Introduction

Selon un communiqué du Bureau du secrétaire du gouverneur général (BSGG), Son Excellence la très honorable Mary Simon, gouverneure générale du Canada, a effectué une visite de travail officielle au Moyen‑Orient du 16 au 23 mars 2022. La visite comprenait des arrêts à Dubaï (Émirats arabes unis, E.A.U.), à Charjah (E.A.U.), à Doha (Qatar) et à Koweït (Koweït). Le BSGG affirme que cette visite « a fait ressortir la pertinence et la nécessité de la diplomatie et de la coopération internationale » et « fut la deuxième visite internationale de la gouverneure générale Simon effectuée à la demande du premier ministre depuis son installation ».

Selon un document parlementaire déposé à la Chambre des communes le 13 juin 2022, Mme Simon faisait partie des 30 passagers qui ont voyagé dans l’aéronef du gouvernement dans le cadre de la visite de travail au Moyen‑Orient (la délégation officielle comprenait 10 représentants du gouvernement selon le programme définitif). Le ministère de la Défense nationale (MDN) indique dans le document parlementaire que les passagers ont dépensé un total de 93 118 $ en services de traiteur pendant des vols connexes. Tel qu’indiqué ci-dessous, ce montant a plus tard été révisé.

Le 21 juin 2022, le Comité a adopté la motion suivante :

Que, conformément à l’article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude sur les dépenses de près de 100 000 $ en fonds publics engagées pour le Bureau de la Gouverneure générale du Canada pour des services de traiteurs dans le cadre d’une tournée de huit jours au Moyen-Orient au mois de mars 2022; que le Comité invite à comparaître le Bureau de la gouverneure générale et des représentants du ministère de la Défense nationale devant le Comité pour une durée de deux heures au plus tard le 23 septembre 2022 afin de répondre aux questions des membres du Comité.

Le 6 octobre 2022, le Comité a adopté une deuxième motion concernant les dépenses de voyage de la gouverneure générale :

Que, conformément à l’article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude sur les dépenses du Bureau du secrétaire du gouverneur général du Canada pour ses activités de représentation à l’étranger et au Canada pour les années sélectionnées par le Comité;

1. que, compte tenu des informations dévoilées depuis la rencontre du jeudi 22 septembre 2022 concernant les témoignages des représentants des organismes en lien avec le processus décisionnel et l’utilisation des budgets par et pour le Bureau du secrétaire du Gouverneur général, le Comité invite les témoins suivants :
• Christine MacIntyre, sous-secrétaire, Direction générale de la politique, du programme et du protocole, Bureau du secrétaire du gouverneur général;
• Stewart Wheeler, chef du protocole du Canada, ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement;
• des hauts fonctionnaires du ministère du Patrimoine canadien;
• des représentants hauts gradés de la Gendarmerie royale du Canada;
• tout autre témoin que le Comité jugera pertinent d’inviter;
2. que les témoignages se déroulent sur au moins trois séances et que la première séance d’étude du Comité ait lieu au plus tard le mardi 15 novembre 2022^[1], les autres séances étant déterminées par le calendrier des études en cours;
3. que, pour les années sélectionnées par le Comité, le ministère de la Défense nationale, le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, le ministère du Patrimoine canadien et la Gendarmerie royale du Canada déposent les rapports financiers des dépenses encourues lors des voyages à l’étranger de la gouverneure générale actuelle, de la gouverneure générale Julie Payette et du gouverneur général David Johnston depuis le 1^er janvier 2014, ventilées par voyage et par poste de dépenses incluant notamment les coûts d’hébergement, les coûts de traiteurs, les coûts de restauration, les coûts de déplacement, les coûts pour la sécurité, et les coûts pour l’alcool et les consommations, en indiquant le nombre de personnes comprises pour chacune des délégations;
4. que les copies non caviardées des factures associées au voyage de mars 2022 au Moyen-Orient du Bureau du secrétaire du gouverneur général soient fournies au Comité ainsi que la liste de tous les voyages à l’étranger effectués par la gouverneure générale actuelle, la gouverneure générale Julie Payette et le gouverneur général David Johnston depuis le 1^er janvier 2014;
5. que les documents visés au point 4) soient soumis en anglais et français au plus tard le lundi, 31 octobre 2022 à 12 heures au greffier du Comité et que le greffier les achemine dès réception aux membres du Comité;
6. que le Comité détermine les années pour lesquelles les documents visés au point 3) devront être produits, et que ces documents soient transmis au greffier du Comité au plus tard le dimanche, 15 janvier 2023; et
7. que le Comité fasse rapport de ses observations et recommandations à la Chambre.

Après avoir reçu toutes les factures demandées en vertu de l’article 4 de cette motion de la part du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (Affaires mondiales Canada ou AMC), du MDN, du BSGG et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), les membres du Comité ont convenu, le 1^er décembre 2022, de demander de la documentation au titre de l’article 3 de cette motion pour les voyages à l’étranger effectués au cours des années suivantes :

• du 1^er avril 2014 au 31 mars 2015 (le très honorable David Johnston);
• du 1^er avril 2019 au 31 mars 2020 (la très honorable Julie Payette);
• du 26 juillet 2021 au 25 juillet 2022 (Son Excellence, la très honorable Mary Simon)^[2].

