Introduction

Avant le début de l’ère coloniale du Canada, les peuples autochtones prospéraient dans ce qui est aujourd’hui le Canada. Les politiques coloniales ont eu des répercussions sur les Premières Nations, les Inuits et les Métis et ont contribué aux problèmes de logement que connaissent les communautés autochtones aujourd’hui. Le Canada est confronté à une crise du logement profondément ressentie dans de nombreuses collectivités autochtones. Le parc de logements est insuffisant dans les communautés des Premières Nations, ainsi que dans les communautés métisses, inuites, rurales et éloignées. Des générations de familles autochtones vivent ce manque de logements depuis de nombreuses décennies. Le surpeuplement favorise la détérioration de la santé physique et mentale ainsi que la propagation de maladies infectieuses (comme l’a montré la pandémie de COVID-19). De nombreux logements doivent être rénovés et mis aux normes. Beaucoup comportent des risques pour la santé, comme les moisissures, notamment les moisissures noires. Le manque de logements a poussé des Inuits, des membres des Premières Nations et des Métis à déménager en milieu urbain, où les Autochtones peinent aussi à trouver un logement sûr, abordable et adapté sur le plan culturel^[1].

On doit continuer d’insister sur l’importance du logement. Comme l’a déclaré le chef Lance Haymond, responsable du dossier du logement pour l’Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador :

La raison en est fort simple : le logement a des ramifications dans toutes les sphères de la société, y compris sur la santé et l’éducation, sans oublier le fonctionnement efficace de l’économie. Des liens peuvent aussi être faits avec d’autres domaines comme l’emploi et le développement communautaire…

Bref, nous avons besoin de logements abordables et de qualité non seulement pour réduire la pauvreté et améliorer la santé publique, mais aussi parce qu’ils sont essentiels au développement personnel et social^[2].

Dans le même ordre d’idées, Melissa Roy, directrice des opérations du Centre d’amitié autochtone de Calgary, a affirmé que « [l]e logement est un déterminant social de la santé. Pourtant, les systèmes actuels continuent de marginaliser les nôtres et de les programmer pour l’échec^[3]. »

Reconnaissant les préjudices causés aux populations autochtones par la pénurie de logements, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord (le Comité) a adopté la motion suivante le 15 février 2022 :

Que, conformément à l’article 108 (2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude concernant les effets de la pénurie de logements sur les peuples autochtones du Canada; que le Comité invite la ministre des Services aux Autochtones, des experts ainsi que des fonctionnaires afin d’étudier cet enjeu et, pour ce faire, que le Comité tienne un maximum de six rencontres; que l’étude tienne compte et s’appuie sur les éléments probants du rapport du Comité permanent des ressources humaines, du développement des compétences, du développement social et de la condition des personnes handicapées intitulé Logement autochtone : en route vers chez soi (adopté le jeudi 6 mai 2021) et du rapport du directeur parlementaire du budget sur le logement urbain, rural et nordique (jeudi 11 février 2021); que le Comité fasse rapport de ses constatations et recommandations à la Chambre; et que le Comité demande au gouvernement de déposer une réponse complète au rapport dans un délai d’un an^[4].

Au cours de cette étude, des témoins ont raconté leurs expériences alarmantes concernant le logement dans leurs collectivités. Ils ont souligné que les effets de la pénurie de logements étaient bien connus, que de nombreuses études avaient été menées sur le sujet et qu’il était maintenant temps d’agir. Le Comité remercie les personnes et les organisations qui ont pris le temps de venir témoigner ou d’envoyer un mémoire dans lequel elles ont décrit les répercussions de la pénurie de logements et les solutions possibles permettant de remédier à cette pénurie.

Le droit au logement est le premier thème abordé dans ce rapport. Il est suivi par l’importance de l’autodétermination et le contrôle du secteur du logement et des solutions en matière de logement par les Autochtones. Ensuite, il se penche sur le rôle du gouvernement fédéral, puis sur la portée de la pénurie de logements, ses répercussions et les facteurs qui l’exacerbent. Il s’agit d’éléments clés de la motion du Comité. Finalement, le Comité décrira l’approche du gouvernement fédéral en matière de financement du logement autochtone. À travers ces thèmes, on retrouve des solutions proposées par des collectivités, des organismes et des individus autochtones.

Droit au logement

Lors de sa comparution devant le Comité, Patricia Roset-Zuppa, vice-présidente, Élaboration des politiques, Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), a expliqué que la Stratégie nationale sur le logement « repose sur une approche du logement fondée sur les droits de la personne^[5] ».

De nombreux témoins ont souligné que les peuples autochtones avaient des droits en matière de logement^[6]. Au Canada, les droits ancestraux et issus de traités sont reconnus et affirmés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982^[7]. D’autres témoins ont également mentionné la Loi sur la stratégie nationale sur le logement^[8], le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels^[9] et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA)^[10].

Article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 : droits ancestraux et issus de traités

Selon Cindy Woodhouse, cheffe de la région du Manitoba de l’Assemblée des Premières Nations, le droit au logement est un droit ancestral énoncé à l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982^[11]. Dans son mémoire, le Conseil tribal de Meadow Lake a mentionné que « [l]e droit au logement issu de traités n’a pas fait l’objet de poursuites devant les tribunaux par une Première Nation, par des organismes provinciaux ou par [l’Assemblée des Premières Nations] », apparemment parce que la réaction à un arrêt de la cour suscite de l’inquiétude. La professeure Naiomi Metallic, titulaire de la Chaire du chancelier en droit et politiques autochtones, Schulich School of Law, Dalhousie University, a aussi parlé de l’importance de respecter les droits ancestraux des peuples autochtones^[12].

La Loi sur la stratégie nationale sur le logement

Natan Obed, président de l’organisme Inuit Tapiriit Kanatami, a expliqué ceci :

La politique fédérale en matière de logement a considérablement changé depuis 2019 par suite de l’adoption de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement qui reconnaît le droit au logement comme un droit fondamental affirmé en droit international, notamment par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels que le Canada a ratifié^[13].

L’article 4 de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement énonce la « Politique en matière de logement » suivante :

Le gouvernement fédéral a pour politique en matière de logement :

• a)      de reconnaître que le droit à un logement suffisant est un droit fondamental de la personne confirmé par le droit international;
• b)      de reconnaître que le logement revêt un caractère essentiel pour la dignité inhérente à la personne humaine et pour son bien-être, ainsi que pour l’établissement de collectivités viables et ouvertes;
• c)       d’appuyer l’amélioration de la situation en matière de logement de la population du Canada; et
• d)      de continuer à faire avancer la réalisation progressive du droit à un logement suffisant, lequel est reconnu par le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels^[14].

En ce qui concerne cette loi, M. Obed a affirmé que « [l]es Inuits se réjouissent de ce changement, mais [ont] été déçus par l’absence de reconnaissance de [leur] droit au logement et d’engagement à le mettre en œuvre^[15] ». Il a ajouté ceci :

Nous devons revoir cette loi en particulier et nous assurer qu’il existe une politique de logement officielle en vertu de la partie IV de la Loi qui pourrait comporter un engagement explicite à lier le droit au logement des Autochtones à un droit justiciable en vertu de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones^[16].

La Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones

Lisa J. Smith, directrice principale de la gouvernance, des relations internationales et des relations parlementaires pour l’Association des femmes autochtones du Canada, a expliqué que les articles 3 et 23 de la DNUDPA sont pertinents en matière de logement^[17]. Voici les articles en question :

Article 3

Les peuples autochtones ont le droit à l’autodétermination. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel.

Article 23

Les peuples autochtones ont le droit de définir et d’élaborer des priorités et des stratégies en vue d’exercer leur droit au développement. En particulier, ils ont le droit d’être activement associés à l’élaboration et à la définition des programmes de santé, de logement ainsi que d’autres programmes économiques et sociaux les concernant, et, autant que possible, de les administrer par l’intermédiaire de leurs propres institutions^[18].

