Principaux constats du commissaire à l’environnement et au développement durable

• Le gouvernement fédéral n’était pas prêt à appuyer une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone.
• Les prestations et les programmes fédéraux n’étaient pas à la hauteur pour assurer une transition équitable aux travailleuses et travailleurs de l’industrie du charbon.
• Les engagements du gouvernement et les mesures de soutien liés à la transition pour l’industrie du charbon avaient donné suite à certaines recommandations du Groupe de travail sur la transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes. Emploi et Développement social Canada et les agences de développement régional avaient utilisé des mécanismes déjà en vigueur pour aider les collectivités, les travailleuses et les travailleurs touchés, mais n’avaient pas réussi à assurer une transition équitable. De plus, l’analyse comparative entre les sexes plus réalisée pour les programmes de transition pour l’industrie du charbon ne tenait pas compte de la diversité des travailleuses et des travailleurs^[1].

Sommaire des recommandations du comité et échéances

Tableau 1 — Sommaire des recommandations du Comité et échéances

Recommandation	Mesure recommandée	Échéance
Recommandation 1	Ressources naturelles Canada, en collaboration avec Emploi et Développement social Canada, doit présenter au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur : 1) son plan de mise en œuvre décrivant les mesures pour aider les travailleurs et collectivités et permettre une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone; 2) les résultats de ses activités de mobilisation; 3) l’examen des programmes fédéraux et l’identification des lacunes.	30 avril 2023
Recommandation 2	RNC, en collaboration avec EDSC, doit présenter au Comité un rapport décrivant le mandat du Groupe de travail interministériel des directeurs généraux, les ministères y participant, leurs rôles, responsabilités et obligations de rendre compte concernant la transition à une économie à faibles émissions de carbone.	31 janvier 2023
Recommandation 3	RNC, en collaboration avec EDSC, doit présenter au Comité un rapport détaillant le travail effectué pour donner suite aux constatations et recommandations du commissaire à l’environnement et au développement durable, en particulier en ce qui concerne : 1 l’obtention de données de qualité sur les collectivités et les travailleurs touchés par la transition vers une économie à faibles émissions de carbone; 2) l’élaboration d’outils de suivi utilisant ces données; 3) l’établissement d’exigences en matière de rapports publics sur les mesures de suivi des progrès. Des rapports additionnels comprenant des indicateurs de résultats doivent aussi être présentés.	30 avril 2023 et 30 avril 2024, 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 et 2030
Recommandation 4	EDSC doit présenter au Comité un rapport d’étape présentant une mise à jour sur la mise en œuvre du Programme de développement de la main-d'œuvre des communautés et sur l’engagement de mandat de mettre en œuvre le Centre de formation pour les emplois propres. Un rapport final sur les résultats de ce projet-pilote et cet engagement de mandat devra aussi être présenté.	30 avril 2023 et 30 avril 2024
Recommandation 5	RNC, en collaboration avec l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les Prairies et EDSC, doit présenter au Comité un rapport expliquant l’approche du gouvernement pour favoriser une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone, incluant une description des programmes existants qui seront utilisés à cette fin, et les nouveaux programmes, le cas échéant, de même qu’une description des moyens qu’il entend prendre pour donner suite aux dix recommandations du Groupe de travail sur la transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes auxquelles le gouvernement n’a pas encore donné suite.	31 janvier 2023
Recommandation 6	L’APECA et PrairiesCan, en collaboration avec RNC et EDSC, doivent présenter au Comité un rapport conjoint comprenant : 1) les indicateurs choisis pour surveiller les effets à long terme de l’élimination progressive du charbon sur les collectivités, les travailleuses et les travailleurs touchés; 2) les objectifs liés à ces indicateurs; 3) le calendrier de diffusion des résultats liés à ces indicateurs.	30 avril 2023

Introduction

A.  Contexte

Le 26 avril 2022, les Rapports du commissaire à l’environnement et au développement durable (le CEDD ou le commissaire) ont été déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent de l’environnement et du développement durable pour étude^[2]. Le 28 avril 2022, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) a convenu d’étudier l’un de ces rapports, intitulé « Une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone^[3] ».