En plus d’examiner cette documentation, le Comité a tenu deux réunions pour étudier les dépenses relatives au BSGG. Au cours de ces réunions, les membres ont entendu les témoignages de six représentants fédéraux, dont trois – du MDN, d’AMC et du BSGG – ont comparu deux fois. Ce rapport résume les témoignages entendus dans le cadre de l’étude du Comité, puis présente des recommandations au gouvernement du Canada en ce qui a trait à la saine gestion des finances liées au BSGG.

Contexte

Mary Simon a été nommée gouverneure générale du Canada le 26 juillet 2021. Le gouverneur général représente Sa Majesté le Roi Charles III au Canada et agit en son nom comme chef d’État du Canada. Selon son site Web, les rôles du gouverneur général sont les suivants :

• maintenir le système de gouvernement responsable en accomplissant ses responsabilités constitutionnelles;
• agir comme commandant en chef des Forces armées canadiennes;
• représenter le Canada au pays et à l’étranger au nom du souverain;
• reconnaître l’excellence en décernant des distinctions honorifiques, des décorations et des prix; et
• rapprocher les Canadiens.

Le BSGG est responsable d’offrir au gouverneur général l’appui nécessaire pour qu’il puisse s’acquitter de ses responsabilités constitutionnelles, cérémoniales et d’État au Canada et à l’étranger. Selon les états financiers du BSGG pour l’exercice 2021–2022, « [e]n plus du [BSGG], quatre autres ministères et organismes fédéraux sont aussi mandatés pour appuyer les activités du gouverneur général ». Le soutien et les services qu’ils fournissent au BSGG sont financés par leurs propres budgets et sont assujettis aux lignes directrices du Conseil du Trésor. Ces ministères et organismes sont donc responsables de l’affectation et de la gestion de ces fonds. Les quatre ministères et organismes concernés sont les suivants :

• le ministère de la Défense nationale, qui « offre [sur demande] un appui logistique et des services de transport au gouverneur général pour lui permettre de remplir ses fonctions officielles »;
• la Gendarmerie royale du Canada (GRC), qui « fournit au gouverneur général et à sa conjointe des services de sécurité et de protection personnelle au pays et à l’étranger »;
• Affaires mondiales Canada, qui « conseille le gouverneur général sur les questions de politique étrangère et défraye les dépenses associées aux visites officielles de dignitaires étrangers ainsi que celles qui découlent du programme international du gouverneur général ou de ses activités menées à la demande du premier ministre »; et
• Patrimoine canadien, « ministère responsable des activités comme les visites royales, les funérailles nationales, les services commémoratifs nationaux et les célébrations d’anniversaires spéciaux ».

Christine MacIntyre, sous-secrétaire, Direction générale de la politique, du programme et du protocole, BSGG, a décrit le partage des responsabilités pour les visites d’État comme suit :

Une fois que le gouvernement approuve la tenue de telles visites, le Bureau du protocole d’Affaires mondiales Canada, qui relève [du] chef du protocole du Canada, en assure la planification, la coordination et la mise en œuvre.

Lorsque l’utilisation d’un avion du gouvernement est requise dans le cadre de telles visites, par exemple lors de la visite au Moyen‑Orient en mars 2022, le Bureau du protocole fait appel au ministère de la Défense nationale, qui coordonne tous les aspects liés à l’avion, notamment le service de repas en vol.

Le lieutenant-général Eric Kenny, commandant de l’Aviation royale canadienne (ARC), MDN, a expliqué que lorsqu’il s’agit du transport de très hautes personnalités^[3], « l’Aviation royale canadienne est responsable de fournir les pilotes et l’équipage, de maintenir la sécurité et la sûreté en vol, de régler les questions de logistique avec les pays étrangers et les contrôleurs aériens, de procéder au prépositionnement des aéronefs au besoin, [et] d’assurer le ravitaillement en carburant et l’entretien ».

Pour ce qui est des services de traiteur, l’ARC est responsable de l’achat et de l’approvisionnement. M. Kenny a indiqué que les agents de bord de l’ARC travaillent avec les services de traiteur de l’aéroport pour établir le menu, qui est ensuite approuvé par AMC. Stuart Wheeler, chef du protocole du Canada, AMC, a ajouté que lorsqu’il étudie les menus proposés, le Bureau du protocole établit un plan de repas qui répond aux besoins opérationnels prévus dans le programme. Il doit entre autres tenir compte de l’heure de départ et de la durée du vol, des restrictions alimentaires, des repas prévus lors des activités, et de l’obligation de l’employeur de nourrir le personnel de vol. Mme MacIntyre a précisé que le BSGG ne joue « aucun rôle dans les processus de sélection, de prestation de services ou d’attribution de marchés concernant les repas en vol ». Le BSGG examine les menus seulement à titre d’information et aux fins de leur traduction, afin de se conformer à la Loi sur les langues officielles.

Selon M. Kenny,

Les frais de traiteur dépendent de multiples facteurs, en particulier en raison de la nature épisodique des voyages de très hauts dignitaires, qui sont parfois à destination d’aéroports où les avions de l’Aviation royale canadienne ne se rendent pas fréquemment. Par exemple, il arrive que l’Aviation royale canadienne n’ait accès qu’à un seul service de traiteur, notamment lorsqu’un aéroport ne compte qu’un service de traiteur ou lorsque l’Aviation royale canadienne doit avoir recours à un traiteur précis à l’étranger pour s’assurer que les aliments respectent les normes canadiennes de santé et de sécurité.

De plus, les services de traiteur étrangers peuvent avoir des options de menu limitées, ce qui entraîne des dépenses supplémentaires si le menu souhaité n’est pas facilement disponible.