Dans son mémoire, la Fédération des centres d’amitié autochtones de l’Ontario a évoqué l’article 21 de la DNUDPA :

• 1)      Les peuples autochtones ont droit, sans discrimination d’aucune sorte, à l’amélioration de leur situation économique et sociale, notamment dans les domaines de l’éducation, de l’emploi, de la formation et de la reconversion professionnelles, du logement, de l’assainissement, de la santé et de la sécurité sociale.
• 2)      Les États prennent des mesures efficaces et, selon qu’il conviendra, des mesures spéciales pour assurer une amélioration continue de la situation économique et sociale des peuples autochtones. Une attention particulière est accordée aux droits et aux besoins particuliers des anciens, des femmes, des jeunes, des enfants et des personnes handicapées autochtones.

La Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones^[19], qui « confirme que la Déclaration constitue un instrument universel en matière de droits de la personne qui trouve application en droit canadien » et qui « [encadre] la mise en œuvre de la Déclaration par le gouvernement du Canada », est entrée en vigueur en juin 2021.

Le rôle du gouvernement fédéral dans le logement pour les Autochtones

En général, le gouvernement fédéral offre des programmes et des services sur une base politique plutôt que législative principalement aux membres des Premières Nations vivant dans les réserves et aux Inuits. Récemment, le gouvernement fédéral a annoncé un financement ciblé pour le logement destiné aux Métis, y compris dans les établissements métis en Alberta, ainsi qu’aux Autochtones vivant dans des régions urbaines. Le gouvernement fédéral offre également des programmes et des initiatives ciblés pour le logement des Autochtones ou des programmes généraux auxquels les Autochtones sont l’un des groupes admissibles.

Services aux Autochtones Canada a notamment mis en place le Programme de logement dans les réserves des Premières Nations et l’Initiative d’innovation pour la construction de logements dans les communautés autochtones, qui vise à financer et à soutenir les innovateurs autochtones ayant des idées concernant le logement dans leur collectivité. De plus, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada peut accorder du financement en matière de logement à un gouvernement autochtone en fonction du contenu de son traité moderne ou de son accord sur l’autonomie gouvernementale^[20]. L’initiative d’Emploi et Développement social Canada Vers un chez-soi : la stratégie canadienne de lutte contre l’itinérance « soutient financièrement des communautés urbaines, autochtones, rurales et éloignées du Canada, pour les aider à répondre à leurs besoins locaux en matière d’itinérance^[21] ».

Les gouvernements ou les organisations autochtones sont également admissibles à des initiatives dans le cadre du Fonds national de co-investissement pour le logement et de l’Initiative pour la création rapide de logements. Le gouvernement s’engage aussi à élaborer conjointement des « stratégies de logement des Autochtones fondées sur les distinctions^[22] ». La Stratégie sur le logement pour l’Inuit Nunangat a été publiée en 2019, et l’Accord auxiliaire Canada-Nation métisse a été signé en 2018^[23]. On ignore si une stratégie sur le logement pour les Premières Nations a été finalisée^[24]. Le logement faisait aussi partie des priorités stratégiques conjointes de l’Accord politique entre le Canada et le Congrès des peuples autochtones^[25].

Autodétermination

Comme il a été mentionné ci-dessus, l’article 3 de la DNUDPA reconnaît le droit à l’autodétermination des peuples autochtones. Des témoins ont avancé que les Autochtones sont privés du droit au logement. Comme l’a précisé le Caucus autochtone de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine : « Il importe de respecter les droits de la personne de tous les Autochtones, qu’ils résident à l’intérieur ou à l’extérieur des réserves. De plus, les Autochtones doivent avoir accès à un logement sécuritaire, adéquat, abordable et approprié. »

Des témoins ont réitéré à de nombreuses reprises que la réussite des stratégies et des initiatives en matière de logement reposait sur leur élaboration et leur gestion par les peuples autochtones eux-mêmes. Par exemple, la cheffe régionale Woodhouse a expliqué que « [l]e contrôle du logement fait partie des principaux piliers de la Stratégie nationale sur les logements et les infrastructures connexes des Premières Nations^[26] ».

La participation de ces divers groupes est d’autant plus importante dans le contexte du logement et de l’autodétermination. Comme Mme Smith l’a affirmé au Comité, les personnes de diverses identités de genre, les femmes et les filles autochtones « sont des spécialistes en matière de leurs propres expériences. Il faut donc les faire participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de stratégies visant à répondre aux besoins des Autochtones en matière de logement^[27] ».

Des témoins ont souligné l’importance des approches novatrices axées sur la communauté et dirigées par la communauté en matière de logement. De nombreux programmes, stratégies et modèles mettent l’accent sur l’aspect « pour les Autochtones, par les Autochtones », comme ceux élaborés par l’Aboriginal Housing Management Association^[28], les centres d’amitié autochtones^[29] ainsi que l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine^[30]. Un exemple à cet égard a été présenté par Eva Clayton, présidente, Gouvernement Nisga’a Lisims, qui a expliqué que d’anciens dirigeants ont travaillé pour permettre aux citoyens nisga’as de vendre, transférer ou léguer leurs maisons^[31].

Coreen Child, directrice générale de l’Aboriginal Coalition to End Homelessness Society, a présenté un autre exemple :

Notre travail auprès de la communauté autochtone itinérante nous a permis d’évoluer pour en venir à offrir du logement supervisé adapté à la culture. Cette forme de logement n’offre pas seulement la sécurité d’une adaptation culturelle et d’un toit au‑dessus de sa tête. Il s’agit en fait de miser sur les pratiques autochtones en intégrant nos enseignements, nos connaissances et nos modes de vie à une partie des mesures et des services dont les gens ont absolument besoin^[32].

Cependant, malgré ces approches communautaires, des difficultés persistent. Par exemple, la présidente Clayton a fait observer que de nombreux citoyens nisga’as n’ont pas vendu, transféré ou légué leurs maisons en raison de la pénurie de logements, et que des initiatives sont en cours pour veiller à ce que les citoyens nisga’as comprennent leurs options et leur « possibilité de participer sans restrictions à la vie du Canada^[33] ». La cheffe régionale Cindy Woodhouse a aussi affirmé que la Loi sur les Indiens constituait un obstacle dont il sera question dans la suite du présent rapport.

Le Comité reconnaît que les Autochtones détiennent les solutions en matière de logement qui favoriseront la santé et le bien-être de leurs communautés. Le Comité recommande donc :

Recommandation 1

Que toutes les politiques ou les propositions législatives fédérales relatives au logement des Autochtones soient élaborées conjointement avec ces derniers, y compris les membres des Premières Nations vivant dans les réserves, des Premières Nations autonomes et signataires de traités modernes, des Premières Nations du Nord, des communautés inuites et métisses, des établissements métis ainsi que des organisations qui représentent les Autochtones vivant en milieu urbain.

Portée, conséquences et facteurs contributifs

La situation des peuples autochtones en matière de logement ne s’améliore pas, et le point de rupture a déjà été franchi^[34]. Les sections suivantes se penchent sur la portée de la crise du logement, ses conséquences et ses facteurs contributifs.

Portée de la crise du logement

Selon l’honorable Marc Miller, ministre des Relations Couronne-Autochtones, « la crise du logement à laquelle sont confrontés les peuples autochtones est l’une des plus importantes au pays^[35] ». Comparativement aux Canadiens non autochtones, les Autochtones sont davantage à risque de vivre dans des logements surpeuplés, remplis de moisissures et inadéquats pour d’autres raisons; ils sont également plus susceptibles de se retrouver en situation d’itinérance ou d’itinérance cachée (c’est-à-dire les personnes qui habitent temporairement avec des amis ou des membres de leur famille parce qu’ils n’ont pas d’autre endroit où aller)^[36]. Les ménages autochtones ont un besoin impérieux en matière de logement de 18 %, comparativement à la moyenne nationale de 12,7 %^[37].

Le Recensement de 2016 révélait que la moitié des Autochtones vivent dans un logement nécessitant des réparations^[38]. En août 2011, l’Assemblée des Premières Nations estimait que les réserves avaient besoin de 55 000 logements supplémentaires et que 81 000 logements avaient besoin de réparations^[39]. Cette pénurie comprend tous les types de logements, comme les logements sociaux, les résidences privées, les refuges pour itinérants, les centres d’hébergement pour les femmes fuyant la violence, les logements de transition et les logements pour aînés^[40].

