Introduction

Du 3 février 2022 au 3 mars 2022, le Comité permanent de l’environnement et du développement durable de la Chambre des communes (le Comité) a entrepris une « étude visant une révision générale de la gouvernance des déchets nucléaires au Canada et de leurs répercussions sur l’environnement, incluant les enjeux soulevés par l’importation de ces déchets et le commerce de technologies médicales^[1] ».

La société tire des avantages environnementaux, économiques et sociaux de l’énergie nucléaire et des isotopes médicaux, mais les déchets produits nécessitent un contrôle et une gestion robustes. Le présent rapport n’est pas axé sur les mérites de la technologie nucléaire, mais bien sur la gouvernance des déchets radioactifs au Canada.

Le rapport fournit tout d’abord des renseignements généraux sur les déchets radioactifs au Canada, notamment les classifications de déchets, les emplacements des déchets et les quantités de déchets. Il explique ensuite la structure de gouvernance des déchets radioactifs et présente les entités qui exercent des responsabilités décisionnelles et des responsabilités de gestion à l’égard des déchets radioactifs au Canada, y compris en ce qui concerne l’importance d’un examen indépendant et transparent. Le rapport énonce la nécessité d’avoir des solutions d’entreposage à long terme et traite de l’installation de gestion des déchets près de la surface pour les déchets radioactifs de faible activité proposée à Chalk River et du dépôt géologique en profondeur proposé pour les déchets radioactifs de haute activité. Un aperçu du bilan de l’industrie nucléaire canadienne en matière de sécurité est présenté, de même qu’un débat sur les risques et les avantages de la transformation des déchets radioactifs existants (notamment par l’entremise du retraitement). Après avoir comparé la gouvernance des déchets radioactifs au Canada par rapport aux normes internationales et après avoir souligné l’importance de consulter les communautés autochtones et de faire participer les collectivités lors du choix de l’emplacement de dépôts de déchets radioactifs, le rapport indique qu’il faut améliorer l’engagement du public en ce qui concerne les déchets radioactifs.

Le Comité a notamment entendu des fonctionnaires fédéraux qui réglementent les déchets radioactifs, des leaders autochtones, des groupes de citoyens préoccupés, des intervenants qui gèrent les déchets radioactifs historiques du Canada, des représentants de l’industrie nucléaire et des universitaires. Le Comité remercie les 28 témoins qui se sont présentés, de même que les groupes et les personnes qui ont soumis des mémoires^[2] sur le sujet.

En quoi consistent les déchets radioactifs?

La Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) définit un déchet radioactif comme « toute matière (liquide, gazeuse ou solide) qui contient une substance nucléaire radioactive […] qui n’a plus d’autre usage envisagé^[3] ». Il peut aussi contenir des substances dangereuses non radioactives. S’il n’est pas géré de manière sécuritaire, le déchet radioactif pose un danger pour la santé humaine et l’environnement.

L’exposition au rayonnement ionisant émis par les déchets radioactifs peut engendrer des effets nocifs. La gravité de l’effet dépend de la dose de rayonnement et du débit de dose de rayonnement (c’est-à-dire s’il s’agit d’une dose cumulative sur de nombreuses années ou d’une dose aiguë). Les fortes doses de rayonnement tuent les cellules et peuvent entraîner la mort d’une personne. Des exemples de fortes doses de rayonnement sont les doses reçues par les travailleurs et les pompiers qui sont intervenus après l’accident de la centrale nucléaire de Tchernobyl en 1986 : de 800 à 16 000 millisieverts (mSv)^[4]. Des doses de rayonnement plus faibles peuvent endommager l’ADN et augmenter le risque de cancer plus tard dans la vie. La CCSN souligne que :

Des études ont montré que l'exposition au rayonnement augmente la fréquence de certains cancers survenant déjà de manière spontanée dans la population et que cette augmentation est proportionnelle à la dose de rayonnement. Autrement dit, plus la dose est importante, plus le risque de cancer est élevé. Toutefois, les études menées à ce jour n'ont pas permis de démontrer l'apparition d'un nombre excessif de cancers ou d'autres maladies chez les personnes exposées au rayonnement de manière chronique à des doses inférieures à environ 100 mSv^[5].

Si des isotopes provenant de déchets radioactifs se retrouvent dans les nappes phréatiques ou les rivières, ils peuvent entrer dans les chaînes alimentaires. Si elle avait lieu, cette exposition indirecte produirait une dose beaucoup plus faible qu’une exposition directe, mais une population beaucoup plus grande pourrait être exposée^[6].

La CCSN définit quatre catégories de déchets radioactifs :

• 1)      les résidus de mines et d’usines de concentration d’uranium^[7];
• 2)      les déchets radioactifs de faible activité (DRFA);
• 3)      les déchets radioactifs de moyenne activité (DRMA);
• 4)      les déchets radioactifs de haute activité (DRHA)^[8].

Une norme de la CSA (Association canadienne de normalisation) sur les déchets radioactifs, compilée par des intervenants du gouvernement et de l’industrie, est entrée en vigueur en mars 2019^[9]. La figure 1 donne un aperçu de la source, de la description, de l’entreposage provisoire, de la surveillance et de la période radioactive pour les quatre catégories de déchets radioactifs^[10] au Canada.

Figure 1 : Source, description, entreposage, surveillance et période radioactive pour les quatre catégories de déchets radioactifs au Canada

Source : Commission canadienne de sûreté nucléaire, Qu’est-ce qu’un déchet radioactif?

La radioactivité des déchets radioactifs diminue au fil du temps. Les DRHA demeurent radioactifs pendant des milliers d’années. Les DRFA et les DRMA, quant à eux, le demeurent pendant des périodes plus courtes. Par exemple, Jason Van Wart, vice‑président des Services en matière de durabilité nucléaire à Ontario Power Generation (OPG), a décrit les résultats préliminaires obtenus en ce qui concerne la réduction de la radioactivité des déchets de faible activité à la centrale nucléaire de Bruce : « En moyenne, elle représente environ 10 % de la radioactivité qui était présente à l’origine lorsque nous avons stocké les déchets. Sur une période de 30 à 40 ans, la radioactivité des déchets a considérablement diminué^[11]. » Toutefois, un témoin a mentionné que mesurer efficacement certains types de radioactivité est un défi^[12].

Les déchets radioactifs au Canada

Au Canada, les déchets radioactifs sont le résultat d’activités, y compris :

• le cycle du combustible nucléaire, comprenant l’extraction minière, la fabrication de combustible nucléaire, l’exploitation de centrales nucléaires et le déclassement éventuel des installations nucléaires, et
• la production et l’utilisation d’isotopes radioactifs lors de procédures médicales^[13].

Déchets issus de la production d’énergie nucléaire

Les réacteurs CANDU (ou Canada Deuterium Uranium), mis au point au Canada, utilisent la chaleur générée par la fission nucléaire pour produire de l’électricité. Le combustible nucléaire crée de la chaleur lorsque ses atomes se divisent. Cette chaleur transforme l’eau en vapeur. La vapeur entraîne une turbine qui fait tourner un aimant qui génère l’électricité dans le réseau. Le combustible irradié est un DRHA, tel qu’indiqué à la figure 1. Des réacteurs CANDU sont actuellement actifs en Ontario et au Nouveau‑Brunswick^[14].

En 2019, les centrales nucléaires généraient environ 15 % de l’électricité produite au Canada. L’énergie nucléaire représentait environ 58 % de l’énergie produite en Ontario et 38 % de l’électricité produite au Nouveau-Brunswick^[15]. Jason Van Wart a indiqué que la fiabilité de l’énergie nucléaire avait permis au gouvernement de l’Ontario, en 2014, d’abandonner complètement la production d’électricité à partir du charbon, et d’éliminer les émissions de gaz à effet de serre (GES) qui y sont associées^[16].

John Gorman, président et chef de la direction de l’Association nucléaire canadienne, a souligné que, pour que le Canada atteigne ses cibles de réduction des émissions de GES, « tous les outils dont nous disposons, toutes les technologies d’énergies propres non émettrices, y compris le nucléaire, doivent jouer un rôle dans la réduction spectaculaire des émissions^[17] ». Tandis que certains témoins ont convenu que l’énergie nucléaire est nécessaire pour que le Canada atteigne ses cibles de zéro émission nette et réponde à l’augmentation de la demande d’énergie engendrée par l’électrification^[18], d’autres ne partageaient pas cette opinion[19].

Les petits réacteurs modulaires (PRM), une technologie en développement, pourraient être utilisés pour fournir de l’électricité aux petits réseaux de distribution d’électricité ou aux régions rurales ou éloignées. Les PRM sont généralement plus petits que les centrales nucléaires traditionnelles^[20] et peuvent être utilisés dans l’industrie lourde et les opérations minières pour produire de l’électricité, de la chaleur et de l’hydrogène^[21]. Divers témoins estimaient que les PRM constituaient une solution pour aller de l’avant en vue d’atteindre les objectifs de carboneutralité, même si la technologie n’est pas encore complètement développée^[22]. Le terme PRM englobe une variété de modèles de réacteurs qui produisent des « déchets radioactifs aux caractéristiques variables, comme la composition chimique, l’aspect physique et l’enrichissement de l’uranium^[23] ».

Production et déchets d’isotopes médicaux

Les isotopes médicaux jouent un rôle crucial dans le diagnostic médical et le traitement du cancer, de même que pour la stérilisation de l’équipement médical et de l’équipement de protection individuelle^[24]. Jason Van Wart a dit ceci : « les isotopes médicaux produits dans les centrales nucléaires contribuent à sauver des millions de vies chaque année^[25] ». Par exemple, le cobalt-60, utilisé pour la stérilisation et la radiothérapie, est produit à la centrale nucléaire de Pickering depuis 50 ans^[26]. Le molybdène 99, un précurseur d’un isotope utilisé en imagerie diagnostique, était produit aux Laboratoires de Chalk River (LCR) et sera bientôt produit à la centrale nucléaire de Darlington^[27]. James Scongack, dirigeant principal du développement et vice-président directeur des opérations chez Bruce Power, estimait que le Canada pourrait devenir un leader mondial dans la production d’isotopes médicaux comme le cobalt‑60^[28]. Gilles Provost, journaliste à la retraite et porte‑parole du Ralliement contre la pollution radioactive, a expliqué que, lorsque du cobalt‑60 exporté à partir du Canada est utilisé dans d’autres pays, les déchets sont rapatriés ici^[29]. Il soutient que chaque gouvernement doit gérer lui-même ses déchets de cobalt‑60 plutôt que de laisser ce fardeau à celui du Canada^[30].

Volume et emplacement des déchets radioactifs au Canada

Le dernier inventaire des déchets radioactifs a été produit par le Canada en 2019 et publié en 2021. Le tableau 1 présente l’inventaire des déchets radioactifs au Canada en date de 2019. Les DRHA représentent environ 95 % de la radioactivité de l’ensemble des déchets radioactifs, mais moins de 1 % du volume de déchets radioactifs. La quasi‑totalité du volume de déchets radioactifs au Canada est composée de DRFA.