Enfin, les frais de traiteur comprennent également des frais supplémentaires courants pour tout voyage en avion. Cela comprend les coûts liés à l’élimination des déchets, à la livraison et à la manutention des aliments et aux taux de change internationaux.

Ces frais supplémentaires sont inclus dans les frais de traiteur et sont facturés, quel que soit le nombre de passagers du vol. Quel que soit le vol, nous visons à devenir plus efficaces et à réduire les coûts, tout en assurant un transport sûr et sécurisé.

Il a ajouté que l’ARC choisit effectivement les escales lors du voyage, « mais une fois la destination choisie, nous travaillons avec les traiteurs locaux. Dans bien des cas, il n’y a qu’un seul traiteur. »

À propos des visites préalables, M. Wheeler a déclaré que le Bureau du protocole, le BSGG, l’ARC et la GRC collaborent avec les équipes du pays ou de la région hôte dans le cadre du processus de planification. Si la majeure partie du processus de planification peut d’abord s’effectuer virtuellement ou par téléphone, le groupe de planification se rend aux différents emplacements possibles pour voir chacun d’eux en personne, afin de « connaître les distances du voyage » et de négocier en conséquence avec les fournisseurs de services.

De son côté, Michael Duheme, sous-commissaire, Police fédérale, GRC, a expliqué que

si la GRC assure la protection rapprochée de la gouverneure générale, elle ne participe pas à la prise de décisions concernant les plans ou les itinéraires de voyage. Ainsi, le plan de protection élaboré par la GRC est fondé sur les décisions prises par le Bureau du gouverneur général.

M. Duheme a décrit le processus d’évaluation de la GRC et noté que « les coûts peuvent varier considérablement selon les caractéristiques du déplacement et le type de protection nécessaire pour assurer une protection rapprochée efficace ». De plus, il a indiqué que « les membres de la GRC qui assurent de tels services de protection sont considérés comme étant en déplacement. Les modalités de leurs voyages sont conformes aux dispositions de la Directive sur les voyages du Conseil national mixte. » Un examen des coûts engagés par la GRC pour la prestation de ces services « indique une certaine uniformité des coûts associés aux services de protection rapprochée fournis aux gouverneurs généraux précédents et n’a pas fait ressortir de divergences non justifiées ». La documentation fournie par la GRC tend à confirmer cette affirmation.

Melanie Kwong, directrice générale, Événements majeurs, commémorations et expérience de la capitale, ministère du Patrimoine canadien, a précisé que les « responsabilités financières de Patrimoine canadien à l’égard des gouverneurs généraux se limitent à la période entre le moment où les gouverneurs généraux désignés sont nommés et celui où ils sont assermentés ». Tel qu’elle l’explique dans sa réponse à la question d’un membre du Comité, « [l]e ministère du Patrimoine canadien ne contribue pas aux dépenses de voyage des gouverneurs généraux une fois qu’ils sont assermentés ».

Coûts de la visite de travail au Moyen-Orient de 2022

Selon M. Wheeler,

Les visites mutuelles de haut niveau à l’échelle internationale entre chefs d’État et chefs de gouvernement constituent un élément central de la diplomatie et des relations internationales. Dans ce contexte, la gouverneure générale joue un rôle important en se rendant à l’étranger, à la demande du gouvernement, pour promouvoir des objectifs précis de la politique étrangère canadienne…

Parmi les principaux objectifs des visites internationales figurent la promotion du Canada, ainsi que l’approfondissement des liens entre les peuples et avec les partenaires internationaux. Ces objectifs sont atteints par l’ouverture des portes aux plus hauts niveaux, afin de jeter les bases dans les domaines clés tels que l’expansion du commerce et de l’investissement et l’ouverture du dialogue sur les grands défis internationaux.

Mme MacIntyre et lui ont mentionné que la gouverneure générale, en sa qualité de commandant en chef des Forces armées canadiennes, a visité les troupes canadiennes au Koweït et au Qatar. Un autre objectif de la visite était de remercier les pays qui ont aidé le Canada à évacuer des Canadiens d’Afghanistan. La gouverneure générale visait également à consolider la paix et la sécurité dans la région, en particulier dans le contexte de l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

Selon M. Wheeler, le coût total du voyage, incluant la visite préalable, s’élevait à 1,15 million $. La documentation fournie au Comité suggère plutôt un total de 1,17 million $, étant donné qu’une facture du MDN n’avait pas été incluse au rapport financier sommaire^[4]. Plus précisément, les coûts engagés vont comme suit : 518 741 $ pour le Bureau du protocole d’AMC, 155 931 $ pour les services de sécurité de la GRC, et 499 838 $ pour le transport aérien du MDN, incluant la somme de 114 770 $ pour les services de traiteur en vol.

Tel que M. Kenny l’a expliqué, les coûts de 93 118 $ en services de traiteur rapportés en juin 2022 étaient basés sur les estimations des fournisseurs. Lorsque les représentants fédéraux ont reçu les factures, les coûts avaient été révisés à la baisse, soit 80 367 $. Il a précisé que ce montant n’incluait pas les taxes d’aéroport, les frais d’administration, la sécurité ni les taxes locales^[5].

Pour ce qui est de la sélection des repas, M. Wheeler a expliqué que le gouverneur général et sa famille, dans la cabine avant, ont le choix entre deux plats au menu standard, menu qui est déterminé en fonction des coûts et des restrictions alimentaires. La majorité de la délégation, qui prend place dans la cabine principale, n’a pas de choix de repas. En réponse aux questions des membres du Comité, M. Kenny a expliqué que le même menu est offert à l’équipage, mais celui-ci prend ce qui reste une fois les repas servis aux autres passagers^[6].

