Principaux constats de la vérificatrice générale du Canada

• Les méthodes utilisées par Affaires mondiales Canada (AMC) pour gérer l’information sur les projets comportaient d’importantes lacunes. Le suivi des projets financés par le Ministère et l’établissement de rapports afférents n’étaient pas efficaces.
• Les rapports annuels au Parlement sur l’aide internationale faisaient état des résultats seulement pour environ la moitié des projets financés par AMC, ce qui était insuffisant pour refléter les résultats de façon exacte.
• AMC n’avait pas atteint deux objectifs de dépenses de la Politique d’aide internationale féministe du Canada sur trois^[1].

Sommaire des recommandations du Comité et échéances

Tableau 1 — Sommaire des recommandations du comité et échéances

Introduction

À propos de ce rapport

Le 27 mars 2023, les rapports de la vérificatrice générale du Canada ont été déposés à la Chambre des communes et renvoyés au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (le Comité) pour étude^[2]. Parmi eux se trouvait un rapport intitulé « L’aide internationale pour appuyer l’égalité des genres — Affaires mondiales Canada ». Le présent rapport résume celui du BVG et énonce les recommandations du Comité à l’endroit d’AMC.

Paramètres de l’audit

Les principaux paramètres de l’audit de performance du BVG sont résumés au tableau 1.

Tableau 2 — Paramètres de l’audit

Source : Bureau du vérificateur général du Canada, L’aide internationale pour appuyer l’égalité des genres — Affaires mondiales Canada, rapport 4 des Rapports de 2023 de la vérificatrice générale du Canada, À propos de l’audit et paragr. 4.8.

Contexte

En 2017, le Canada, sous la direction d’AMC, a lancé la Politique d’aide internationale féministe du Canada, qui s’applique à toutes les dépenses d’aide internationale du Ministère. Conformément à la Politique, le Ministère s’est engagé à financer des projets qui améliorent l’égalité des genres et les conditions de vie des populations les plus pauvres et les plus marginalisées du monde. Les femmes et les filles sont touchées de façon disproportionnée par des facteurs comme la pauvreté, la croissance démographique et les changements climatiques^[3].

Réunion du Comité permanent des comptes publics

Le 20 avril 2023, le Comité a organisé une réunion sur le rapport du BVG. Les personnes suivantes y ont participé :

• BVG — Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada; Martin Dompierre, vérificateur général adjoint; Susan Robertson, directrice
• AMC — Christopher MacLennan, sous-ministre, Développement international; Patricia Peña, sous-ministre adjointe, Partenariats pour l’innovation dans le développement; Natalie Lalonde, dirigeante principale de l’audit, Bureau du dirigeant principal de l’audit^[4]

Constats et recommandations

A.    Surveillance et communication des résultats

Le BVG a constaté que « Affaires mondiales Canada n’a pas surveillé ou communiqué de façon exhaustive les résultats par rapport aux objectifs de la politique^[5] ».

1.     Gestion de l’information

Pendant l’audit, les responsables ministériels ont affirmé que certains documents de projet liés à l’aide internationale étaient trop difficiles à trouver et ne pouvaient pas être utilisés aux fins de l’audit pour les raisons suivantes :

• Le personnel n’avait pas utilisé systématiquement les dépôts de données du Ministère pour gérer les renseignements à l’échelle des projets.
• Il n’y avait aucune procédure normalisée pour la conservation et la tenue à jour de l’information.
• Une partie des renseignements demandés avait été conservée sur les ordinateurs de membres du personnel qui avaient depuis quitté le Ministère. Les responsables n’étaient donc pas en mesure de les récupérer^[6].

Le BVG a fait un suivi à plusieurs reprises auprès du Ministère et a reçu les documents sur une période de quatre mois, mais le Ministère n’a pas fourni tous les renseignements exigés^[7]. L’Annexe A contient des informations supplémentaires sur cette question.