Tableau 1 : Inventaire des déchets radioactifs au Canada en 2019

Catégorie de déchets	Inventaire des déchets jusqu’à la fin de 2019	Inventaire des déchets prévu jusqu’en 2022	Inventaire des déchets projeté jusqu’en 2050	Inventaire des déchets projeté jusqu’en 2100
Déchets des mines et usines de concentration d’uranium	385 000 000 de tonnes	Aucune prévisiona	Aucune prévisiona	Aucune prévisiona
Déchets radioactifs de faible activité	2 524 670 m3 (1 010 piscines olympiques)b	2 616 087 m3	3 082 690 m3	3 410 478 m3
Déchets radioactifs de moyenne activité	15 681 m3 (6 piscines olympiques)	18 361 m3	30 087 m3	32 324 m3
Déchets radioactifs de haute activité	12 718 m3 (5 piscines olympiques)	13 577 m3	21 012 m3	22 853 m3

Notes :   a. Aucune prévision n’est disponible pour les déchets de mines et d’usines de concentration d’uranium, car l’inventaire dépend des niveaux de production, qui varient en fonction de la fluctuation des prix courants de l’uranium.

b. Une piscine olympique équivaut à 2 500 m³.

Source : Tableau préparé par le Comité à partir de données tirées de Ressources naturelles Canada, Inventaire des déchets radioactifs au Canada 2019, 2021, p. 13.

Actuellement, tous les DRFA, DRMA et DRHA au Canada sont entreposés dans des installations provisoires^[31]. L’entreposage provisoire est un entreposage temporaire dans des installations autorisées qui sera utilisé jusqu’à ce que des installations d’élimination finale soient disponibles. Les DRFA sont stockés en surface dans des conteneurs et des sacs. Les DRMA sont stockés dans des silos blindés en surface ou souterrains. Les DRHA sont stockés dans des piscines pendant de sept à dix ans avant d’être transférés dans des conteneurs ou des silos de stockage à sec en béton^[32]. La figure 2 montre l’emplacement de ces installations d’entreposage au Canada.

Figure 2 : Installations d’entreposage provisoire de déchets radioactifs de faible activité, de déchets radioactifs de moyenne activité et de déchets radioactifs de haute activité au Canada

Note :     « Les déchets radioactifs de faible activité issus de pratiques antérieures » désignent les déchets radioactifs de faible activité (DRFA) historiques qui proviennent de la manipulation, du transport et de l’utilisation du minerai d’uranium. Ils prennent principalement la forme de sols contaminés à l’uranium et au radium. Des années 1930 aux années 1960, du minerai d’uranium était extrait à Port Radium, dans les Territoires du Nord-Ouest, puis transporté pour être raffiné à Port Hope, en Ontario. La majorité (> 98 %) des DRFA historiques au Canada sont situés dans la région de Port Hope. D’autres sites dans la région du Grand Toronto contiennent de petits volumes de DRFA historiques associés aux activités de peinture lumineuse au radium dans les années 1930. Le gouvernement fédéral a accepté la responsabilité pour les déchets historiques, mais les DRFA découlant d’activités courantes sont la responsabilité des propriétaires et des producteurs de déchets. (Voir : Ressources naturelles Canada, Inventaire des déchets radioactifs au Canada 2019, 2021, p. 30-31; et Commission canadienne de sûreté nucléaire, Déchets nucléaires historiques).

Source : Carte préparée par la Bibliothèque du Parlement, Ottawa, 2022, à l’aide de données de Ressources naturelles Canada, Inventaire des déchets radioactifs au Canada 2019, 2021; la Commission Canadienne de sûreté nucléaire, Déchets radioactifs, janvier 2022 et Déchets des mines et usines de concentration d'uranium, novembre 2021; Ressources naturelles Canada, Limites administratives au Canada — Série CanVec — Entités administratives, 2019. Le logiciel suivant a été utilisé : Esri, ArcGIS Pro, version 2.9.2. Contient de l’information sous Licence du gouvernement ouvert — Canada.

Bon nombre de témoins estimaient que l’entreposage actuel est sécuritaire pour le moment, mais qu’il ne constitue pas une solution permanente^[33]. Comme l’a expliqué Jason Van Wart, l’entreposage provisoire « est sûr à court et à moyen terme, mais n’est pas un plan à long terme. L’entreposage provisoire ne peut être maintenu à perpétuité pendant des milliers d’années. Les bâtiments et les colis [stockant des déchets radioactifs] se dégradent avec le temps et exigent un entretien continu. Ce dont nous avons besoin, c’est une solution de stockage définitif^[34] ». La CCSN définit l’« élimination » ou l’ « évacuation » comme la « mise en place ou enfouissement de déchets radioactifs sans intention de les récupérer^[35] ».

La CCSN et Ressources naturelles Canada (RNCan) soutiennent que les installations de stockage temporaire du Canada « sont sûres, sécuritaires et respectueuses de l’environnement » et « sont continuellement surveillées par les titulaires de permis et la CCSN pour veiller à leur aptitude fonctionnelle^[36] ». Elles ajoutent toutefois que le « Canada reconnaît qu’il devra adopter des stratégies de gestion améliorées et à long terme pour l’ensemble de son combustible usé et de ses déchets radioactifs^[37] ».

Structure de gouvernance pour les déchets radioactifs au Canada

Le gouvernement fédéral est le principal responsable du secteur nucléaire au Canada. Il s’occupe de la réglementation de l’énergie et des matières nucléaires, ce qui comprend les déchets radioactifs, ainsi que des politiques, de la recherche et du développement^[39]. Comme les besoins en électricité relèvent des provinces, c’est à elles que revient la décision d’opter pour l’énergie nucléaire (et de générer les déchets radioactifs qui en résultent)^[40]. En février 2020, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il reverrait et moderniserait sa Politique-cadre en matière de déchets radioactifs, en place depuis 1996. Une nouvelle ébauche de politique est en voie d’élaboration et devrait être terminée d’ici la fin de 2022.

Deux lois fédérales régissent la plupart des enjeux liés à la gestion des déchets radioactifs au Canada. Premièrement, la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaire et ses règlements forment le cadre de réglementation de l’énergie nucléaire au Canada. Aux termes de la Loi, la CCSN est l’organisme fédéral indépendant responsable de la réglementation, de l’octroi de permis et de la surveillance des activités et installations nucléaires au Canada; elle réglemente toutes les étapes de la gestion des déchets radioactifs^[41].

Deuxièmement, la Loi sur les déchets de combustible nucléaire fournit au gouvernement fédéral l’encadrement législatif requis pour la prise de décisions relatives à la gestion des déchets de combustible nucléaire au Canada. La Société de gestion des déchets nucléaires (SGDN) a été créée en application de la Loi en 2002 afin d’élaborer et de mettre en œuvre un plan pour la gestion à long terme des déchets de combustible nucléaire qui sont des DRHA^[42].

Parmi les autres lois fédérales pertinentes, dans le cadre de la gestion des déchets radioactifs, mentionnons :

• la Loi sur la responsabilité et l’indemnisation en matière nucléaire;
• la Loi sur l’évaluation d’impact;
• la Loi canadienne sur la protection de l’environnement; et
• la Loi sur les pêches.

RNCan est responsable des questions de politiques fédérales sur les déchets radioactifs. D’autres entités principales prenant part à la gouvernance des déchets radioactifs sont décrites ci‑dessous.

Commission canadienne de sûreté nucléaire

La CCSN est un « tribunal quasi judiciaire indépendant, qui dispose du pouvoir de réglementer toutes les installations et activités nucléaires au Canada, y compris les déchets radioactifs^[43] ». Les décisions de la CCSN doivent être « fondées sur les meilleures données scientifiques disponibles et sur la compréhension des risques en cause » et peuvent uniquement être révisées par la Cour fédérale^[44]. La CCSN ne relève pas d’un ministre; elle rend plutôt des comptes au Parlement par l’intermédiaire du ministre des Ressources naturelles^[45].

En vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012), la CCSN était responsable de l’évaluation environnementale des projets proposés d’entreposage de déchets radioactifs qui, s’ils étaient approuvés, seraient réglementés sous son autorité. La Loi sur l’évaluation d’impact (LEI), entrée en vigueur en 2019, vise à établir une distinction entre l’entité qui décide si un projet proposé d’entreposage de déchets radioactifs peut passer de l’étape de l’évaluation d’impact à l’étape des autorisations réglementaires, soit l’Agence canadienne d’évaluation d’impact (ACEI), et l’organisme de réglementation qui accorde un permis au projet, soit la CCSN. Les projets dont les examens avaient été entrepris aux termes de la LCEE 2012 peuvent se poursuivre en vertu de cette loi.

Société de gestion des déchets nucléaires

La SGDN est un organisme sans but lucratif entièrement financé par les producteurs canadiens d’électricité d’origine nucléaire : Hydro-Québec, la Société d’énergie du Nouveau-Brunswick et l’OPG^[46]. La SGDN est responsable de la gestion à long terme du combustible nucléaire irradié, qui est généralement considéré comme des DRHA. La SGDN a récemment réaffirmé son engagement à ne gérer que les déchets de combustible nucléaire produits au Canada, et de ne pas importer, gérer ou stocker de combustible nucléaire irradié provenant d’autres pays^[47]. Gordon Edwards, président du Regroupement pour la surveillance du nucléaire, a souligné que l’engagement de la SGDN ne s’appuyait sur aucune loi^[48]. Certains témoins estimaient qu’une loi ou un règlement interdisant l’importation de combustible nucléaire irradié serait nécessaire^[49].

Agence canadienne d’évaluation d’impact

L’ACEI administre la LEI et relève du ministre de l’Environnement et du Changement climatique. Une évaluation d’impact en vertu de la LEI peut être requise pour les projets qui prévoient la gestion ou la production de déchets radioactifs. Les évaluations d’impact aident « les promoteurs de projets, le public, les groupes autochtones et les décideurs à comprendre les répercussions possibles des projets proposés avant qu’ils ne soient autorisés à aller de l’avant. Les évaluations permettent de déterminer les meilleurs moyens d’éviter ou de réduire les effets négatifs potentiels d’un projet, tout en augmentant les effets positifs^[50] ». Depuis l’entrée en vigueur de la LEI, en 2019, aucun projet de gestion ou de production de déchets radioactifs n’a fait l’objet d’une évaluation d’impact.