À savoir s’il y a eu de « l’abus » quant aux menus offerts lors de cette visite, M. Kenny a répondu que « [p]our choisir le menu, nous communiquons avec le service de traiteur [et] nous demandons [effectivement] des repas de poulet, de bœuf et de poisson ». En réponse à une question semblable, M. Wheeler a dit : « nous commandons des repas standards de compagnies aériennes commerciales, conformément aux règles de santé, de sécurité et de voyage ».

Mme MacIntyre a déclaré que le BSGG n’avait pas fait de demande spéciale en ce qui a trait au menu, et qu’à aucun moment la gouverneure générale n’avait pris de décisions ou exprimé des préférences au sujet « des déplacements, de l’hébergement, des services de restauration ou de tout autre arrangement administratif ou logistique dont il est question ici ». Elle a déclaré que « les repas qu’on a eus étaient les mêmes que ceux qui sont servis à bord des vols commerciaux. En regardant les menus, rien ne soulevait d’inquiétude. » Elle a ajouté que « [l]es coûts nous ont tous estomaqués. Nous avons mangé des œufs, des omelettes... »

À la deuxième comparution des fonctionnaires, un membre du Comité leur a demandé d’expliquer les écarts entre l’information qu’ils avaient fournie au Comité lors de leur premier témoignage et les faits rapportés dans les médias, qui faisaient état de repas plus élaborés^[7]. Mme MacIntyre a répondu que ce qu’elle avait déclaré

était fondé sur l’expérience que j’ai acquise dans le cadre de ma participation à des visites officielles internationales pendant de nombreuses années. L’exemple que j’ai donné concernant la nourriture servie sur le vol vers le Moyen‑Orient correspondait à ce que j’ai pu observer lors de vols gouvernementaux précédents auxquels j’ai participé. Je ne tentais pas de justifier ou de banaliser ces coûts de quelque façon que ce soit. J’essayais de donner du contexte au Comité pour expliquer pourquoi j’ai été particulièrement surprise d’apprendre les coûts associés à cette visite.

Lorsqu’on lui a demandé pourquoi les médias avaient rapporté de l’information que les organisations fédérales n’avaient pas fournie au Comité lors de leur première comparution, M. Kenny a déclaré :

Certains de ces renseignements ont été communiqués suite à une demande d’accès à l’information, et ils ont été transmis à ceux qui en ont fait la demande... Depuis notre dernière réunion, j’en ai beaucoup appris sur les coûts liés aux services de traiteur. Je serais heureux de vous communiquer certains de ces renseignements.

Nous n’avons jamais eu l’intention de vous induire en erreur ou de vous fournir de faux renseignements. Simplement, des renseignements supplémentaires ont été portés à notre connaissance depuis.

M. Kenny a déclaré qu’il avait reçu les factures au moment de sa première comparution, mais que quelques-unes seulement, pas toutes, incluaient une ventilation des coûts par repas et par endroit. Il a ajouté que son bureau avait fourni la ventilation complète des coûts à la demande du Comité après la première réunion.

M. Kenny a précisé que les services de traiteur ne fournissent pas toujours d’estimation avant que l’ARC ait finalisé le menu, mais que dans le cas de délais plus longs, il est possible de recevoir une estimation des coûts plus tôt. Il n’était pas en mesure de fournir un pourcentage des coûts qui ne sont pas pour la nourriture, parce que « les traiteurs ne ventilent pas les coûts pour nous, et ne les ventilent pas nécessairement par menu non plus ». M. Kenny a aussi expliqué que les frais de traiteur dépendent de cinq facteurs : il y a le coût de la protéine, qui oscille entre 23 $ et 90 $; des frais pour l’organisation des plateaux (petit pain, salade et dessert), qui en coûtent des fois presque autant; il y a la nourriture et les collations; il y a aussi « l’excédent » (ou repas supplémentaires en cas d’imprévus), maintenant établi à 20 % plutôt que 65 %; s’ajoutent également les frais supplémentaires qui s’élèvent jusqu’à 20 %[8]. Cependant, les frais supplémentaires s’élevaient à 50 % pour un segment de la visite au Moyen‑Orient.

M. Kenny a ajouté que l’ARC ne peut pas négocier les frais de traiteur et qu’elle ne peut tenter d’obtenir un meilleur rapport qualité-prix que lorsque plusieurs options sont offertes. Il a aussi dit aux membres du Comité que l’ARC obtient des fonds de fonctionnement et d’entretien pour payer les coûts annuels des voyages de très hautes personnalités, mais n’a pas d'enveloppes budgétaires allouées directement à chacun des vols.

La documentation envoyée au Comité montre que le gouvernement a acheté certains aliments, comme des collations, au Canada avant le départ. M. Kenny a confirmé que l’agent de bord avait emporté deux contenants de café Tim Hortons dans l’avion pour le segment Ottawa-Londres.

Douze personnes ont pris part à la visite préparatoire pour le voyage au Moyen-Orient. D’après M. Wheeler, les fonctionnaires qui participent aux visites préparatoires prennent des vols commerciaux et suivent les lignes directrices du Conseil du Trésor. Donc, pour les segments les plus longs, comme celui de Toronto-Qatar, ils ont probablement voyagé en classe affaires.