Au cours de l’audit, la non‑disponibilité de renseignements essentiels comme les rapports d’étape des projets constituait un problème grave. Le Ministère ne pouvait pas utiliser ces renseignements pour assurer la surveillance des progrès globaux en vue de l’atteinte de résultats en matière d’égalité des genres. Il ne pouvait pas non plus démontrer qu’il évaluait l’incidence de ses dépenses ou qu’il utilisait les renseignements qui, autrement, seraient consignés dans les documents clés pour prendre des décisions sur les nombreux projets qu’il devait gérer^[8].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Affaires mondiales Canada devrait immédiatement prendre des mesures pour investir dans ses systèmes et ses pratiques de gestion de l’information, y compris dans la formation appropriée, afin que le Ministère dispose d’une approche exhaustive et fiable pour stocker, récupérer et utiliser l’information sur ses projets^[9].

Christopher MacLennan, sous-ministre, Développement international, a expliqué ainsi ce que le Ministère comptait faire pour répondre à cette recommandation :

En ce qui concerne la première recommandation, qui porte sur le système de gestion de l'information d'Affaires mondiales Canada, j'ai demandé au ministère de mettre immédiatement en place des mesures provisoires visant à créer une base de données unique pour la conservation et la gestion de l'ensemble des documents de projet. Dans le même temps, le ministère intégrera les conclusions du rapport dans la refonte plus vaste et continue de notre système de gestion des subventions et des contributions. Ce grand projet de transformation, lancé il y a un an, permettra à Affaires mondiales Canada d'automatiser et de rationaliser ses processus et systèmes opérationnels afin que nous disposions de meilleurs renseignements à l'appui de la prise de décisions et que nous puissions améliorer la portée de l'aide internationale fournie par le Canada^[10].

Le plan d’action d’AMC compte quatre mesures pour répondre à cette recommandation, assorties d’échéances :

• Faire mieux connaître immédiatement la base de données des documents de projet récemment créée, qui permet aux responsables de projet de centraliser les liens vers les documents clés, tels que les ententes de financement, les évaluations et les rapports; assurer le suivi de l’utilisation de cette base de données et procéder à des ajustements en conséquence. Date d’achèvement prévu : 31 mai 2023.
• Effectuer un examen du programme de formation pour l’ensemble du personnel travaillant dans le domaine de l’aide internationale afin de soutenir la mise en œuvre du nouveau système de gestion des subventions et des contributions. Date d’achèvement prévu : 31 décembre 2024.
• Élaborer un plan de formation pour l’ensemble du personnel travaillant dans le domaine de l’aide internationale afin de soutenir la mise en œuvre du nouveau système de gestion des subventions et des contributions, dans le cadre de l’Initiative de transformation des subventions et des contributions. Date d’achèvement prévu : 30 juin 2026^[11].
• Mettre en œuvre un nouveau système de gestion des subventions et des contributions qui facilitera le stockage et la récupération de la documentation relative aux projets. Cela permettra de s’assurer que la supervision, le suivi du transfert et les efforts de diligence raisonnable sont facilement réalisables et mieux documentés. Date d’achèvement prévu : 31 décembre 2026.

Le Comité s’inquiète de ce que le Ministère prévoie prendre trois ans pour mettre en place son nouveau système de gestion des subventions et des contributions; il recommande donc :

Recommandation 1 — Sur la gestion de l’information

Qu’Affaires mondiales Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes :

• 1)      d’ici le 31 janvier 2024, un rapport sur le suivi de l’utilisation de la nouvelle base de données des documents de projet;
• 2)      d’ici le 31 décembre 2024, un rapport sur l’examen de la formation suivie par le personnel travaillant dans le domaine de l’aide internationale et un premier rapport d’étape sur le développement du nouveau système de gestion des subventions et contributions;
• 3)      d’ici le 30 avril 2024, un rapport indiquant si le Ministère est toujours en voie d’élaborer son plan de formation du personnel afin de soutenir la mise en œuvre du nouveau système de gestion des subventions et des contributions tel que prévu, et un second rapport d’étape sur le développement de ce nouveau système.

Le Comité encourage aussi fortement Affaires mondiales Canada à accélérer la mise en place de son système de gestion des subventions et contributions.