Énergie atomique du Canada limitée et Laboratoires nucléaires canadiens

Énergie atomique du Canada limitée (EACL) a été constituée en société d’État en 1951. Son mandat consiste notamment à « favoriser l’innovation nucléaire au Canada et à nettoyer les vieux déchets nucléaires fédéraux^[51] ». EACL est responsable de la gestion des déchets radioactifs et du déclassement pour le compte du gouvernement du Canada. Cela comprend les responsabilités nucléaires historiques qui résultent des activités scientifiques et technologiques passées des sites d’EACL, ainsi que les déchets historiques de DRFA pour lesquels le gouvernement du Canada a accepté la responsabilité^[52]. EACL s’acquitte de son mandat dans le cadre d’un modèle d’organisme gouvernemental exploité par un entrepreneur (OGEE) avec les Laboratoires nucléaires canadiens (LNC). Selon le modèle d’OGEE, EACL « est propriétaire des sites, des installations, des actifs, de la propriété intellectuelle et des passifs concernant la restauration environnementale et la gestion des déchets radioactifs. Les LNC ont la responsabilité de l’exploitation quotidienne des sites^[53] ». Dans le cadre d’une restructuration gouvernementale, les actifs de la Division des réacteurs CANDU ont été vendus à Candu Énergie Inc., une filiale de SNC-Lavalin. LNC a été lancé en 2014 et en 2015, toutes ses actions ont été transférées à un consortium privé, la Canadian National Energy Alliance (CNEA), qui l’exploite maintenant. Le consortium est composé des entreprises SNC-Lavalin, Fluor et Jacobs.

Joseph McBrearty, président-directeur général des LNC, a soutenu que le modèle d’OGEE était bénéfique parce qu’il

constitue l’un des meilleurs mécanismes possible de passation de marchés que le gouvernement du Canada puisse utiliser. À l’heure actuelle, au Canada, peu d’organismes possèdent l’expérience de déclassement des déchets nucléaires. La grande majorité de ces experts se trouvent aux États-Unis et au Royaume-Uni. La capacité de faire appel à des cabinets d’ingénieurs de grande qualité et de faire venir ces talents au Canada rapidement et en temps opportun est un avantage important qui place le Canada dans le groupe des grandes nations de premier niveau nucléaire^[54].

La figure 3 montre les organisations responsables de la gestion à long terme des déchets radioactifs au Canada.

Figure 3 : Organisations responsables de la gestion à long terme des quatre types de déchets radioactifs au Canada

Remarque : Acronymes utilisés dans la figure : SGDN — Société de gestion des déchets nucléaires; OPG — Ontario Power Generation; HQ — Hydro-Québec; EACL — Énergie atomique du Canada limitée; LNC — Laboratoires nucléaires canadiens.

Source : Commission canadienne de sûreté nucléaire, Déchets radioactifs.

Indépendance et surveillance de la gouvernance des déchets radioactifs au Canada

Les témoins n’étaient pas unanimes quant à savoir si l’actuelle structure hiérarchique de gouvernance permettait d’exercer une surveillance suffisante, si elle offrait assez d’indépendance et si elle permettait d’éviter les conflits d’intérêts (ou l’apparence de conflits d’intérêts). Gordon Edwards croyait que les « parties qui portent la Commission en très haute estime sont celles‑là mêmes qu’elle est censée réglementer » et a dit :

Je crois qu'il serait utile que la Commission canadienne de sûreté nucléaire rende périodiquement et directement des comptes au Parlement. Il pourrait demander à des personnes qui ont examiné les travaux de la Commission et qui n'ont pas été satisfaites des constats de lui en faire part pour que la lumière soit faite^[55].

Comme l’illustre la figure 4, la CCSN et EACL ne relèvent pas du ministre des Ressources naturelles, mais bien du Parlement par l’entremise du ministre. Comme seuls les ministres de la Couronne et les secrétaires parlementaires agissant en leur nom peuvent déposer des documents à la Chambre des communes^[56], le ministre des Ressources naturelles dépose des documents (comme les rapports annuels) au nom de la CCSN et d’EACL au Parlement.

Figure 4 : Structure hiérarchique actuelle de gouvernance pour l’énergie nucléaire et les déchets radioactifs au Canada, selon l’Agence internationale de l’énergie atomique

Remarque : La ligne pointillée indique que la CCSN et EACL relèvent du Parlement par l’entremise du ministre des Ressources naturelles, plutôt que de relever du ministre. La ligne pleine indique que Ressources naturelles Canada relève du ministre.

Source : Agence internationale de l’énergie atomique, Country Nuclear Power Profiles, « Canada », 2018 [disponible en anglais seulement].

Des témoins ont soutenu que le fait que la CCSN et EACL relèvent tous les deux du ministre des Ressources naturelles en ce qui concerne les déchets radioactifs pourrait créer un conflit d’intérêts réel ou apparent, étant donné que le ministre des Ressources naturelles est également responsable de promouvoir et de réglementer l’industrie nucléaire. Ces témoins affirmaient généralement que le ministre de l’Environnement et du Changement climatique serait mieux placé pour s’occuper des questions relatives à la gestion des déchets radioactifs, mais que le ministre des Ressources naturelles pourrait demeurer responsable de l’industrie nucléaire^[57].

Dans son mémoire, l’Association canadienne du droit à l’environnement (CELA) soutenait que les organismes et les ministères qui font la promotion du développement et de l’utilisation de l’énergie nucléaire (EACL et RNCan) devraient rendre des comptes à un ministre différent de celui dont relève l’organisme de réglementation de la sûreté nucléaire (la CCSN)^[58]. La CELA indiquait que cette mesure serait conforme aux directives de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). En effet, comme le précise la CELA, le fait que la CCSN et EACL relèvent du même ministre contrevient à la Convention sur la sûreté nucléaire de l’AIEA, dans laquelle il est précisé que « Chaque Partie contractante prend les mesures appropriées pour assurer une séparation effective des fonctions de l’organisme de réglementation et de celles de tout autre organisme ou organisation chargé de la promotion ou de l’utilisation de l’énergie nucléaire^[59]. » La CELA a cité la réponse de Seamus O’Regan, qui était alors ministre des Ressources naturelles, à une pétition à ce sujet déposée auprès du commissaire à l’environnement et au développement durable, qui indiquait que le gouverneur en conseil a le pouvoir de désigner un autre ministre que le ministre des Ressources naturelles pour l’application de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires. Le résultat serait de changer le ministre responsable de la CCSN devant le Parlement^[60]. Dans sa réponse, le ministre O’Regan indiquait qu’un changement correspondant devrait être apporté en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, et que le premier ministre du Canada prendrait cette décision conformément au guide Pour un gouvernement ouvert et responsable, produit par le Bureau du Conseil privé à l’intention des ministres^[61].

Dans un mémoire, Barry Stemshorn, professionnel en résidence honoraire de l’Université d’Ottawa et ancien sous-ministre adjoint responsable de l’administration de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), partageait l’opinion présentée dans le mémoire de la CELA selon laquelle la CCSN et EACL devraient relever de ministres distincts, ce qui permettrait d’assurer une séparation plus nette entre la CCSN et les promoteurs de l’industrie nucléaire. Il recommandait qu’un examen parlementaire ou une vérification, peut‑être par le commissaire à l’environnement et au développement durable, soit mené, de sorte que le cadre législatif de la CCSN cadre avec l’AIEA. M. Stemshorn a indiqué que l’indépendance de la CCSN par rapport au gouvernement est inappropriée et que « les représentants élus devraient avoir le dernier mot sur les décisions qui exigent des choix liés aux valeurs, ceux-ci reposant souvent sur les avantages économiques d’une part et les risques pour l’environnement et/ou la santé publique d’autre part^[62] ». Il estimait que les décisions de la CCSN devraient être ratifiées par « les membres élus du Cabinet qui doivent rendre des comptes aux Canadiens », plutôt que par l’état quasi judiciaire actuel^[63].

Rumina Velshi, présidente et première dirigeante de la CCSN, a abordé la préoccupation soulevée au sujet de l'optique selon laquelle l'organisme de réglementation (la CCSN) relèverait de RNCan. Elle a noté que la structure hiérarchique est strictement pour permettre le dépôt des rapports de la CCSN au Parlement et qu’il n’y avait pas d’« ingérence politique dans nos décisions^[64] ». Elle a noté que sans égard au ministre par l’entremise duquel la CCSN ferait rapport au Parlement, il s'agissait d'une décision du gouverneur en conseil et qu'elle ne voyait pas « comment cela changerait quoi que ce soit à la façon dont nous nous acquittons de notre mandat^[65] ». Bien que Thomas Isaacs, consultant privé, n’ait pas souhaité donner de conseils sur la structure hiérarchique parlementaire, il a exprimé l'opinion partagée par plusieurs témoins que la gestion des déchets radioactifs devrait faire l'objet d'une surveillance indépendante contrôlée par le Parlement^[66], et que cela devrait être fait de « manière à ce qu'il y ait une perception de compétence et d'absence de conflit d'intérêts^[67] ».

Dans une correspondance envoyée au Comité, M.V. Ramana, professeur à l’École des politiques publiques et des affaires mondiales de l’Université de la Colombie-Britannique, s'est exprimé sur la question de la gouvernance, précisant que

la structure actuelle suscite la suspicion. Il incombe à Ressources naturelles Canada de développer et de promouvoir l'énergie nucléaire. Or, comme la CCSN est chargée “de préserver la santé, la sûreté et la sécurité, et de protéger l'environnement,” son rôle idéal peut, à l’occasion, entrer en contradiction avec la promotion de l’énergie nucléaire. Inversement, pour réglementer une technologie dont le Ministère fait la promotion, [la CCSN] pourrait être tenté[e] d'adopter des pratiques qui favorisent avant tout le potentiel de déploiement rapide plutôt que d'assurer un degré supérieur de sécurité et de précaution^[68].

Le Comité ne laisse pas entendre qu'il y a un conflit d'intérêts à faire passer les rapports de la CCSN au Parlement par l'entremise du ministre des Ressources naturelles. Cependant, le Comité voit des avantages à améliorer la confiance du public dans la gestion des déchets radioactifs au Canada en éliminant un conflit d'intérêts perçu. Une plus grande acceptation sociale de développements nucléaires potentiels futurs pourrait être l'un de ces avantages.

Recommandation 1

Le Comité recommande que le Vérificateur général du Canada procède à une vérification publique de la gouvernance des déchets radioactifs au Canada.

Entreposage à long terme des déchets radioactifs

Nous avons l’obligation morale d’entreposer de façon permanente et sécuritaire les déchets radioactifs résultant de la production d’énergie nucléaire et de ne pas en transférer la responsabilité aux générations futures^[70]. Le chef Duncan Malcolm Michano, de la communauté Biigtigong Nishnaabeg, estimait qu’il fallait arrêter de produire des déchets radioactifs parce qu’ils demeureront « toxiques pour nos descendants pendant des centaines de milliers d’années[71]». Il s’est inquiété des quantités de déchets pouvant être produites dans 100 ans ou 500 ans, comparativement aux déchets produits au cours des 60 dernières années pour lesquels il n’existe toujours pas de plan à long terme^[72].

