Introduction

Les ressources naturelles sont indispensables à la société et à l’économie du Canada. Les ressources naturelles canadiennes alimentent nos maisons et nos véhicules, servent de matière première pour les matériaux de construction, les produits électroniques et de nombreux autres biens, et génèrent des centaines de milliers d’emplois bien rémunérés. Vu leur importance, les ressources naturelles sont au cœur de bien des initiatives et programmes fédéraux.

Le Comité permanent des ressources naturelles de la Chambre des communes (le Comité) a entrepris une étude comparative du soutien du gouvernement du Canada pour les secteurs canadiens des ressources naturelles. Au cours de quatre réunions consacrées à ce sujet, tenues entre le 15 et le 24 novembre 2022, le Comité a entendu les témoignages de représentants du gouvernement, d’associations commerciales et d’experts. Le Comité remercie tous les témoins pour leur contribution et est heureux de présenter son rapport et ses recommandations au gouvernement du Canada.

Survol des secteurs des ressources naturelles au Canada

Le Canada a trois grands secteurs de ressources naturelles : l’énergie, les forêts et les mines. Collectivement, ces trois secteurs ont contribué à 21 % du produit intérieur brut (PIB) nominal du Canada en 2021.

Le secteur de l’énergie comprend toutes les industries qui font l’extraction et la transformation des ressources utilisées pour produire de l’énergie, dont le pétrole brut et le gaz naturel, de même que les sources renouvelables comme l’hydroélectricité et l’énergie éolienne et solaire[1]. Globalement, le secteur de l’énergie représentait environ 216 milliards de dollars, ou 11 %, du PIB nominal du Canada en 2021[2]. Le secteur des forêts comporte trois grandes industries : l’exploitation forestière, les pâtes et papiers et la bioéconomie, ainsi que la fabrication de produits en bois. Ce secteur représentait environ 58 milliards de dollars, ou 3 %, du PIB nominal du Canada en 2021[3]. Le secteur des mines – aussi appelé le secteur des minéraux et des métaux – comporte également trois grandes industries : l’extraction minière, la transformation primaire et la fabrication de produits métalliques. En 2021, il représentait environ 125 milliards de dollars, ou 7 %, du PIB nominal du Canada[4].

Un grand nombre d’emplois au Canada dépendent des ressources naturelles. En 2021, les trois secteurs ont directement ou indirectement employé plus de 1,6 million de personnes au Canada. De ce nombre, quelque 609 000 personnes étaient employées directement ou indirectement dans le secteur de l’énergie, 351 000 dans le secteur des forêts, et 665 000 dans le secteur des mines[5].

Les figures 1 à 4 montrent les contributions des secteurs des ressources naturelles du Canada au PIB et à l’emploi du pays.

Figure 1 — Contributions des secteurs des ressources naturelles au produit intérieur brut (PIB) nominal du Canada (en milliards de dollars)

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité.

Figure 2 — Emplois au sein des secteurs des ressources naturelles du Canada, 2021 (en milliers d’emplois)

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité.

Figure 3 — Emplois directs dans les secteurs des ressources naturelles du Canada par province et territoire, 2020 (en milliers d’emplois)

Remarque :   Données fournies par Ressources naturelles Canada comprenant la répartition des emplois par province et territoire uniquement disponibles pour les emplois directs en 2020.

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité.

Figure 4 — Emplois directs dans les secteurs des ressources naturelles du Canada par province, 2020 (% des emplois dans toutes les industries)

Remarques : Données fournies par Ressources naturelles Canada comprenant la répartition des emplois par province et territoire uniquement disponibles pour les emplois directs en 2020.

               En raison de données insuffisantes pour l'Île-du-Prince-Édouard, le Yukon, les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut, la province et trois territoires sont exclus de cette figure.

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité; et Statistique Canada, « Tableau 14-10-0023-01 : Caractéristiques de la population active selon l'industrie, données annuelles (x 1 000) », base de données, consultée le 13 juin 2023.

Les ressources naturelles et leurs sous-produits sont aussi au nombre des exportations les plus profitables du Canada. En 2021, la valeur totale des exportations du secteur de l’énergie était d’environ 144 milliards de dollars, tandis qu’elle atteignait quelque 45 milliards de dollars pour le secteur des forêts, et 127 milliards pour le secteur des mines. Les figures 5 à 7 donnent plus de détails à cet égard.

