Introduction

Entre le 12 avril et le 5 mai 2021, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes (le Comité) a étudié l’intention annoncée du gouvernement du Canada de réglementer les articles manufacturés en plastique à l’aide de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE), et d’interdire certains articles en plastique à usage unique. Le Comité a mené cette étude pour examiner, entre autres, les répercussions que l’approche du gouvernement fédéral pourrait avoir sur les petites entreprises et l’industrie des plastiques au Canada, ainsi que sur l’environnement et la santé humaine. Le Comité a entendu des témoignages sur plusieurs sujets, y compris sur les activités actuelles et les scénarios possibles pour l’avenir de l’industrie canadienne des plastiques, les impacts de la pollution par les plastiques sur l’environnement et la santé humaine, et la manière dont le gouvernement du Canada a l’intention de gérer les plastiques dans l’avenir.

Le Comité remercie les témoins de leur contribution et est heureux de présenter son rapport final, qui comprend les résultats de l’étude et les recommandations formulées au gouvernement du Canada^[1].

Précis des plastiques

Les plastiques peuvent être divisés en deux grandes catégories : les thermoplastiques et les plastiques thermodurcissables. Les thermoplastiques représentent environ 75 % de la production de matières plastiques dans le monde et peuvent être fondus et reformés assez facilement^[2]. Les plastiques thermodurcissables, d’autre part, ne peuvent être fondus à nouveau une fois refroidis, ce qui les rend solides, mais difficiles à recycler^[3]. Les matières plastiques ont de nombreuses propriétés utiles, notamment celles d’être isolantes, souples et résistantes aux températures élevées, aux produits chimiques et à la formation d’éclats^[4], tout en étant bon marché et faciles à produire.

Les produits de plastique sont tous faits de granules ou de flocons de plastique connus sous le nom de résine plastique. Les résines peuvent être faites soit de matières premières, créant ce qu’on appelle des résines « vierges » ou « primaires », soit de matières plastiques recyclées. Presque toutes les résines plastiques sont composées de combustibles fossiles : Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) estime que 90 % des nouveaux produits de plastique sont fabriqués à partir de combustibles fossiles^[5]. Un processus très énergivore est nécessaire pour créer des matières premières qui sont ensuite transformées en résines polymères, lesquelles sont transformées en produits de plastique. De façon générale, il faut moins d’énergie pour produire des résines recyclées, ou « secondaires », que des résines vierges. Toutefois, les plastiques recyclés ne coûtent pas nécessairement moins chers. D’une part, les plastiques recyclés sont associés à un coût de la main-d’œuvre plus élevé que celui d’autres plastiques. D’autre part, comme les résines vierges sont principalement fabriquées à partir de combustibles fossiles, elles coûtent généralement moins cher à produire lorsque le prix des combustibles fossiles est bas^[6].

Le tableau 1 présente les types de plastiques communs et leur numéro d’identification de résine plastique (IRP). Bon nombre de Canadiens peuvent connaître ces codes : le numéro d’IRP est le chiffre qui apparaît sur la partie inférieure d’un grand nombre d’emballages en plastique.

Tableau 1 : Types de plastique communs

Numéro d’identification de résine plastique	Type de plastique	Produits faits couramment de ce type de plastique
1	Polyéthylène téréphtalate (PET, aussi appelé polyester)	Bouteilles de plastique pour boissons et contenants de nourriture allant au four à micro-ondes
2	Polyéthylène haute densité (PEHD)	Bouteilles pour le lait, l’eau, les jus Bouteilles pour les cosmétiques, les shampoings, les détergents à vaisselle, les détergents pour lessive et les produits de nettoyage domestiques
3	Poly(chlorure de vinyle) plastifié ou polychlorure de vinyle (PVC)	Emballages rigides tels que les plaquettes alvéolées et les barquettes Emballages souples comme les sacs pour literie, les dispositifs médicaux, les emballages rétrécissables, les emballages de charcuterie et de viande Tuyaux, cadres de fenêtres, clôtures, tubes pour applications médicales et revêtements de sol
4	Polyéthylène basse densité (PE bd)	Sacs pour nettoyage à sec, journaux, produits maraîchers et ordures ménagères Emballages rétrécissables et film étirable Enduits pour les cartons à lait et les tasses pour boissons chaudes et froides Couvercles de récipients Jouets Flacons compressibles pour aliments Utilisé en moulage par injection, adhésifs et produits d’étanchéité, et revêtement de fil et de câble électriques
5	Polypropylène (PP)	Contenants pour yogourt, margarine, plats à emporter, et aliments de choix Bouteilles à sirop Flacons à médicaments Bouchons et capsules de bouchage de bouteilles Emballage souple et rigide, fibres et grandes pièces moulées pour automobiles et produits de consommation Utilisé dans des fibres, des appareils et des produits de consommation
6	Polystyrène (PS)	Articles de restauration comme des tasses, des assiettes, des bols, des ustensiles, des plateaux à viande et des récipients alimentaires rigides Emballages en mousse protectrice pour les articles fragiles Isolant en vrac Boîtiers pour disques compacts et flacons d’aspirines Utilisé dans les plateaux alvéolés pour semis, des boîtiers électroniques, des bobines de câble, de l’isolant de bâtiments, des cintres, des produits médicaux et des jouets
7	Autres (matériaux faits d’une résine plastique autre que les six mentionnés ci-dessus, ou une combinaison de plusieurs résines)	Bouteilles réutilisables pour fontaines réfrigérantes Sacs pour cuisson au four, couches imperméables, emballages faits sur mesure

Source : Tableau préparé par le Comité à l’aide des données obtenues auprès de l’American Chemistry Council, Plastic Packaging Resins.

Les plastiques au Canada

Production

La production des plastiques est une partie importante du secteur manufacturier canadien. Selon un rapport commandé par ECCC, la fabrication de résines et de produits de plastique au Canada était évaluée à 35 milliards de dollars en 2017. Ce montant représentait environ 5 % des ventes du secteur manufacturier canadien, employant 93 000 personnes dans 1 932 établissements^[7]. Ces établissements appartiennent à deux grandes catégories : les grandes multinationales qui produisent des résines plastiques brutes et les entreprises plus petites qui transforment ces résines en produits de plastique^[8].

Les plastiques à usage unique, ces plastiques qui ne sont utilisés qu’une seule fois avant d’être jetés ou recyclés, représentent une part importante des produits fabriqués par l’industrie des plastiques. D’après l’Association canadienne de l’industrie de la chimie (ACIC), les ventes annuelles de plastiques à usage unique au Canada s’élèvent à 5,5 à 7,5 milliards de dollars, et ces ventes représentent entre 13 000 et 20 000 emplois directs et jusqu’à 26 000 à 40 000 emplois indirects. L’ACIC a constaté que ces emplois sont répartis dans à peu près 2 000 entreprises, dont environ 60 % sont en Ontario, 25 % à 30 % sont au Québec, et la majeure partie du reste est en Alberta et en Colombie‑Britannique, et une petite proportion dans les autres provinces^[9].

L’industrie des plastiques au Canada produit surtout des résines « vierges », aussi appelées plastiques « primaires », contrairement aux plastiques « secondaires », qui sont faits de plastique recyclé.[10] En 2016, 256 000 tonnes de plastique ont été recyclées au Canada, alors que près de 20 fois plus de résine vierge a été produite au cours de la même période^[11].

Utilisation

Les plastiques sont utilisés dans l’ensemble de l’économie canadienne. L’emballage est la principale utilisation finale des produits de plastique, suivi des matériaux de construction, puis des pièces du secteur automobile^[12]. Les témoins ont attiré l’attention du Comité sur certaines utilisations des plastiques. John Galt, président et directeur général de la société Husky Injection Molding Systems Ltd. a souligné que les plastiques représentent 73 % de la valeur des matières premières dans les dispositifs médicaux jetables, ceux-là mêmes qui ont été particulièrement importants pendant la pandémie de COVID-19^[13]. De même, les plastiques peuvent jouer un rôle à mesure que le Canada fait la transition vers une économie à faibles émissions de carbone. Bob Masterson, président et directeur général de l’ACIC, a expliqué que du fait de leur faible poids, les plastiques sont un composant utile dans les véhicules, permettant aux voitures et aux aéronefs de consommer moins de carburant et de produire moins d’émissions^[14].

Les plastiques à usage unique ont également de nombreuses applications. Ils sont particulièrement utilisés dans les emballages alimentaires parce qu’ils peuvent respecter les normes de salubrité des aliments et contribuent à prolonger la durée de conservation des produits alimentaires^[15]. Dans le domaine de la santé, les produits de plastique à usage unique ont stimulé l’innovation et ont fait diminuer le risque de contamination croisée^[16].