À une question concernant les frais de location de voiture pour les segments du voyage qui ont été annulés, M. Wheeler a déclaré qu’il n’y avait pas eu de coûts irrécupérables pour le segment d’Abou Dabi annulé, puisque le fournisseur a appliqué les sommes prévues au transport à Dubaï.

En réponse à une question d’un membre du Comité, M. Wheeler a reconnu que les interrogations des médias avaient porté ces « coûts exorbitants » à l’attention des représentants, réitérant que les fonctionnaires ont le devoir de « veiller à une gestion saine et transparente des fonds publics ». Mme MacIntyre a parlé des mesures prises par les différentes organisations pour qu’à l’avenir, les processus fassent l’objet d’un examen continu, plutôt qu’en réponse à des examens externes.

Comparaison des coûts

Le Comité a demandé qu’on lui soumette de la documentation sur les voyages faits à l’étranger pendant une année pour Mme Simon, Mme Payette et M. Johnston. Pour Mme Payette et M. Johnston, le Comité a choisi l’année pendant laquelle le plus de visites internationales avaient eu lieu depuis 2014. Pour Mme Simon, la période visée est de juillet 2021 à juin 2022, car il s’agissait de sa première année de mandat et que les données pour 2022–2023 n’étaient pas encore disponibles. Mme MacIntyre a noté qu’il est difficile de comparer les coûts des voyages internationaux et nationaux, car ils dépendent de divers facteurs, notamment la taille de la délégation et le soutien budgétaire des autres ministères.

La documentation fournie au Comité révèle que les coûts associés à chacune des visites du gouverneur général varient en fonction de la destination, de la durée du séjour, de la taille de la délégation, du type d’aéronef et du nombre de chefs d’État concernés. La figure 1 compare les coûts de chacune des visites à l’étranger du gouverneur général pendant l’année visée. Un résumé plus complet des coûts associés à chacune des visites est donné au tableau 1.

Figure 1 — Dépenses pour les voyages officiels à l’étranger, par gouverneur général : Années visées ($)

Notes :   Les données sont incomplètes. Le ministère de la Défense nationale (le MDN) n’a pas soumis de données pour la visite aux États-Unis de M. Johnston en 2014, invoquant sa politique sur la conservation des dossiers. Le MDN note également que les coûts de la visite au Royaume-Uni en mars 2022 pourraient ne pas être à jour. La Gendarmerie royale du Canada n’a pas soumis de données pour les visites en Lettonie et en Roumanie en 2019, ni pour celle au Royaume-Uni en mars 2022. Les coûts pour ces quatre visites sont donc des sous-estimations.

La visite de David Johnston en Arabie saoudite pour présenter ses condoléances au roi Abdullah a été entièrement exclue ici, parce qu’il s’agissait d’une visite internationale et nationale combinée et que les estimations de coûts envoyées par les ministères semblent incomplètes, les coûts déclarés étant inférieurs à 2 500 $.

Les données pour M. Johnston et Mme Payette correspondent à un exercice financier. Les données pour Mme Simon correspondent à la période de juillet 2021 à juin 2022, sa première année complète de mandat.

Les coûts peuvent inclure les frais administratifs ou les taxes locales et ne sont pas ajustés à l’inflation. D’après la Banque du Canada, l’indice des prix à la consommation a grimpé de 23 % entre 2014 et 2022. Les dépenses de voyage données ici pourraient varier en fonction du taux d’inflation.

Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à l’aide des données obtenues par le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, Documents soumis conformément à la motion adoptée par le Comité le jeudi 6 octobre 2022 et le jeudi 1^er décembre 2022.

Tableau 1 — Aperçu des dépenses engagées pour les voyages à l’étranger du gouverneur général pour les années visées (2014–2015; 2019–2020; 2021–2022)

Gouverneur général	Année	Pays visités	Jours	Délégués officiels	Prix par visite
Johnston	2014	États-Unis	6	7	163 758 $*
Johnston	2014	Europe	8	41	772 379 $
Johnston	2014	Amérique du Sud	8	46	920 401 $
Johnston	2015	Singapour	4	4	88 936 $*
Johnston	2014–2015	Moyen/Total	6.0	31.3	2 221 143 $*
Payette	2019	Rwanda	6	37	771 546 $
Payette	2019	France	4	8	116 828 $
Payette	2019	Pérou	6	8	181 787 $
Payette	2019	Pays-Bas/Pologne	6	12	213 810 $
Payette	2019	France	5	5	99 380 $
Payette	2019	États-Unis	2	6	28 408 $
Payette	2019	Lituanie/Estonie	5	33	649 604 $
Payette	2019	Italie	6	10	338 070 $
Payette	2019	Lettonie/Roumanie	2	12	124 104 $
Payette	2020	Israël/Pologne	8	16	336 742 $
Payette	2019–2020	Moyen/Total	5.0	14.7	2 860 279 $*
Simon	2022	Allemagne	3	31	815 330 $
Simon	2022	Moyen-Orient	8	10	1 174 510 $
Simon	2022	Royaume-Uni	3	7	26 078 $*
Simon	2022	Royaume-Uni	5	7	205 225 $
Simon	2022–2023	Moyen/Total	5.3	13.8	1 945 474 $

Notes :   *Données incomplètes. Le ministère de la Défense nationale (le MDN) n’a pas soumis de données pour la visite aux États-Unis de M. Johnston en 2014, invoquant sa politique sur la conservation des dossiers. Le MDN note également que les coûts de la visite au Royaume‑Uni en mars 2022 pourraient ne pas être à jour. La Gendarmerie royale du Canada n’a pas soumis de données pour les visites en Lettonie et en Roumanie en 2019, ni pour celle au Royaume-Uni en mars 2022. Les coûts pour ces quatre visites sont donc des sous-estimations.