Figure 5 — Exportations nationales de produits et sous-produits des ressources naturelles, 2021 (en milliards de dollars)

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité.

Figure 6 — Exportations nationales des secteurs des ressources naturelles par province et territoire, 2021 (en milliards de dollars)

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité.

Figure 7 — Exportations des secteurs des ressources naturelles par province et territoire, 2021 (% des exportations totales de produits)

 

Source : Ressources naturelles Canada, réponse écrite aux questions du Comité; et Statistique Canada, « Tableau 12-10-0133-01 : Commerce international de marchandises du Canada par province et pays, et par section de produit, sur une base douanière, annuel (x 1 000) », base de données, consultée le 14 juin 2023.

Au cours de l’étude du Comité, des témoins ont aussi parlé de l’importance et de l’ampleur grandissante du secteur des technologies propres au Canada[6]. Le gouvernement du Canada définit les technologies propres comme tout bien ou service conçu dans le but principal de contribuer à réparer ou à prévenir tout type de dommage environnemental, ou tout bien ou service moins polluant ou plus économe en ressources que les produits habituels équivalents d’une utilité semblable[7]. Si toutes les technologies propres ne relèvent pas des ressources naturelles, certaines branches de ce secteur — comme la production d’énergie renouvelable — recoupent directement les secteurs des ressources naturelles et le soutien fédéral pour ces technologies propres a éclipsé celui fourni à d’autres secteurs comme l’industrie pétrolière et gazière[8]. Par exemple, dans sa réponse écrite au Comité, Exportation et développement Canada a fait remarquer qu’en 2021, son soutien commercial aux technologies propres, à 6,3 milliards de dollars, a dépassé celui accordé au pétrole et au gaz, à 4,4 milliards de dollars[9]. En 2020, le secteur des technologies propres représentait environ 68 milliards de dollars du PIB du Canada et soutenait 323 000 emplois directs et indirects[10].

Types de soutien fédéral accordé aux secteurs des ressources naturelles

Vu l’importance pour le Canada des secteurs des ressources naturelles, le gouvernement fédéral soutient le développement de chacun des secteurs de diverses façons. Les gouvernements ont différents outils pour aider les secteurs économiques, comme fournir de l’aide financière, mener des négociations commerciales, fournir des conseils et soutenir la recherche.

L’étude du Comité était principalement axée sur l’aide financière accordée par le gouvernement du Canada aux secteurs des ressources naturelles. Le présent rapport met aussi l’accent sur l’aide financière, qui peut être classée selon trois catégories : dépenses fiscales, dépenses de programmes et financement par les sociétés d’État.

Dépenses fiscales

Bien que le rôle principal du régime fiscal soit de générer des recettes, il peut aussi être utilisé pour atteindre certains objectifs économiques et sociaux[11]. Le gouvernement du Canada utilise entre autres des mesures fiscales, comme des taux d’imposition préférentiels, des exemptions, des déductions et des crédits d’impôt, pour soutenir les industries canadiennes. Ces mesures sont appelées « dépenses fiscales », car le gouvernement renonce ainsi à des recettes fiscales.

Une dépense fiscale est définie comme un écart par rapport aux caractéristiques de base du régime fiscal, dit « de référence »[12]. Pour cette raison, le sous-ministre adjoint de la Direction de la politique de l’impôt du ministère des Finances, Miodrag Jovanovic, a expliqué que les dépenses fiscales « seraient généralement considérées comme une forme de subvention ou d’aide spéciale, si vous voulez ».

Au cours des dernières années, le gouvernement du Canada a modifié les dispositions fiscales qui s’appliquent aux secteurs des ressources naturelles, en éliminant progressivement certaines mesures (comme les actions accréditives pour l’exploitation pétrolière et gazière) et en en introduisant de nouvelles[13]. Selon Samuel Millar, sous-ministre adjoint délégué, Direction du développement économique, ministère des Finances, le gouvernement du Canada, avec les dépenses fiscales applicables aux secteurs des ressources naturelles, vise actuellement à « faciliter la transition du Canada vers une économie carboneutre ». Dans cette optique, le gouvernement fédéral a proposé ce qui suit :

• un nouveau crédit d’impôt à l’investissement pour la capture, l’utilisation et le stockage du carbone;
• une réduction de 50 % du taux d’imposition fédéral sur le revenu tiré de la mise au point de certaines technologies à consommation énergétique nette zéro et de la production d’énergie propre;
• un nouveau crédit d’impôt amélioré pour l’exploration de minéraux critiques; et
• un nouveau crédit d’impôt remboursable à l’investissement pour les technologies propres[14].