Des témoins ont expliqué que le principe du pollueur payeur s’appliquait à l’énergie nucléaire, et ont rappelé que les intervenants de cette industrie suivaient tous les déchets et payaient pour l’ensemble d’entre eux^[73]. Laurie Swami, présidente et chef de la direction de la SGDN, a expliqué que l’industrie de l’énergie nucléaire préfinançait l’élimination à long terme des DRHA pour toutes les grappes existantes de combustible usé. Les fonds sont placés dans des fiducies auxquelles la SGDN pourra avoir accès lorsqu’elle aura obtenu un permis de construction pour un dépôt géologique en profondeur (DGP)^[74]. Ole Hendrickson, chercheur pour l’organisme Citoyens concernés du comté de Renfrew et de la région, a soulevé des questions quant à la disponibilité de fonds pour la gestion des déchets radioactifs. Il a indiqué que le passif actualisé et non actualisé pour les sites nucléaires appartenant au gouvernement fédéral était d’environ 23,4 milliards de dollars. Ce montant dépasse le passif fédéral de 7,1 milliards de dollars pour 2 500 sites contaminés. Dans le Budget principal des dépenses de 2021–2022, 808 millions de dollars étaient consacrés aux dépenses d’EACL liées à la mise hors services de réacteurs nucléaires et à la gestion des déchets radioactifs^[75].

Gordon Edwards convenait qu’il était important d’appliquer le principe du pollueur payeur aux déchets radioactifs. Il considérait toutefois que les pollueurs ne devraient pas déterminer l’étendue de la gestion des déchets et donc ce qu’ils doivent payer. Il croyait plutôt que quelqu’un d’autre, « qui se préoccupe uniquement de la santé et du bien-être des citoyens canadiens et de l’environnement au Canada », devrait être aux commandes de la gestion des déchets^[76].

Le chef Reg Niganobe, chef du grand conseil de la Nation Anishinabek, Chiefs of Ontario, a souligné les cinq principes relatifs aux déchets radioactifs convenus par la Nation Anishinabek et le Caucus iroquois, adoptés par les dirigeants de 133 communautés des Premières Nations en Ontario :

Premièrement, il ne devrait pas y avoir d’abandon, mais plutôt une politique de gestion perpétuelle. Les changements climatiques ont rendu les événements météorologiques imprévisibles. Par conséquent, le stockage de déchets créés par l’homme doit être résilient pour garantir que les matières radioactives ne se retrouvent pas dans la nourriture que nous mangeons, dans l’eau que nous buvons, dans l’air que nous respirons et dans la terre sur laquelle nous vivons.

Deuxièmement, il faut utiliser le meilleur confinement possible avec un emballage adaptable en fonction des conditions environnementales changeantes.

Troisièmement, les matières doivent être surveillées et récupérables dans le cadre d’une relation de conservation continue. Les renseignements et les ressources doivent être transmis d’une génération à l’autre pour garantir qu’on puisse donner suite à tout signe de fuite.

Le quatrième principe stipule que les déchets nucléaires devraient être conservés loin des principaux cours d’eau. Lorsque nous empoisonnons nos cours d’eau, nous nous empoisonnons nous-mêmes. Les rivières et les lacs sont le sang et les poumons de notre mère la Terre.

Enfin, les exportations et les importations de déchets devraient être interdites, sauf dans des cas vraiment exceptionnels, après consultation complète de tous ceux dont les terres et les eaux sont menacées^[77].

William Turner, retraité d’EACL et résident de Deep River, a indiqué dans son mémoire que le terme « abandon » est utilisé dans la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires pour désigner l’étape finale du cycle de vie d’une substance nucléaire ou d’une installation nucléaire^[78]. Le paragraphe 26(e) de la Loi stipule ce qui suit : « Sous réserve des règlements, il est interdit, sauf en conformité avec une licence ou un permis, de préparer l’emplacement d’une installation nucléaire, de la construire, de l’exploiter, de la modifier, de la déclasser ou de l’abandonner^[79] ». La CCSN définit le terme « abandonner » comme « mettre fin au contrôle réglementaire^[80] ». William Turner soulignait que de nombreux réacteurs de puissance CANDU canadiens arrivent à l’étape de déclassement de leur cycle de vie et que l’« abandon » est la prochaine (et dernière) étape après le déclassement. Il observait toutefois que la CCSN ne prodigue pas de conseils aux titulaires de permis à propos de l’abandon et qu’elle a retiré le terme « abandon » de ses documents d’orientation au cours des dernières années. William Turner s’inquiétait de la gouvernance des déchets nucléaires au Canada parce que « ni l’industrie nucléaire ni l’organisme de réglementation ne semble disposé à aborder la question de l’abandon des déchets radioactifs^[81] ».

Tandis que William Turner voyait l’abandon comme une phase inévitable du cycle de la vie d’installations nucléaires pour laquelle la CCSN devrait fournir de manière proactive des conseils aux titulaires de permis, Gordon Edwards, président du Regroupement pour la surveillance du nucléaire, ne croyait pas de que l’abandon devrait ou doit avoir lieu. Gordon Edwards a dit que « le Parlement devrait envisager sérieusement l'intendance perpétuelle, qui est une solution de rechange à l'abandon. L'abandon est irresponsable. Trois dépôts définitifs de déchets nucléaires ont connu des échecs jusqu'à présent^[82] ». M. Edwards a décrit le concept d’intendance permanente comme « un concept intergénérationnel de gestion des déchets où chaque génération transmet les connaissances et fournit les ressources nécessaires à la génération suivante, de sorte que les déchets nucléaires n’échappent jamais au contrôle des humains et ne soient jamais laissés sans surveillance^[83] ». Le concept d’intendance permanente des déchets radioactifs, par opposition à l’abandon, a été appuyé par de nombreux mémoires et témoins^[84] tel que Ole Hendrickson, qui a indiqué que, dans le cas d’une installation dans laquelle des déchets demeurent radioactifs pendant des centaines de milliers d’années,

il est pratiquement impossible d’abandonner ou de mettre fin à l’application du permis d’une installation de surface tant qu’il s’y trouve de grandes quantités de matières radioactives et non radioactives dangereuses. Le permis doit pour ainsi dire être perpétuel, et la responsabilité de la population canadienne, de nos gouvernements et des contribuables sera aussi perpétuelle^[85].

Les options possibles d’entreposage à long terme présentées par les témoins comprenaient une installation de gestion des déchets près de la surface (IGDPS) à Chalk River, en Ontario, pour les DRFA et un DGP, également en Ontario, pour les DRHA. Aucun plan n’est prévu pour l’entreposage à long terme des DRMA au Canada. En novembre 2020, le ministre des Ressources naturelles a demandé à la SGDN de diriger l’élaboration d’une stratégie intégrée de gestion des déchets radioactifs pour les DRFA et les DRMA dans le cadre de l’examen de la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs^[86].

Installation de gestion des déchets près de la surface

Joseph McBrearty a décrit l’histoire des LCR, situés près de Chalk River, en Ontario, où l’on mène des « travaux de recherche révolutionnaires » depuis plus de 70 ans et qui ont contribué à l’obtention de deux prix Nobel et à l’invention du réacteur CANDU^[87]. Depuis 2015, les LNC gèrent les responsabilités héritées des déchets aux LCR, qui comprennent des sols contaminés et de vieux bâtiments^[88].

Le nettoyage du site de Chalk River nécessite la gestion de DRFA, de DRMA et de DRHA. On s’attend à ce que tous les déchets radioactifs soient traités de manière sécuritaire d’ici 2070^[89]. Les DRMA seront traités afin d’en réduire le volume avant d’être entreposés dans une nouvelle installation, le temps que le pays prenne une décision applicable à l’échelle nationale quant à leur élimination. Les combustibles nucléaires irradiés (DRHA) seront expédiés hors du site au DGP (dont il sera question dans la prochaine section).

Les LNC ont proposé une IGDPS comme « meilleure façon d’isoler et de contenir ces matières [DRFA], de réduire les risques et de protéger le milieu environnant^[90] ». L’IGDPS serait « un monticule artificiel construit près de la surface du sol et composé de cellules de stockage, d’un revêtement de fond et d’une couverture, ainsi que de systèmes de collecte du lixiviat, de détection des fuites et de surveillance de l’environnement^[91] ». Pour l’IGDPS aux LCR, il est proposé de délivrer un permis et d’assurer une surveillance réglementaire pendant une période de 300 ans, mais la structure devrait durer plus de 550 ans^[92]. La CCSN a tenu des audiences publiques en février et en mai 2022 afin d’entendre tous les points de vue avant de prendre une décision définitive quant à l’installation^[93]. Le tableau 2 présente la chronologie des événements importants dans l’histoire des Laboratoires de Chalk River.

Tableau 2 : Chronologie des événements importants dans l’histoire des Laboratoires de Chalk River à Chalk River, en Ontario

Année	Événement
1944	Début des travaux de construction des Laboratoires de Chalk River (LCR) à Chalk River, en Ontario, qui sont exploités par le Conseil national de recherches du Canada.
1951	Énergie atomique du Canada limitée (EACL) est constituée en société d’État fédérale et exploite les LCR.
Années 1940, 1950, 1960	Des zones et installations d’entreposage temporaire des déchets radioactifs sont créées aux LCR, ce qui entraîne la contamination du sol environnant.
2011	Dans le cadre d’une restructuration gouvernementale d’EACL, les actifs de la Division des réacteurs CANDU sont vendus à Candu Énergie inc., une filiale de SNC‑Lavalin.
2014	Lancement des Laboratoires nucléaires canadiens (LNC).
2015	En raison d’une restructuration gouvernementale d’EACL, les actions des LNC sont transférées à un entrepreneur du secteur privé, dans le cadre d’un modèle d’organisme gouvernemental exploité par un entrepreneur pour la gestion et l’exploitation des sites d’EACL. L’entrepreneur du secteur privé est un consortium, Canadian National Energy Alliance (CNEA), qui commence à exploiter l’installation.
2015	Début du nettoyage du site des LCR par les LNC.
2016	Début du processus d’évaluation environnementale pour l’installation de gestion des déchets près de la surface (IGDPS) de Chalk River aux termes de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), supervisé par la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN).
Février et mai 2022	La CCSN tient des audiences sur la demande par les LNC de modifier le permis du site des LCR afin d’autoriser la construction de l’IGDPS.
Septembre 2022	Évaluation environnementale et décision relative au permis.
Autour de 2500	Fin de la durée de vie de l’IGDPS, si elle est approuvée.

Remarque :   On propose d’entreposer uniquement des déchets radioactifs de faible activité dans l’installation de gestion des déchets près de la surface. Actuellement, il n’y a aucun plan au Canada pour l’entreposage à long terme de déchets radioactifs de moyenne activité. Les déchets radioactifs de haute activité seraient transportés hors du site et entreposés dans un dépôt géologique en profondeur.