Conséquences de la crise du logement

Le logement est un déterminant social de la santé^[41]. Ainsi, les conséquences de la crise actuelle sont vastes sur la santé et le bien-être des Autochtones^[42]. Comme l’a souligné Nina Malek, conseillère du Conseil des Innus de Pakua Shipu, « de bonnes conditions de logement favorisent une bonne santé individuelle, un contexte social sain et de bons résultats scolaires. Nos conditions de logement ne sont pas propices à aller dans cette direction.^[43] » Le Comité a notamment appris que les logements surpeuplés et inadéquats sont l’un des principaux facteurs contribuant aux taux élevés de propagation des maladies respiratoires, comme la tuberculose, au Canada^[44]. Cette situation a également contribué à la propagation de la COVID-19 dans les collectivités autochtones^[45]. De plus, la présence de moisissure dans les logements peut causer de l’asthme ou d’autres maladies^[46].

La crise du logement nuit aussi au développement socioéconomique^[47]. Des logements adéquats et abordables « sont essentiels au développement personnel et social » et à « la réussite scolaire de nos enfants^[48] ». À l’inverse, « [l]a diminution de l’abordabilité du logement renforce et exacerbe également les inégalités économiques et sociales, y compris celles auxquelles font face les peuples autochtones^[49] ». Le surpeuplement des logements contribue également à divers problèmes sociaux, comme la violence familiale, la violence, le suicide, l’alcoolisme et les dépendances^[50]. La crise brise des familles et met des enfants à risque^[51]. Selon Alvina Paul, conseillère de la bande des Sechelts, « [i]l est très démoralisant de vivre dans un logement délabré^[52] », et cela a aussi une incidence négative sur la santé mentale des gens.

La crise du logement contribue également à la déconnexion culturelle et à la perte de culture^[53]. Certaines personnes quittent leur collectivité d’origine en raison du manque de logements adéquats et abordables : « Cela a des répercussions sur notre culture et nous savons qu’ils quittent la réserve et présentent des demandes auprès des programmes de logement autochtones existants déjà surchargés.^[54] » Selon Herb Lehr, président du Metis Settlements General Council, « [i]ls découvrent alors qu’ailleurs, ce n’est pas mieux. Bien trop souvent, c’est pire. Loin de leurs familles, de leurs communautés et de leurs réseaux de soutien, nos gens sont seuls et vulnérables^[55]. » D’autres quittent leur communauté pour poursuivre leurs études, mais ont souvent de la difficulté à revenir s’y établir après avoir obtenu leur diplôme en raison de la pénurie de logements^[56].

La pénurie de logements a aussi une composante sexospécifique. Comme l’ont souligné certains témoins, le mot « logement » a été mentionné à plus de 200 reprises et était au cœur de 10 des appels à la justice du rapport final de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées^[57]. Justin Marchand, président du groupe de travail du Caucus autochtone de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine, et Mme Smith ont tous deux souligné que la pénurie de logements contribuait aux taux plus élevés de violence fondée sur le sexe subie par les femmes, les filles et les personnes autochtones de diverses identités de genre^[58]. Ainsi, des femmes et des enfants peuvent être obligées d’habiter avec un partenaire ou un père violent, faute de pouvoir trouver un autre logement ou un centre d’hébergement^[59]. Pour M. Marchand, le logement est « une solution incontournable pour mettre fin à la violence contre les femmes, les filles et les personnes 2SLGBTQQIA+^[60] ».

Un logement inadéquat augmente aussi le risque d’incendie résidentiel^[61]. Selon le Conseil tribal de Meadow Lake, « [o]n estime que les membres des Premières Nations ont 10 fois plus de risques de mourir dans un incendie résidentiel que l’ensemble des Canadiens ». Le Comité rapportait la même estimation dans son rapport de 2018 sur la sécurité incendie^[62].

À la lumière des témoignages entendus, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada, reconnaissant que le logement est un déterminant social essentiel de la santé, collabore avec les gouvernements, organisations et communautés autochtones, ainsi qu’avec ses partenaires provinciaux, territoriaux et municipaux, pour élaborer et mettre en œuvre immédiatement des mesures culturellement adaptées visant à atténuer les répercussions sanitaires, sociales, éducatives et économiques de la crise du logement sur les peuples autochtones, principalement par l’ajout de logements afin de remédier aux conditions de surpeuplement chronique; et qu’une attention particulière soit accordée aux répercussions sur les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre autochtones pour que la prise en charge intégrée nécessaire soit offerte.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada continue de donner suite aux 231 appels à la justice énoncés dans le rapport final de l’Enquête nationale, Réclamer notre pouvoir et notre place, en accordant une attention particulière aux 10 appels portant sur l’amélioration de l’accès au logement pour les femmes autochtones et sur les répercussions de la pénurie de logements sur les femmes, les filles et les personnes de diverses identités de genre autochtones, et qu’il mette en œuvre l’ensemble des soins requis.

Facteurs qui contribuent à la crise du logement

Plusieurs facteurs contribuent à la crise du logement qui touche les peuples autochtones. Dans le cadre de cette étude, le Comité a été informé des obstacles systémiques à l’accès au logement, des répercussions de l’inflation et de l’éloignement sur le coût de la vie et des matériaux, des obstacles découlant de la Loi sur les Indiens, du manque de terres exploitables, de l’impact des tendances démographiques ainsi que du sous-financement chronique et de la capacité limitée du secteur du logement.

Obstacles systémiques

La Fédération de l’habitation coopérative du Canada a écrit dans son mémoire que la crise du logement était liée « aux obstacles systémiques à l’éducation et à l’emploi et aux effets intergénérationnels de la colonisation ». Les débouchés économiques étant limités, les individus et les collectivités n’ont pas les moyens de construire de nouvelles maisons ou de réparer les anciennes, et l’absence de logements adéquats contribue à limiter les débouchés économiques. Or, comme l’a indiqué le Comité dans son rapport publié en avril 2022, les Autochtones sont confrontés à de multiples obstacles au développement économique.

Raigili Amaaq, présidente de l’Igloolik Housing Association, a affirmé qu’« [a]u début du colonialisme par le gouvernement fédéral, on a pris des familles dans leurs camps pour les emmener à Igloolik avec presque rien, et on les a mises dans des maisons pas plus grandes que des boîtes d’allumettes en leur promettant deux dollars par mois. Aujourd’hui, les logements de ces familles sont surpeuplés et comptent parfois leurs petits-enfants.^[63] » Selon la Fédération de l’habitation coopérative du Canada, les Autochtones « continuent d’être confrontés à une colonisation systémique et à l’éloignement de leurs terres, de leur langue et de leur culture. Aujourd’hui, les modalités de logement chez les Autochtones sont plus précaires que chez les non-Autochtones. » Sarah Silva, directrice générale de la Hiyám Housing Society, estime que « nous perpétuons […] les répercussions négatives de la colonisation sur les membres de notre communauté à l’occasion de cette crise du logement^[64] ».

« La dépossession est au cœur de la raison pour laquelle nous sommes ici aujourd’hui^[65] », a affirmé Margaret Pfoh, directrice générale de l’Aboriginal Housing Management Association. Des témoins ont évoqué le colonialisme, les pensionnats, le traumatisme intergénérationnel et le racisme et la discrimination continus comme facteurs contribuant à la surreprésentation des peuples autochtones parmi les personnes ayant les besoins les plus criants en matière de logement au Canada^[66]. Dans son mémoire, la Fédération des centres d’amitié autochtones de l’Ontario a écrit que « le marché locatif, qui devient de plus en plus inabordable, est en grande partie hostile aux locataires autochtones des villes, qui sont confrontés à un taux élevé de racisme explicite et implicite de la part des propriétaires, ainsi qu’à des obstacles systémiques à l’obtention d’un logement en raison d’évaluations fondées sur le risque qui sont discriminatoires à l’égard des locataires à faible revenu ».