2.     Suivi des résultats ministériels

Selon le BVG, AMC « a établi des indicateurs pour surveiller les progrès réalisés relativement à l’atteinte des objectifs de la politique. Toutefois […] 24 indicateurs de la politique du Ministère sur 26 ne mesuraient pas les résultats. Le nombre de personnes qui ont bénéficié d’un soutien nutritionnel en est un exemple; il ne s’agit pas d’un résultat, mais d’un extrant. Un résultat serait l’amélioration de l’état de santé ou l’accroissement de l’espérance de vie. Les rapports du Ministère contenaient des renseignements qui représentaient avec exactitude une partie des travaux du Ministère, mais qui ne brossaient pas un tableau complet des résultats^[12]. »

Karen Hogan, vérificatrice générale du Canada, a expliqué ainsi la nature du problème :

Affaires mondiales Canada doit également se pencher sur la façon dont il mesure les résultats à plus long terme. Nous avons constaté qu'il se concentrait sur les extrants à court terme : seulement 2 indicateurs de la politique sur 26 mesuraient les résultats. Un projet de construction de toilettes et de poste de lavage des mains pour rendre les écoles plus accueillantes pour les filles qui pourraient s'absenter lorsqu'elles ont leurs règles en est un exemple. Le ministère n'a pas assuré le suivi des résultats de ce projet en vérifiant, par exemple, si les taux de fréquentation et d'achèvement scolaires s'étaient améliorés à long terme pour les filles^[13].

Le BVG a évalué 60 projets pour déterminer si le Ministère avait démontré qu’il assurait le suivi des indicateurs de la politique et constaté que le Ministère avait seulement utilisé les résultats de 35 de ces projets pour rendre compte des objectifs de la politique. Selon le BVG, « des rapports qui omettent près de la moitié des projets sont incomplets^[14] ». L’Annexe B contient plus d’information sur ces 60 projets.

De plus, la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor exige que la direction mesure et évalue les progrès accomplis par un ministère en vue de réaliser ses objectifs en matière de politique afin qu’il puisse améliorer ses programmes, ses politiques et ses services. La haute direction d’AMC n’a pas examiné l’incidence complète des programmes et n’était pas en mesure de le faire. Sans un compte rendu exhaustif des résultats des projets, la haute direction ne pouvait pas tenir compte de l’évolution des conditions ni apporter des changements pour améliorer la mise en œuvre de la politique. Une saine gestion de l’information ainsi qu’une meilleure surveillance et une meilleure évaluation des projets par rapport aux objectifs de la politique permettraient à la haute direction de prendre des décisions fondées sur des données probantes afin d’améliorer les résultats pour les femmes et les filles^[15].

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Affaires mondiales Canada devrait modifier ses indicateurs de rendement afin de mesurer à la fois les extrants et les résultats, de sorte que le Ministère puisse rendre pleinement compte de l’incidence du financement par rapport aux objectifs et aux priorités en matière de politique en vue d’améliorer l’égalité des genres et les résultats pour les femmes et les filles^[16].

Dans son plan d’action, AMC propose trois mesures pour répondre à cette recommandation :

• inclure dans le mandat du Comité des opérations de l’assistance internationale des discussions semestrielles axées sur un examen de haut niveau des résultats de l’aide internationale au niveau des politiques (p. ex. examen des nouveaux cadres de résultats au niveau des politiques, contribution anticipée aux rapports ministériels sur l’aide internationale, examen des données agrégées issues des exercices de rapport annuel). Date d’achèvement prévue : 30 mai 2023;
• définir les options permettant d’améliorer les rapports publics sur les résultats et de mieux étayer le processus de suivi et de prise de décision au niveau des politiques par des informations au niveau des résultats, y compris un examen de l’approche d’AMC concernant les indicateurs de rendement clés pour l’aide internationale. Date d’achèvement prévue : 31 mars 2024;
• dans le cadre de l’Initiative de transformation des subventions et des contributions, mettre en œuvre un nouveau système d’information de gestion axé sur les résultats qui facilitera la collecte, l’agrégation, l’utilisation et la publication d’informations sur les résultats à des fins de prise de décision, d’apprentissage et de responsabilité publique. Date d’achèvement prévue : 31 décembre 2026^[17].