Selon le rapport du CEDD :

• En novembre 2016, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il modifierait son règlement sur le secteur de l’électricité produite à partir du charbon afin d’accélérer l’élimination progressive de ce type traditionnel de production d’électricité au Canada d’ici 2030. Cette élimination progressive toucherait des travailleuses, des travailleurs et des collectivités de quatre provinces : l’Alberta, la Saskatchewan, le Nouveau‑Brunswick et la Nouvelle‑Écosse^[4].
• En 2017, le gouvernement s’est engagé sur la scène internationale, dans le cadre de la Déclaration de l’Alliance : Énergiser au‑delà du charbon, à assurer une transition pour les travailleuses et travailleurs de l’industrie du charbon de façon durable et économiquement inclusive, notamment à fournir un soutien approprié aux travailleuses et travailleurs touchés ainsi qu’à leurs collectivités^[5].
• En 2021, le Canada s’est aussi engagé à mettre fin aux exportations de charbon thermique, qui est le type de charbon utilisé pour produire de l’électricité, d’ici 2030^[6].

B.  Paramètres de l’audit

Les principaux paramètres de l’audit du commissaire sont résumés au tableau 2.

Tableau 2 — Paramètres de l’audit

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone, rapport 1 des Rapports de 2022 du commissaire à l’environnement et au développement durable, À propos de l’audit.

C.  Rôles et responsabilités

Les rôles et responsabilités des différentes organisations auditées sont expliquées au tableau 3.

Tableau 3 — Rôles et responsabilités des organisations auditées

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, Une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone, rapport 1 des Rapports de 2022 du commissaire à l’environnement et au développement durable, paragr. 1.5 à 1.8.

D.  Réunion du Comité permanent des comptes publics

Le 7 juin 2022, le Comité a organisé une réunion sur le rapport du CEDD. Les personnes suivantes y ont participé :

• CEDD – Jerry V. DeMarco, commissaire à l’environnement et au développement durable, et Elsa Da Costa, directrice
• RNC – John Hannaford, sous-ministre; Mollie Johnson, sous-ministre adjointe; Ainslee Emerson, directrice générale par intérim
• EDSC – Andrew Brown, sous-ministre adjoint principal, Direction générale des compétences et de l’emploi, et Chris Bates, directeur général, Direction de l’apprentissage et des initiatives sectorielles
• APECA – Francis P. McGuire, président
• PrairiesCan – Dylan Jones, sous-ministre intérimaire; Justin Riemer, sous-ministre adjoint, Alberta; Douglas Zolinsky, directeur général, Entreprises et écosystèmes^[7]

Constats et recommandations

A.  État de préparation en vue d’une transition équitable

1.   L’absence d’un plan fédéral de mise en œuvre

Le CEDD a constaté que RNC « n’avait pas encore élaboré de loi pour soutenir les travailleuses et travailleurs touchés ainsi que leurs collectivités. Le texte de loi était prévu pour l’automne 2021^[8]. » Toutefois, « le 10 mars 2022, après la période visée par l’audit, le Ministère avait officiellement lancé la prochaine série de consultations publiques sur le texte de loi proposé^[9] ».

Le CEDD a aussi constaté que « le Ministère n’avait pas établi un plan de mise en œuvre décrivant les mesures que le gouvernement prendrait pour soutenir une transition équitable pour les collectivités, les travailleuses et les travailleurs qui pourraient être touchés par la transition vers une économie à faibles émissions de carbone^[10] ». Selon le commissaire, « il sera difficile, compte tenu du rythme actuel de la planification en vue d’une transition équitable, de composer avec les prochains changements au sein du marché du travail et de répondre aux besoins de la main‑d’œuvre canadienne pendant la transition vers une économie à faibles émissions de carbone^[11] ».

Selon le commissaire :

Sans plan de transition équitable approprié, les risques sont comparables à ce qui s'est passé avec l'effondrement de la pêche à la morue du Nord au Canada atlantique dans les années 1990. Dans un audit que nous avons fait en 1993, nous avions constaté que le gouvernement n'était pas prêt à gérer les conséquences du moratoire sur la pêche à la morue pour les collectivités et les travailleuses et travailleurs de la région^[12].

Il a aussi donné l’exemple suivant des conséquences de l’absence d’un plan :

Le ministère des Ressources naturelles a pu créer le Fonds de réduction des émissions à partir de zéro sans critère sur la rétention d'emplois pendant la pandémie, choisissant de mettre le dossier de la transition équitable de côté pendant cette période. C'est un choix qu'il a fait, et c'est une des raisons pour lesquelles il accuse du retard dans la mise en œuvre de cet engagement important pour les Canadiens et les collectivités et les travailleurs touchés^[13].