Abordabilité, coûts élevés et éloignement

Le Comité a appris que l’abordabilité était un obstacle important au logement pour les Autochtones : « nous avons des jeunes gens qui payent un loyer de 1 200 $ par mois sur le territoire de la Première Nation de Flying Dust, même s’ils ne gagnent que 16 ou 18 $ de l’heure. Leur loyer gruge 45 % de leurs revenus et ils vivent dans la réserve, et non dans la ville de Meadow Lake^[67] ». Alvina Paul a également affirmé que « notre peuple est incapable de s’offrir des logements sur le marché locatif, et il est souvent incapable d’obtenir des prêts hypothécaires personnels^[68] ».

L’éloignement, les conditions météorologiques difficiles, l’infrastructure de transport limitée et l’inflation ont une incidence importante sur les coûts de construction et de rénovation de logements dans les régions éloignées et nordiques^[69]. L’honorable Paulie Chinna, ministre de la Société d’habitation des Territoires du Nord-Ouest, a affirmé que la construction de nouveaux logements dans des collectivités accessibles seulement par les airs et l’exploitation de logements sociaux devenaient de plus en plus dispendieuses dans les Territoires^[70]. Eiryn Devereaux, président-directeur général de la Société d’habitation du Nunavut, a parlé d’une situation semblable au Nunavut : « nous dépendons complètement d’une saison d’approvisionnement maritime très courte pour faire venir nos matériaux. C’est très coûteux.^[71] » La Société d’habitation du Yukon affirmait dans son mémoire que « [l]es collectivités nordiques et éloignées sont particulièrement touchées par la hausse des coûts de construction, qui s’ajoute aux autres difficultés liées au transport, à la courte saison de construction, aux besoins opérationnels (électricité, eau, carburant) et à la disponibilité des matières premières et des entrepreneurs qualifiés ». Pour sa part, Stan Delorme, président de l’établissement métis de Buffalo Lake, a affirmé ceci : « Au cours des deux dernières années, nous avons certainement remarqué ici que le coût des matériaux, de la livraison, du carburant et de tout est élevé, ce qui, essentiellement, a des répercussions également^[72] ».

Des témoins ont proposé d’acheter des matériaux de construction en grande quantité et de construire plusieurs logements à la fois pour réaliser des économies d’échelle^[73]. La professeure Metallic a proposé d’autoriser le droit de récolter du bois d’œuvre à des fins domestiques comme solution possible pour les communautés mi’kmaq et wolastoqey : « [A]vant l’arrivée des Européens, les Mi’kmaq et les Wolastoqey utilisaient du bois pour répondre à leurs besoins domestiques, notamment pour se loger, se déplacer, faire des outils et se chauffer. Dans le contexte moderne, la Cour a déclaré que la pratique s’est transformée en droit de récolter du bois par des moyens modernes pour la construction d’habitations modernes.^[74] ».

À la lumière des témoignages entendus, le Comité recommande :

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada collabore avec les gouvernements, les organisations et les communautés autochtones, ainsi qu’avec ses homologues provinciaux et territoriaux, afin d’explorer les possibilités et les solutions pour faire face à la hausse des coûts des matériaux de construction et des coûts de logement dans les régions éloignées et nordiques, y compris le transport maritime pour l’envoi des matériaux.

Recommandation 5

Que le gouvernement fédéral collabore avec les partenaires des Mi’kmaq et des Wolastoqey afin d’explorer la mise en œuvre de leur droit inhérent de récolter du bois d’œuvre sur des terres traditionnelles à des fins domestiques, conformément à la décision rendue par la Cour suprême du Canada en 2006, d’évaluer le rôle que ce droit, une fois mis en œuvre, pourrait jouer dans l’atténuation de la pénurie de logements dans les réserves du Canada atlantique et d’examiner les mécanismes de financement possibles pour appuyer l’infrastructure et la formation spécialisée nécessaires aux communautés des Mi’kmaq et des Wolastoqey afin de participer pleinement à l’industrie du bois d’œuvre.

La Loi sur les Indiens

Les Premières Nations sont également confrontées à des obstacles uniques découlant de la Loi sur les Indiens : « on nous a imposé la Loi sur les Indiens, on nous a cantonnés sur des réserves minuscules et on nous a accordé le strict minimum pour nous construire des logements. Au fil des générations, ç’a certainement créé un problème.^[75] » Comme l’a souligné le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières nations, « [d]ans les réserves, les terres sont détenues par la Couronne au profit des membres des Premières Nations et sont donc souvent considérées comme des terres communales ». La cheffe régionale Woodhouse a souligné que les membres des Premières Nations n’étaient pas « admissibles à des prêts hypothécaires […] Il peut être très frustrant de constater que nous sommes exclus de l’économie de notre pays en raison de la Loi sur les Indiens.^[76] » Clio Straram, chef des Services bancaires aux Autochtones pour BMO Groupe financier, a expliqué que « [l]a Loi sur les Indiens interdit aux banques de prendre des garanties sur les biens corporels dans les réserves. Quiconque ne fait pas partie de la communauté n’a pas le droit de saisir des biens dans la réserve^[77]. »

Par conséquent, comme l’a expliqué Mme Smith, les institutions financières sont rarement disposées « à prêter à des citoyens des Premières Nations sur réserve; il est donc extrêmement difficile pour ces derniers d’obtenir le financement nécessaire à la construction ou à la rénovation de leurs maisons dans les réserves…^[78] »

Selon Mme Silva, la Loi sur les Indiens pose de nombreuses difficultés :

[L’une d’elles] tient à ce qu’en vertu de la Loi sur les Indiens, nous devons tenir des referendums au sujet de la désignation des terres pour pouvoir obtenir du crédit-bail ou du financement. C’est un obstacle parce que c’est un processus très lourd. Nous devons faire le tour de la communauté pour inciter les gens à voter. Les frais juridiques sont énormes^[79].

À la lumière des témoignages, le Comité recommande :

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada détermine et supprime, dans la mesure du possible, les politiques de propriété foncière restrictives dans les réserves, et qu’il le fasse avec le consentement libre, préalable et informé de la communauté des Premières Nations.

Assise territoriale et infrastructure limitées

À l’intérieur et à l’extérieur des réserves, le peu de terres exploitables à la disposition des gouvernements autochtones et le manque d’infrastructure publique contribuent à la pénurie de logements :

Il est certain que les terrains ou l’accès à des terrains commencent à poser un problème […] [L]ors de la création des réserves, beaucoup d’entre elles ne faisaient que 10, 15 ou 20 hectares […] Le processus des ajouts aux réserves est une façon d’acquérir ces terrains. C’est un processus assez complexe, difficile et exigeant, et je parle d’expérience. Il nous a fallu 10 ans pour doubler notre superficie, passant de 20 à 40 hectares, alors je parle d’expérience^[80].

Cette situation ne touche pas seulement les Premières Nations. Le maire d’Iqaluit, Kenny Bell, a expliqué que même si le Nunavut est le plus grand territoire du Canada, il manque de terres où l’on peut construire des maisons et des infrastructures :

Ce n’est pas une question de superficie, mais bien une question de possibilité de construction. Il en coûte très cher de construire des routes ici, et les canalisations doivent être installées sous le pergélisol qui, bien entendu, bouge maintenant à une vitesse inquiétante et totalement imprévisible en raison des changements climatiques. Tous ces éléments augmentent les coûts^[81].

Maire Kenny Bell a ajouté que l’infrastructure du Nunavut est largement désuète^[82]. L’honorable Paulie Chinna a également mentionné que le manque d’infrastructures était un obstacle à la construction de logements dans les Territoires du Nord-Ouest^[83].

À la lumière des témoignages entendus, le Comité recommande :

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada, conscient qu’il est impossible de construire des logements sans terres exploitables et sans infrastructures publiques adéquates, s’engage à mettre en œuvre, en partenariat avec les communautés et les organisations autochtones, les recommandations relatives aux infrastructures contenues dans le rapport du Comité sur les obstacles au développement économique dans les communautés autochtones.