De concert avec d’autres pays membres du G20, le Canada s’est engagé à éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles d’ici la fin de 2023. Or, comme nous y reviendrons plus loin dans le présent rapport, le gouvernement du Canada n’a toujours pas fourni de définition claire de ce qui constitue une « subvention inefficace aux énergies fossiles[15] ». Miodrag Jovanovic a souligné que cela n’empêche pas le gouvernement de prendre des décisions relatives aux dispositions fiscales considérées comme des « subventions inefficaces », comme l’élimination des actions accréditives.

Le directeur parlementaire du budget a parlé du coût public des dépenses fiscales fédérales liées aux industries des combustibles fossiles, soit celles du pétrole, du gaz naturel et du charbon. Yves Giroux a indiqué que son bureau avait produit un rapport en 2021, dans lequel il estime que ces dispositions fiscales avaient réduit les recettes fédérales de 2,4 milliards de dollars en 2019, avec une réduction moyenne de 1,8 milliard de dollars entre 2015 et 2019[16].

S’il est vrai que les secteurs des ressources naturelles du Canada bénéficient d’un certain traitement de faveur dans le régime fiscal, ces secteurs sont également d’importantes sources de revenus pour tous les ordres de gouvernement au Canada. Heather Exner‑Pirot, agrégée supérieure, Institut Macdonald-Laurier, a cité une étude de la société d’investissement Peters & Co. qui a conclu que l’industrie pétrolière et gazière fournirait environ 50 milliards de dollars en taxes et en redevances aux gouvernements fédéral et provinciaux en 2022[17]. Jean‑François Samray, président-directeur général, Conseil de l’industrie forestière du Québec, a déclaré qu’au Québec seulement, les produits forestiers ont généré quelque 220 millions de dollars de recettes pour les gouvernements fédéral et provincial en 2021.

Dépenses de programmes

Bien des programmes fédéraux fournissent de l’aide financière aux secteurs des ressources naturelles du Canada. Le Comité n’a pas entendu de témoignages qui lui auraient permis de faire une estimation comparative des dépenses totales des programmes fédéraux pour chaque secteur des ressources naturelles. Cependant, les représentants des ministères fédéraux ont donné divers exemples de programmes conçus spécifiquement pour soutenir les secteurs des ressources naturelles, ainsi que d’autres qui ne sont pas propres à un secteur.

Les secteurs des ressources naturelles reçoivent un soutien non sectoriel de la part de divers ministères et organismes. Le Fonds de croissance du Canada, qui sera doté d’un capital de 15 milliards de dollars sur cinq ans, représente une grande source potentielle d’aide fédérale pour les ressources naturelles : il utilisera des instruments d’investissement afin de catalyser l’investissement du secteur privé dans les projets et entreprises sobres en carbone et développera de chaînes d’approvisionnement en ressources naturelles, entre autres objectifs. Jesse Fleming, directeur général, Direction des programmes au ministère de l’Environnement, a parlé de deux programmes administrés par Environnement et Changement climatique Canada qui appuient les projets visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) :

• Le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone (FEFEC), qui a représenté un investissement de deux milliards de dollars sur cinq ans dans le cadre du Budget 2017 et un investissement additionnel de 2,2 milliards de dollars sur sept ans dans le cadre du Budget 2022; et
• le Fonds issu des produits du système de tarification fondé sur le rendement (Fonds issu des produits du STFR), qui a permis de percevoir environ 161,1 millions de dollars en 2019 et 230,9 millions de dollars en 2020 grâce aux produits du système fédéral de tarification fondé sur le rendement.

Si le FEFEC accepte des candidats de tous les secteurs, le Fonds issu des produits du STFR est destiné aux émetteurs industriels et aux centrales électriques[18].