Sources :        Tableau préparé par le Comité à partir de données tirées d’Énergie atomique du Canada limitée (EACL), 1944–2019 Chronologie de l’histoire d’EACL; EACL, Gestion responsable de l’environnement : Installation de gestion des déchets près de la surface; Commission canadienne de sûreté nucléaire, État de l’examen réglementaire de l’installation de gestion des déchets près de la surface; et Laboratoires nucléaires canadiens, Installation de gestion des déchets près de la surface.

Des témoins estimaient que l’IGDPS était une bonne solution pour l’entreposage des DRFA à long terme^[94], mais d’autres n’étaient pas de cet avis^[95]. La CCSN procède à son évaluation environnementale de l’IGDPS proposée, qui a commencé en 2016 en vertu de la LCEE 2012^[96]. Comme le processus d’évaluation environnementale en vertu de la LCEE 2012 diffère du nouveau processus d’évaluation d’impact aux termes de la LEI, certains témoins se sont dits déçus que le processus d’évaluation environnementale de l’IGDPS se fasse en vertu de la LCEE 2012^[97].

Au départ, on proposait que l’IGDPS serve à entreposer de petites quantités de DRMA. Les préoccupations du public ont fait en sorte que le projet a été révisé pour n’entreposer que des DRFA. Meggan Vickerd, directrice générale des Services de gestion des déchets aux LNC, a affirmé que c’était « un excellent exemple » de la contribution du public au processus d’évaluation environnementale^[98]. Selon Joseph McBrearty, plusieurs changements ont été apportés au projet d’IGDPS à cause des commentaires des communautés autochtones^[99].

En juin 2020, la CCSN a adopté un document d’application de la réglementation traitant de la gestion des déchets radioactifs[100]. Le document fournit des descriptions des DRFA, des DRMA, des DRHA et des résidus de mines et d’usines de concentration d’uranium. Ole Hendrickson craignait que des DRMA soient classés à nouveau de façon inappropriée comme des DRFA afin qu’ils correspondent aux critères acceptables pour être entreposés à l’IGDPS de Chalk River^[101]. Dans un mémoire soumis au Comité, le groupe Citoyens concernés du comté de Renfrew et de la région tentait de comprendre pourquoi, de 2016 à 2019, l’inventaire de DRMA aux Laboratoires de Chalk River avait connu une baisse de 90 %, passant de 19 468 m³ à 1 382 m³, ainsi que d’autres irrégularités. Le groupe demandait qu’EACL fournisse un inventaire complet comprenant des données sur la radioactivité et les radionucléides spécifiques et qui résout les différences entre les inventaires de 2016 et de 2019 liés aux volumes de déchets actuels et projetés^[102]. Gilles Provost et Ginette Charbonneau, physicienne et porte-parole du Ralliement contre la pollution nucléaire, ont soutenu que des DRMA seraient toujours entreposés dans l’IGDPS en raison de la catégorisation inappropriée du cobalt-60^[103]. Les critères d’acceptation des déchets des LNC pour l’IGDPS ont été publiés pour la première fois aux fins d’examen et de commentaires le 30 avril 2019. Depuis, ils ont été révisés à cinq reprises afin d’y intégrer les commentaires de la CCSN et d’autres changements, la dernière fois en novembre 2020. L’historique de révision du document montre que dans la révision publiée en septembre 2020, « " Inventaire de référence " [a été] remplacé par " inventaire autorisé ", dont les limites d’activité totales sont plus faibles pour l’iode 129 et le plutonium 239 ou 240^[104]».

Le site proposé pour l’IGDPS est situé près de la rivière des Outaouais. Gordon Edwards a exprimé des inquiétudes quant à la proximité de l’IGDPS avec la rivière des Outaouais et quant à la possibilité que des inondations et des précipitations résultant des changements climatiques provoquent la lixiviation de déchets dans ce cours d’eau^[105]. Ole Hendrickson a ajouté que « l'Agence internationale de l'énergie atomique dit que le choix des emplacements est tout à fait essentiel dans la gestion des déchets radioactifs^[106] » pour répondre aux préoccupations relatives à la lixiviation dans les cours d’eau. Certains témoins se sont prononcés en faveur de prendre une approche régionale à une évaluation des risques environnementaux puisqu’il y a d’autres installations nucléaires dans la vallée des Outaouais^[107]. En 2021, la ville d’Ottawa a demandé une évaluation régionale sous la Loi sur l’évaluation d’impact. La demande a été refusée par le ministre de l’Environnement et des Changements climatiques^[108].

Joseph McBrearty a expliqué qu’il a été déterminé que le site proposé était le meilleur site du point de vue géologique et du point de vue hydrogéologique « pour nous assurer de protéger à tout prix le bassin versant de l’Outaouais^[109] ». Il a ajouté que le site proposé avait été retenu pour que l’IGDPS ne soit pas touchée par des phénomènes causés par l’homme ou par des phénomènes naturels, y compris des événements météorologiques majeurs comme des inondations provoquées par les changements climatiques ou des ruptures de barrages^[110]. Meggan Vickerd a expliqué que les LNC appliquaient « un programme de surveillance environnementale très solide qui comprend l’échantillonnage des eaux souterraines, des eaux de surface ainsi que du sol et de l’air, et cela non seulement aux installations de Chalk River, mais hors de ces installations aussi ». Elle a ajouté que les LNC travaillent avec des groupes autochtones afin d’intégrer des connaissances traditionnelles dans le programme de surveillance environnementale et que les LNC vont peut-être leur demander de mener la surveillance environnementale^[111].

Des représentants des LNC ont indiqué au Comité que le risque actuel que posent les déchets radioactifs sur le campus des LCR est faible, mais qu’il sera encore plus faible lorsque les DRFA seront entreposés dans l’IGDPS. Joseph McBrearty a fait valoir qu’une grande partie des déchets sur le site de Chalk River sont exposés aux éléments, y compris environ 500 000 mètres cubes de sols contaminés et des bâtiments datant de la Seconde Guerre mondiale^[112]. Depuis le début du nettoyage du site de Chalk River en 2015, 110 structures, sur un total d’environ 200, ont été assainies de façon sécuritaire, de manière à limiter le plus possible les matières devant être envoyées à l’élimination^[113].

Dépôt géologique en profondeur

Au Canada, la volonté de concevoir un plan pour l’entreposage à long terme du combustible nucléaire irradié (ou DRHA) ne date pas d’hier. En 1978, les gouvernements du Canada et de l’Ontario ont chargé EACL d’élaborer le concept de DGP pour le combustible nucléaire irradié et, en 1988, un examen public fédéral a été lancé pour examiner le concept (et tout un éventail de problèmes relatifs à la gestion des déchets nucléaires)^[115]. Après de vastes consultations publiques et un examen scientifique complet, la Commission d’évaluation environnementale, présidée par Blair Seaborn (« la commission Seaborn »), a publié son rapport en 1998. La commission Seaborn a permis d’examiner « les critères qui devront servir à évaluer la sûreté et l’acceptabilité de tout concept de gestion et de stockage à long terme des déchets » et d’en arriver aux grandes conclusions suivantes :

• L’appui du public canadien est indispensable pour assurer l’acceptabilité d’un concept de gestion des déchets de combustible nucléaire.
• La sûreté n’est qu’un des éléments essentiels de l’acceptabilité. On doit la considérer sous deux angles complémentaires, c’est-à-dire d’un point de vue à la fois technique et social^[116].

La Commission a ainsi défini les critères de sûreté et d’acceptabilité :

• Pour être acceptable, un concept de gestion des déchets de combustible nucléaire doit :
  • jouir d’un vaste appui du public;
  • être sûr tant au point de vue technique que social;
  • avoir été élaboré dans un cadre d’évaluation éthique et social approprié;
  • recevoir l’appui des peuples autochtones;
  • être choisi après une comparaison avec d’autres options sur le plan des risques, des coûts et des avantages;
  • être mis de l’avant par un organisme permanent digne de confiance et surveillé par des autorités de réglementation dans lesquelles on ait aussi confiance.
• On considérera comme sûr un concept de gestion des déchets de combustible nucléaire, après avoir soupesé tous les arguments :
  • s’il respecte rigoureusement les exigences réglementaires qui s’appliquent (« robustesse » du concept);
  • s’il est fondé sur des analyses approfondies de scénarios élaborés dans un cadre de participation;
  • s’il fait appel à des données réalistes, à des modèles et à des analogues naturels;
  • s’il repose sur des données scientifiques solides et de bonnes pratiques;
  • s’il fait preuve de souplesse;
  • si sa faisabilité a été démontrée;
  • s’il a été jugé comme tel après un examen par les pairs et s’il recourt à des compétences internationales^[117].

La Loi sur les déchets de combustible nucléaire de 2002 visait à créer la SGDN, « de façon à ce que [la SGDN] puisse trouver une solution pour l’ensemble du Canada^[118] ». Des témoins ont affirmé que la SGDN était assez indépendante de l’industrie pour être objective et digne de confiance^[119]. D’autres témoins considéraient plutôt que la création de la SGDN ne respectait pas la recommandation de la commission Seaborn, soit de former une entité indépendante de l’industrie pour gérer les combustibles nucléaires irradiés au Canada^[120].

Le chef Duncan Malcolm Michano considérait que le gouvernement fédéral déléguait la gouvernance et l’élaboration de politiques en matière de déchets radioactifs à l’industrie nucléaire, et que c’était « comme si l’on confiait au renard le soin de s’occuper du poulailler^[121] ». D’autres témoins ont également exprimé des préoccupations quant au modèle de gouvernance de la SGDN (c’est-à-dire qu’il s’agit d’une organisation dont les seuls propriétaires et exploitants sont les producteurs de déchets radioactifs et dont le conseil d’administration compte uniquement des membres de l’industrie), qui pourrait créer à tout le moins l’apparence d’un conflit d’intérêts^[122]. Selon plusieurs mémoires et plusieurs témoins, un organisme indépendant devrait être chargé de gérer les déchets^[123].

En 2007, le gouvernement du Canada a fait de la gestion adaptative progressive (GAP) son plan à long terme pour les combustibles nucléaires irradiés. La GAP prévoit « le confinement et l’isolement centralisé du combustible irradié canadien dans un dépôt géologique en profondeur établi au sein d’une collectivité hôte informée et consentante possédant une géologie propice^[124] ». Un DGP est un réseau de tunnels et une salle de montage à une profondeur allant de 500 à 800 mètres sous la surface, selon les caractéristiques rocheuses du site. Tant les systèmes d’ingénierie que la roche elle-même permettent de protéger les personnes et l’environnement (comme le montre la figure 5)^[125]. Mollie Johnson, sous‑ministre adjointe, Secteur de l’énergie à faibles émissions de carbone au ministère des Ressources naturelles, a affirmé que les DGP étaient considérés comme une pratique exemplaire selon les normes internationales^[126]. Au moment de l’étude, la Suède venait d’approuver un site pour son DGP et la Finlande avait présenté une demande de permis d’exploitation pour son DGP, qui est en construction^[127].