Croissance démographique

Le parc de logements dans les communautés autochtones ne suit pas non plus la croissance rapide de la population autochtone^[84]. Comme l’ont souligné Richard Derocher, vice-chef du Conseil tribal de Meadow Lake, et le chef Haymond, les modifications législatives visant à éliminer les iniquités fondées sur le sexe en matière d’inscription dans les projets de loi C-31, C-3 et S-3 ont contribué à cette croissance démographique en rendant un plus grand nombre de personnes admissibles au statut d’Indien ou de membre d’une bande^[85]. Les changements apportés aux règles d’appartenance aux bandes ont également contribué à la croissance de la population des Premières Nations^[86].

À la lumière des témoignages entendus, le Comité recommande :

Recommandation 8

Que le gouvernement du Canada, lorsqu’il accorde des fonds pour le logement, tienne compte de la croissance rapide des populations des Premières Nations, des Inuits et des Métis, et de l’augmentation de la population dans les réserves des Premières Nations attribuables aux modifications apportées aux dispositions de la Loi sur les Indiens concernant l’inscription.

Capacité restreinte

Un autre facteur qui contribue à la pénurie de logements est la capacité restreinte dans les communautés pour construire et entretenir des logements^[87]. Le chef Haymond, dont la Première Nation est située au Québec, a souligné que la vision de la province « ne se résume pas à des investissements supplémentaires. Nous cherchons aussi à renforcer nos capacités au sein de nos communautés et à trouver des moyens nouveaux et novateurs de combler nos besoins en matière de logement^[88] ».

Selon Mme Pfoh, « la principale lacune réside vraisemblablement dans toute cette question de capacité : la nécessité d’investir dans le recrutement et la rétention du personnel, dans les infrastructures ainsi que dans la formation et l’éducation^[89] ». Roxanne Harper, directrice de l’Association des professionnels de l’habitation des Premières Nations, a également proposé d’offrir un soutien financier « pour embaucher et conserver du personnel qualifié dans le domaine du logement » dans les communautés et dédié au perfectionnement des capacités et à l’accès à des programmes de formation et de perfectionnement^[90]. M. Devereaux, de la Société d’habitation du Nunavut, a pour sa part soutenu que l’augmentation de la capacité à l’échelle locale serait plus rentable que de devoir faire venir des travailleurs de l’extérieur des communautés^[91]. Joseph Richard Quesnel, associé de recherche principal au Frontier Centre for Public Policy, a proposé de financer la capacité au niveau communautaire pour permettre aux gouvernements autochtones d’élaborer et de mettre en œuvre leurs propres programmes de logement^[92].

À la lumière des témoignages entendus, le Comité recommande :

Recommandation 9

Que le gouvernement du Canada travaille à résoudre les lacunes en fournissant des fonds supplémentaires et suffisants ainsi que de l’aide aux communautés et aux organisations des Premières Nations, des Inuits et des Métis pour recruter, maintenir en poste et former le personnel autochtone qui travaille dans le domaine du logement, y compris offrir une formation pour accroître la capacité des communautés à construire et entretenir leurs propres habitations.

Financement du gouvernement fédéral pour le logement autochtone

Des témoins ont convenu que le financement fédéral était insuffisant pour répondre aux besoins en matière de logement des communautés et des peuples autochtones au Canada^[93]. Divers organismes et sociétés d’habitation ont dit qu’ils ne parvenaient pas actuellement à bâtir suffisamment de nouveaux logements pour répondre à la demande^[94]. Alors que les communautés des Premières Nations du Québec ont besoin de 10 000 logements, le chef Haymond a expliqué que « les niveaux de financement régulier nous ont permis de construire en moyenne 225 logements par année dans nos communautés^[95] ». M. Devereaux, de la Société d’habitation du Nunavut, a ajouté ceci : « En réalité, il n’y a tout simplement pas assez d’investissements pour répondre à cette demande […] [C]’est comme si on faisait un pas en avant et deux pas en arrière chaque année.^[96] » Dans les cas où des fonds fédéraux sont consacrés au logement autochtone, certains des obstacles mis en évidence dans les sections précédentes (tels que les coûts élevés de la construction et du bois d’œuvre^[97] et la quantité insuffisante de terrains aménagés^[98]) peuvent avoir une incidence sur le nombre de logements qui peuvent être construits.

De plus, le Comité a été informé d’une diminution du financement fédéral en raison de l’expiration des ententes à long terme au titre du Programme de logement pour les Autochtones en milieu urbain de la SCHL, qui offrait une aide au fonctionnement et à la location pour les logements sociaux. Ainsi, à mesure que ces ententes arrivent à échéance, les fournisseurs de logements pourraient ne plus être en mesure d’offrir des loyers indexés sur le revenu à des familles ou à des individus autochtones parce que les revenus provenant des loyers seront insuffisants pour couvrir les frais d’exploitation et d’entretien^[99]. L’Initiative fédérale de logement communautaire de la SCHL offre des fonds pour soutenir les programmes de logement communautaire administrés par le gouvernement fédéral dont les ententes d’exploitation conclues avec d’anciens programmes de logement social et abordable arrivent à échéance. Néanmoins, selon un mémoire reçu par le Comité, seulement 72 ménages autochtones reçoivent un soutien au loyer au titre de cette initiative, et les coopératives d’habitation administrées par le gouvernement fédéral y seront seulement admissibles à compter d’août 2022. La Fédération de l’habitation coopérative du Canada a demandé au gouvernement fédéral de réaffecter un financement adéquat aux coopératives et aux organismes à but non lucratif autochtones par le biais d’un programme de supplément au loyer et de subvention de fonctionnement.

Il existe diverses estimations du coût à payer pour remédier à la pénurie de logements qui touche les Autochtones du Canada. Par exemple, l’Aboriginal Housing Management Association a demandé au gouvernement provincial d’investir 15 milliards de dollars au cours des dix prochaines années pour répondre aux besoins des Autochtones vivant en milieu urbain^[100]. De plus, selon un rapport publié par le Bureau du directeur parlementaire du budget en février 2021, il existe un écart annuel de 636 millions de dollars entre ce que les ménages paient pour le logement et le niveau jugé abordable par la SCHL^[101]. Le Comité a été informé que les Premières Nations ont besoin des investissements fédéraux suivants :

• 44 milliards de dollars pour combler les besoins actuels en logement;
• 21,37 milliards de dollars pour construire les infrastructures communautaires, sans lesquelles il sera impossible de bâtir de nouveaux logements;
• 164 milliards de dollars pour tenir compte de la croissance démographique d’ici 2040;
• 2,6 milliards de dollars sur cinq ans pour lutter contre l’itinérance^[102].

L’Assemblée des Premières Nations a aussi présenté au Comité un rapport de recherche détaillant les coûts estimés notamment pour remédier au problème du surpeuplement et effectuer les rénovations en attente. Comme l’a expliqué l’organisation : « Maintenant que nous savons combien il en coûtera exactement pour combler les besoins en logement des Premières Nations, les retards ne sont plus excusables. Si elles n’obtiennent pas la totalité du financement promis, les Premières Nations ne pourront pas atteindre une norme équivalente à l’ensemble des Canadiens en matière de logement.^[103] »

Toutefois, les estimations pourraient ne disent pas tout, car la plupart « portent sur le financement requis pour porter le système gouvernemental de logement autochtone à un niveau minimal acceptable en termes de salubrité, de sécurité et de nombre d’occupants^[104] ». En outre, il est difficile de comparer les estimations de coûts étant donné l’impact de la diversité géographique sur les coûts et l’utilisation de définitions, d’hypothèses et de méthodologies incohérentes^[105]. Selon la Société d’épargne des Autochtones du Canada, aucun effort n’a été déployé pour « quantifier les ressources nécessaires pour financer un continuum public-privé diversifié de logements autochtones de qualité […] adaptés aux cultures, aux climats et aux réalités géographiques et économiques des Autochtones^[106] ». M. Quesnel a aussi avancé que le gouvernement devait cesser de se concentrer sur des engagements financiers et cibler des résultats concrets :

En matière de logement autochtone, le gouvernement semble mettre l’accent sur les montants promis et dépensés, ou sur le nombre de logements construits. C’est évidemment une bonne chose que le gouvernement fédéral définisse des objectifs précis, mais il devrait vraiment mettre l’accent sur la collaboration avec les communautés autochtones pour résoudre les problèmes de politique et de gouvernance qui empêchent l’accès à des masses de logements du marché dans les réserves^[107].