Des témoins ont également mentionné les programmes sectoriels suivants :

• Énergie : le Programme des énergies renouvelables intelligentes et de trajectoires d’électrification, administré par Ressources naturelles Canada (RNCan), finance des projets d’énergie renouvelable et de modernisation du réseau électrique du Canada. Au moment de l’étude, RNCan avait conclu des ententes pour financer 71 projets et cinq subventions pour des activités de mobilisation avec les peuples autochtones[19].
• Forêts : le gouvernement du Canada a engagé 3,2 milliards de dollars sur 10 ans pour le programme 2 milliards d’arbres, également administré par RNCan. Les arbres plantés dans le cadre du programme sont destinés à séquestrer le dioxyde de carbone, aidant ainsi le Canada à réduire ses GES[20].
• Mines : Le programme Innovation mines vertes de RNCan est un programme de recherche-développement visant à accroître la performance environnementale des mines. Le programme soutient des projets élaborés en collaboration avec des universitaires, des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales et autres[21].

Les sept agences de développement régional du Canada soutiennent aussi les secteurs des ressources naturelles du pays, mais elles ont le mandat de promouvoir le développement économique de leur région plutôt que de soutenir un secteur économique spécifique. La vice-présidente, Opérations, Développement économique Canada pour les régions du Québec, Marie-Claude Petit, a expliqué :

Nous nous intéressons au secteur des ressources naturelles, car il représente un solide facteur de croissance dans certaines régions. Nos priorités en matière d’intervention portent sur des enjeux économiques transversaux comme la compétitivité des petites et moyennes entreprises, les questions d’accès aux marchés, la transition nécessaire vers la carboneutralité et le soutien aux collectivités dévitalisées.

L’aide financière fournie par ces organismes est destinée aux petites et moyennes entreprises et représente une part relativement modeste du soutien fédéral aux secteurs des ressources naturelles du Canada. Or, lorsqu’on l’a questionnée sur les critères d’évaluation pour les entreprises de première transformation qui ne sont pas admissibles au soutien de Développement économique Canada, M^me Petit a soutenu que l’organisme appuie quand même beaucoup de projets dans le secteur. De 2018 à 2021, les agences de développement régional ont fourni un total combiné d’environ 114 millions de dollars d’aide au secteur de l’énergie, 26 millions de dollars au secteur forestier et 61 millions de dollars au secteur minier[22]. La figure 8 fait la ventilation du soutien accordé par agence.

Figure 8 — Aide des agences de développement régional aux secteurs des ressources naturelles du Canada, 2018–2021 (en millions de dollars)

Remarque :   Les chiffres étant arrondis, les colonnes qui affichent le même total peuvent ne pas avoir la même hauteur.

Sources : Réponse écrite aux questions du Comité de : l’Agence de promotion économique du Canada Atlantique (APECA); Développement économique Canada pour les régions du Québec (DEC); l’Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor); l’Initiative fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (FedDev Ontario); l’Initiative fédérale du développement économique dans le Nord de l’Ontario (FedNor); Développement économique Canada pour les Prairies (PrairiesCan). Voir aussi : Développement économique du Canada pour le Pacifique (PacifiCan), Le Comité permanent des ressources naturelles – Aide fédérale accordée à diverses industries des ressources naturelles, Mémoire soumis au RNNR, 28 novembre 2022.

Financement par les sociétés d’État

Aperçu

Les sociétés d’État fédérales aident les secteurs des ressources naturelles du Canada au moyen de prêts, de garanties d’emprunt et d’autres formes de financement. Au cours de son étude, le Comité a entendu des témoignages sur l’aide fournie par trois sociétés d’État : la Banque de développement du Canada, Exportation et développement Canada et la Corporation de développement des investissements du Canada.

La Banque de développement du Canada (BDC) est un prêteur et un investisseur indépendant qui soutient exclusivement les entrepreneurs. Shannon Glenn, vice-présidente adjointe, Relations gouvernementales, Banque de développement du Canada, a expliqué que la BDC assume plus de risques que les prêteurs du secteur privé, mais qu’elle offre du financement à des conditions commerciales, afin de ne pas sous-coter le secteur privé. Parce que la BDC soutient les entrepreneurs, une grande partie de ses prêts liés aux ressources naturelles sont indirects, soutenant les petites et moyennes entreprises qui fournissent des biens et des services aux entreprises de ressources naturelles. La figure 9 illustre ces investissements.