Étant donné leur utilisation répandue, les plastiques seront produits en quantités encore plus grandes dans les années à venir. Manjusri Misra, professeure et titulaire de la chaire de recherche de niveau 1 du Canada sur les biocomposites durables à l’Université de Guelph, a déclaré au Comité que le monde fabriquera 1 milliard de tonnes de plastique par année d’ici 2050, ce qui représente plus du double de la production actuelle de 450 millions de tonnes par année. Environ la moitié des plastiques produits de nos jours sont des plastiques à usage unique^[17].

Élimination

Au Canada, la plupart des plastiques deviennent des déchets. De tous les plastiques utilisés au pays en 2016, environ 70 % (soit plus ou moins 3,3 millions de tonnes) ont été éliminés en tant que déchets. De cette quantité, ECCC a estimé que 86 % ont été envoyés à des sites d’enfouissements^[18]. De la même façon, le Pacte canadien sur les plastiques a estimé que, du 1,9 million de tonnes d’emballages de plastique produits au Canada, 88 % sont enfouis ou incinérés^[19].

Comme le Comité l’a entendu, l’enfouissement répandu au Canada des déchets de plastique constitue une occasion économique perdue^[20]. En 2016, les déchets de plastique enfouis représentaient environ 7,8 milliards de dollars de matières qui auraient pu être utilisées à d’autres fins^[21]. Seulement une petite proportion des plastiques utilisés au Canada est recyclée. D’après ECCC, en 2016, environ 9 % de tous les déchets de plastique étaient recyclés^[22]. George Roter, directeur général du Pacte canadien sur les plastiques, a dit que les emballages de plastique sont recyclés dans une mesure légèrement plus grande : environ 12 %^[23].

Certains types de plastiques sont plus largement recyclés que d’autres. Les contenants pour boissons, par exemple, sont recyclés dans une large mesure^[24]. Des témoins ont indiqué que ces contenants sont plus souvent recyclés en partie parce qu’ils sont faits de plastiques qui sont plus facilement recyclables, comme le PET, mais aussi en raison de l’existence de programmes de collecte et de dépôt dans certaines provinces^[25]. Les programmes de dépôt encouragent les consommateurs à recycler la matière, tandis que les programmes de collecte aident les recycleurs à assurer un approvisionnement accru en matières recyclables.

Cependant, dans la plupart des cas, la situation inverse s’applique, comme l’a expliqué Norman Lee, directeur de la Gestion des déchets à la municipalité régionale de Peel :

L’une des plus importantes difficultés que les municipalités doivent affronter aujourd’hui en matière de gestion des déchets est le recyclage des emballages en plastique, qui devient plus léger et plus complexe, ce qui contribue à rendre sa gestion plus difficile et plus coûteuse. L’absence d’exigences obligatoires concernant le contenu recyclé entraîne une faible demande pour certains plastiques récupérés, comme les films plastiques utilisés dans les sacs d’épicerie. Les messages envoyés par les propriétaires de marques et les détaillants contredisent souvent les affirmations des autorités municipales concernant ce qui peut être recyclé ou composté. Cette situation fait en sorte que des matières sont placées dans le mauvais bac, ce qui contribue à accroître les coûts et à réduire le détournement des déchets^[26].

Le Comité a entendu dire que le gouvernement du Canada pourrait jouer un rôle dans l’augmentation du taux de recyclage des plastiques dans l’ensemble du Canada, comme il est décrit dans la section « Réutiliser et recycler » du présent rapport. Le tableau 2 renseigne sur les rôles des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux dans la gestion des déchets.

Tableau 2 : Les rôles des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux dans la gestion des déchets

ouvernement	Rôles
Fédéral	Définir et communiquer les pratiques exemplaires pour réduire la pollution toxique dans les déchets Surveiller la gestion et le recyclage des déchets sur le territoire domanial et les réserves des Premières Nations Gérer le nettoyage des sites contaminés fédéraux Réglementer les déchets dangereux
Provinciaux	Créer des politiques en matière de réduction des déchets Créer des programmes de gestion des déchets Gérer les installations et les exploitations de gestion des déchets
Municipaux	Surveiller les étapes suivantes de la gestion des ordures ménagères : collecte; compostage; recyclage; élimination.

Source : Tableau préparé par le Comité à l’aide de renseignements provenant de Gouvernement du Canada, Déchets solides municipaux : une responsabilité partagée; et Gouvernement du Canada, Gestion des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses.

Projet du gouvernement du Canada d’interdire certains plastiques à usage unique nocifs

Approche du gouvernement du Canada

Le 23 septembre 2020, dans le discours du Trône, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il « interdira les plastiques à usage unique nocifs l’an prochain^[27] ». Le mois prochain, en octobre 2020, le gouvernement du Canada a publié une évaluation scientifique qui portait sur la manière dont la pollution plastique affecte l’environnement et la santé humaine^[28]. Le gouvernement a également diffusé un document de travail expliquant comment le gouvernement fédéral pourrait gérer les déchets de plastique et la pollution plastique^[29]. Ce document indiquait que, pour atteindre l’objectif de « zéro déchet de plastique » d’ici 2030, le gouvernement devrait :

• gérer les plastiques à usage unique, y compris l’interdiction ou la restriction de certains plastiques nocifs à usage unique, là où justifié et étayé par des données scientifiques;
• établir des normes de performance pour les produits de plastique afin de réduire (ou d’éliminer) leur impact environnemental et de stimuler la demande de plastiques recyclés; et
• assurer la responsabilité en fin de vie, afin que les entreprises qui fabriquent ou importent des produits de plastiques ou ceux qui vendent des articles avec des emballages en plastiques soient responsable de leur collecte et de leur recyclage^[30].

En appui à ce programme, le gouvernement du Canada a l’intention d’utiliser le pouvoir que la LCPE lui confère pour réglementer les plastiques. Helen Ryan, sous-ministre déléguée de la Direction générale de la protection de l’environnement à ECCC, a expliqué ceci :

[Réglementer certains articles manufacturés en plastique en vertu de la LCPE] permettra au gouvernement de prendre des règlements visant à modifier les comportements aux étapes clés du cycle de vie des produits en plastique, notamment la conception, la fabrication, l’utilisation, l’élimination et la récupération, afin de réduire la pollution et de créer les conditions nécessaires à la mise en place d’une économie circulaire du plastique^[31].

Un de ces règlements pourrait interdire les « plastiques nocifs à usage unique ». Le gouvernement du Canada propose d’interdire six articles en plastique à usage unique, en se fondant sur les données probantes selon lesquelles « ils sont présents dans l’environnement, ne sont pas recyclés dans la plupart des cas et peuvent être facilement remplacés^[32] ». Ces six articles sont énumérés à la figure 1.

Figure 1 : Articles assujettis à l’interdiction proposée en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Note :     Le projet de règlement prévoit des exceptions en ce qui concerne les pailles flexibles en plastique.

Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à l’aide d’information provenant de Gouvernement du Canada, Document de consultation : Une approche proposée de gestion intégrée des produits de plastique visant à réduire les déchets et à prévenir la pollution.

Processus d’inscription de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Le gouvernement fédéral prévoit recourir à la LCPE pour établir des règlements portant sur les articles manufacturés en plastique, notamment le projet d’interdire certains articles en plastique à usage unique. La LCPE est la principale loi fédérale qui protège la santé humaine et l’environnement. Son objectif est de prévenir et de gérer les risques associés aux substances toxiques et aux autres substances nocives^[33]. Dans la LCPE, « est toxique » :

• toute substance qui pénètre ou peut pénétrer dans l’environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à :
  • a)     avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique;
  • b)     mettre en danger l’environnement essentiel pour la vie;
  • c)      constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaines^[34].

Si, au moyen d’une évaluation scientifique, le gouvernement fédéral détermine qu’une substance est toxique, il peut l’ajouter à l’annexe 1 de la LCPE, aussi appelée Liste des substances toxiques. Cette liste comprend plus de 150 substances ou groupes de substances^[35]. L’annexe 1 énumère les substances qui sont facilement associées à l’utilisation quotidienne du terme « toxique », comme le plomb, le mercure et ses composés, les composés inorganiques de l’arsenic et le dichlorodiphényltrichloroéthane (DDT). L’annexe 1 énumère également les substances qui peuvent ne pas être immédiatement associées au terme, mais qui répondent à la définition de « toxique » conformément à la LCPE comprenant les gaz à effet de serre comme le dioxyde de carbone, le méthane et l’oxyde nitreux.