À la lumière des témoignages, le Comité recommande :

Recommandation 10

Reconnaissant que le gouvernement du Canada a privé les Inuits, les Premières Nations et les Métis de leur droit au logement en sous-finançant de façon chronique le logement autochtone depuis des générations, que le gouvernement du Canada prenne des mesures immédiates pour assurer un financement plus complet et plus global afin de résoudre la crise du logement, en augmentant notamment le financement des nouveaux logements et celui des rénovations et des améliorations pour remédier au très mauvais état des logements existants.

Financement stable, prévisible et souple

Le financement accordé par le gouvernement fédéral joue un rôle important dans le soutien du logement autochtone. Le Comité a appris qu’investir dans le logement autochtone stimule l’économie canadienne^[108], offre des occasions de développement économique aux communautés^[109] et se traduit par des économies de coûts en raison de la diminution du recours aux services gouvernementaux^[110]. En plus des fonds supplémentaires requis pour mieux répondre aux besoins des Autochtones, des témoins ont déclaré que le financement devait tenir compte de la diversité des peuples et des communautés autochtones ainsi que des coûts élevés de la construction dans les communautés éloignées et nordiques. Le financement devrait également être stable, prévisible, à long terme et souple.

Financement qui tient compte de la diversité des peuples et des communautés autochtones

Le financement du gouvernement fédéral en matière de logement est parfois accordé dans le cadre de programmes et d’initiatives fondés sur les distinctions et peut viser particulièrement les Premières Nations, les Inuits ou les Métis. L’Association nationale des centres d’amitié a expliqué que « [l’]approche fondée sur les distinctions que le gouvernement fédéral utilise dans ses politiques, ses lois et ses décisions vise à reconnaître la diversité des trois premiers peuples du Canada et la façon dont leurs besoins, leurs désirs, leurs gouvernements, leurs cultures et leurs visions du monde diffèrent^[111] ». L’approche fondée sur les distinctions est notamment utilisée dans les engagements envers l’élaboration de stratégies de logement pour les Premières Nations, les Inuits et les Métis dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement. M. Obed a insisté sur l’importance de cette approche pour les Inuits. Selon lui, « la façon dont le gouvernement peut travailler avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis, en se fondant sur les distinctions et en donnant aux Inuits le pouvoir de s’autodéterminer dans le cadre de ces solutions, contribuera grandement à améliorer la situation en ce qui concerne le respect du droit au logement et les Autochtones^[112] ».

Cependant, certains témoins ont expliqué qu’une approche fondée sur les distinctions exclue la majorité des Autochtones, y compris ceux qui habitent en région urbaine^[113], les établissements métis de l’Alberta,^[114] ceux qui habitent hors réserve^[115] et les Premières Nations qui sont non inscrits^[116]. Comme l’a expliqué l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine, « [l]e maintien d’une politique fondée exclusivement sur les distinctions perpétue une notion coloniale qui vise à diviser, exclure, assimiler […] Ces notions coloniales sont conçues pour créer des politiques d’exclusion intentionnelles qui perturbent la vie de tellement d’Autochtones. Les Autochtones des milieux urbains, ruraux et nordiques sont traités différemment des autres personnes.^[117] »

Même si une approche fondée sur les distinctions tient compte de la diversité des Premières Nations, des Inuits et des Métis, il existe des caractéristiques identitaires multiples, comme l’âge, les aptitudes, le sexe, l’emplacement et le lieu de résidence^[118]. Ultimement, selon l’Association nationale des centres d’amitié, « [e]n ne donnant la priorité qu’aux distinctions entre les Premières Nations, les Inuits et les Métis, le gouvernement du Canada ne dispose d’aucun mécanisme lui permettant de voir l’ensemble des expériences autochtones et d’en tenir compte, ce qui compromet en fin de compte notre capacité de faire respecter l’ensemble de nos droits humains^[119] ».

En outre, une approche fondée sur les distinctions « crée d’importantes lacunes en matière de services pour 87 % des Autochtones qui ne vivent pas sur les terres de réserve des Premières Nations, mais plutôt dans les régions urbaines, rurales et nordiques du Canada^[120] ». Une telle approche a aussi une incidence sur les Autochtones qui ne vivent pas dans des réserves, étant donné que, selon un document de référence reçu par le Comité, ils ne sont pas pris en compte par les programmes actuels fondés sur les distinctions^[121]. Certains témoins ont proposé des solutions pour répondre à ces préoccupations concernant l’approche fondée sur les distinctions. Certains ont notamment suggéré une approche plus inclusive du logement autochtone, y compris l’élaboration d’un quatrième volet axé sur le logement autochtone à la Stratégie nationale sur le logement^[122]. Mme Harper, a proposé que le gouvernement fédéral envisage de rencontrer des groupes autochtones pour permettre une analyse plus détaillée des problèmes en matière de logement^[123].

D’autres témoins ont suggéré d’élaborer ou de mettre en œuvre une stratégie de logement autonome et dirigée par les Autochtones pour les peuples autochtones vivant en milieu urbain, rural et nordique, et de l’accompagner de programmes et d’investissements proportionnels aux besoins^[124]. La stratégie répondrait aux exigences des communautés grâce à une conception, une exécution et une appropriation par les Autochtones^[125]. Le caucus autochtone de l’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine a proposé que la stratégie comprenne la création d’un centre national du logement « destiné aux Autochtones et dirigé par les Autochtones ». Le centre serait conçu, exploité et détenu par des Autochtones et « adopterait une démarche axée sur les services pour répondre aux besoins en logements abordables et en services à l’intention des familles et des particuliers autochtones qui vivent en milieu urbain, rural et nordique au Canada. En outre, ce centre respecterait le principe de l’autodétermination des peuples autochtones au regard de l’élaboration de la mise en œuvre leurs propres politiques et programmes. »

Alors que certains témoins appuyaient la création d’un centre national du logement autochtone, la présidente Clayton était en désaccord avec cette idée. Elle a affirmé que « [t]out organisme national du logement aurait besoin de financement, ce qui signifie que vous réduiriez les fonds pour le logement qui sont destinés aux Autochtones^[126] ». Des organisations autochtones prennent déjà les devants. Le Comité a d’ailleurs été informé que l’Aboriginal Housing Management Association avait élaboré sa propre stratégie pour le logement autochtone en milieux urbains, ruraux et nordiques en Colombie‑Britannique^[127].

Dans sa lettre de mandat, le ministre du Logement et de la Diversité et de l’Inclusion s’est engagé à « entreprendre l’élaboration conjointe d’une stratégie de logement autochtone en milieu urbain, rural et nordique » avec des partenaires autochtones. Le budget de 2022 proposait d’investir 300 millions de dollars sur cinq ans à compter de 2022-2023 en vue d’élaborer une stratégie en matière de logement pour les Autochtones en milieux urbain, rural et nordique. Certains témoins ont jugé que le financement annoncé dans le budget de 2022 était insuffisant pour répondre aux besoins des Autochtones vivant en milieu urbain^[128]. L’Association canadienne d’habitation et de rénovation urbaine s’est dite préoccupée par l’approche proposée dans le budget de 2022, car la stratégie relèverait principalement de la SCHL plutôt que des Autochtones vivant en milieux urbain, rural et nordique^[129]. L’Association a souligné que la stratégie avait déjà été élaborée. Par conséquent, il serait plus utile de dédier des ressources pour appuyer sa mise en œuvre que de mener une étude approfondie pour élaborer la stratégie^[130].

À la lumière des témoignages, le Comité recommande :

Recommandation 11

Que le gouvernement du Canada reconnaisse les établissements métis en tant qu’entités distinctes ayant des besoins propres en matière d’infrastructure et de logement, et que le gouvernement tienne compte de cette reconnaissance dans ses relations avec les établissements métis.

Recommandation 12

Que le gouvernement du Canada collabore avec les gouvernements métis qui ne sont pas inclus dans les modèles fondés sur les distinctions en vigueur, comme les établissements métis de l’Alberta et la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest, afin d’offrir un financement à long terme, stable, souple et prévisible pour le logement des Métis.