La visite de David Johnston en Arabie saoudite pour présenter ses condoléances au roi Abdullah a été entièrement exclue ici, parce qu’il s’agissait d’une visite internationale et nationale combinée et que les estimations de coûts envoyées par les ministères semblent incomplètes, les coûts déclarés étant inférieurs à 2 500 $.

Les données pour M. Johnston et Mme Payette correspondent à un exercice financier. Les données pour Mme Simon correspondent à la période de juillet 2021 à juin 2022, sa première année complète de mandat.

Les coûts peuvent inclure les frais administratifs ou les taxes locales et ne sont pas ajustés à l’inflation. D’après la Banque du Canada, l’indice des prix à la consommation a grimpé de 23 % entre 2014 et 2022. Les dépenses de voyage données ici pourraient varier en fonction du taux d’inflation.

Source : Figure préparée par la Bibliothèque du Parlement à l’aide des données obtenues par le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, Documents soumis conformément à la motion adoptée par le Comité le jeudi 6 octobre 2022 et le jeudi 1^er décembre 2022.

Au cours de sa première année de mandat, Mme Simon a fait trois voyages officiels en plus de sa visite au Moyen-Orient, dont un incluant une délégation de 31 personnes en Allemagne, en octobre 2021, à un coût total de 815 330 $^[9]. De plus, elle a visité l’Angleterre en compagnie de deux délégations, moins nombreuses, en mars et juin 2022. Le coût total pour les quatre visites de Mme Simon s’élevait à plus de 2,2 millions de dollars^[10].

De même, au cours de l’exercice 2014–2015, M. Johnston a effectué quatre visites officielles aux États-Unis, en Europe, en Amérique du Sud et à Singapour, dont de grandes visites aux chefs d’État en Pologne, aux Pays-Bas et en Belgique (41 délégués officiels) ainsi qu’au Chili et en Colombie (46 délégués officiels). La visite de huit jours en Amérique du Sud a coûté 920 401 $, dont 57 290 $ en services de traiteur en vol. Le coût total des trois visites de M. Johnston était de plus de 1,9 million $^[11].

En 2019–2020, Mme Payette a fait 10 visites officielles dans les pays suivants : Rwanda, France, Pérou, Pays-Bas et Pologne, France, États-Unis, Lituanie et Estonie, Italie, Lettonie et Roumanie, et Israël et Pologne. Le plus cher de ces voyages a été celui d’une délégation de 37 personnes au Rwanda pour souligner le 25^e anniversaire du génocide, soit 771 546 $, dont 30 228 $ pour les services de traiteur en vol. Le coût total pour ses 10 visites était d’environ 2,9 millions $^[12].

Les coûts par visite de Mme Payette étaient parfois nettement inférieurs à ceux de ses pairs, car quatre de ses 10 visites ont été effectuées à bord de vols commerciaux plutôt que de vols gouvernementaux. Les frais de déplacement de Mme Simon et de M. Johnston semblent comparables, compte tenu de l’inflation dans les années qui ont suivi.

La durée moyenne des visites est de 5 jours pour Mme Payette et de 6,5 jours pour M. Johnston. De même, la taille moyenne des délégations officielles va de 13,8 personnes pour Mme Simon à 31,3 pour M. Johnston.

Des voyages examinés, la visite de Mme Simon au Moyen-Orient était la plus coûteuse (1,17 million $), suivie par la visite de M. Johnston en Amérique du Sud (920 401 $) et celle de Mme Simon en Allemagne (815 330 $). Voir tableau 1^[13].

Mesures visant à contrôler les coûts

Après la visite de Mme Simon au Moyen-Orient, M. Wheeler a reconnu que « le système employé ne permettait pas d’assurer le type de surveillance et de contrôle auxquels les contribuables canadiens sont en droit de s’attendre ». Les organisations concernées travaillaient ainsi de concert pour l’améliorer et avaient déjà mis en place certaines mesures. Il a indiqué que l’objectif était de créer un « environnement de travail efficace qui leur permet de signaler régulièrement certains coûts exorbitants » et de faire des choix différents.

Mme MacIntyre a expliqué que le BSGG a collaboré avec AMC et le MDN pour examiner les services de traiteur en vol. Dès juin 2022, des mesures ont été mises en place pour « améliorer l’efficacité [...], renforcer l’imputabilité et optimiser l’utilisation des fonds publics ». Ils ont également « convoqu[é] régulièrement tous les services liés à ces vols afin qu’ils puissent continuer à examiner les moyens de réduire les coûts et d’identifier des gains d’efficacité partout où cela est possible ». Selon Mme MacIntyre, les organisations travaillent à « rendre la planification et la coordination de ces visites plus rigoureuses et mieux structurées ».

M. Wheeler a estimé qu’en décembre 2022, le groupe de travail avait tenu des douzaines de réunions et dressé une liste de méthodes d’épargne. Selon M. Kenny, le gouvernement avait pris des mesures, en 2019 et en 2022, pour réduire les coûts, notamment en limitant le nombre de repas supplémentaires prévus pour les passagers. Depuis juin 2022, la procédure est de prévoir un excédent de 20 % en cas d’imprévus, plutôt que 65 %. M. Wheeler a également dit que sur certains vols, les choix de repas avaient été complètement éliminés.