Une fois que la substance est inscrite à l’annexe 1, le gouvernement fédéral a le pouvoir de recourir à diverses mesures de prévention ou de contrôle pour réduire ou éliminer son rejet dans l’environnement. Ces mesures « peuvent viser tout aspect du cycle de vie de la substance, depuis le stade de la recherche et du développement jusqu’à sa fabrication, son utilisation, son entreposage, son transport et son élimination finale^[36] ». La LCPE prévoit diverses mesures de prévention ou de contrôle, telles que des règlements, des plans de prévention de la pollution et des plans d’urgence environnementale^[37].

Le tableau 3 décrit les étapes que le gouvernement du Canada suivra pour ajouter des « articles manufacturés en plastique » à l’annexe 1 de la LCPE et élaborer des règlements destinés à interdire certains articles en plastique à usage unique, et précise les mesures prises à ce jour.

Tableau 3 : Réglementation des plastiques manufacturés en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Étape du processus de réglementation	Interventions touchant les articles manufacturés en plastique et les plastiques à usage unique, et dates connexes
Désignation d’une substance comme étant toxique sous le régime de la LCPE	Le 7 octobre 2020, le gouvernement du Canada a publié l’Évaluation scientifique de la pollution plastique, qui indique que la pollution plastique cause des dommages à l’environnement et que le gouvernement devrait prendre des mesures pour empêcher les plastiques de pénétrer dans l’environnement.
Publication de la proposition d’ajouter une substance à l’annexe 1, suivie de la période de commentaires	Le 10 octobre 2020, le gouvernement du Canada a publié dans la partie I de la Gazette du Canada une proposition visant à ajouter les « articles manufacturés en plastique » à la Liste des substances toxiques (annexe 1 de la LCPE).
Examen des commentaires reçus	Le gouvernement du Canada a reçu plusieurs avis d’opposition à la proposition d’ajouter les articles manufacturés en plastique à l’annexe 1 qui critiquaient l’évaluation scientifique et demandaient une étude plus poussée. Le ministre de l’Environnement et du Changement climatique a rejeté ces demandes. Le gouvernement du Canada a publié une synthèse des commentaires du public sur la proposition d’ajouter les « articles manufacturés en plastique » à l’annexe 1.
Ajout de la substance à l’annexe 1	Le 12 mai 2021, le gouvernement du Canada a publié dans la partie II de la Gazette du Canada le décret définitif prévoyant l’ajout des « articles manufacturés en plastique » à l’annexe 1 de la LCPE.
Élaboration de règlements à l’aide d’une analyse socioéconomique et d’une analyse coûts-avantages	Effectué entre mai et décembre 2021.
Publication d’un projet de règlement, suivie d’une période de commentaires	Le 25 décembre 2021, le gouvernement du Canada a publié un projet de règlement visant à interdire la fabrication, l’importation et la vente des sacs d’emplettes, ustensiles, récipients alimentaires, anneaux pour emballage de boissons, bâtonnets à mélanger et pailles en plastique à usage unique. Des exceptions sont proposées pour la fabrication, l’importation et la vente de pailles flexibles en plastique à usage unique. Des exceptions sont également proposées pour la fabrication, l’importation et la vente d’articles en plastique à usage unique destinés à l’exportation. Dans ce dernier cas, il faut conserver certains renseignements. Les observations sur le projet de règlement pouvaient être présentées au ministre de l’Environnement et du Changement climatique pendant une période de 70 jours suivant la publication (soit jusqu’au 5 mars 2022). Un avis d’opposition demandant la constitution d’une commission de révision pouvait présenter dans les 60 jours suivant la publication (soit au plus tard le 23 février 2022).
Examen des commentaires reçus du public et des parties intéressées et possibilité de modifier le projet de règlement à la lumière des commentaires reçus	Après le 5 mars 2022.
Publication de la version définitive du règlement dans la partie II de la Gazette du Canada	Le gouvernement du Canada peut publier la version définitive du règlement après prise en compte des commentaires reçus et d’autres facteurs.
Entrée en vigueur du règlement	Le règlement définitif entre en vigueur à la date de son enregistrement ou à une autre date prescrite dans le règlement.

Source : Préparé par le Comité à l’aide de données provenant de Gouvernement du Canada, Évaluation scientifique de la pollution plastique; Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), 5 octobre 2020, dans la Gazette du Canada, partie I, 10 octobre 2020; Gouvernement du Canada, « Avis d’opposition et demande pour une commission de révision concernant le décret proposé d’ajouter des articles manufacturés en plastique à la Liste des substances toxiques de l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE] », Avis d’opposition; Gouvernement du Canada, Résumé des commentaires reçus du public sur le projet de décret d’inscription pour ajouter « articles manufacturés en plastique » à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999); Décret d’inscription d’une substance toxique à l’annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), DORS/2021-86, 23 avril 2021, dans la Gazette du Canada, partie II, 12 mai 2021; Règlement interdisant les plastiques à usage unique, 25 décembre 2021, dans la Gazette du Canada, partie I, 25 décembre 2021.

La LCPE a déjà été utilisée pour interdire les microbilles de plastique dans les produits de soins personnels. Ce processus a pris environ trois ans. Entre août 2015 et juin 2017, le gouvernement a publié des décrets proposés et finaux qui ont permis d’ajouter les microbilles à l’annexe 1, puis des projets de règlement et leurs versions définitives qui interdisent ces microbilles. Le règlement interdisant la fabrication et l’importation de tout produit de toilette qui contient des microbilles est entré en vigueur le 1^er juillet 2018^[38]. Chelsea Rochman, professeure adjointe à l’Université de Toronto, a déclaré au Comité que l’interdiction des microbilles est efficace et que moins de microbilles sont rejetées dans l’environnement depuis que l’interdiction est imposée^[39].

Impacts d’une interdiction de certains plastiques à usage unique sur les emplois et l’industrie

Diverses entreprises et divers groupes d’industries ont dit au Comité que l’approche du gouvernement pour réglementer les articles manufacturés en plastique, surtout le projet d’interdiction de certains plastiques à usage unique (mis en œuvre au moyen de la LCPE), menacerait des emplois et freinerait les investissements dans l’industrie des plastiques^[40].

Dans leur témoignage et leurs mémoires présentés au Comité, plusieurs témoins ont mentionné une analyse de l’ACIC estimant les impacts économiques d’une interdiction de tous les plastiques à usage unique. Elena Mantagaris, vice-présidente de la Division des plastiques à l’ACIC, a expliqué : « Interdire dans ce pays les plastiques à usage unique dans leur ensemble » pourrait toucher jusqu’au quart des envois existants de plastique du Canada^[41]. Comme on l’a indiqué plus tôt, l’ACIC a évalué à 5,5 à 7,5 milliards de dollars les ventes annuelles de plastiques à usage unique, à 13 000 à 20 000 les emplois directs et à jusqu’à 26 000 à 40 000 les emplois indirects^[42]. Sonya Savage, ministre de l’Énergie en Alberta, a déclaré qu’une interdiction serait particulièrement dommageable dans sa province, laquelle s’efforce de diversifier son économie et d’attirer de nouveaux investissements ailleurs que dans le secteur pétrolier et gazier^[43]. Elle mentionne une analyse de l’ACIC estimant que d’interdire tous les plastiques à usage unique mettrait à risque 100 à 500 millions de dollars de ventes en Alberta, « ce qui représente entre 500 et 2 000 emplois^[44] ».

Dans leur témoignage, des représentants de l’ACIC ont déclaré que d’interdire certains plastiques à usage unique affecterait de façon disproportionnée les petites et moyennes entreprises. Bob Masterson a expliqué que bon nombre de ces entreprises produisent un éventail limité de produits et que l’interdiction proposée par le gouvernement pourrait exclure certaines entreprises du marché canadien^[45].

Des témoins ont dit au Comité que le projet d’interdiction du gouvernement entraînerait des répercussions sur la réputation de l’industrie et découragerait l’investissement. D’après Michael Burt, vice-président et directeur mondial de la Politique climatique et énergétique chez Dow :

Cela [l’interdiction] aura une grande incidence sur la perception du plastique au Canada et dans le monde. Cette perception nuira au climat d’investissement dans le secteur pétrochimique canadien et ira directement à l’encontre des efforts du gouvernement pour relancer l’économie, puisque le secteur pétrochimique y joue un rôle central^[46].