En ce qui concerne l’établissement d’une stratégie, le commissaire a formulé la recommandation suivante :

Ressources naturelles Canada, avec le concours d’Emploi et Développement social Canada, devrait définir clairement les mesures que le gouvernement fédéral prendra pour aider les travailleuses, les travailleurs et les collectivités à conjuguer avec une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone. Ressources naturelles Canada devrait :

• établir l’approche du gouvernement fédéral pour favoriser une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone;
• définir une stratégie de mobilisation visant les principales parties prenantes qui représentent la diversité des collectivités, des travailleuses et des travailleurs touchés;
• examiner les programmes fédéraux afin de déterminer comment les politiques et les programmes déjà existants peuvent contribuer à une transition équitable pour les travailleuses, les travailleurs et les collectivités;
• réaliser une analyse des lacunes afin de déterminer les politiques et les programmes qui devraient être bonifiés pour appuyer une transition équitable^[14].

Selon leurs plans d’action détaillés, les ministères ont pris ou prendront les mesures suivantes pour répondre à cette recommandation :

• Description de l’approche fédérale :
  • Information fournie sur le site Web de RNC (en continu);
  • Échange d’information entre les ministères facilité par la création d’un groupe de travail interministériel des directeurs généraux (achevé en mars 2022) et d’un groupe de travail sur l’emploi et les compétences (achèvement prévu en juin 2022).
• Élaboration d’une stratégie de mobilisation :
  • La stratégie de mobilisation a été définie.
  • Des consultations ont été tenues en 2021 et 2022. Un rapport découlant de ces consultations sera publié à l’automne 2022.
  • Des consultations continues auront lieu jusqu’en 2025.
• Examen des programmes fédéraux et analyse des lacunes :
  • Un examen continu des programmes sera fait par RNC, en collaboration avec les ministères fédéraux concernés.
  • RNC collaborera avec les provinces, territoires et autres parties en élaborant des stratégies économiques fondées sur les besoins locaux, au moyen des Tables régionales sur l’énergie et les ressources (2022 à 2025).
  • EDSC compte continuer d’examiner ses programmes actuels^[15].

Le Comité formule donc la recommandation suivante, qui devra être suivie au plus tard le 30 avril 2023, soit environ un an après le dépôt du rapport du CEDD :

Recommandation 1 — Sur l’établissement d’une stratégie pour une transition équitable

Que, d’ici le 30 avril 2023, Ressources naturelles Canada, en collaboration avec Emploi et Développement social Canada, présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur : 1) son plan de mise en œuvre décrivant les mesures pour aider les travailleurs et collectivités et permettre une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone; 2) les résultats de ses activités de mobilisation; 3) l’examen des programmes fédéraux et l’identification des lacunes.

2.   L’absence d’une structure officielle de gouvernance

Le CEDD a constaté que RNC « n’avait pas établi de structure de gouvernance, de rôles ou de responsabilités pour guider les ministères fédéraux afin qu’ils coordonnent leurs efforts et collaborent pour appuyer une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone. [RNC] a discuté de questions pertinentes avec d’autres ministères, avec [EDSC] par exemple, notamment par l’entremise d’un groupe de travail non officiel sur la transition équitable et les compétences de l’avenir. Ce groupe de travail ne disposait toutefois pas d’un mandat décrivant clairement les rôles et responsabilités des parties, d’une mission précise ou d’un calendrier de réunions. Il n’exigeait pas non plus l’établissement des procès‑verbaux des réunions. Le groupe de travail s’est réuni quatre fois depuis 2019 et il n’a pas tenu de réunion depuis octobre 2020^[16]. »

Le commissaire a donc formulé la recommandation suivante :

Pour assurer l’établissement d’une approche coordonnée en vue de planifier et de mettre en œuvre une transition équitable pour la population canadienne, Ressources naturelles Canada, avec l’appui d’Emploi et Développement social Canada, devrait officialiser une structure de gouvernance qui garantirait que tous les ministères et organismes publics fédéraux concernés disposent de rôles, de responsabilités et d’obligations redditionnelles clairement définis pour faire progresser les mesures de soutien fédérales en faveur d’une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone^[17].