Le Comité a déjà indiqué à la section précédente qu’il s’attend à ce que le nouveau système d’information de gestion soit achevé plus tôt que le 31 décembre 2026. En ce qui concerne la nouvelle approche concernant les indicateurs de rendement clés, il recommande donc :

Recommandation 2 — Sur le suivi des résultats ministériels

Que, d’ici le 31 mars 2024, Affaires mondiales Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur ses nouveaux indicateurs de rendement sur l’aide internationale; ces derniers devraient mesurer non seulement les extrants, mais aussi les résultats.

3.     Analyse comparative entre les sexes plus

Le BVG a constaté que, dans ses analyses des documents de projets, « le Ministère avait intégré l’égalité des genres, respectant ainsi ses directives internes sur le plan de l’uniformité et de l’exactitude […] Les évaluations de l’égalité des genres comprenaient suffisamment de détails pour établir que les projets […] examinés respectaient les normes du Ministère en matière d’intégration du genre^[18] ».

Cependant, le processus d’évaluation « relative à l’égalité des genres pour les projets du Ministère ne comprenait pas systématiquement des analyses de facteurs identitaires liés à l’intersectionnalité, à part l’âge. Sans intégrer des facteurs comme le lieu géographique ou la situation de famille dans les évaluations relatives à l’égalité des genres, il était difficile de savoir comment le Ministère estimait dans quelle mesure les projets étaient destinés à mettre en œuvre des programmes inclusifs^[19]. »

Par conséquent, le BVG a formulé la recommandation suivante :

Affaires mondiales Canada devrait tenir compte de facteurs identitaires au‑delà de l’âge dans ses évaluations de projets relativement à l’égalité des genres afin de soutenir des programmes inclusifs^[20].

Selon son plan d’action, le Ministère prévoit prendre les mesures suivantes pour répondre à cette recommandation :

• sensibiliser davantage le personnel de planification des projets à l'exigence et aux outils disponibles pour tenir compte de l'intersectionnalité dans les évaluations de l'égalité des sexes, notamment par le biais de séances d'information, conformément aux orientations de 2020. Date d’achèvement prévue : 31 mai 2023;
• compte tenu de la façon dont les facteurs identitaires croisés sont pris dans d’autres aspects de la planification du projet (p. ex., analyse des droits de la personne, description des bénéficiaires) et la conformité avec l’analyse comparative entre les sexes plus du gouvernement du Canada, effectuer un examen des :
• • meilleures pratiques et défis dans la prise en compte des facteurs identitaires dans les évaluations de l'égalité des genres au niveau des projets;
  • meilleures pratiques externes qui tiennent compte de l’intersectionnalité dans la publication des résultats liés à l'égalité des genres. Date d’achèvement prévue : 31 octobre 2023.
• sur la base des conclusions de l'examen ci-dessus, apporter les ajustements nécessaires aux orientations, outils, sa formation, sa capacité et ses capacités en matière d’égalité des sexes, de droits de la personne et de gestion globale de projets, et élaborer de nouvelles ressources, si nécessaire, pour renforcer la prise en compte des facteurs identitaires autres que l'âge dans les évaluations de l'égalité des genres au niveau des projets. Date d’achèvement prévue : 30 janvier 2024^[21].

Durant l’audience, Christopher MacLennan a indiqué ce qui suit :

Comme je l'ai mentionné, la politique a été lancée en 2017. Entre 2017 et 2020, nous avons sans contredit reconnu le problème relevé par la vérificatrice générale.

En 2020, nous avons apporté des changements considérables à notre approche pour mener des analyses fondées sur les genres, et c'est à ce moment que le « plus » a été ajouté. Comme je l'ai dit, nous avons ajouté les critères d'ethnicité, de race, de religion et d'âge — des facteurs intersectionnels qui peuvent accroître la vulnérabilité et qui devraient être pris en considération dans la conception et la mise en œuvre des projets.

Les 10 projets examinés par la vérificatrice générale ont tous été approuvés avant 2020, c'est‑à‑dire avant le changement apporté au ministère en 2020.