La ministre Savage a soulevé un argument similaire, en disant que l’approche du gouvernement fédéral donnerait l’impression que le Canada est hostile à l’industrie des plastiques :

Nous savons que la demande mondiale de produits pétrochimiques augmente et que les entreprises cherchent à investir. Elles ont des milliards de dollars à investir. Nous croyons que cela [l’interdiction] pourrait faire fuir vers d’autres pays des investissements qui pourraient être faits au Canada. Les entreprises chercheront à investir dans les pays les plus concurrentiels qui ne sont pas hostiles à ce qu’elles essaient de faire^[47].

Dans leurs mémoires présentés au Comité, les producteurs de plastiques craignaient que de désigner les articles fabriqués en plastique comme « toxiques » pourrait faire en sorte qu’il serait plus difficile pour leurs entreprises d’obtenir un prêt à la banque^[48].

Un groupe a fait valoir que d’interdire certains plastiques à usage unique menacerait non seulement des emplois et des investissements, mais pourrait augmenter les coûts pour certains consommateurs : Dans son mémoire présenté au Comité, la Coalition canadienne des fabricants de plastique du Foodservice Packaging Institute a soutenu que « les interdictions augmenteront le coût de la vie et auront des répercussions pour les Canadiens », surtout « les personnes sans emploi en raison de la pandémie et les groupes à faible revenu »^[49]. Reprenant sur le même sujet, Philippe Cantin, directeur principal, Innovation en développement durable et économie circulaire au Conseil canadien du commerce de détail, a déclaré qu’il était difficile de prévoir comment une interdiction sur certains plastiques à usage unique influerait sur le coût des articles en plastique et que l’étude sur le sujet devait être approfondie. Cependant, il a fait remarquer que les matières deviennent généralement plus chères à mesure que l’offre diminue. M. Cantin a rajouté qu’une période de mise en œuvre aiderait les petites entreprises à s’adapter aux impacts d’une interdiction sur les coûts^[50].

Certains témoins croyaient que le gouvernement avait créé de l’incertitude en inscrivant tous les « articles manufacturés en plastique » à l’annexe 1 de la LCPE. Ils font valoir qu’avec cette approche, les entreprises et les investisseurs ont de la difficulté à prévoir les intentions du gouvernement à long terme, par exemple en ce qui concerne l’élargissement de l’interdiction à d’autres articles de plastique^[51]. La ministre Savage a précisé qu’il régnait un « grand nuage d’incertitude » qui était aggravé par la mention « toxique »^[52], tandis que John Galt a fait valoir que l’incertitude freinerait les investissements et augmenterait la dépendance du Canada aux produits importés^[53]. Dans leurs mémoires présentés au Comité, plusieurs entreprises ont demandé au gouvernement du Canada d’analyser les impacts économiques de désigner des articles manufacturés en plastique en vertu de la LCPE et d’interdire certains articles en plastique à usage unique^[54].

Lorsque le gouvernement fédéral a publié le décret ajoutant les articles manufacturés en plastique à l’annexe 1 de la LCPE, il a indiqué qu’il avait analysé les impacts possibles de son geste. Son analyse s’est effectuée en tenant compte de la perspective des petites entreprises pour examiner le fardeau possible^[55]. Le gouvernement a conclu que d’ajouter simplement ces articles à l’annexe 1 n’aurait aucun impact sur les entreprises, principalement parce que l’inscription de ces articles à la liste n’entraîne pas de coûts de conformité. Cependant, le gouvernement reconnaît que l’ajout de ces articles à l’annexe 1 permettra aux ministres d’élaborer des mesures de gestion des risques concernant les articles manufacturés en plastique et que ces mesures « pourraient entraîner des coûts supplémentaires pour les parties intéressées et le gouvernement du Canada^[56] ». Le gouvernement a expliqué qu’il tiendrait des consultations et effectuera une analyse coûts-avantages à mesure qu’il élaborait ses mesures.

Quand le gouvernement fédéral a publié le projet de règlement interdisant les six catégories de plastiques à usage unique le 25 décembre 2021, il a souligné que le projet de règlement devrait toucher environ 242 000 entreprises qui vendent ou offrent les plastiques à usage unique visés par l’interdiction proposée, 79 entreprises qui les fabriquent et 43 entreprises qui les importent^[57]. Selon les projections, le projet de règlement devrait générer des coûts en valeur actualisée de 1,9 milliard de dollars entre 2023 et 2032. Bien que ces coûts soient importants dans l’ensemble, ils seraient largement répartis entre les consommateurs canadiens et représenteraient environ 5 $ par habitant par année. D’après l’analyse, le projet de règlement entraînerait également des avantages d’une valeur actualisée de 619 millions de dollars au cours de la même période, provenant principalement du coût évité du nettoyage des déchets terrestres. Par conséquent, le coût net en valeur actuelle était évalué à 1,3 milliard de dollars entre 2023 et 2032^[58].

D’autres témoins ont décrit les avantages économiques possibles d’une interdiction de certains plastiques à usage unique. Sophie Langlois-Blouin, vice-présidente, Performance des opérations, à RECYC-QUÉBEC, a déclaré que les entreprises pourraient réduire leurs coûts en recourant à des produits plus durables^[59], tandis que Karen Wirsig, gestionnaire, Programme des plastiques, à Protection environnementale du Canada, a soutenu qu’« il y a énormément plus de possibilités d’emploi associées à l’abandon des plastiques à usage unique, à la fabrication de contenants plus durables, y compris de contenants en plastique durable, et à la mise en place de systèmes de réutilisation^[60] ». Elle a exhorté le gouvernement à éliminer progressivement les subventions accordées à l’industrie pétrochimique et à rediriger ces fonds pour aider les travailleurs de cette industrie à faire la transition vers d’autres emplois^[61]. Ashley Wallis, spécialiste de campagne, Plastiques, à Oceana Canada, a ajouté que d’interdire certains plastiques à usage unique pourrait apporter un autre type d’avantage économique en contribuant à réduire les coûts associés à la pollution plastique et même ceux associés à la gestion des risques possibles en matière de soins de santé découlant de cette forme de pollution^[62]. Elle a également fait référence à une étude de la Fondation Ellen MacArthur qui estime que « remplacer 20 % des plastiques à usage unique dans le monde par des produits réutilisables générerait une activité économique de 10 milliards de dollars^[63] ».

Signification de la mention « toxique »

L’annexe 1 de la LCPE s’appelle également « Liste des substances toxiques ». Le Comité a entendu des avis divergents sur le caractère approprié d’ajouter les « articles manufacturés en plastique » à une telle liste.

Plusieurs témoins, dont des entreprises situées en tout point de la chaîne d’approvisionnement en plastique, ont soutenu que la LCPE était le mauvais outil pour réglementer les articles manufacturés en plastique. Par-dessus tout, ils ont soutenu qu’il était inexact d’appeler substances « toxiques » les plastiques, soulignant que les plastiques sont largement utilisés dans des applications médicales et sans danger pour les aliments^[64]. Certains de ces témoins sont en faveur d’une interdiction de certains plastiques à usage unique, mais refusent la désignation « toxique » pour tous les articles manufacturés en plastique^[65].

Plusieurs témoins ont également affirmé que le gouvernement du Canada a suivi une mauvaise approche en ajoutant les articles à l’annexe 1. Dans leurs mémoires présentés au Comité, plusieurs entreprises ont soutenu que l’évaluation scientifique du gouvernement était incomplète et qu’elle n’aurait pas dû formuler de recommandation sur la gestion des plastiques^[66]. La ministre Savage a soulevé une autre objection, disant que le gouvernement fédéral s’ingérait dans les compétences provinciales en utilisant la LCPE pour réglementer les plastiques^[67]. Les gouvernements de l’Alberta, du Manitoba, de l’Ontario, du Québec et de la Saskatchewan se sont opposés à l’utilisation de la LCPE pour réglementer les plastiques^[68].

D’autres témoins n’étaient pas d’accord, soutenant que la LCPE était l’outil approprié pour réglementer les plastiques. Ils ont rappelé que les plastiques répondent à la définition d’une substance toxique dans la LCPE^[69]. De plus, comme l’a déclaré Karen Wirsig devant le Comité, « [j]e pense que vous ne surprendrez pas, ne choquerez pas et ne ferez pas peur aux Canadiens lorsque vous leur direz que les plastiques sont toxiques pour l’environnement^[70] ». Tandis que plusieurs témoins s’inquiètent que l’interdiction proposée par le gouvernement confonde les consommateurs, d’autres sont d’accord avec Mme Wirsig que le public sait que les plastiques peuvent être toxiques pour l’environnement^[71].