Figure 5 : Les étapes du système à barrières multiples pour le stockage à long terme du combustible nucléaire usé dans un dépôt géologique en profondeur

Sources :      Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à partir de données tirées de l’Association nucléaire canadienne, L’aide-mémoire du nucléaire au Canada 2019, p. 50; et Société de gestion des déchets nucléaires, Garantir la sûreté : Le système à barrières multiples, document d’information, 2015. Dans : Xavier Deschênes‑Philion et Sophie Leduc, Bibliothèque du Parlement, L’énergie nucléaire et la gestion des déchets radioactifs au Canada, 2020.

Le Comité a entendu que le DGP est régulièrement reconnu comme la façon la plus sécuritaire de stocker de façon permanente les déchets nucléaires. Laurie Swamie a noté que

[l]a nécessité de trouver une solution permanente pour le stockage du combustible nucléaire usé du Canada est étudiée et discutée depuis plus de 50 ans. Les résultats de ce travail — et du travail effectué pendant la même période à l'échelle internationale — démontrent amplement qu'à long terme, le combustible nucléaire usé devrait être géré dans un dépôt géologique en profondeur, situé dans un endroit socialement acceptable^[128].

L’Agence pour l’énergie nucléaire de l’Organisation de coopération et de développement économiques a publié un rapport sur la gestion et l’élimination des DRHA qui confirmait que les DGP constituent la meilleure approche^[129]. De plus, l’examen de la politique énergétique du Canada par l’Agence internationale de l’énergie a recommandé que le gouvernement du Canada soutienne le mandat de la SGDN afin de sélectionner un site pour un DGP.

Le Comité a entendu des témoins qui appuyaient le processus de création d’un DGP[130], de même que des témoins qui s’y opposaient^[131]. En 2010, la SGDN a amorcé le processus pour trouver une collectivité hôte volontaire pour le DGP. Le groupe initial comprenait 22 collectivités de la Saskatchewan et de l’Ontario qui s’étaient volontairement engagés dans le processus de sélection, mais il ne reste maintenant que deux régions hôtes pouvant éventuellement accueillir le DGP : le canton d’Ignace, dans le Nord-Est de l’Ontario, et la municipalité de South Bruce, dans le Sud de l’Ontario^[132]. Un emplacement devrait être choisi d’ici la fin de 2023^[133]. Le Comité a noté l’importance du consentement préalable de la communauté qui hébergera le DGP.

Le Comité a reçu quelques mémoires concernant le projet de DGP de South Bruce^[134]. Dans la correspondance de Rita Groen, qui relate des échanges avec la nation des Ojibwés de Saugeen concernant le travail mené par la SGBN, on révèle l'inquiétude liée au manque d'indépendance allégué : « L'accord de financement pluriannuel mentionne que les communications avec les médias doivent être approuvées par la SGDN. La SGDN est aux commandes et a le plein contrôle^[135] ».

Entreposer les déchets radioactifs dans une roche stable permettrait de les mettre « à l’abri des tremblements de terre, des ouragans, des fauteurs de guerre et des glaciers^[136] ». Des périodes glaciaires se produisent à quelques dizaines de milliers d’années d’intervalle et recouvrent le Canada d’une couche de glace d’une épaisseur pouvant atteindre quatre kilomètres, ce qui détruit tout ce qui se trouve à la surface et répand les déchets sur tout le continent. Comme les déchets radioactifs demeureront radioactifs pendant plusieurs cycles glaciaires, il est important de les entreposer sous la surface, loin des futurs glaciers^[137]. Le chef Duncan Malcolm Michano a laissé entrevoir une période encore plus éloignée. Il a rappelé qu’au fil du temps, toutes les formations rocheuses bougent et que ces mouvements permettront éventuellement aux déchets radioactifs de sortir du DGP et de s’infiltrer dans l’environnement^[138].

M.V. Ramana a expliqué que les déchets radioactifs produits par certains PRM pourraient ne pas convenir actuellement pour l’entreposage à long terme dans le DGP sans prétraitement important^[139]. Il a donné l’exemple des déchets provenant des réacteurs à sels fondus, qui pourraient « être des composés chimiques qui n’existent pas dans la nature et qui, par conséquent, ne devraient pas être enfouis en formation géologique^[140] ». Jeremy Whitlock, chef de section, concepts et approches, Département des garanties à l’AIEA, était d’accord qu’il y a « des difficultés techniques à surmonter avant que le combustible irradié des PRM puisse être stocké dans un [DGP] » mais était d’avis que les scientifiques et les ingénieurs seraient en mesure de mettre au point des technologies adéquates de prétraitement pour le faire^[141]. M. Ramana notait qu’on ne connaît pas les coûts associés à ce prétraitement parce que les technologies et les méthodes nécessaires n’ont pas encore été perfectionnées^[142].

Recommandation 2

Le Comité recommande que tout développement et tous travaux de recherche liés à la technologie des petits réacteurs modulaires (PRM) documentent et caractérisent rigoureusement dans leur analyse les déchets radioactifs qui en seront issus et qu’un plan soit élaboré pour gérer ces déchets, dans le cadre de la Politique en matière de gestion des déchets radioactifs et de déclassement du Canada.

Le DGP proposé est déjà inclus dans les plans de gestion des déchets de certaines installations nucléaires : les DRHA des LCR et du réacteur nucléaire déclassé de Gentilly-2, au Québec, seront transférés au DGP lorsqu’il aura été approuvé et construit^[143]. De fait, le scénario de déclassement différé de Gentilly-2, qui prévoit une période d’entreposage sous surveillance d’environ 35 ans, a été choisi en raison de la disponibilité en 2048 du site permanent de la SGDN pour la disposition du combustible irradié. Cette approche permet de bénéficier d’une décroissance radioactive plus grande et réduit les coûts d’entreposage jusqu’à ce que l’installation permanente soit disponible^[144].

Comme mentionné précédemment, plusieurs témoins et auteurs de mémoires s’inquiétaient de la phase d’« abandon » de la gestion des substances et installations nucléaires, qui a lieu lorsque les déchets radioactifs sont retirés du contrôle réglementaire et ne nécessitent plus de mesure supplémentaire, y compris la surveillance^[145]. Plutôt que l’abandon, ces personnes privilégiaient le concept d’intendance « perpétuelle » et de surveillance des déchets par la génération actuelle et les générations futures^[146]. Pour adopter ce type d’approche, il faudrait que les colis de déchets soient accessibles, de sorte qu’ils puissent être remballés si des fuites sont détectées. L’entreposage pourrait être adapté aux changements imprévus des conditions climatiques ayant une incidence sur l’intégrité de l’installation d’entreposage des déchets, ou des changements pourraient être apportés en fonction de l’évolution des connaissances scientifiques^[147].

Bilan de l’industrie nucléaire canadienne en matière de sécurité

Des témoins ont souligné l’excellent bilan de l’industrie nucléaire canadienne en matière de sécurité^[148]. Jason Van Wart a affirmé que les déchets radioactifs « sont bien réglementés par la Commission canadienne de sûreté nucléaire et gérés de façon sécuritaire par les propriétaires […] et l’ensemble du Canada affichant un excellent bilan en matière de sûreté^[149] ». Le professeur Jason Donev, instructeur principal au Département de physique et d’astronomie de l’Université de Calgary, partageait cet avis et a indiqué que « [l]’industrie nucléaire canadienne a un bilan extraordinaire en matière de sécurité, de pratiques sûres et de conformité^[150] ». Jeremy Whitlock a qualifié de « faible^[151] » le risque d’accidents liés au combustible nucléaire irradié.

Recommandation 3

Le Comité recommande au gouvernement du Canada de donner la priorité à la construction d'un dépôt géologique en profondeur (DGP) et de reconnaître qu'il s'agit du moyen le plus sécuritaire de stocker les déchets radioactifs de haute activité.

Gordon Edwards a convenu que l’industrie nucléaire exploite les réacteurs de manière sécuritaire, mais il a établi la distinction entre ce bilan en matière de sécurité et la gestion future des déchets radioactifs qui devra demeurer en sécurité pendant plusieurs générations^[152].

Rumina Velshi a ajouté que « le dossier du transport [de déchets radioactifs] est exemplaire depuis plus de 60 ans. […] Aucun incident n’a eu d’effet sur l’environnement ou sur la sécurité des personnes^[153] ». Plus d’un million de colis de substances nucléaires sont transportés au Canada chaque année^[154]. Laurie Swami a expliqué que le combustible usé devrait être transporté des installations existantes dans lesquelles il est entreposé aujourd’hui (c’est-à-dire les installations nucléaires au Nouveau-Brunswick, au Québec et en Ontario) vers un éventuel site d’entreposage à long terme. Elle a reconnu ce qui suit :

Nous mettrons en place des programmes pour savoir constamment où se trouvent nos camions, quelles régions ils traversent, et nous aurons probablement des véhicules d’escorte, par exemple, pour la protection du combustible usé et pour procéder de façon très sécuritaire^[155].

Jeremy Whitlock a convenu que les Canadiens doivent être au courant des questions liées à la sécurité du transport des déchets radioactifs « parce que le trajet traverse leurs collectivités ». Il a ajouté que de voir les essais rigoureux effectués sur les véhicules de transport et les conteneurs devrait permettre d’apaiser les inquiétudes quant à la sécurité du transport des déchets radioactifs^[156].

Recommandation 4

Le Comité recommande au gouvernement du Canada d'utiliser toutes les données scientifiques existantes sur la gestion et le stockage des déchets radioactifs comme élément de base pour la prise de décision concernant les futurs projets de gestion des déchets.

Transformation des déchets existants

Dans certains cas, il est possible de transformer les déchets radioactifs pour les rendre moins dangereux ou même pour les utiliser à d’autres fins. James Scongack a souligné à quel point il était important de réduire, de réutiliser ou de recycler les déchets radioactifs, puis de les éliminer, dans cet ordre^[157].

Jason Van Wart a parlé d’initiatives mises en œuvre par OPG pour réduire les volumes de DRFA, notamment l’ouverture d’un « centre de tri et de recyclage des énergies propres » avec l’aide de l’Université McMaster. Les DRFA (qui ont dans certains cas été entreposés pendant des décennies) sont transportés au centre puis sont triés, décontaminés et nettoyés, et, lorsque la radioactivité a assez diminué, les matériaux comme le métal sont rejetés librement et recyclés. Les DRFA restants sont compressés, ce qui permet d’atténuer l’empreinte environnementale et de réduire le nombre de bâtiments requis pour l’entreposage continu^[158].