À leur deuxième comparution, les représentants ont expliqué que des progrès avaient été faits vers un meilleur contrôle des frais de voyage. Mme MacIntyre a noté que le BSGG avait demandé à ses partenaires de l’ARC et d’AMC de lui « signaler tout problème ». M. Wheeler a indiqué que grâce à cela, les décideurs sont en mesure de faire de meilleurs choix ou de renoncer à certains articles standards des menus de traiteur, comme les garnitures de boissons. De plus, il a déclaré qu’à l’avenir, les menus offerts seront ceux proposés, sans aucune modification, et que les collations seraient réduites à l’essentiel. Les boissons gazeuses et les collations seront également achetées au Canada, afin de profiter des achats en gros, et des gobelets jetables seront désormais utilisés pour réduire les frais de nettoyage, que le gouvernement ne peut contrôler.

Néanmoins, M. Kenny a ajouté que les efforts pour réduire les coûts dépendent des « réalités des services de traiteur offerts dans les aéroports du monde entier ». M. Kenny et M. Wheeler ont déclaré que certains endroits sont plus chers que d’autres, et que bien des facteurs limitent les choix de destination ou d’escale pour le gouvernement. Par exemple, le gouvernement des Émirats arabes unis a demandé que la délégation atterrisse à un aéroport gouvernemental précis plutôt qu’à l’aéroport commercial principal. M. Kenny a aussi précisé que les taxes aéroportuaires et les frais de manutention contribuent aux « aux coûts élevés associés à l’aviation ».

M. Wheeler a laissé entendre que les planificateurs pourraient tirer des leçons de cette expérience et vérifier si des aéroports gonflent certains prix de manière déraisonnable, et a convenu qu’il serait utile d’établir une fourchette de prix raisonnables aux fins de la planification. Mme MacIntyre a ajouté que les indemnités journalières du Conseil du Trésor tiennent déjà compte du fait que le coût de la nourriture diffère d’un pays à l’autre. Cependant, ces directives ne s’appliquent pas aux services de traiteur sur les vols de très hautes personnalités. En ce qui a trait à la suggestion d’un plafonnement des prix, M. Wheeler a indiqué que ce serait une stratégie difficile à appliquer, les visites n’ayant pas toutes la même complexité ni les mêmes besoins opérationnels.

Quant aux frais de communication, M. Wheeler a dit que le gouvernement envisage la possibilité d’acheter des dispositifs mobiles – des appareils réutilisables qui permettent l’achat en gros de cartes SIM plus abordables –, ce qui serait une solution plus économique que de payer des frais d’itinérance^[14]. Il a également expliqué que, pour les frais de voyage autres que la restauration à bord, le Bureau du protocole fait en sorte que les missions disposent de processus standardisés et concurrentiels pour les fournisseurs de services d’hôtellerie, de transport et d’accueil. M. Wheeler a aussi déclaré que les fonds d’AMC doivent être utilisés au cours du même exercice financier et ne peuvent être reportés au suivant, et que le respect des prévisions budgétaires fait partie des ententes de gestion du rendement de tous les cadres supérieurs d’AMC. Il a précisé que c’est le Bureau du protocole, pas les missions, qui assume les coûts des visites des hauts dignitaires. Il y a une comptabilisation finale de la visite, et les coûts engagés par les missions sont payés par les ministères concernés.

En 2004, le Comité a publié un rapport sur le rôle, les responsabilités et le financement du gouverneur général. À savoir si le BSGG envisagerait d’appliquer la recommandation de mettre fin à l’exemption constitutionnelle du gouverneur général de faire rapport au Parlement, Mme MacIntyre a dit au Comité que son bureau allait se pencher sur la question. Elle a noté, cependant, que le BSGG publie maintenant un rapport annuel sur ses activités et les coûts qui y sont associés pour le BSGG et ses ministères partenaires.

M. Wheeler a indiqué que le Bureau du protocole d’AMC publie ses dépenses dans les Comptes publics du Canada, répond aux questions inscrites au Feuilleton et aux demandes d’accès à l’information, et suit toutes les procédures financières fédérales. Pour chacune des visites, son bureau publie de manière proactive ses dépenses, ventilées par hébergement, transport et autres catégories. Le BSGG, la GRC et le MDN publient aussi leurs dépenses dans les Comptes publics annuels.

Observations et recommandations du Comité

Le Comité apprécie les efforts déployés par les organisations fédérales pour aider le gouverneur général à assurer la saine gestion des fonds publics, particulièrement depuis que les coûts de la visite au Moyen-Orient ont été signalés au Parlement. Il reconnaît que les efforts pour réduire les coûts sont parfois limités par des facteurs qui sont hors du contrôle du gouvernement du Canada.

Le Comité note cependant que certains représentants fédéraux n’ont pas fourni des renseignements complets lors de leur première comparution. Les membres du Comité ont été surpris d’entendre plus de détails à propos des dépenses de voyage dans les médias au lendemain de leur témoignage, alors que les ministères avaient déjà accès à cette information. De même, comme nous l’expliquons ci-dessus, les organisations fédérales n’ont pas toujours soumis des données financières complètes pour chacune des visites. Le Comité prend au sérieux sa responsabilité d’examiner les dépenses publiques, et il ne peut s’en acquitter adéquatement si les organisations fédérales ne sont pas tout à fait transparentes avec lui.