Impacts d’une interdiction d’utiliser certains plastiques à usage unique sur l’environnement

Les plastiques affectent surtout l’environnement sous forme de pollution. Lorsque des plastiques sont éliminés incorrectement et qu’ils se perdent dans l’environnement, ils deviennent de la pollution plastique. En date de 2016, à peu près 1 % des plastiques utilisés au Canada ont été perdus dans l’environnement, causant de la pollution^[72]. En partie grâce à une saine gestion des déchets, le Canada n’est pas l’une des principales sources mondiales de déchets plastiques dans les milieux marins^[73]. Toutefois, le Canada exporte des déchets à l’étranger à des fins de transformation, ce qui pourrait accroître le risque que les déchets plastiques du Canada soient mal gérés et rejetés dans l’environnement. En 2020, le Canada a exporté environ 92 000 tonnes de déchets de plastique vers d’autres pays, principalement les États-Unis^[74].

Les déchets associés à la pollution par les plastiques peuvent être rejetés dans l’environnement lors d’abandon de détritus, d’urgences environnementales comme les inondations, de l’usure normale, de l’abrasion, de l’entretien de certains articles et à la suite de pratiques inadéquates de gestion des eaux usées ou des eaux pluviales. Ils peuvent aussi être rejetés dans les milieux terrestres ou aquatiques et circuler de l’un à l’autre. Bien que les plastiques se fragmentent et se dégradent dans l’environnement, ils persistent pendant de nombreuses années. Deborah Curran, directrice générale, de l’Environmental Law Centre de l’Université de Victoria, a recommandé que le gouvernement du Canada suive une approche à long terme pour la gestion des plastiques, en raison de « la persistance des plastiques dans notre environnement, puisqu’ils peuvent y rester des milliers d’années^[75] ».

Une fois qu’ils pénètrent dans l’environnement, les plastiques peuvent avoir des effets négatifs sur la nature et la faune. Pour ce qui est de la faune, les plastiques présentent à la fois des menaces physiques (p. ex., enchevêtrement ou blocage gastro-intestinal par les gros articles de plastique) et des menaces chimiques (accumulation interne de produits chimiques particulièrement associés aux microparticules de plastique)^[76]. Plus de 600 espèces marines sont affectées par les déchets marins et au moins 15 % d’entre elles sont des espèces menacées^[77]. Par exemple, une étude de 159 écosystèmes de récifs coralliens dans la région Asie-Pacifique a montré que le contact avec des déchets plastiques faisait augmenter de 4 % à 89 % la probabilité de causer une maladie chez les coraux^[78]. Des rapports font état de centaines d’animaux enchevêtrés ou ayant avalé des articles en plastique. Les plastiques peuvent blesser ou même tuer des animaux et entraîner des changements dans les assemblages des espèces à un endroit particulier^[79].

Les déchets de plastique, et la pollution plastique, sont souvent divisés en deux catégories : les « macroparticules de plastique » et les « microparticules de plastique ». Les macroparticules de plastique sont des particules de plastique dont la taille est supérieure à 5 mm, tandis que les microparticules de plastique sont des articles en plastique mesurant moins de 5 mm de diamètre. Il n’y a pas de limite inférieure à la taille des microparticules de plastique, mais le terme « nanoparticules de plastique » est souvent utilisé pour les particules plus petites que quelques micromètres^[80]. On trouve souvent des microparticules de plastique lors du nettoyage des berges, mais elles sont difficiles à identifier une fois qu’elles sont décomposées. Les sources identifiables de microparticules de plastique comprennent les pneus en caoutchouc et les textiles, qui sont des plastiques durables^[81]. Les plastiques à usage unique peuvent également être une source de microparticules de plastique dans l’environnement. Les microparticules de plastique sont « omniprésent[e]s dans l’environnement, y compris dans l’Arctique et dans les produits de la mer et les eaux extraites pour l’eau potable dans les Grands Lacs^[82] ».

Quel que soit le maillon de la chaîne alimentaire auquel ils appartiennent, tous les animaux sont exposés aux microparticules de plastique^[83]. Ces particules minuscules peuvent causer des modifications aux comportements et à la reproduction chez les animaux sauvages, et elles peuvent être toxiques pour les poissons et les invertébrés^[84]. Dans les Grands Lacs, les concentrations de microparticules de plastique sont suffisamment élevées pour nuire à 5 % des espèces présentes^[85]. Chelsea Rochman a expliqué qu’il existe quelques données probantes que certains types de microparticules de plastique peuvent « être plus toxiques que d’autres », mais elle affirme que « les microparticules de plastique en général, en tant que mélange, […] ne doivent pas se retrouver dans l’environnement, quel que soit le type de matière »^[86]. Elle a reconnu qu’il existe un bon nombre de voies par lesquelles les plastiques peuvent pénétrer dans l’environnement et qu’il est difficile de connaître la source exacte de la micropollution plastique^[87].

Même si tous les témoins conviennent que les plastiques n’appartiennent pas à l’environnement, certains se sont demandé pourquoi le gouvernement du Canada a mis l’accent sur la réglementation des articles manufacturés en plastique plutôt que sur les déchets de plastique ou la pollution plastique^[88]. Quelques témoins ont aussi mentionné que certaines solutions de rechange aux plastiques à usage unique peuvent avoir de plus grands impacts sur l’environnement que les plastiques à usage unique qu’elles remplacent. Par exemple, selon une analyse du cycle de vie des sacs à provisions réalisée par RECYC-QUÉBEC, les sacs en plastique à usage unique ont un impact sur l’environnement plus faible pendant toute leur durée de vie que les sacs en plastique réutilisables ou en coton^[89].

La production et la gestion du cycle de vie des plastiques ont des incidences sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) qui, à leur tour, affectent l’environnement. Comme la plupart des plastiques sont faits de combustibles fossiles, leur production contribue aux émissions de GES. La production de résines plastiques recyclées, d’autre part, crée 1,5 fois moins d’émissions de GES par rapport aux résines vierges^[90].

Parallèlement, l’utilisation de plastiques peut réduire les émissions par rapport aux solutions de rechange. John Galt a déclaré qu’il faut moins d’énergie pour produire ou recycler des plastiques en raison de leur point de fusion bas et parce que, « comparativement à l’empreinte carbone du PET utilisé pour fabriquer des contenants de boissons, l’empreinte carbone des composites de papier est 1,6 fois supérieure, celle de l’aluminium 1,7 fois supérieure et celle du verre 4,4 fois supérieure. Le plastique PET ne nécessite pas de déforestation ni d’exploitation minière à ciel ouvert comme le papier et l’aluminium^[91] ». Comme mentionné ci-dessus, le faible poids des plastiques fait d’eux une matière utile pour les véhicules et les pièces d’aéronefs, permettant à ces véhicules de consommer moins de carburant et de produire moins d’émissions^[92].

Impacts d’une interdiction de certains plastiques à usage unique sur la santé humaine

Lorsqu’ils sont utilisés selon les fins prévues, les articles en plastique peuvent jouer un rôle important dans l’amélioration, ou la protection, de la santé et de la sécurité des Canadiens. Des témoins ont rappelé au Comité le rôle essentiel que les plastiques ont joué récemment, et qu’ils continuent de jouer, pendant la pandémie de COVID‑19, notamment dans les masques^[93]. Les plastiques peuvent également être présents dans de nombreux autres articles médicaux, comme les endoprothèses coronaires et d’autres dispositifs médicaux. John Galt trouve ironique d’ajouter les articles manufacturés en plastique à la Liste des substances toxiques : « [L]a même désignation englobe des produits essentiels à la vie et des déchets^[94]. » Ashley Wallis a fait valoir que l’utilisation de la LCPE pour interdire les plastiques à usage unique inutiles donne « la priorité aux plastiques dans les endroits où, dans notre société, ils revêtent une valeur réelle, par exemple, dans le domaine médical^[95] ».

Les êtres humains peuvent également être exposés aux plastiques qui se perdent dans l’environnement. L’exposition aux macroparticules de plastique n’est pas considérée comme une préoccupation pour la santé humaine. Cependant, les effets des microparticules de plastique sur la santé humaine ne sont pas bien compris, mais il y a un consensus selon lequel il faut faire plus de recherche^[96].