Dans le cas des DRHA, un procédé chimique appelé retraitement permet de séparer « l’uranium et le plutonium des autres produits de fission radioactifs qui sont produits par la réaction nucléaire dans un réacteur^[159] ». Actuellement, le Canada ne procède pas au retraitement de ses DRHA, mais il le faisait dans les années 1950^[160]. M.V. Ramana s’est dit inquiet que certains modèles de PRM supposent le retraitement du combustible irradié, parce que séparer l’uranium et le plutonium des autres composés radioactifs « n’a pas vraiment d’importance dans la gestion à long terme des déchets nucléaires, tout en facilitant la prolifération des armes nucléaires^[161] ». L’uranium et le plutonium séparés peuvent être utilisés comme matière fissile dans les armes nucléaires. Le principal obstacle que doit affronter un pays qui essaie de se doter d’armes nucléaires est l’acquisition de la matière fissile^[162].

Dans son mémoire, Susan O’Donnell a soulevé des préoccupations concernant la subvention de 50,5 millions de dollars accordée à Moltex Energy par le gouvernement fédéral pour que l’entreprise utilise le pyrotraitement afin d’extraire du plutonium des DRHA entreposés à Point Lepreau, au Nouveau-Brunswick^[163]. M^me O’Donnell craignait que le nouveau projet de politique de gestion des déchets radioactifs de RNCan permette d’« [autoriser] le retraitement des déchets de haute activité » et de « [faire] évoluer nos politiques nationales vers une voie dangereuse »^[164]. M. Ramana a soumis au Comité un mémoire qui avait déjà été soumis au ministre des Ressources naturelles et du Développement de l’énergie du Nouveau-Brunswick concernant les PRM proposés au Nouveau-Brunswick par Moltex et ARC^[165]. Les auteurs de ce mémoire s’opposaient à une proposition d’ARC visant à importer du combustible nucléaire irradié ou des matières fissiles de qualité militaire provenant d’ogives nucléaires démantelées des États-Unis, et prédisaient que le « liquide de refroidissement au sodium de la conception proposée pour l'ARC deviendra une nouvelle catégorie de déchets radioactifs liquides, posant des problèmes particuliers qui promettent d'être très coûteux^[166] ».

Des substances et des éléments qui se retrouvent dans les déchets radioactifs produits par les réacteurs nucléaires peuvent avoir d’autres utilités ou être eux-mêmes des sources de substances et d’éléments utiles. Par exemple, le tritium est utilisé dans l’éclairage d’urgence, comme traceur biomédical et dans la recherche internationale sur l’énergie de fusion. Un sous‑produit du tritium, l’hélium 3, est utile à l’informatique quantique, à la sécurité frontalière, à la recherche sur les neutrons et à l’imagerie médicale^[167].

Recommandation 5

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada investisse dans la recherche en matière de réduction, de réutilisation et de recyclage des déchets nucléaires.

Comparaison entre la gouvernance des déchets radioactifs au Canada et les pratiques internationales

Des témoins ont affirmé au Comité que le Canada est bien perçu dans le monde en ce qui concerne la gestion et la gouvernance de ses déchets radioactifs^[168]. D’autres témoins ont quant à eux soutenu que le Canada fait certaines choses qui vont à l’encontre des normes internationales^[169].

John Gorman a affirmé qu’en matière d’énergie nucléaire, le Canada était « un pays de niveau 1, dont les moyens, les installations et l’organisme de réglementation jouissent d’un grand respect à l’échelle mondiale^[170] ». James Scongack a ajouté que la CCSN « est un organisme de réglementation indépendant très respecté à l’étranger^[171] ».

Divers témoins ont exprimé des préoccupations à propos des plans qui prévoient l’enfouissement de certains réacteurs nucléaires à leur emplacement actuel, au Canada, lorsqu’ils atteindront la fin de leur durée de vie utile, et ont soutenu que cela allait à l’encontre des normes de l’AIEA^[172]. Un de ces réacteurs est situé à Pinawa, au Manitoba, le long de la rivière Winnipeg, tandis que l’autre est situé près du village de Rolphton, en Ontario, le long de la rivière des Outaouais^[173]. Ginette Charbonneau a émis des réserves quant au plan d’enfouissement du réacteur de Rolphton sur place parce que cette pratique va à l’encontre des normes de sécurité de l’AIEA, qui ne considère pas le déclassement in situ ou la mise en tombeau comme une méthode de gestion appropriée^[174]. Ginette Charbonneau estimait que le manque de planification pour les DRMA au Canada avait poussé les autorités à proposer son enfouissement sur place, étant donné qu’il n’existe pas de solution d’entreposage permanent ailleurs pour les déchets qui résulteraient du démantèlement du réacteur de Rolphton^[175]. Gordon Edwards a également émis des réserves quant aux plans des LNC, qui consistent à « enfouir, juste à côté de grandes rivières, les carcasses hautement radioactives de deux réacteurs désaffectés, au lieu de les démanteler, comme cela était proposé à l’origine et comme l’avait approuvé la CCSN^[176] ».

Ole Hendrickson a exprimé des préoccupations en déplorant le fait que le processus d’élaboration du nouveau document d’application de la réglementation de la CCSN sur le déclassement n’ait pas été totalement transparent et qu’il ait semblé privilégier les commentaires de l’industrie plutôt que ceux qui provenaient du public^[177]. Il estimait également que le nouveau document d’application de la réglementation pourrait être interprété comme autorisant l’élimination des PRM sur place^[178].

Recommandation 6

Le Comité recommande que la Commission canadienne de sûreté nucléaire et Ressources naturelles Canada, qui a ordonné à la Société de gestion des déchets nucléaires de mener des consultations sur un plan de stockage à long terme pour les déchets radioactifs de moyenne activité, respectent les normes de l’Agence internationale de l’énergie atomique dans leurs politiques et pratiques, et fournissent des justifications claires au Parlement et aux Canadiens pour tout écart jugé inévitable par rapport à ces normes.

Le Comité a interrogé des témoins au sujet du cadre de gouvernance aux termes de la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs de l’AIEA. Rumina Velshi a informé le Comité qu’en tant que partie à la convention, le gouvernement du Canada était tenu de rendre compte tous les trois ans à un organisme international de pairs de sa gestion du combustible irradié et des déchets radioactifs. Elle a ajouté ce qui suit :

C’est l’occasion pour les pairs d’examiner l’ensemble du système de gestion des déchets au Canada. Ils nous font part de leurs commentaires. Ils nous posent des questions. On circonscrit les aspects susceptibles d’amélioration. Le tout est présenté à la Commission dans le cadre d’une audience publique, par souci de transparence^[179].

Lorsque des aspects pouvant être améliorés sont cernés à une réunion triennale, le Canada est « légalement tenu d’y donner suite à la réunion suivante » pour s’assurer que les problèmes soulevés sont réglés adéquatement^[180].

Recommandation 7

Le Comité recommande que la Commission canadienne de sûreté nucléaire :

• respecte les normes de l’Agence internationale de l’énergie atomique dans ses politiques et ses pratiques;
• mette en œuvre les recommandations formulées dans la vérification de l’Agence internationale de l’énergie atomique effectuée en 2019; et
• fournisse des justifications claires au Parlement pour tout écart jugé inévitable par rapport à ces normes (p. ex., classification des déchets, déclassement in situ) et que ces justifications soient documentées et rendues publiques dans les 30 jours suivant leur envoi au Parlement.

Classification des déchets et tenue de dossiers

Selon Ole Hendrickson, le Canada n’a pas d’inventaire national des déchets radioactifs qui est fondé sur des normes uniformes de classification et qui permet d’obtenir des données sur des radionucléides particuliers, ce qui serait nécessaire pour que le gouvernement puisse respecter ses obligations de déclaration prévues à la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs^[181]. À l’heure actuelle, l’inventaire contient de l’information sur les volumes de déchets de différentes catégories, mais pas sur la radioactivité ou sur les radionucléides particuliers présents dans les déchets. Ce manque d’information s’est déjà traduit par des coûts de nettoyage imprévisibles aux LCR en Ontario. Comme l’a expliqué Fred Dermarkar, président et premier dirigeant d’EACL, les dossiers incomplets liés aux activités qui se sont déroulées sur le site pendant les années 1940, 1950 et 1960 font en sorte que les coûts d’assainissement totaux pourraient augmenter lorsque les LNC commenceront à « creuser pour mieux comprendre ce qui se trouve dans le sol^[182] ».

Dans leurs mémoires, le groupe Citoyens concernés du comté de Renfrew et de la région demandait que RNCan « [ajoute] des informations sur l’activité et les radionucléides spécifiques à son inventaire des déchets radioactifs », comme il est tenu de le faire « en vertu de l’article 32(2) de la Convention commune^[183] ». Dans son mémoire, le Ralliement contre la pollution radioactive demandait également que les propriétaires de déchets radioactifs fournissent un inventaire détaillé comprenant des descriptions de leur radioactivité[184].

Selon Jeremy Whitlock, les politiques de gestion et de déclassement des déchets radioactifs devraient exiger que les propriétaires de déchets documentent les déchets conformément à des normes convenues en matière de tenue des dossiers, afin que l’information requise pour une gestion sécuritaire soit disponible dans un format accessible malgré l’évolution des technologies^[185]. Plusieurs témoins ont également souligné l’importance de transmettre de l’information clé aux générations futures à propos des sites de déchets radioactifs^[186]. Gordon Edwards estimait que les politiques de tenue de dossiers du Canada ne s’harmonisaient pas avec celles de l’Agence pour l’énergie nucléaire de l’Organisation de coopération et de développement économiques^[187].

Recommandation 8

Le Comité recommande que Ressources naturelles Canada et la Commission canadienne de sûreté nucléaire soient tenus de fournir des détails additionnels dans l’inventaire des déchets radioactifs du Canada, comme la source et le niveau de radioactivité, et que cette information soit fournie le plus rapidement possible.

Recommandation 9

Le Comité recommande que Ressources naturelles Canada et la Commission canadienne de sûreté nucléaire travaillent avec Bibliothèque et Archives Canada pour s’assurer que la conservation des archives reflète les rapports émis par le Comité de la gestion des déchets radioactifs de l’Agence pour l’énergie nucléaire de l’Organisation de Coopération et de développement économique, notamment qu’ils soient maintenus à jour et préservés aussi longtemps que la durée de vie dangereuse des déchets eux-mêmes.

Consultation et consentement du public et des Autochtones

Il est important de tenir des consultations publiques dans le cadre des projets nucléaires. La présente section porte sur les consultations publiques qui se sont tenues à propos de la politique fédérale sur les déchets radioactifs, de l’IGDPS de Chalk River et du DGP.