Recommandation 13

Que le gouvernement du Canada continue de collaborer avec des partenaires autochtones afin d’élaborer conjointement une stratégie de logement urbain, rural et nordique qui sera financée et administrée par des Autochtones pour les Autochtones et les organisations autochtones.

Financement stable, prévisible et souple

Une partie du financement fédéral pour le logement autochtone à l’extérieur des réserves découle de processus de financement fondés sur des propositions. Des organismes autochtones peuvent avoir de la difficulté à accéder à ces occasions de financement à court terme en raison de leur capacité restreinte à rédiger des propositions et de la quantité d’information requise dans le cadre des processus de demande^[131]. Le financement fondé sur des propositions oblige aussi les organisations autochtones à rivaliser pour obtenir du financement destiné à des programmes essentiels et peut freiner les approches innovantes pour répondre aux besoins en logement des Autochtones^[132]. Du financement à court terme peut également causer des lacunes en matière de services, un financement de base ou courant insuffisant et des disparités économiques pour les Autochtones vivant en milieu urbain^[133]. En outre, certains peuples autochtones reçoivent un financement ciblé plutôt qu’un financement annuel pour le logement. Le Comité a appris que la Nation métisse des Territoires du Nord-Ouest ne reçoit pas de financement de base pour la prestation de programmes et de services de logement à ses membres^[134]. Certains témoins ont dit au Comité que le calendrier du financement fédéral crée des difficultés, car le financement annuel ne correspond pas aux courtes saisons d’expédition et de construction dans le Nord^[135].

Le Comité reconnaît qu’un financement à long terme, stable et prévisible appuie les initiatives de logement dirigées par des Autochtones. Le Comité a été informé qu’un financement souple accordé sur plusieurs années permettrait une meilleure planification et une meilleure utilisation des fonds^[136]. Le Comité recommande donc :

Recommandation 14

Que le gouvernement du Canada collabore avec les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi qu’avec les gouvernements, communautés et organisations autochtones afin d’examiner et d’améliorer les mécanismes de financement permettant de fournir un financement à long terme, stable, souple et prévisible pour le logement autochtone.

Mécanismes d’attribution des fonds

Dans certains cas, les fonds fédéraux qui pourraient être utilisés pour le logement autochtone sont transférés aux provinces ou aux territoires plutôt qu’aux communautés ou aux organisations autochtones directement. L’Aboriginal Housing Management Association a fait valoir que cette approche entraîne un soutien inégal au logement des Autochtones en milieu urbain, car certaines provinces décident de le financer alors que d’autres ne le font pas^[137]. De plus, des témoins ont précisé que les Premières Nations ayant des réserves dans les Territoires du Nord-Ouest ont de la difficulté à accéder au financement fédéral pour les logements transférés au gouvernement territorial, car le processus est complexe et chronophage^[138].

Bien que les Premières Nations du Canada reçoivent des fonds fédéraux pour le logement dans les réserves par le biais de divers programmes, comme le Programme de logement dans les réserves des Premières Nations de Services aux Autochtones Canada, le Comité a appris que les Premières Nations des Territoires du Nord-Ouest n’ont pas accès à un financement fédéral direct pour le logement dans les réserves. C’est plutôt le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest qui présente une demande de financement pour les deux réserves des Premières Nations et toutes les communautés du territoire^[139]. La Première Nation K’atl’odeeche a recommandé que le financement fédéral pour le logement dans les réserves soit versé directement aux Premières Nations des Territoires du Nord-Ouest plutôt que de transiter par le gouvernement territorial^[140].

Le Comité reconnaît que le financement direct du logement aux communautés ou aux organisations autochtones apporte un soutien essentiel aux initiatives de logement menées par les Autochtones et constitue un principe fondamental de l’autodétermination. Pour s’assurer que le financement répond aux besoins des communautés, le Comité recommande :

Recommandation 15

Que le gouvernement du Canada entreprenne un examen de tous les programmes et de tous les fonds destinés au logement autochtone afin de déterminer les secteurs où le financement pourrait être versé directement aux gouvernements, organisations et communautés autochtones, et qu’il en fasse rapport au Comité d’ici février 2023.

Le Comité reconnaît que le financement de certains programmes de logement est versé directement aux communautés des Premières Nations. Toutefois, le Comité s’inquiète du fait que le gouvernement fédéral adopte une approche différente pour soutenir le logement des Premières Nations dans les réserves des Territoires du Nord-Ouest. Le Comité recommande donc :

Recommandation 16

Que le gouvernement du Canada envisage des moyens d’offrir une plus grande proportion du financement pour le logement dans les réserves directement aux communautés des Premières Nations dans les Territoires du Nord-Ouest et qu’il travaille avec ses partenaires territoriaux pour s’assurer que les Premières Nations dans les réserves ont accès au financement fédéral pour le logement.

Programmes fédéraux de soutien au logement

Des communautés et des organisations autochtones ont également informé le Comité des obstacles qui les empêchent d’accéder aux programmes de logement offerts par le gouvernement fédéral. Par exemple, le Comité a appris que de nombreux programmes de la SCHL sont fondés sur des loyers moyens qui ne reflètent pas les niveaux de revenus de la Nation Squamish^[141]. Alors que certains témoins ont dit avoir eu une expérience positive avec l’Initiative pour la création rapide de logements, d’autres ont dit avoir eu de la difficulté à respecter les exigences du programme. Le maire d’Iqaluit a avancé que des exigences du programme, comme construire des logements dans un délai précis, ne répondaient pas aux besoins des communautés nordiques^[142]. Selon l’établissement métis de Buffalo Lake, les exigences du programme ont mené à la construction de petits logements transitoires pour les familles en attente d’une maison plutôt qu’à des solutions de logement à plus long terme^[143]. Un témoin a proposé d’offrir une aide financière pour des services complets à la population visée par l’Initiative^[144].

Le Comité a été informé des initiatives en cours à la SCHL pour améliorer l’accessibilité aux programmes et établir des relations avec les communautés autochtones^[145]. Le chef Haymond a aussi fait part au Comité de l’existence au Québec d’un comité tripartie « où nous [l’Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador] nous asseyons avec la SCHL et Services aux Autochtones [Canada] pour essayer de trouver des solutions qui fonctionnent pour les Premières Nations du Québec. Je considère la SCHL et SAC [Services aux Autochtones Canada] comme des partenaires pour trouver des solutions^[146] ». Cependant, l’Assemblée des Premières Nations a affirmé au Comité que d’autres mesures devaient être adoptées pour améliorer la communication entre la SCHL et les Premières Nations^[147].

Le Comité est préoccupé de l’inaccessibilité potentielle des programmes de logement de la SCHL par ceux qui en ont le plus besoin. Le Comité estime que l’on doit examiner les exigences des programmes et les processus d’application pour s’assurer que les programmes sont accessibles aux Autochtones et à leurs communautés. Le Comité recommande donc :

Recommandation 17

Que le gouvernement du Canada collabore avec les gouvernements, communautés et organisations autochtones pour examiner les obstacles, les exigences et les processus de demande pour tous les programmes de logement auxquels les organisations, communautés et gouvernements autochtones sont admissibles afin de s’assurer que ces programmes répondent aux besoins des peuples et communautés autochtones, et qu’il en fasse rapport au Comité d’ici février 2023, notamment sur les moyens d’assurer un accès équitable à la Stratégie nationale sur le logement.

Recommandation 18

Qu’afin d’atteindre l’objectif de combler les lacunes en matière d’infrastructures dans les communautés des Premières Nations, des Inuits et des Métis d’ici 2030, tel que mentionné dans la lettre de mandat de la ministre des Services aux Autochtones, le gouvernement fédéral révise sa stratégie d’investissement en matière de logement étant donné qu’elle n’atteindra pas sa cible dans les temps voulus, au rythme actuel où elle est menée. Qu’il fournisse d’ici février 2023 un plan détaillé des investissements projetés de 2022 à 2030 pour combler ces lacunes.