Selon leurs plans d’action détaillés, les ministères comptent sur la création d’un groupe de travail interministériel des directeurs généraux (achevé en mars 2022) et d’un groupe de travail sur l’emploi et les compétences (achèvement prévu en juin 2022) pour répondre à cette recommandation^[18]. Durant l’audience, John Hannaford, sous-ministre de RNC, a ajouté :

Nous avons maintenant une structure de comité qui découle d'un comité de mise en œuvre du sous-ministre et qui concerne le climat. Nous disposons désormais d'une structure de gouvernance au sein du gouvernement au niveau de la direction et de la direction générale^[19].

Pour s’assurer que cette structure établisse clairement les rôles et responsabilités des ministères, le Comité recommande :

Recommandation 2 — Sur l’établissement d’une structure de gouvernance officielle

Que, d’ici le 31 janvier 2023, Ressources naturelles Canada, en collaboration avec Emploi et Développement social Canada, présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport décrivant le mandat du Groupe de travail interministériel des directeurs généraux, les ministères y participant, leurs rôles, responsabilités et obligations de rendre compte concernant la transition à une économie à faibles émissions de carbone.

3.   L’absence d’un système d’évaluation et de suivi du programme

Le CEDD a constaté que même si RNC et EDSC « avaient amassé des informations similaires, ils n’avaient pas coordonné leurs efforts pour établir un système d’évaluation et de suivi en vue de comprendre et de communiquer les progrès réalisés dans la transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone^[20] ».

Le commissaire a donc formulé la recommandation suivante :

Ressources naturelles Canada, avec l’appui d’Emploi et Développement social Canada, devrait collaborer avec les organisations fédérales concernées en vue de déterminer une approche pour l’évaluation, le suivi et la communication des progrès réalisés en vue d’assurer une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone. Cette approche devrait notamment :

• définir les besoins en matière de données liées aux secteurs, aux compétences, aux professions et à la diversité des travailleuses, des travailleurs et des collectivités;
• élaborer des outils pour évaluer et surveiller les collectivités, les travailleuses et les travailleurs touchés;
• établir des exigences en matière de rapports publics sur l’évaluation des progrès réalisés en vue d’assurer une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone pour les travailleuses, les travailleurs et les collectivités^[21].

Selon leurs Plans d’actions détaillés, les ministères comptent continuer à travailler à l’amélioration des données nécessaires à l’analyse, à développer des outils d’analyse et à élaborer des diagnostics et des conseils à l’intention du gouvernement^[22]. Cependant, il n’est pas clair que les ministères comptent répondre adéquatement à la partie de la recommandation du CEDD voulant qu’ils établissent « des exigences en matière de rapports publics sur l’évaluation des progrès réalisés en vue d’assurer une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone pour les travailleuses, les travailleurs et les collectivités^[23] ». C’est pourquoi le Comité recommande :

Recommandation 3 — Sur l’évaluation et le suivi du programme

Que, d’ici le 30 avril 2023, Ressources naturelles Canada, en collaboration avec Emploi et Développement social Canada, présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport détaillant le travail effectué pour donner suite aux constatations et recommandations du commissaire à l’environnement et au développement durable, en particulier en ce qui concerne : 1) l’obtention de données de qualité sur les collectivités et les travailleurs touchés par la transition vers une économie à faibles émissions de carbone; 2) l’élaboration d’outils de suivi utilisant ces données; 3) l’établissement d’exigences en matière de rapports publics sur les mesures de suivi des progrès. Des rapports comprenant des indicateurs de résultats devront aussi être présentés le 30 avril 2024, 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 et 2030.

B.  Une transition équitable pour les collectivités et les travailleurs de l’industrie du charbon

1.   Les mesures de soutien génériques offertes aux travailleurs de l’industrie du charbon

Selon le CEDD, EDSC « avait utilisé une approche générique pour soutenir les travailleuses et les travailleurs affectés en utilisant un mécanisme de prestation existant. Plus spécifiquement, le Ministère a eu recours aux prestations d’assurance‑emploi, qui fournissent 55 % des revenus jusqu’à un montant maximal, pour aider les travailleuses et les travailleurs de l’industrie du charbon ayant perdu leur emploi en raison de l’élimination progressive du charbon. Toutefois, cette aide n’était pas suffisante pour répondre à leurs besoins^[24]. »

De plus, il n’y avait aucun élément probant indiquant qu’un responsable avait été désigné pour examiner comment le gouvernement pourrait protéger les retraites des travailleurs touchés. Le Ministère n’avait pas mis en œuvre la prestation de soutien à la formation d’assurance‑emploi, et n’avait pas modifié les ententes de transfert relatives au marché du travail en vigueur pour offrir un soutien adapté aux travailleurs de l’industrie du charbon affectés^[25].