Les microparticules de plastique sont présentes dans l’eau potable ainsi que dans les poissons et fruits de mer que les êtres humains consomment^[97]. Les gens aspirent des microparticules de plastique et il est possible que ces particules de plastique endommagent les poumons des humains^[98]. Ashley Wallis a relaté une étude récente dans laquelle on a trouvé des microparticules de plastique dans des cordons ombilicaux et des placentas humains, indiquant que « les bébés sont exposés à la pollution par les plastiques avant la naissance […]. Nous sommes exposés au plastique avant de naître^[99]. » Cependant, on ne connaît pas encore tous les effets de ces microparticules de plastique sur la santé humaine, y compris l’effet d’accumuler graduellement, ou « bioaccumuler », des microparticules de plastique dans le corps humain. Pour combler ces lacunes et éclairer les prochaines étapes, Chelsea Rochman propose que le gouvernement du Canada forme un groupe de travail pour étudier les impacts des microparticules de plastique sur la santé humaine et animale^[100].

Recommandation 1

Le Comité recommande au gouvernement du Canada de clarifier son processus de réglementation afin d’offrir plus de certitude aux groupes qui sont touchés par d’éventuels règlements ayant des répercussions économiques et environnementales.

Recommandation 2

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada forme un groupe de travail pour étudier les impacts des microparticules de plastique sur l’environnement et la santé humaine, y compris les effets de la bioaccumulation de microparticules de plastique.

Les membres du Comité ont exprimé des préoccupations sur les impacts qu’une interdiction des plastiques à usage unique pourrait avoir sur l’accessibilité. À ce sujet, Philippe Cantin a donné l’exemple des pailles en plastique, qui peuvent être un important outil d’accessibilité pour les personnes ayant certains handicaps. Il a déclaré que « les exceptions [à l’interdiction proposée] doivent elles aussi être clairement définies, en tenant compte des considérations relatives à l’accessibilité, à la santé, à la salubrité des aliments et à la sécurité^[101] ». Helen Ryan a indiqué que, à mesure que le gouvernement élaborera un règlement pour les articles en plastique à usage unique, ECCC examinera comment s’assurer que les personnes ayant certains handicaps auront un accès approprié aux outils nécessaires^[102]. À mesure qu’il élaborera un règlement, a‑t‑elle affirmé, le Ministère suivra la Directive du Cabinet sur la réglementation. Cette directive demande au Ministère d’ « entreprendre une évaluation des répercussions socioéconomiques de chaque projet de règlement sur divers groupes de Canadiens », y compris les gens ayant un handicap physique ou mental^[103].

Recommandation 3

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada fasse part de son intention de tenir compte des besoins des personnes ayant un handicap dans toute politique ou tout règlement qu’il adoptera concernant les plastiques à usage unique.

Les emballages de plastique jouent un rôle dans la conservation et la prolongation de la durée de conservation des aliments, ce qui réduit le gaspillage d’aliments et les déchets de cuisine, et contribue à assurer la salubrité des aliments^[104]. William St‑Hilaire, vice-président, Développement des affaires chez Tilton, a affirmé que « dans les secteurs que nous desservons, l’élimination du plastique entraînerait des problèmes majeurs en matière d’innocuité des aliments, de sécurité, d’hygiène et de gaspillage alimentaire^[105] ». D’après Sophie Langlois‑Blouin, il serait possible de réduire les emballages de plastique et les déchets de cuisine, mais « il faut le faire d’une façon éclairée^[106] ». Helen Ryan a convenu qu’il est « extrêmement important » que les questions de sécurité alimentaire soient prises en compte pendant la rédaction de tout règlement éventuellement élaboré sur les plastiques. Elle a indiqué que l’interdiction proposée sur certains articles en plastique à usage unique ne s’appliquait pas aux plastiques utilisés pour la conservation des aliments dans les épiceries, mais plutôt aux contenants utilisés pour les plats à emporter^[107].

Vers une économie circulaire pour les plastiques

L’économie canadienne du plastique est surtout linéaire, c’est-à-dire que la plupart des matières plastiques ne sont pas récupérées ou réutilisées après usage. Cependant, il existe une solution de rechange. Les témoins sont unanimes : le Canada devrait s’efforcer d’établir une économie du plastique plus « circulaire »^[109].

Une économie circulaire est un modèle économique qui vise à réduire au minimum la consommation des ressources et le gaspillage. Contrairement au modèle économique linéaire dans lequel les ressources sont extraites, transformées en produits et jetées, l’économie circulaire insiste sur la réparation, la réutilisation et le recyclage, autrement dit sur la nécessité de maintenir la valeur des produits et des services aussi longtemps que possible^[110].

La figure 2 illustre comment les principes de l’économie circulaire pourraient s’appliquer aux plastiques, par comparaison avec l’économie linéaire pour les plastiques.

Figure 2 : Deux modèles du cycle de vie des plastiques

Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement.

Créer une économie circulaire

Réduire

Bon nombre de Canadiens connaissent les trois « R » : réduire, réutiliser et recycler. Comme l’a mentionné Sophie Langlois‑Blouin, cela signifie que la première étape de la gestion des déchets est de réduire l’utilisation des matières à la source^[112]. Plusieurs témoins ont souligné que créer une économie circulaire pour les plastiques signifie également de réduire l’utilisation des plastiques, en particulier les plastiques à usage unique^[113].

Certains témoins ont soutenu qu’une interdiction de certains plastiques à usage unique contribuerait à réduire l’utilisation des plastiques au Canada, ainsi que la pollution plastique^[114]. Ashley Wallis a comparé la pollution plastique à une baignoire qui déborde. Jusqu’ici, les gouvernements se sont intéressés principalement à la mauvaise extrémité de la chaîne d’approvisionnement, en essayant d’éponger l’eau plutôt que de « fermer le robinet ». Une interdiction, soutient-elle, contribuerait à stopper l’« écoulement » des plastiques et à réduire leur utilisation dans leur ensemble^[115]. De même, Chelsea Rochman a été favorable à une interdiction de certains articles en plastique à usage unique, affirmant qu’en réduisant la dépendance du Canada aux plastiques à usage unique non nécessaires, le pays peut « infléchir notre économie linéaire du plastique vers une économie circulaire^[116] ».

Pour d’autres témoins, surtout ceux de l’industrie des plastiques, il n’est pas nécessaire d’interdire les plastiques à usage unique pour réduire leur utilisation. Ces témoins ont dit que, à la place, les gouvernements devraient se concentrer sur des politiques qui améliorent la gestion des déchets et qui permettent de les faire circuler à nouveau dans l’économie, en éliminant efficacement l’utilisation unique des plastiques^[117]. Comme William St-Hilaire l’a expliqué : « Le problème n’est pas le plastique à usage unique, c’est l’usage unique du plastique qui est le problème^[118]. » Ces témoins soutenaient que le gouvernement devrait concentrer son attention sur les mesures qui améliorent la gestion des déchets de plastique, notamment en recourant davantage au recyclage.

Réutiliser et recycler

Le Comité a entendu une discussion importante au sujet du rôle que le recyclage jouera dans l’économie circulaire. Les témoins ont convenu en général que le gouvernement fédéral pouvait prendre d’autres mesures pour améliorer l’infrastructure de recyclage au Canada et accélérer le rythme auquel les plastiques sont réutilisés et recyclés.

Le Comité a entendu plusieurs témoins affirmer, comme l’a fait Michael Burt, qu’« après consommation, le plastique demeure une ressource à utiliser et non à désigner comme déchet^[119] ». Ces témoins ont déclaré que le recyclage contribuerait à garder les plastiques à l’intérieur de l’économie et en dehors de l’environnement. Cependant, certains se sont dit préoccupés du fait que l’interdiction de certains articles en plastique à usage unique proposée par le gouvernement réduirait l’approvisionnement en plastiques post‑consommation, rendant plus difficile l’intensification du recyclage, et dissuaderait peut‑être les investissements nécessaires à une économie circulaire^[120]. Selon Tony Moucachen, président-directeur général chez Merlin Plastics, une approche axée sur l’interdiction de certains plastiques « ne reconnaît pas la valeur des plastiques post‑consommation pour l’industrie et la société […] » ce qui semble indiquer « que la matière est problématique, alors qu’en fait, le vrai problème est l’absence de systèmes de gestion des déchets appropriés^[121] ».

D’autres témoins ont contesté cet argument. Ils ont souligné que le gouvernement du Canada propose d’interdire six articles en plastique à usage unique qui sont difficiles ou coûteux à recycleret qui ne pourraient probablement pas participer à une économie circulaire^[122]. Norman Lee a résumé ce défi, en indiquant que ces articles en plastique « passent souvent inaperçus et sont de plus en plus difficiles à séparer dans les installations municipales. Ils contaminent notre recyclage et notre compost, et représentent une fraction importante des détritus que l’on retrouve dans les rues, les parcs et les cours d’eau^[123]. » Karen Wirsig en a convenu et a mentionné que d’interdire ces articles contribuerait à réduire les coûts du recyclage, qui incombent principalement aux municipalités^[124]. Chelsea Rochman a ajouté que bien qu’en théorie ces six articles en plastique à usage unique peuvent être recyclés, en pratique, il n’existe aucun marché pour le faire^[125]. En fait, certains témoins ont évoqué la possibilité que l’interdiction des plastiques à usage unique soit élargie pour englober des articles comme les lingettes humides, les applicateurs de tampons en plastique, les tasses à café à usage unique et leur couvercle, les mégots de cigarettes et toutes les formes de polystyrène^[126].