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada prenne des mesures afin d’améliorer la coordination et la surveillance des décisions relatives aux déplacements de très hauts dignitaires, y compris, mais sans s’y limiter :

• augmenter l’échéancier de planification;
• assurer une planification interministérielle uniforme de ces déplacements, notamment en élaborant un plan de déplacements et en examinant leur logistique à l’étape préparatoire;
• procéder à un contrôle et à une validation des coûts lors de l’étape d’exécution; et
• partager les pratiques exemplaires et les leçons apprises au sujet de la planification et de la surveillance des déplacements tant internationaux que nationaux des très hauts dignitaires avec l’ensemble des bureaux qui s’occupent de ces déplacements.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada examine la pratique des déplacements à l’étranger de très hauts dignitaires afin d’assurer un bon rapport qualité‑prix pour se rapprocher de l’atteinte de ses priorités et de ses objectifs.

Recommandation 3

Que les coûts du traiteur et les autres facteurs déterminants, comme la disponibilité de plusieurs fournisseurs, les services de manutention, ou d’éventuels partenariats avec des transporteurs aériens canadiens au sujet des services de traiteur et de manutention, soient pris en compte dans le choix de l’aéroport et de l’endroit de voyage dans la mesure du possible, et que des milieux de travail syndiqués soient choisis dans la mesure du possible.

Recommandation 4

Que les organisations fédérales qui soutiennent le gouverneur général examinent régulièrement le rapport coût-efficacité des déplacements, sans que cela ait une incidence sur l’efficacité opérationnelle, en :

• réduisant la taille des délégations;
• maximisant le nombre d’employés de soutien qui voyagent à bord de vols offerts par des compagnies aériennes commerciales;
• approvisionnant en vrac au Canada les collations, les boissons et tous les autres articles de restauration, dans la mesure du possible;
• réduisant le pourcentage de repas excédentaires en le faisant passer à 2 % ou moins;
• limitant le choix de repas, y compris les changements demandés aux menus des traiteurs, sauf en raison de restrictions alimentaires;
• éliminant l’achat de tout objet inutile, comme des garnitures pour boissons;
• utilisant de la vaisselle compostable et/ou recyclable; et
• confiant la préparation des aliments, le nettoyage et l’élimination des déchets à des membres syndiqués de la fonction publique fédérale, dans la mesure du possible.

Recommandation 5

Qu’un barème de tarifs, comprenant un prix cible par repas et par vol, soit mis au point en vue de la négociation des coûts et afin de permettre de déterminer si les estimations de coûts sont raisonnables, responsables et économiques; que ce barème tienne compte de multiples variables, telles que les taux de change, les coûts d’un pays à l’autre et la disponibilité de divers fournisseurs; et qu’une procédure soit mise au point et mise en œuvre pour permettre de signaler un approvisionnement à des fins d’examen lorsque les coûts estimés dépassent le barème des tarifs d’un pourcentage déterminé.

Recommandation 6

Que des lignes directrices soient élaborées afin de déterminer combien de repas et de collations devraient être fournis pour un type de voyage donné et quand ils devront l’être, en fonction de considérations comme la durée des déplacements, l’heure de la journée, la complémentarité avec le programme de voyage ainsi que la capacité de fournir de la nourriture et des boissons avant le départ, entre les étapes ou après l’arrivée; et que ces lignes directrices soient suivies chaque fois que cela est possible.

Recommandation 7

Que, dans la mesure du possible, la partie responsable de l’achat de services de traiteur pour le Bureau du gouverneur général négocie tous les coûts ainsi que les frais, et obtienne des estimations de coûts de tous les fournisseurs disponibles afin d’aider aux négociations et de faciliter le choix du fournisseur offrant la valeur optimale.

Recommandation 8

Que le Bureau du secrétaire du gouverneur général et les ministères soient proactifs dans l’analyse des coûts de chaque voyage, et ce, dès la réception de l’ensemble des documents liés au dit voyage, afin de faire une analyse des pratiques visant à améliorer ces dernières.

Recommandation 9

Que toutes les mesures nécessaires soient prises pour améliorer la transparence financière et la reddition de compte du Bureau du gouverneur général (chef d’État), notamment en exigeant que le Bureau publie sur son site Web un rapport annuel de ses activités, incluant ses états financiers.

Recommandation 10

Que, comme le recommande le Comité dans son rapport de 2004 sur le rôle, les responsabilités et le financement du gouverneur général, le Bureau du gouverneur général fasse rapport sur ses plans et priorités annuels projetés et sur les résultats prévus de ses activités. Dans ce rapport, le Bureau du gouverneur général devrait faire état des sommes engagées par les ministères et agences fédérales soutenant ses activités.

Recommandation 11

Que le Bureau du secrétaire du gouverneur général dépose auprès du Comité des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires un rapport trimestriel sur les déplacements, qu’ils soient nationaux ou internationaux, y compris les montants détaillés des coûts et frais d’accueil ainsi que ceux de l’Aviation royale canadienne avec toutes les factures et tous les reçus finalisés.

Recommandation 12

Que les organisations fédérales qui soutiennent le gouverneur général communiquent toutes leurs dépenses finalisées de façon proactive et détaillée pour tous les voyages.

Recommandation 13

Que les montants utilisés par les ministères mandatés pour soutenir les activités du gouverneur général fassent l’objet d’un transfert de crédits vers le budget du Bureau du secrétaire du gouverneur général dans le budget principal des dépenses et les budgets supplémentaires des dépenses, et que ces transferts soient clairement indiqués dans les comptes publics et, de ce fait, comptabilisés dans les budgets octroyés au Bureau du secrétaire du gouverneur général.