Figure 9 — Investissements de la Banque de développement du Canada dans certains sous-secteurs (en millions de dollars)

Remarques : Environ 99 % des autorisations de la BDC pour 2021–2022 dans la catégorie des « mines et services miniers » sont allées aux services miniers plutôt qu’aux mines, tandis qu’environ 94 % de son portefeuille sont consacrés aux services miniers.

*Le portefeuille total d’actifs pétroliers et gaziers de BDC est inférieur aux investissements qu’elle a autorisés au cours de l’exercice 2021–2022, parce qu’un client a remboursé un prêt par anticipation et parce qu’un client n’a pas retiré la valeur totale de l’investissement qu’il a reçu de BDC.

Source : RNNR, Témoignages, 15 novembre 2022, 1540 (Shannon Glenn, vice-présidente adjointe, Relations gouvernementales, Banque de développement du Canada); et BDC, réponse aux questions soumise par courriel.

Exportation et développement Canada (EDC) soutient les exportateurs canadiens et les entreprises canadiennes qui opèrent à l’étranger, en leur donnant du crédit et des conseils financiers pour stimuler le commerce international du pays. Comme la BDC, EDC a pour vocation de suppléer aux prêts du secteur privé et de fournir des capitaux lorsque les fonds privés sont insuffisants. Todd Winterhalt, premier vice-président, Marketing, communications et directeur de la stratégie organisationnelle, EDC, a expliqué qu’EDC a fourni un soutien supplémentaire aux entreprises pétrolières et gazières canadiennes pendant la pandémie de COVID-19, aux producteurs d’aluminium et d’acier confrontés à des tarifs douaniers en 2018, et aux producteurs de bois d’œuvre en 2017.

La figure 10 illustre le soutien qu’EDC a accordé aux sous-secteurs des ressources naturelles dans les dernières années.

Figure 10 — Soutien d’Exportation et développement Canada aux sous-secteurs des ressources naturelles, 2018–2021 (en milliards de dollars)

Source : EDC, réponse écrite aux questions du Comité.

Enfin, le Comité a entendu le témoignage d’Elizabeth Wademan, présidente et cheffe de la direction, Corporation de développement des investissements du Canada (CDEV). La CDEV détient et gère des actifs commerciaux pour le compte du gouvernement fédéral. L’une de ses filiales est la Trans Mountain Corporation, responsable du réseau de pipelines Trans Mountain et du projet d’expansion de Trans Mountain, dont il est question dans la section suivante.

Réseau de pipelines Trans Mountain

En 2018, le gouvernement du Canada a acheté les entités propriétaires exploitantes du réseau de pipelines Trans Mountain, qui transport du pétrole brut d’Edmonton, en Alberta, à Burnaby, en Colombie-Britannique. Dans le cadre de cette acquisition, le gouvernement fédéral s’est engagé à achever le Projet d’expansion Trans Mountain (TMX), un nouveau pipeline qui sera en grande partie parallèle au pipeline original, triplant ainsi la capacité totale du réseau.

Le coût d’achèvement du TMX a considérablement augmenté au fil du temps. Au moment de l’achat, les coûts de construction du TMX étaient estimés à 7,4 milliards de dollars. Cependant, en 2022 la Corporation Trans Mountain a estimé que le projet devrait coûter 21,4 milliards de dollars[23]. Compte tenu de la valeur marchande prévue du pipeline, le directeur parlementaire du budget estime que l’achat du réseau de pipelines Trans Mountain entraînera une perte nette de 600 millions de dollars pour le gouvernement fédéral[24].

De plus, l’exploitant du pipeline pourrait ne pas être en mesure d’imposer des droits suffisamment élevés pour couvrir les coûts du TMX. Le Comité a appris que la structure des droits du pipeline n’a été conçue que pour couvrir l’estimation initiale des coûts du TMX, soit 7,4 milliards de dollars, plus 20 à 25 % de toute augmentation supplémentaire des coûts en capital[25].

Thomas Gunton, professeur et directeur fondateur, Programme de planification des ressources et de l’environnement, Simon Fraser University, a affirmé que cette entente impliquerait de facturer des droits de péage équivalent « à une réduction de la moitié environ du coût économique escompté »; autrement dit, le public subventionnerait la moitié du coût de chaque baril transporté par l’oléoduc. Il a déclaré que le gouvernement fédéral devrait ordonner à l’opérateur de proposer une nouvelle structure de péage.