Il peut être possible d’améliorer le caractère recyclable de certains produits en plastique. La principale technologie utilisée dans le secteur du recyclage, le recyclage mécanique, présente plusieurs limites. Outre le fait qu’elle soit dispendieuse et énergivore, elle ne peut éliminer les contaminants de bon nombre de types de plastiques. Cependant, il existe d’autres technologies qui pourraient faciliter le recyclage de différents types de plastiques et l’élimination des contaminants des plastiques usagés^[127]. L’une des possibilités consiste en un groupe de technologies connues collectivement sous le nom de « recyclage chimique ». Ces technologies font appel à la chaleur, à la pression et aux produits chimiques pour réduire le plastique en ses constituants chimiques. Ces produits chimiques peuvent être polymérisés de nouveau en nouveaux plastiques, ou utilisés comme combustibles ou matières premières pour d’autres produits^[128].

Cependant, cette technologie est encore émergente et n’a pas encore été déployée à grande échelle. Par conséquent, certains témoins, et plusieurs entreprises ayant présenté des mémoires au Comité, ont encouragé le gouvernement fédéral à investir dans ces technologies, pour les aider à les commercialiser et à en augmenter l’utilisation^[129].

D’autres témoins étaient moins optimistes au sujet des avantages du recyclage chimique. Norman Lee a reconnu que les « technologies du recyclage des produits chimiques et d’autres technologies de recyclage de pointe […] sont prometteuses ou présentent un certain potentiel », mais il a dit que, « en pratique, elles ne sont pas encore au point »^[130]. Il a indiqué que des projets pilotes de recyclage avancé ont montré que ces technologies demeurent sensibles à la contamination et à l’humidité, et qu’elles ne sont pas encore capables de produire de nouveaux polymères plastiques^[131]. Certains témoins sont même allés plus loin, affirmant que le gouvernement fédéral ne pouvait pas dépendre uniquement du recyclage pour créer une économie circulaire pour les plastiques^[132]. Ashley Wallis a, de même, rejeté la valorisation énergétique des déchets et les méthodes de recyclage avancées, les désignant comme « une forme déguisée d’élimination des déchets^[133] ». Elle a dit que le gouvernement fédéral devrait axer ses investissements dans les domaines qui remplaceraient l’utilisation des résines vierges.

En ce qui concerne l’augmentation de la capacité de recyclage comme solution aux déchets plastiques, Ashley Wallis a fait valoir que « nous ne pouvons pas recycler pour sortir de cette crise » et elle a noté que « [m]ême dans le meilleur des scénarios de recyclage, d’ici 2040, 45 millions de tonnes de plastique seront déversées chaque année dans l’environnement mondial », une augmentation de 7 millions de tonnes métriques par année par rapport à maintenant^[134].

Néanmoins, les témoins pensaient en général que le gouvernement fédéral pourrait, et devrait, aider à renforcer le secteur du recyclage au Canada. Il peut commencer par investir dans l’infrastructure du recyclage au pays, ce que Karen Wirsig a décrit comme « faisant cruellement défaut^[135] ». William St‑Hilaire a suggéré au gouvernement fédéral d’investir dans les centres de triage, surtout dans les systèmes automatisés qui peuvent trier les plastiques en fonction de leur type de résine^[136]. Des témoins ont affirmé que ces investissements contribueraient non seulement à intensifier le recyclage des plastiques^[137], mais encourageraient aussi l’industrie des plastiques à fabriquer des produits qui sont davantage recyclables^[138].

Certains témoins ont fait valoir que l’interdiction des plastiques à usage unique devrait être assortie de mesures incitatives et d’investissements qui soutiennent le développement de systèmes de réutilisation et ont fait remarquer que des emplois dans les domaines de la logistique, de l’assainissement et des technologies de réutilisation peuvent être créés avec relativement peu d’investissements. Karen Wirsig a suggéré qu’ECCC organise une table ronde pour les entreprises et les organisations de réutilisation afin d’en savoir plus sur l’infrastructure nécessaire pour soutenir la réutilisation à travers le pays^[139].

Recommandation 4

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada anime une table ronde pour les entreprises et les organisations de réutilisation, travaillant avec la Fédération canadienne des municipalités, afin d’en savoir plus sur l’infrastructure nécessaire pour soutenir la réutilisation à travers le pays.

Recommandation 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada investisse dans l’expansion de l’infrastructure du recyclage et de l’innovation au pays, y compris en favorisant l’expansion des systèmes de collecte et de triage, et en investissant dans les technologies novatrices qui peuvent accélérer le rythme auquel les plastiques sont recyclés.

Le gouvernement fédéral peut également jouer un rôle important dans l’harmonisation des différents systèmes de recyclage qui existent partout au Canada^[140]. Les municipalités sont responsables de la conception et de la mise en œuvre des programmes de recyclage et ces programmes varient beaucoup. Tony Moucachen a expliqué que ces différences sont problématiques pour les producteurs de plastiques, mais aussi pour les consommateurs. Il a déclaré : « Il existe de nombreuses approches différentes, particulièrement en ce qui concerne le programme des boîtes bleues […] [Cela] crée de la confusion chez les résidents lorsqu’ils déménagent d’une municipalité à une autre. La même situation se reproduit avec les programmes des bacs verts^[141]. » Cependant, les municipalités ne sont pas les seuls joueurs dans la conception de programmes de recyclage. Sophie Langlois-Blouin a souligné que RECYC‑QUÉBEC coordonne ses activités avec les entreprises qui commercialisent les plastiques ainsi qu’avec celles qui emballent et recyclent^[142] et, bien sûr, les gouvernements provinciaux jouent également un rôle important dans l’élaboration de programmes de recyclage et de collecte des déchets^[143]. Dans leur témoignage, des représentants d’ECCC ont déclaré que le gouvernement du Canada prenait certaines mesures pour harmoniser les normes en matière de recyclage au Canada. Helen Ryan a mentionné que le gouvernement était en train d’élaborer des propositions pour ces normes avec le Conseil canadien des normes et le Bureau de normalisation du Québec^[144].

Recommandation 6

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada publie des renseignements additionnels sur ses travaux visant à harmoniser les normes de recyclage dans l’ensemble du Canada et cherche d’autres occasions de faire progresser cette harmonisation en collaboration avec les provinces et les territoires, les industries et les collectivités.

Responsabilité élargie des producteurs

L’un des défis récurrents d’étendre la réutilisation et le recyclage des plastiques est la pénurie de matières^[145]. Les régimes de responsabilité élargie des producteurs (REP) pourraient contribuer à accroître l’approvisionnement en cette matière. La REP est une stratégie qui rend les producteurs, plutôt que les consommateurs, responsables de la gestion d’un produit à la fin de sa vie^[146]. Elle peut étendre la collecte de matières post-consommation et inciter les producteurs à intégrer des considérations environnementales dans la conception des produits^[147].

La Colombie-Britannique et le Québec disposent actuellement de systèmes de REP en place pour un éventail de marchandises, dont des produits en plastique. Au Québec, le système comprend la collecte sélective et un système de dépôt remboursable^[148]. En Colombie-Britannique, les producteurs financent les programmes de recyclage résidentiels au moyen de programmes de collecte en bordure de rue, multifamiliale ou en dépôt^[149]. Le taux de recyclage de la province est en ce moment le plus élevé au Canada^[150].

Les témoins soutenaient l’étendue de la REP à l’ensemble du Canada^[151]. Usman Valiante, conseiller technique au Pacte canadien sur les plastiques, a expliqué que « les producteurs devenus responsables de la collecte et du recyclage investissent dans les systèmes pour le faire. […], [ce qui] crée l’offre de plastique qui alimente les systèmes de recyclage dont le flux retourne à des entreprises […] pour le cycle suivant de produits »^[152]. Norman Lee a ajouté que la REP pourrait attirer des investissements dans les procédés de recyclage puisque les produits seraient recueillis en quantités plus importantes^[153].