2.   L’aide offerte aux collectivités n’était pas conçue pour assurer une transition équitable

Selon le CEDD, pour comprendre les besoins des collectivités, l’APECA et PrairiesCan « avaient mobilisé les collectivités, les travailleuses et les travailleurs touchés » et au « cours de l’été 2018, les agences avaient soutenu le Groupe de travail sur la transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes lors de ses consultations avec les collectivités touchées afin de comprendre leurs besoins et les répercussions de l’élimination progressive du charbon sur ces collectivités^[26] ».

À propos du ralentissement du secteur du charbon dans l’Atlantique, le président de l’APECA, Francis McGuire, a déclaré ce qui suit lors de l’audience :

Au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse, la fermeture des centrales au charbon n’est pas imminente. La transition de la main-d'œuvre ne se fera donc pas avant cinq ou six ans. Pour nous, il était opportun de se concentrer sur l'adaptation de la communauté plutôt que sur la main-d'œuvre. Dans notre contexte, les différentes sociétés d'énergie sont bien outillées pour redéployer les employés à d’autres emplois spécialisés et examiner des solutions comme la retraite anticipée et d'autres mesures^[27].

De son côté, Dylan Jones, sous-ministre intérimaire, PrairiesCan, a décrit ainsi les consultations menées par l’Agence :

Nous croyons fermement au concept voulant que rien de ce qui concerne les personnes touchées ne se décide sans elles. Voilà pourquoi le personnel de PrairiesCan a passé d'innombrables heures à rencontrer des collectivités et des conseils municipaux et tribaux, à assister à des réunions et à des activités sur la transition des travailleurs, et à parler seul à seul avec des dirigeants de collectivité, des entreprises et des travailleurs. Cette approche axée sur les gens place les travailleurs et les collectivités au cœur de notre politique et de la prise de décisions en matière de lutte contre les changements climatiques. C'est une question de bon sens: il est logique d'écouter les personnes qui seront touchées par toutes ces démarches^[28].

Cependant, faute d’une approche fédérale pour établir une économie à faibles émissions de carbone, les agences de développement régional ont utilisé les modalités existantes pour faciliter la prestation des programmes de transition de l’industrie du charbon. Divers éléments clés des programmes, comme les critères d’admissibilité des bénéficiaires et des activités et les critères d’évaluation, avaient été conçus pour atteindre les objectifs des programmes de diversification économique déjà en vigueur^[29].

3.   Les groupes sous‑représentés n’ont pas été pris en compte dans l’analyse comparative entre les sexes plus

Selon le CEDD, l’analyse comparative entre les sexes plus utilisée par les agences de développement régional « n’avait pas tenu compte de la diversité de la population des travailleuses et des travailleurs du charbon ni des effets indirects d’une transition de l’industrie du charbon sur d’autres membres des collectivités^[30] ».

4.   Le gouvernement n’a pas donné suite à toutes les recommandations du Groupe de travail

Le Groupe de travail sur la transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes a « formulé des recommandations qui appelaient à l’intégration des principes d’une transition équitable dans la planification, le processus législatif et réglementaire et le processus de consultation pour veiller à la prise de mesures continues et concrètes tout au long de l’élimination progressive du charbon^[31] ». Le CEDD a constaté que « même si le gouvernement fédéral s’était engagé à soutenir certaines recommandations du Groupe de travail, il n’avait donné suite qu’à quatre des dix recommandations formulées^[32] ». Les six recommandations suivantes n’ont donc pas été suivies, en partie ou du tout :

