il pourrait dresser et tenir à jour une liste d’entreprises jugées impropres à l’investissement.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada, en partenariat avec les provinces, étudie l’élaboration d’une liste des entreprises de la République populaire de Chine dans lesquelles les régimes de pension publics canadiens n’ont pas le droit d’investir en raison de risques pour la sécurité nationale, de corruption ou de violations flagrantes des droits de la personne.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada travaille avec les États-Unis et d’autres alliés pour concevoir des approches communes de prise en compte des répercussions sur les droits de la personne des investissements des régimes de pension publics, y compris l’élaboration d’une liste d’investissements interdits en raison de violations présumées des droits de la personne.

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada, conformément à l’engagement qu’il a pris dans le budget de 2023, propose, d’ici 2024, des changements législatifs et des améliorations à l’application des lois pour éliminer le travail forcé des chaînes d’approvisionnement canadiennes et pour renforcer l’interdiction d’importer des biens issus du travail forcé.

Diligence renforcée obligatoire pour les investissements dans la République populaire de Chine

Plusieurs témoins ont évoqué l’importance pour les investisseurs institutionnels de faire preuve d’une plus grande diligence pour leurs investissements dans les entreprises de la RPC. Il n’y a actuellement aucune exigence législative ou réglementaire pour guider la sévérité de la diligence raisonnable quant aux investissements dans les régions où les risques de travail forcé sont les plus élevés. Stéphanie Émond, vice-présidente et chef de l’impact, a souligné que l’Institut de financement du développement du Canada procède à une diligence raisonnable élargie ainsi qu’à une vérification des antécédents avant d’investir dans un pays où les droits de la personne ou la liberté d’expression sont menacés^[157].

Les témoins ont également évoqué les lois d’autres pays exigeant des entreprises qu’elles respectent le devoir de diligence ou de vigilance. De fait, les Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme des Nations Unies (les Principes directeurs des NU) expliquent que pour qu’une entreprise puisse cerner, prévenir et atténuer les incidences sur les droits de l’homme et rendre compte de la manière dont elle y remédie, son processus de diligence raisonnable doit consister à évaluer les incidences réelles et potentielles sur les droits de l’homme, à regrouper les constatations et à leur donner une suite, à suivre les mesures prises et à faire savoir comment elle remédie à ces incidences^[158]. Sheri Meyerhoffer a souligné qu’une loi basée sur les Principes directeurs des NU, et qui s’appliquerait aux entreprises autant qu’à leurs chaînes d’approvisionnement, pourrait aider les investisseurs à évaluer et à traiter les risques liés aux droits de la personne dans leurs portefeuilles d’investissement^[159].

Nombre de pays ont adopté des lois pour que les entreprises respectent les exigences en matière de diligence raisonnable. En 2017, la France a en effet instauré une loi couvrant les entreprises de tous les secteurs ayant leur siège en France et employant plus de 5 000 salariés sur place ou plus de 10 000 salariés ailleurs dans le monde^[160]. L’Allemagne, les Pays-Bas et la Norvège ont mis en œuvre des lois semblables; et le Mexique s’apprête à le faire^[161].

Sheri Meyerhoffer a souligné que le gouvernement du Canada s’attend à ce que les entreprises et les investisseurs canadiens fassent preuve d’une diligence raisonnable accrue, conformément aux Principes directeurs des NU ainsi qu’à la stratégie de 2022 du gouvernement du Canada intitulée Conduite responsable des entreprises à l’étranger : Stratégie du Canada pour l’avenir, mais qu’il ne les y oblige pas^[162]. On explique dans cette stratégie que le gouvernement du Canada élaborera une norme de diligence raisonnable en matière de conduite responsable des entreprises, qui viendra compléter les cadres de production de rapports existants^[163]. Elle a déclaré : « Si les entreprises ne sont pas en mesure de prévenir ou d’atténuer les préjudices identifiés, les investisseurs doivent prendre des mesures pour mettre fin aux relations commerciales de manière responsable^[164]. »

Malgré cela, comme l’a confié Geneviève Dufour, professeur de droit international, Université de Sherbrooke, au Comité spécial en novembre 2022,

[à] ce jour, le Canada n’impose aucun devoir de vigilance à ses entreprises. Cela fait en sorte que les entreprises canadiennes n’ont aucune obligation d’établir si les produits qu’elles importent, qu’elles utilisent comme intrants ou qu’elles commercialisent ont été fabriqués dans le respect des droits de la personne et de la protection de l’environnement. Évidemment, certaines entreprises s’imposent elles-mêmes un devoir de vigilance, mais c’est selon leurs conditions. Plusieurs ne le font pas et, surtout, aucun registre ne permet aujourd’hui à un fonds d’investissement ou à un régime de retraite de connaître précisément le niveau réel de respect des droits de la personne ou des normes environnementales d’une entreprise tout au long de sa chaîne d’approvisionnement. Or, comme on le sait, on s’approvisionne énormément en Chine^[165].