Certains témoins ont laissé entendre que le gouvernement fédéral pourrait établir une stratégie nationale de REP pour harmoniser les différents régimes de REP dans l’ensemble du pays^[154]. L’honorable Jonathan Wilkinson, ministre de l’Environnement et du Changement climatique en exercice, a informé le Comité que le gouvernement fédéral collaborait « avec les provinces et les territoires pour mettre en place des régimes de responsabilité élargie des producteurs (REP) dans lesquels ces derniers sont responsables de la collecte des plastiques et, au fil du temps, nous allons augmenter le pourcentage de plastiques qui devront être recyclés^[155] ». Le Conseil canadien des ministres de l’Environnement a approuvé un Plan d’action pancanadien pour la responsabilité élargie des producteurs en octobre 2009^[156].

Recommandation 7

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada, en collaboration avec les provinces et les territoires :

• continue ses travaux avec le Conseil canadien des ministres de l’Environnement (CCME) pour élaborer des lignes directrices pour les programmes de REP dans l’ensemble du pays;
• fasse le point sur ses travaux sur la REP réalisés en collaboration avec le CCME.

Recommandation 8

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada collabore avec le CCME pour produire davantage de rapports d’étape périodiques sur les travaux de cet organisme.

Améliorer la conception des produits

L’économie circulaire dépend en partie des régimes, comme le recyclage et la REP. Ces régimes, à leur tour, dépendent d’une conception de produit efficace. Des témoins ont expliqué que le gouvernement fédéral peut ajouter de nouvelles normes de conception de produits qui encouragent la réutilisation et le recyclage des produits en plastique.

Le gouvernement fédéral a parlé au Comité de certains des travaux qu’il effectue déjà dans ce domaine. Le ministre Wilkinson a expliqué que le gouvernement du Canada entend utiliser le pouvoir qui lui est conféré par la LCPE pour exiger que tous les produits en plastique soient composés d’un certain pourcentage de matières recyclées^[157]. De nombreux témoins ont convenu que le Canada devrait établir une exigence sur le contenu en matières recyclées pour les produits en plastique, en disant qu’une telle exigence inciterait à concevoir des produits plus durables^[158]. L’objectif à long terme du gouvernement du Canada, décrit dans la charte sur les plastiques dans les océans, est d’atteindre une norme exigeant un contenu de 50 % de matières recyclées d’ici 2030. Le gouvernement entend élaborer ces exigences de concert avec divers partenaires, notamment le Pacte canadien sur les plastiques et le Conseil canadien des normes^[159].

Recommandation 9

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada travaille avec ses partenaires pour accélérer le développement et la mise en œuvre des exigences minimales en matière de contenu recyclé.

Tout comme le gouvernement fédéral peut établir des normes minimales pour le contenu des produits en plastique, il peut également établir des normes minimales pour leur commercialisation et leur étiquetage. Norman Lee a suggéré que le gouvernement du Canada établisse « des normes nationales en matière d’étiquetage et de publicité » pour les produits en plastique, « afin de réduire la confusion des consommateurs et des résidents »^[160]. D’autres témoins étaient d’accord^[161]. Sophie Langlois-Blouin a laissé entendre que le Bureau de la concurrence du Canada pourrait publier des directives sur l’étiquetage qui rendraient plus facile aux consommateurs et aux entreprises la tâche de reconnaître et de trier les produits en plastique^[162].

Le gouvernement du Canada pourrait aller plus loin et inciter à la fabrication et à l’achat d’emballages plus durables. Des témoins ont mentionné deux approches, complémentaires, que le gouvernement pourrait utiliser. Tout d’abord, les administrations pourraient percevoir des « éco-droits » sur les emballages. Les éco-droits sont des frais supplémentaires qui sont ajoutés à une marchandise en fonction de son empreinte carbone. Les produits de ces droits financent la récupération et le recyclage de la marchandise à la fin de son cycle de vie. Tony Moucachen et Maja Vodanovic, mairesse de l’arrondissement de Lachine à Montréal, ont déclaré au Comité que les administrations devraient percevoir des éco‑droits et que le gouvernement fédéral devrait exiger que la valeur des droits soit affichée sur l’étiquette du produit. Tous deux ont dit que ces droits contribueraient à changer les comportements des consommateurs et inciteraient à concevoir de meilleurs produits^[163]. Dans la deuxième approche, le gouvernement fédéral pourrait établir des programmes de certification pour différentes matières afin d’aider à promouvoir les produits dont l’empreinte carbone est plus faible et de simplifier le recyclage et la réutilisation^[164]. Les témoins ont fait remarquer que ces normes de certification et d’étiquetage ne deviendraient plus importantes que lorsque de nouveaux types de matières pénétreront le marché^[165].

Matières de remplacement

Les fabricants examinent également des solutions de rechange aux plastiques classiques. Le terme « bioplastiques » est couramment utilisé pour désigner les substituts du plastique qui imitent les qualités utiles des plastiques à base de combustibles fossiles; mais qui sont faits de matières renouvelables, y compris les déchets et les sous-produits d’autres industries^[166]. Les bioplastiques peuvent être divisés en deux grandes catégories : les polymères^[167] et matériaux naturels, comme la cellulose, et les polymères à base de biomasse, comme les polyhydroxyalcanoates (PHA).

Certains bioplastiques sont faits de biomasse, mais sont recyclables dans les mêmes flux de déchets que les plastiques à base de combustibles fossiles^[168]. D’autres bioplastiques sont compostables. Les bioplastiques sont principalement produits en Chine, ainsi que dans une certaine mesure aux États‑Unis et en Europe. Madame Misra a laissé entendre qu’il s’agit d’un domaine où le Canada pourrait renforcer ses capacités et devenir un chef de file mondial. Elle a indiqué qu’il était peu probable que les bioplastiques soient produits en quantité suffisante pour remplacer les plastiques classiques avant de nombreuses années^[169].

Malgré leur nom, les bioplastiques ne sont pas nécessairement biodégradables. Marc Olivier, professeur-chercheur à l’Université de Sherbrooke, reconnaît que « quand on parle de bioplastiques, on observe actuellement une immense confusion. Parce que le mot bioplastique comprend le préfixe bio, les gens croient qu’un bioplastique est biodégradable. Or, ce n’est pas du tout le cas^[170]. » De plus, certains bioplastiques « compostables » ne sont véritablement compostables que dans des installations industrielles et non dans les bacs de compostage qu’on a dans notre cour^[171]. Même dans les installations industrielles, les bioplastiques peuvent présenter de nouveaux défis aux systèmes de traitement des déchets. Ces matières peuvent contaminer le flux de déchets en plastique recyclable ou en matières compostables, ce qui les rend impossibles à réutiliser^[172].

Recommandation 10

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada prenne des mesures pour aider les consommateurs à distinguer les plastiques des substituts du plastique d’après leur caractère recyclable, compostable ou biodégradable, en établissant des normes nationales d’étiquetage.

Conclusion

Tout le monde peut convenir que les plastiques n’ont pas leur place dans l’environnement. Le défi est de trouver les bons outils pour empêcher les plastiques de devenir de la pollution plastique. Les parties intéressées qui ont témoigné dans le cadre de cette étude étaient divisées sur la question d’interdire les plastiques à usage unique nocifs en tant qu’un de ces outils. Le Comité a entendu plusieurs témoins, provenant surtout de l’industrie des plastiques, qui se sont opposés vigoureusement à la proposition du gouvernement du Canada de réglementer les articles manufacturés en plastique en recourant à la LCPE. Ils ont soutenu que l’approche du gouvernement, comprenant une possible interdiction de certains plastiques à usage unique, nuirait à l’industrie des plastiques et rendrait difficile la transition vers une économie circulaire. D’autres témoins croyaient tout aussi fortement que le gouvernement fédéral devrait interdire certains plastiques à usage unique. Ils se rangent à l’avis du gouvernement lorsque ce dernier affirme que certains plastiques à usage unique sont simplement non nécessaires : ils nuisent à l’environnement, ils sont trop difficiles à recycler et ils peuvent être remplacés par d’autres produits.

Les façons dont nous fabriquons, utilisons et gérons les plastiques évoluent. Les témoins ont insisté sur le fait que le Canada, et le reste du monde, doit évoluer vers une économie circulaire pour les plastiques, qui réduit au minimum l’utilisation de matières premières et la production de déchets. Pour bâtir une économie circulaire, le Comité a décrit les étapes que le gouvernement du Canada peut suivre pour renforcer le secteur national du recyclage, pour harmoniser les programmes de gestion des déchets, encourager la conception de meilleurs produits et stimuler l’innovation. Mises ensemble, ces étapes peuvent contribuer à reléguer au passé l’utilisation unique des produits en plastique.