Nous allons tout de même immédiatement lancer un examen pour vérifier que les changements apportés en 2020 corrigent les constats de la vérificatrice générale sur les projets d'avant 2020. Si des changements s'avèrent nécessaires — si nous devons modifier les procédures, la formation ou les documents d'orientation dont se servent nos agents de projets, par exemple —, nous apporterons des correctifs^[22].

Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 3 — Sur l’analyse comparative entre les sexes plus

Que, d’ici le 31 janvier 2024, Affaires mondiales Canada présente au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes un rapport sur les ajustements apportés aux orientations, outils, formations et processus existants afin de tenir compte de facteurs identitaires au‑delà de l’âge dans ses évaluations de projets.

B.   Réalisation des engagements

Au cours de l’exercice 2017–2018, le Ministère s’est engagé à :

• attribuer 80 % des fonds bilatéraux à des projets tenant compte de l’égalité des genres;
• dépenser 15 % des fonds bilatéraux pour des projets axés sur l’égalité des genres;
• consacrer 50 % des fonds bilatéraux à des projets réalisés en Afrique subsaharienne^[23].

En 2021–2022, seul le premier objectif a été atteint (89 %); cependant, le deuxième (10 %) et le troisième (48 %) ne l’ont pas été^[24]. Le BVG n’a pas formulé de recommandation dans ce domaine. Au cours de l’audience, Christopher MacLennan a fourni les explications suivantes sur l’incapacité du Ministère à atteindre tous les objectifs :

Je peux vous assurer que ces trois engagements font l'objet d'un suivi très régulier. Nous en assurons le suivi depuis que la politique a été lancée.

Honnêtement, il y a eu des changements importants depuis 2017. Par exemple, concernant l'engagement relatif aux programmes axés sur l'égalité des genres, on est passé de 3 % en 2015–2016 à un total de 12 % en 2021. Et c'était en fait 14 % en 2019–2020.

Nous assurons un suivi régulier tout au long de l'année et les choses ont beaucoup évolué au fil du temps dans ce cas. En ce qui concerne l'engagement pour l'Afrique subsaharienne, nous avons atteint 49 %, soit juste en deçà de l'objectif fixé.

Je peux dire au Comité que le ministère gère régulièrement son budget en fonction d'un grand nombre d'engagements relatifs à des programmes et à des dépenses. C'est normal. C'est le cas depuis que je travaille dans le domaine de l'aide internationale, c'est‑à‑dire depuis de nombreuses années et sous de nombreux gouvernements. La difficulté que pose un objectif en pourcentage, cependant, c'est que nous ne contrôlons pas toujours le dénominateur. Ce qui s'est passé avec la COVID‑19, qui a été suivie de l'invasion en Ukraine, a fondamentalement changé le dénominateur.

La crise en Ukraine et d'autres crises ne se passent pas en Afrique subsaharienne, de sorte que l'intensification des efforts qu'a déployés le Canada pour répondre à ces crises a manifestement eu des effets négatifs sur la proportion totale des fonds consacrés à l'Afrique subsaharienne. Pour la COVID‑19, nos investissements consistaient essentiellement à fournir et à distribuer immédiatement des vaccins. Cela ne correspond pas à un projet EG3, comme on l'appelle. Par conséquent, notre capacité à atteindre cet objectif a été réduite^[25].

Conclusion

Affaires mondiales Canada n’a pas été en mesure de montrer comment la Politique d’aide internationale féministe du Canada contribuait à l’amélioration de l’égalité des genres dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Des lacunes importantes dans ses pratiques de gestion de l’information ont empêché le Ministère d’évaluer les résultats et d’en rendre compte entièrement au Parlement et à la population canadienne.

Par conséquent, le Comité formule trois recommandations visant à s’assurer que les recommandations du Bureau du vérificateur général soient adéquatement suivies, et que le Ministère en fournisse la preuve au Comité au moyen de rapports faisant état des progrès réalisés. Ces recommandations touchent la gestion de l’information, le suivi des résultats ministériels et l’analyse comparative entre les sexes plus.