• Élaborer, communiquer, mettre en œuvre, surveiller et évaluer un plan de transition équitable pour l’élimination graduelle du charbon et préparer des rapports publics à ce sujet. Ce plan devrait être parrainé par un ministre responsable de surveiller les progrès et d’en rendre compte.
• Intégrer les modalités d’une transition équitable à la législation fédérale sur l’environnement et le travail, ainsi qu’aux accords intergouvernementaux pertinents.
• Créer un fonds de recherche ciblé et à long terme pour l’étude des incidences de l’élimination graduelle du charbon et de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone.
• Créer un programme de prestations de raccordement pour les travailleuses et les travailleurs qui prendront leur retraite plus tôt que prévu, en raison de l’abandon graduel du charbon.
• Dresser un répertoire détaillé et disponible au public renfermant de l’information sur le marché du travail concernant les travailleuses et les travailleurs du charbon, comme les profils de compétences, les caractéristiques démographiques, les emplacements, ainsi que les employeurs actuels et potentiels.
• Créer un programme de financement exhaustif à l’intention des travailleuses et travailleurs qui demeurent sur le marché du travail, qui tient compte de leurs besoins liés à l’ensemble des étapes nécessaires à l’obtention d’un nouvel emploi, y compris le soutien au revenu, les études et le renforcement des compétences, le réemploi et la mobilité^[33].

Le CEDD a donc formulé la recommandation suivante :

Pour mieux intégrer les principes d’une transition équitable aux programmes fédéraux, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les Prairies et Emploi et Développement social Canada devraient collaborer avec Ressources naturelles Canada afin de définir l’approche du gouvernement fédéral, qui pourrait comprendre la conception de nouveaux programmes fédéraux et le recours à des mécanismes existants, pour favoriser une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone qui répond à la diversité de besoins des collectivités, des travailleuses et des travailleurs touchés^[34].

Dans son plan d’action, RNC indique qu’une nouvelle législation « pourrait inclure des principes de transition équitables qui, s’ils étaient adoptés, aideraient à élaborer des programmes fédéraux nouveaux ou élargis^[35] » afin de s’assurer que toutes les collectivités et tous les travailleurs canadiens profitent des possibilités découlant d’une transition vers une économie à faibles émissions de carbone.

Pour sa part, EDSC compte principalement sur ses programmes existants ou récents, comme le Programme de solutions pour la main-d’œuvre sectorielle, qui « financera des projets sectoriels axés sur un éventail d’activités menées par l’industrie pour aider à répondre aux besoins du marché du travail, en mettant l’accent sur la création de talents pour l’économie propre^[36] ».

Un nouveau projet-pilote, le Programme de développement de la main-d’œuvre des communautés, « mettra à l'essai des approches communautaires novatrices visant à répondre aux priorités régionales et nationales telles que la décarbonisation et le soutien à une transition équitable pour les travailleurs dans les secteurs en transformation comme l'énergie^[37] ».

EDSC « travaille aussi actuellement sur un engagement de mandat pour lancer un centre de formation pour les emplois propres afin d’aider les travailleurs des secteurs et professions clés à améliorer ou acquérir de nouvelles compétences pour être à la pointe de l’industrie zéro carbone^[38] ».

Quant à elles, les agences de développement régional entendent collaborer avec les ministères à l’élaboration de nouveaux programmes, le cas échéant, et à les mettre en œuvre^[39].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 4 — Sur l’approche du gouvernement fédéral pour la transition

Que, d’ici le 30 avril 2023, Emploi et Développement social Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport d’étape présentant une mise à jour sur la mise en œuvre du Programme de développement de la main-d'œuvre des communautés et sur l’engagement de mandat de mettre en œuvre le Centre de formation pour les emplois propres. Un rapport final sur les résultats de ce projet-pilote et cet engagement de mandat devra aussi être présenté d’ici le 30 avril 2024.

Recommandation 5 — Sur l’approche du gouvernement fédéral pour la transition

Que, d’ici le 31 janvier 2023, Ressources naturelles Canada, en collaboration avec l’Agence de promotion économique du Canada atlantique, Développement économique Canada pour les Prairies et Emploi et Développement social Canada, présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport expliquant l’approche du gouvernement pour favoriser une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone, incluant une description des programmes existants qui seront utilisés à cette fin, et les nouveaux programmes, le cas échéant, de même qu’une description des moyens qu’il entend prendre pour donner suite aux dix recommandations du Groupe de travail sur la transition équitable pour les collectivités et les travailleurs des centrales au charbon canadiennes auxquelles le gouvernement n’a pas encore donné suite.