Un représentant de la Régie canadienne de l’énergie (RCE) a contesté cet argument. Jean‑Denis Charlebois, économiste en chef, a souligné que les droits exacts pour le pipeline n’ont pas encore été déterminés. Il a précisé que même si la méthodologie qui servira à calculer les droits a été approuvée, celle-ci permet de répercuter certains coûts sur les expéditeurs, tandis que d’autres coûts doivent être supportés par l’exploitant du pipeline. La RCE examinera les montants définitifs pour déterminer s’ils sont « justes et raisonnables[26] ».

Le Comité a tenté de savoir quels conseils la RCE a pu donner au gouvernement du Canada au moment de l’acquisition. M. Charlebois a déclaré qu’à titre d’organisme de réglementation, la RCE n’avait « pas de rôle précis à y jouer[27] ». Dans une réponse écrite, la RCE a informé le Comité que l’Office national de l’énergie (ONE) avait rendu une ordonnance relative aux droits en parallèle avec une décision en mai 2013, qui décrivait la méthode de conception des droits pour l’expansion du projet TMX[28]. En 2016, l’ONE a également terminé une étude de faisabilité économique du projet dans le cadre de son examen du CGX, qui était incluse dans son rapport de recommandation au gouverneur en conseil[29].

D’autres témoins ont déconseillé au Comité de se concentrer uniquement sur les coûts du pipeline. Stewart Muir, directeur général, Resource Works, a dit qu’il valait mieux mettre l’accent sur les retombées économiques du TMX, comme les recettes publiques estimées de 46 milliards de dollars que son exploitation devrait générer pendant les 20 premières années, de même que les 28 000 emplois associés au projet. M. Muir a ajouté que les coûts du TMX auraient été sensiblement les mêmes qu’il ait été ou non la propriété du gouvernement du Canada. Heather Exner-Pirot a présenté un argument semblable :

Je tiens aussi à répéter qu’à mon avis, la mauvaise leçon à tirer des dépassements de coûts du TMX est que le pétrole et le gaz sont perdants pour les contribuables canadiens. À mon avis, la bonne leçon, c’est qu’un pipeline qui aurait pu être construit pour 7 milliards de dollars il y a 10 ans coûte maintenant bien plus de 20 milliards de dollars à cause de nos systèmes politiques, législatifs et réglementaires. Il s’agit d’un énorme problème qui doit être résolu. Il semble que nous ne discutions que de TMX parce que le gouvernement fédéral en est le propriétaire, mais les promoteurs de projets du secteur privé doivent sans cesse faire face à des dépassements de coûts, à des fardeaux réglementaires et à des retards juridiques.

Le rapport revient plus loin sur cet argument, examinant le rapport entre l’aide fédérale aux secteurs des ressources naturelles et la compétitivité du Canada.

Définir ce qui constitue une subvention

Le soutien du gouvernement du Canada aux secteurs des ressources naturelles se présente en partie sous forme de subventions. Il y a toutefois un profond désaccord à propos de ce qui constitue une subvention et de ce qui constitue une aide traditionnelle. Le terme « subventions » est parfois utilisé comme synonyme d’autres formes d’aide offertes par le gouvernement, comme les crédits d’impôt. S’il existe plusieurs définitions de ce qui constitue une « subvention », celle de l’Organisation mondiale du commerce est largement utilisée et a été citée par quelques témoins au cours de l’étude du Comité[30]. Miodrag Jovanovic a résumé cette définition au Comité :

[Il s’agit] généralement [d’]une aide financière ou des services fournis à un secteur. Il est dit que « cela comprend les avantages financiers fournis aux entreprises ou aux industries, y compris les transferts directs, les pertes de revenus, les transferts de risques et la fourniture de biens et de services ». C’est là une façon d’aborder la notion de subvention.

Il est particulièrement important de définir ce qui constitue une subvention dans le contexte des ressources naturelles, vu l’engagement du gouvernement du Canada d’éliminer progressivement les « subventions inefficaces aux combustibles fossiles » d’ici 2023. Cependant, le Comité a entendu des avis divergents sur ce qui constitue une subvention, sur le coût des subventions canadiennes aux combustibles fossiles et sur la voie à suivre.