Accès à la propriété

Les communautés autochtones ont besoin d’un éventail d’options de logements pour répondre aux besoins de leurs résidents^[148]. Cependant, les logements sociaux sont souvent la seule option dont disposent de nombreuses communautés autochtones^[149]. L’accès à la propriété peut faire partie de la solution aux problèmes de logement dans certaines communautés autochtones^[150]. Il pourrait notamment appuyer le développement économique des communautés^[151], alléger leur fardeau financier et leur permettre d’investir dans les infrastructures nécessaires au logement^[152] et favoriser l’affectation de leurs ressources aux personnes qui en ont le plus besoin^[153]. L’accès à la propriété crée également de la richesse, instaure un sentiment de fierté envers sa résidence et aide les gens à adopter de meilleures pratiques de gestion financière^[154].

Malgré les avantages potentiels, le Comité a entendu que de nombreux obstacles empêchent les peuples autochtones d’accéder à la propriété. Par exemple, peu de membres des Premières Nations ont grandi dans une maison qui appartenait à leurs parents^[155], en plus d’avoir de la difficulté à épargner pour constituer une mise de fonds, de mal connaître les conditions d’accès à la propriété, de manquer d’information sur le processus d’achat d’une habitation et d’avoir difficilement accès à du financement dans les collectivités éloignées^[156]. De plus, comme il a été mentionné précédemment, l’article 89 de la Loi sur les Indiens interdit d’hypothéquer ou d’utiliser en garantie les biens situés dans des réserves, ce qui fait qu’il est difficile pour les membres des Premières Nations de se voir accorder une hypothèque pour acheter une maison sur une réserve. Clio Straram a exposé les effets de cette disposition : « depuis des générations, les Autochtones ne peuvent pas construire les infrastructures dont leurs communautés ont besoin ni même créer une richesse intergénérationnelle pour eux-mêmes et leurs familles, comme le font les Canadiens à l’extérieur des réserves^[157] ». Selon M. Quesnel, « [t]ant que le gouvernement n’aura pas supprimé les politiques restrictives en matière de propriété foncière dans les réserves, les Premières Nations et les gouvernements devront trouver des moyens astucieux d’offrir des logements du marché ». Il existe des possibilités pour obtenir du financement commercial pour des prêts publics et privés destinés aux logements des Premières Nations, comme les garanties d’emprunt ministérielles offertes par Services aux Autochtones Canada, les garanties fondées sur les actifs et les revenus des communautés des Premières Nations et les initiatives du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations^[158]. Néanmoins, comme l’a expliqué la Société d’épargne des Autochtones du Canada, « aucun de ces instruments n’est accessible aux collectivités en difficulté financière, sans égard à la qualité, à l’intérêt ou aux perspectives de revenus d’un projet résidentiel proposé par une collectivité, ni au revenu ou à la solvabilité d’un membre^[159] ».

Le Comité a aussi appris que la Banque Royale du Canada et la Banque de Montréal offrent des programmes permettant à des membres des Premières Nations d’emprunter de l’argent pour acheter, construire ou rénover une maison située sur une réserve^[160]. La Banque de Montréal accorde aussi des prêts d’infrastructure aux gouvernements autochtones pour la construction de maisons multiples^[161]. Toutefois, ces programmes ne répondent pas aux défis de chaque communauté. Le témoignage de la Première Nation K’atl’odeeche sur la difficulté d’obtenir une hypothèque ou du crédit auprès des banques en est un exemple^[162].

Le Comité a aussi été informé d’autres mesures qui pourraient être prises, comme la promotion de l’accès à la propriété par des dirigeants communautaires, l’octroi de fonds à ceux qui veulent construire leur propre maison afin de combler l’écart entre les coûts de construction plus élevés dans les communautés nordiques et éloignées et les communautés du Sud et la construction d’immeubles multirésidentiels^[163]. Toutefois, d’autres mesures pourraient être requises à l’échelon communautaire pour favoriser l’accès à la propriété. La plupart des communautés des Premières Nations et des Inuits n’ont pas de marché du logement et ne disposent pas des ressources nécessaires pour en établir un^[164]. Les communautés des Premières Nations vivant dans les réserves ont besoin d’un système de logement qui comprend les lois, les politiques, le personnel et les entrepreneurs nécessaires pour pouvoir avoir accès à la propriété^[165]. Comme M. Quesnel l’a expliqué : « Le gouvernement fédéral doit également rouvrir le débat sur le logement du marché et la propriété privée dans les réserves ». Il a également souligné que la Loi sur la gestion des terres des Premières Nations et la Loi sur la gestion financière des Premières Nations autorisent les Premières Nations à se soustraire des dispositions de la Loi sur les Indiens concernant la gestion financière et la gestion des terres. M. Quesnel a d’ailleurs recommandé de présenter de nouveau une loi sur le droit de propriété des Premières Nations :

Les Premières Nations qui le souhaitent pourraient adhérer à ce régime afin que les titres fonciers puissent leur être transférés volontairement. Elles pourraient ensuite, si elles le souhaitent, transférer ces titres à des particuliers pour leur permettre de contracter des hypothèques, de se constituer un crédit et d’accroître la valeur nette de leur maison^[166].

La Société d’épargne des Autochtones du Canada a énoncé sa vision pour transformer les systèmes de logement des Premières Nations grâce à la création d’un marché de financement du logement autochtone^[167]. Des institutions financières autochtones pourraient « revigorer le secteur du logement » et offrir du financement et des mesures de soutien adaptés aux besoins et aux circonstances des clients et des communautés^[168]. Des mesures de soutien pourraient également être envisagées pour les propriétaires individuels, comme la formation professionnelle, le perfectionnement professionnel, une aide avant et après l’achat d’une maison et une formation et un soutien en matière de planification et de gestion financières^[169].

Le Comité est d’accord avec les témoins qu’un accès accru à la propriété privée pourrait améliorer la situation du logement dans les communautés autochtones. Le Comité estime qu’il faut remédier aux obstacles à l’accession à propriété et recommande donc :

Recommandation 19

Que le gouvernement du Canada travaille avec les organisations et les communautés autochtones, ainsi qu’avec les partenaires provinciaux et territoriaux concernés, afin d’explorer des moyens de soutenir un accès à la propriété adapté aux besoins des communautés autochtones.

Recommandation 20

Que le gouvernement du Canada tienne des consultations sur le logement du marché et la propriété privée dans les réserves, et qu’il mobilise les intervenants qui ont mis en œuvre des systèmes de gestion autonome et de propriété privée sur leurs terres, comme les Cris de la Baie James et le gouvernement Nisga’a Lisims.

Conclusion

Les préoccupations et les frustrations des peuples et des organisations autochtones concernant le logement ont trouvé écho auprès du Comité. Le fait que les préjudices continus découlent du sous-financement chronique du logement et de l’absence de reconnaissance de l’autodétermination est indéniable. Comme le ministre Miller l’a dit au Comité, « [c]ette situation est inacceptable. Nous savons que nous devons travailler plus fort et plus vite pour combler cet écart et soutenir les partenaires dans leur travail, et ce, pour nous assurer que tous ont accès à un foyer sûr et sain.^[170] » Le Comité est tout à fait d’accord avec le ministre Miller et espère sincèrement que ce rapport permettra de faire avancer ce dossier.

Tout au long de l’étude, le Comité a été informé que les peuples autochtones sont privés de leur droit au logement. Cette situation est particulièrement préoccupante étant donné que la pénurie de logements que vivent les peuples autochtones dure depuis des décennies. Grâce au travail de représentation des dirigeants inuits, métis, des Premières Nations et des membres des communautés, il est devenu évident que la situation doit être corrigée d’urgence.

Le Comité s’inquiète aussi du fait que le manque de logements contribue à la perte de culture, en forçant les gens à quitter leurs communautés pour se trouver un logement. Le Comité est d’avis que le respect du droit des peuples autochtones au logement serait un pas vers la réconciliation et contribuerait à la préservation et à la revitalisation des langues et des cultures des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

Enfin, le Comité craint que les ressources actuellement consacrées au logement ne soient pas suffisantes pour permettre au gouvernement d’atteindre les objectifs qu’il s’est fixés dans le cadre de la Stratégie nationale sur le logement. Des changements sont requis pour que le Canada puisse combler substantiellement les besoins en matière de logement d’ici 2030.