5.   L’évaluation et le suivi des résultats et l’établissement de rapports étaient insuffisants

Le CEDD a constaté que « l’évaluation et le suivi des résultats ne fournissaient pas assez d’informations pour déterminer si les programmes contribuaient à une transition équitable pour les travailleuses, les travailleurs et les collectivités^[40] ». Par exemple, l’APECA et PrairiesCan « avaient établi des indicateurs qui n’avaient pas été conçus pour mesurer et surveiller les résultats des programmes de transition de l’industrie du charbon^[41] ». De plus, RNC n’avait pas piloté « l’établissement de rapports sur les résultats des activités menées en vue d’appuyer une transition équitable pour les travailleuses et les travailleurs touchés et leurs collectivités^[42] ».

Le CEDD a donc formulé la recommandation suivante :

Ressources naturelles Canada, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique et Développement économique Canada pour les Prairies, avec l’appui d’Emploi et Développement social Canada, devraient collaborer à l’évaluation et au suivi des résultats qui favorisent une transition équitable, et en rendre compte. Ils devraient notamment :

• définir des indicateurs et les données nécessaires pour évaluer et surveiller les effets à long terme de l’élimination progressive du charbon sur les collectivités, les travailleuses et les travailleurs touchés;
• suivre les progrès en fonction d’indicateurs qui s’alignent sur le Cadre d’indicateurs canadien lié aux objectifs de développement durable et qui reflètent la diversité des travailleuses et des travailleurs directement et indirectement touchés et de leurs collectivités;
• déterminer les résultats prévus pour les travailleuses, les travailleurs et les collectivités afin de favoriser une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone;
• définir un calendrier de production de rapports publics sur les résultats des programmes appuyant une transition équitable^[43].

Les ministères et agences ont accepté cette recommandation. Ainsi, RNC, les agences de développement régional, EDSC « et d’autres ministères pertinents, le cas échéant, travailleront ensemble afin de mesurer, de surveiller et de signaler les résultats liés à la transition équitable. [L’APECA et PrairiesCan] dirigeront l’élaboration d’un cadre pour mesurer les résultats quantitatifs et qualitatifs de l’élimination progressive du charbon sur les travailleurs et les collectivités touchées^[44] ».

Pour s’assurer d’un suivi adéquat des programmes de transition équitable, le Comité recommande par conséquent :

Recommandation 6 – Sur l’évaluation et le suivi des résultats

Que, d’ici le 30 avril 2023, l’Agence de promotion économique du Canada atlantique et Développement économique Canada pour les Prairies, en collaboration avec Ressources naturelles Canada et Emploi et Développement social Canada, présentent au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport conjoint comprenant : 1) les indicateurs choisis pour surveiller les effets à long terme de l’élimination progressive du charbon sur les collectivités, les travailleuses et les travailleurs touchés; 2) les objectifs liés à ces indicateurs; 3) le calendrier de diffusion des résultats liés à ces indicateurs.

Conclusion

Le Comité constate que le CEDD a conclu que RNC, avec le concours d’EDSC et de ses partenaires, au nom du gouvernement fédéral, n’était pas prêt à appuyer une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone pour les travailleurs et leurs collectivités. Bien qu’une nouvelle loi ait été prévue pour 2021, il n’y avait en place aucun plan de mise en œuvre fédéral, aucune structure de gouvernance officielle, ni aucun système de suivi et de rapport.

Faute d’une approche fédérale pour une transition équitable vers une économie à faibles émissions de carbone, EDSC, l’APECA et PrairiesCan n’avaient pas conçu de manière adéquate des prestations et des programmes fédéraux à même de favoriser une transition équitable pour les collectivités et les travailleuses et travailleurs touchés par l’accélération de l’élimination progressive par le gouvernement fédéral de la production d’électricité à partir du charbon. Selon le CEDD, il s’agit d’une occasion manquée importante, car l’élimination progressive du charbon est la première des nombreuses transitions vers une économie à faibles émissions de carbone auxquelles les travailleuses, les travailleurs, les collectivités et les pouvoirs publics canadiens devront s’adapter.

Par conséquent, le Comité formule six recommandations visant à s’assurer que les recommandations du CEDD soient adéquatement suivies, et que les ministères et agences de développement régional concernés en fournissent la preuve au Comité au moyen de rapports faisant état des progrès réalisés.