De novembre 2020 à mai 2021, RNCan a tenu des consultations auprès d’Autochtones, de groupes d’intérêt public, de producteurs et de propriétaires de déchets, d’autres ordres de gouvernement et d’autres Canadiens qui s’intéressent à la question et a obtenu d’eux des commentaires lui permettant de savoir comment ils voudraient voir moderniser la politique sur les déchets radioactifs^[188]. L’ébauche de politique sur la gestion et le déclassement des déchets radioactifs a été publiée le 1^er février 2022, à partir des commentaires reçus. Il était possible de soumettre des commentaires écrits sur l’ébauche de politique jusqu’au 2 avril 2022. La politique devrait être terminée d’ici la fin de 2022^[189]. L’objectif est de documenter « une Politique sur les déchets radioactifs modernisée qui continue de satisfaire aux normes internationales en fonction des connaissances scientifiques les plus récentes, et qui traduit les valeurs et les principes des Canadiens et Canadiennes, y compris des peuples autochtones^[190] ». Mollie Johnson a décrit la variété de points de vue soumis sur l’ébauche de politique : « Tous les rapports actuellement publiés sur notre site Web présentent deux perspectives et un éventail de points de vue sur la question. À mon avis, cela prouve qu’il n’y a pas de point de vue monolithique ou unique à cet égard^[191]. »

Thomas Isaacs a indiqué que la principale recommandation de la Blue Ribbon Commission sur l’avenir du nucléaire aux États-Unis était que la recherche d’un site se fasse selon une approche fondée sur le consentement. Il estimait que ce principe concorde avec l’approche adoptée par la SGDN^[192]. Laurie Swami a affirmé ce qui suit : « Il est très important, notamment, dans notre travail que la ou les collectivités où nous allons déployer notre projet soient consentantes et informées^[193]. » La SGDN communique avec les éventuelles collectivités hôtes pour leur faire part des débouchés, des risques, des avantages et des bénéfices financiers associés au fait de devenir une collectivité hôte^[194].

Les témoins avaient des points de vue divergents quant à la mesure dans laquelle les membres de communautés hôtes potentielles étaient informés. Jeremy Whitlock trouvait que la SGDN avait fait un bon travail d’information auprès des membres des communautés hôtes potentielles, ce qui faisait en sorte que certains d’entre eux étaient très bien informés. Il craignait toutefois que les personnes qui ne sont pas bien informées « s’expriment tout autant, voire plus » que celles « bien informées et qui sont en faveur du projet^[195] ». Sandy Greer déplorait que l’on qualifie de « mal renseignés » les membres des collectivités qui s’opposent aux projets^[196].

Des témoins ont fait part de leurs impressions négatives quant aux consultations menées par la SGDN[197]. Le chef Reg Niganobe, le chef Duncan Malcolm Michano et M.V. Ramana ont fait valoir que les retombées économiques potentielles sont utilisées pour convaincre les membres des communautés d’accepter les risques associés aux déchets radioactifs^[198]. Le chef Duncan Malcolm Michano et Gordon Edwards ont soutenu que la SGDN débitait des « boniments » unilatéraux pendant les consultations communautaires à propos du stockage des déchets radioactifs, et ils estimaient que cela n’était pas assorti de renseignements sur les risques potentiels^[199].

Des témoins ont mentionné les exigences différentes en matière de consultation prévues dans la LCEE 2012 et la LEI (notamment les exigences plus strictes pour ce qui est des consultations des groupes Autochtones aux termes de la LEI)^[200]. Joseph McBrearty était d’avis que le processus de consultation pour la mise en place d’une IGDPS à Chalk River (qui bénéficiait d’une clause de droits acquis en vertu du régime de la LCEE 2012) comprenait de véritables consultations qui auraient même respecté les exigences plus strictes en matière de consultation aux termes de la LEI^[201]. Selon lui, les LNC et AECL mobilisent souvent les collectivités autochtones, et ce, dès le début du processus^[202]. Fred Dermarkar a indiqué qu’EACL et les LNC voulaient établir « des relations solides » avec les membres des groupes autochtones, plutôt que de mettre l’accent sur le processus^[203].

Le chef Reg Niganobe a expliqué dans quelle optique les collectivités des Premières Nations de l’Ontario prennent part aux consultations relatives aux déchets radioactifs :

Depuis des temps immémoriaux, chacune des 133 communautés des Premières Nations de l’Ontario s’efforce de s’acquitter de ses responsabilités juridiques ancestrales en veillant à ce que ses décisions soient prises pour le bien des sept prochaines générations. Nous devons penser à la collectivité dans les décisions concernant la terre, ne penser qu’aux générations futures et laisser cette responsabilité inhérente guider nos décisions^[204].

Le chef Reg Niganobe et le chef Duncan Malcolm Michano ont fait valoir que les membres de nombreuses collectivités autochtones ne trouvaient pas accueillants, ou accessibles, les processus de consultation relatifs aux propositions pour l’entreposage des déchets radioactifs^[205]. Le chef Niganobe s’est rappelé une situation où sa collectivité avait été traitée de façon condescendante :

Ma collectivité a fait partie du processus de la Société de gestion des déchets nucléaires à un moment donné et l’un des panélistes que la SGDN avait envoyés en son nom a fait remarquer à notre collectivité que « nous pourrions vous l’expliquer, mais vous ne le comprendriez pas de toute façon. Nous vous donnerons tous les renseignements et vous ne les comprendrez pas^[206] ».

Le chef Reg Niganobe a souligné qu’aucune décision concernant le stockage, le transport ou le déclassement de déchets nucléaires ne peut être prise sans le consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones, comme le stipule l’article 29.2 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones^[207]. En ce qui concerne les pratiques de consultation actuelles, il a affirmé que la « transparence et la divulgation complète sont essentielles, mais ne remplacent pas un dialogue véritable^[208] ». Il a proposé que le gouvernement commence à travailler sur la création d’une politique de consultation véritable et large, en conjonction avec les communautés autochtones^[209].

Rumina Velshi a parlé de l’établissement de l’IGDPS et a expliqué que la CCSN cherchait constamment à améliorer la consultation. Elle a ajouté ce qui suit : « La réconciliation, en tout cas, est un parcours d’apprentissage. Je sais que, la prochaine fois, nous commencerons peut-être beaucoup plus tôt, nous consulterons beaucoup plus, et nous serons de meilleurs partenaires et aurons des relations plus solides que celles qui ont été créées. Tout ce que je peux dire, c’est que nous nous améliorons constamment^[210]. » Le Comité souligne la nécessité du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause des communautés autochtones pour accueillir des déchets radioactifs.

Recommandation 10

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada travaille avec les communautés autochtones à l’élaboration d’un cadre de consultation qui respecte le droit des peuples autochtones à un consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause comme l’indique l’article 29.2 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Information et sensibilisation de la population

Rumina Velshi a indiqué que la perception qu’a la population de la gestion des déchets radioactifs était parfois teintée d’une « peur […] bien réelle », en partie en raison de la façon dont les déchets radioactifs sont présentés dans les médias. Elle a ajouté qu’il serait possible de mieux expliquer les risques et la façon dont ceux-ci sont bien gérés^[212]. Jeremy Whitlock a expliqué que l’une des raisons pour lesquelles ces conversations avec les Canadiens sont difficiles était que la durée de vie des déchets radioactifs (des centaines, voire des millions d’années) va bien au-delà de « l’horizon normal de l’imagination des gens^[213] ».

James Scongack estimait qu’il restait beaucoup de travail à faire pour communiquer efficacement les faits à propos de l’industrie nucléaire, de sa sécurité et de sa gestion des déchets^[214]. Le professeur Jason Donev s’inquiétait de toute la désinformation entourant l’énergie nucléaire et les déchets radioactifs, et souhaitait que la population soit mieux informée des enjeux liés à l’énergie nucléaire^[215]. Il a présenté au Comité l’expression anglaise « False evidence appearing real » (de fausses preuves qui semblent réelles, ce qui produit l’acronyme FEAR, qui signifie « peur »). D’après le professeur Jason Donev, ce phénomène se produit avec l’industrie nucléaire et les déchets radioactifs. Il a indiqué qu’il aimerait voir l’industrie nucléaire « travailler avec le gouvernement pour avoir plus de dialogues sur les craintes des gens afin que nous puissions séparer les fausses preuves qui semblent réelles des préoccupations et des dangers légitimes^[216] ».

Des groupes de citoyens préoccupés ont indiqué qu’ils avaient eu du mal à obtenir l’information qu’ils cherchaient auprès de l’industrie et des organismes de réglementation, ou que l’information qui leur avait été fournie était insuffisante^[217]. Le Comité a constaté qu’une grande partie de l’information relative à la réglementation des déchets radioactifs au Canada est disponible en ligne (p. ex., décisions de la CCSN et documents de référence), mais que les sites Web ne sont pas toujours conviviaux. Il peut donc s’avérer difficile de trouver des documents et des renseignements précis. En outre, les données de surveillance réglementaire peuvent être disponibles, mais sans être replacées dans leur contexte pour le Canadien moyen.

Recommandation 11

Le Comité recommande que la Commission canadienne de la sûreté nucléaire, Ressources naturelles Canada, Énergie atomique du Canada limitée (et son fournisseur, Laboratoires nucléaires canadiens) et la Société de gestion des déchets nucléaires revoient leurs communications et leurs sites Web pour s’assurer que

• la documentation et l’information sur les déchets radioactifs du Canada soient facilement accessibles;
• les documents techniques pertinents soient résumés à l’intention d’un profane.

Recommandation 12

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada investisse dans des initiatives d'éducation publique à base scientifique sur l'énergie nucléaire et sur le stockage des déchets nucléaires.

Conclusion

L’attention que le Comité a accordée à cette étude venait à point nommé, car l’enjeu soulevé est d’une actualité politique et réglementaire avérée. En effet, au cours de l’année 2022, RNCan révise sa Politique canadienne de gestion des déchets radioactifs, la SGDN publiera sa Stratégie sur la gestion des déchets radioactifs et le commissaire à l’environnement et au développement durable (par l’entremise du vérificateur général du Canada) publiera un rapport portant spécifiquement sur la question.

Alors que la CCSN se rapproche de l’octroi de permis aux LNC pour le projet d’IGDPS de Chalk River, il paraît comme une évidence que les travaux effectués par le Comité pourraient guider positivement les instances gouvernementales et les organisations impliquées.

Alors que le Canada cherche à décarboniser son réseau électrique et à atteindre la carboneutralité d’ici 2050, l’énergie nucléaire fera partie du bouquet énergétique et il faut régler les problèmes liés à la gestion des déchets radioactifs. Il faut porter une attention sérieuse à la gestion des déchets radioactifs parce que les décisions prises dans un avenir prochain entraîneront des répercussions dans plusieurs décennies, voire des centaines et même des milliers d’années.

Une approche ancrée dans la transparence et la rigueur dans la caractérisation des substances est cruciale. L’implication citoyenne est un pilier démocratique et des démarches consultatives qui reflètent le respect envers la population sont vitales. Il faut trouver des solutions afin de relever les défis associés à l’entreposage des déchets radioactifs à long terme. Le gouvernement du Canada doit faire des choix judicieux quant à la façon de surveiller l’industrie nucléaire et les déchets radioactifs qu’elle produit, étant donné que ces choix sont susceptibles d’avoir une incidence sur la santé humaine et sur celle de l’environnement, sur la sécurité, ainsi que sur la confiance du public à l’égard de l’industrie nucléaire.