Laura Murphy estime que le Canada devrait mettre en place un système obligatoire de diligence raisonnable en matière de droits de la personne pour toutes les entreprises ayant des activités au Canada, qui exigerait une enquête complète sur les chaînes d’approvisionnement, y compris pour les matières premières^[166]. Geneviève Dufour a fait mention d’une lettre adressée au premier ministre en novembre 2022, signée par elle et plus de 100 universitaires, dans laquelle les auteurs déplorent le fait que se contenter d’affirmer que le gouvernement du Canada s’attend à ce que les entreprises canadiennes respectent les droits de la personne est une stratégie qui ne fonctionne pas^[167]. Dans leur lettre, les signataires demandent au gouvernement de promulguer une loi obligeant les entreprises canadiennes à faire preuve de diligence raisonnable en matière de droits de la personne et d’environnement^[168].

Bien que d’accord avec les exigences en matière de diligence raisonnable, certains témoins ont également souligné les difficultés liées à la conception, à la mise en œuvre et à l’application d’une telle loi. Sam Goodman a fait remarquer que les caisses de retraite confient régulièrement l’administration de leurs fonds à des sociétés privées, ce qui signifie que, dans les faits, les gouvernements externalisent les fonctions de diligence raisonnable en matière de droits de la personne^[169]. Laura Murphy a précisé que la loi sur le devoir de diligence ne devrait pas s’appliquer uniquement aux grandes sociétés d’investissement ou entreprises, mais également aux petites et moyennes entreprises^[170]. Pour leur part, Alex Payette et Laura Murphy ont plaidé en faveur de sanctions suffisamment lourdes pour les personnes qui investissent directement ou indirectement dans des fonds liés à des violations des droits de la personne en RPC^[171]. Charles Burton, agrégé supérieur, Centre for Advancing Canada’s Interests Abroad, Macdonald-Laurier Institute, qui avait un point de vue différent, a tenu à dire que même si l’on agit avec toute la rigueur qui s’impose avant chaque investissement, les investissements canadiens dans des entreprises chinoises rendent le Canada complice de phénomènes comme le transfert de technologie, l’espionnage, la coercition économique, les représailles et d’autres risques pour les droits de la personne qui sont liés aux entreprises de la RPC^[172].

La transparence des chaînes d’approvisionnement

La transparence des chaînes d’approvisionnement est l’un des aspects qui posent problème aux investisseurs lorsqu’ils tentent de faire preuve de diligence raisonnable. À ce propos, Ari Van Assche a souligné que selon des recherches universitaires, il est difficile pour les entreprises bien intentionnées d’exclure les violations du droit du travail tout au long de leurs chaînes d’approvisionnement mondiales. Il a déclaré qu’il était plus facile de détecter et de traiter les violations du droit du travail chez les fournisseurs de premier rang, qui sont les fournisseurs directs des produits finaux, parce que les entreprises établissent des relations contractuelles avec ces fournisseurs. Pour ce qui est des sous-traitants, a-t-il dit, ils sont plus difficiles à surveiller et, malheureusement, la plupart des violations des droits de la personne se produisent chez les fournisseurs de rang inférieur. Comme il en a témoigné,

on sait qu’il faut que les entreprises chefs de file développent de nouvelles capacités qui leur permettent d’améliorer la transparence, la traçabilité, l’inclusion et, en fin de compte, le contrôle tout au long des chaînes d’approvisionnement mondiales. Il s’agit notamment de développer des capacités de cartographie de la chaîne d’approvisionnement afin de mieux savoir qui intervient dans leurs chaînes d’approvisionnement et quels sont les endroits où les violations du droit du travail sont les plus susceptibles de se produire. Cela comprend également la capacité d’aider les fournisseurs de premier rang à améliorer leur contrôle des conditions de travail chez leurs sous-traitants et d’agir en cas d’infraction^[173].

Ari Van Assche a indiqué que si la transparence pouvait certes améliorer le contrôle des activités des entreprises, pareille loi pouvait entraîner des conséquences inattendues. Par exemple, il a déclaré que les entreprises pourraient choisir d’exclure les pays les moins avancés de leurs chaînes d’approvisionnement afin d’éviter les difficultés liées au respect des lois sur la transparence. Il s’est interrogé sur l’intérêt d’une telle démarche, car elle pourrait entraver l’intégration de ces pays dans l’économie mondiale^[174].

Paula Glick a fait valoir que pour que les investisseurs individuels puissent prendre des décisions concernant leurs investissements, « la transparence est essentielle^[175] ». Laura Murphy a suggéré, comme mécanisme pouvant intensifier la transparence, d’exiger la production de dossiers douaniers canadiens^[176].

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada oblige, par voie législative, les régimes de pension publics sous réglementation fédérale à exercer une diligence renforcée et à en faire rapport pour tous les investissements dans des États autoritaires, qu’il impose des sanctions en cas de non‑conformité et qu’il consulte les provinces en vue d’harmoniser l’approche.

Transparence et reddition de comptes dans les investissements des régimes de pension publics

Plusieurs témoins ont plaidé pour que les régimes de pension soient tenus de publier régulièrement tous les avoirs actifs et passifs^[177]. Sam Goodman a recommandé que l’on oblige les caisses de retraite canadiennes « à publier régulièrement la totalité de leurs avoirs publics, des avoirs des sociétés privées d’investissement qui administrent leurs fonds, ainsi que leur exposition passive à des fonds indiciels^[178] ». En ce qui concerne la transparence, le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario a déclaré qu’il respecterait toutes les lois canadiennes relatives aux déclarations et qu’il ferait état de ses avoirs en conformité avec ces lois^[179].

Plusieurs témoins ont laissé entendre que le gouvernement fédéral devrait présenter une mesure législative exigeant que les régimes de retraite sous réglementation fédérale dressent une liste publique de tous leurs investissements, afin de permettre un examen public des investissements actifs et passifs qui pourraient être liés aux questions ESG, y compris dans des entreprises directement ou indirectement liées à des violations des droits de la personne en RPC. En ce qui concerne la transparence et la surveillance, Margaret McCuaig-Johnston a noté que « les fonds de pension et les fonds universitaires au Canada doivent être transparents quant à leurs investissements en Chine ». Elle estime également que « les fonds de pension doivent être disposés à entamer un dialogue avec la société civile au sujet de leurs investissements[180] ».

Pour ce qui est de proposer un instrument pour traiter la question des fonds de pension canadiens investissant dans des entreprises liées à des violations des droits de la personne en RPC, Michel Leduc a préconisé « une divulgation solide et transparente, d’une manière normalisée, de la part de toutes les entreprises^[181] ».

Toujours en ce qui concerne la reddition de comptes, Margaret McCuaig-Johnston a recommandé que le gouvernement fédéral établisse un code d’éthique pour les sociétés d’État qui investissent des fonds publics. Elle a déclaré que « même si certains investisseurs privés peuvent rechercher le rendement le plus élevé indépendamment de l'éthique, pour une société d'État qui investit des fonds publics, la barre est plus haute, surtout lorsque le gouvernement estime que les droits de la personne constituent une grande préoccupation^[182] ».

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada demande aux organismes de réglementation des régimes de pension, y compris le Bureau du surintendant des institutions financières et ses homologues provinciaux, d’envisager de créer pour les régimes de pension et les investisseurs institutionnels un mécanisme de production de rapport normalisé sur la transparence des investissements actifs et passifs.

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada demande aux organismes de réglementation des régimes de pension, y compris le Bureau du surintendant des institutions financières, d’établir un code d’éthique pour orienter les pratiques d’investissement des sociétés d’État fédérales chargées d’investir les fonds de pension du secteur public en les obligeant à tenir compte des questions relatives aux droits de la personne, à la corruption et à la sécurité nationale.

Conclusion

Le Comité spécial estime que les régimes de retraite canadiens ne devraient pas investir dans des entreprises de la RPC impliquées dans des violations des droits de la personne. La recherche et les déclarations d’organisations non gouvernementales, de journalistes et d’universitaires ont révélé que certains régimes de retraite canadiens investissent dans de telles entreprises par le biais d’investissements passifs, mais cela est contraire aux valeurs des Canadiens. Le Comité spécial félicite ces organisations et ces groupes d’avoir jeté la lumière sur cette question et les remercie de leurs témoignages.

Pour cette étude, le Comité spécial a entendu le témoignage de représentants de régimes de pension sous réglementation provinciale et fédérale. Ces régimes sont exploités indépendamment du gouvernement et ne sont pas assujettis aux lois ou aux règlements qui interdisent d’investir dans des entreprises commettant des violations des droits de la personne. Depuis la fin des témoignages, le Comité spécial a appris par les médias que certains fonds de pension canadiens s’abstenaient de faire de nouveaux investissements en RPC^[183]. Toutefois, comme l’ont suggéré les témoins tout au long de l’étude, il existe d’autres outils que le gouvernement fédéral devrait envisager pour éviter que des régimes de retraite du secteur public canadien ne deviennent complices de violations des droits de la personne. Le présent rapport se veut la culmination des constatations du Comité spécial et présente des recommandations pour s’attaquer à ce problème épineux.