Comme le relève le présent rapport, le gouvernement du Canada a reconnu qu’il n’a pas encore défini ce qui constitue une « subvention inefficace aux combustibles fossiles ». Représentant le ministère des Finances, Miodrag Jovanovic a indiqué que le gouvernement travaille à une définition et s’affaire à déterminer quelles sont ces subventions en vue de leur élimination.

Les représentants de sociétés d’État ont indiqué que leurs organisations ne versent pas de subventions[31]. Cependant, malgré l’affirmation du représentant d’EDC que la société fonctionne selon des conditions commerciales et ne fournit pas de subventions, il a noté toutefois qu’EDC est mandataire pour le Compte du Canada. Le Compte du Canada est utilisé pour fournir un financement qui serait considéré comme trop risqué pour une transaction purement commerciale, mais que le ministre des Finances et le ministre du Commerce international ont jugé être dans l’intérêt national. Les investissements d’EDC dans le TMX sont tirés du Compte du Canada.

Le gouvernement du Canada s’est également engagé à cesser « d’apporter un nouveau soutien public direct au secteur énergétique international des combustibles fossiles », et a publié des lignes directrices à cet égard en décembre 2022. Conformément à cet engagement, Todd Winterhalt a expliqué qu’EDC mettra fin à tout financement de projets pétroliers et gaziers internationaux. Il a toutefois ajouté qu’EDC continuerait à fournir un financement aux entreprises canadiennes qui contribuent à réduire les émissions des projets pétroliers et gaziers internationaux.

Pour ces raisons, entre autres, des témoins ont fait valoir qu’EDC et d’autres entités fédérales continuent de fournir des subventions aux combustibles fossiles. Keith Brooks, directeur des programmes, Environmental Defence Canada, a parlé des « fonds affectés au soutien de la recherche et du développement pour le captage et le stockage du carbone, les fonds de l’initiative Accélérateur net-zéro visant à réduire les émissions des entreprises pétrolières et gazières et d’autres fonds », à titre d’exemple de subventions fédérales actuellement accordées aux combustibles fossiles.

Les témoins ont donné diverses estimations de la valeur totale des subventions fédérales aux combustibles fossiles. Thomas Gunton a cité une série d’estimations de la valeur de ces subventions en 2020, allant de 4 à 86 milliards de dollars. M. Gunton a expliqué que l’extrémité inférieure de la fourchette omet plusieurs subventions, et que l’extrémité supérieure inclut les coûts environnementaux estimés du soutien fédéral aux combustibles fossiles[32]. Keith Brooks a pour sa part évalué les subventions fédérales aux combustibles fossiles à 18 milliards de dollars en 2020, à 8,6 milliards en 2021 et à 18,4 milliards en 2022, cette dernière estimation incluant environ 12 milliards de dollars pour le TMX[33].

Le directeur parlementaire du budget a remarqué que c’est une tâche difficile pour les décideurs, vu le manque de clarté sur la définition et l’ampleur des subventions fédérales. « Sans avoir un portrait clair des ressources gouvernementales ou des aides fiscales allouées à chacun des secteurs », a-t-il dit, « il est assez difficile de déterminer si leur niveau est trop élevé ou trop faible. » Devant ce manque de clarté, Thomas Gunton a demandé au gouvernement du Canada de dresser un inventaire des subventions aux combustibles fossiles, y compris celles vouées à la réduction des émissions, d’établir un plan d’élimination de ces subventions et de produire un rapport public pour évaluer la conformité au plan.

Objectifs du soutien fédéral aux secteurs des ressources naturelles du Canada

Les objectifs politiques du gouvernement du Canada façonnent le soutien qu’il accorde aux secteurs des ressources naturelles. Selon Daniel Dufour, directeur général, Direction de l’innovation, RNCan, l’objectif global du Ministère est de :

[mettre] de l’avant la durabilité et la compétitivité de nos industries de ressources naturelles, dans le cadre de la transition mondiale vers la carboneutralité, d’ici 2050. À cette fin, Ressources naturelles Canada investit dans l’énergie durable, l’exploitation minière et les initiatives forestières, veille à une transition juste en prenant de vastes mesures, notamment législatives, pour soutenir les travailleurs de tout le pays, et fait progresser la réconciliation économique en partenariat avec les peuples, collectivités et entreprises autochtones, en assurant leur participation significative à l’avenir carboneutre du Canada.

Les thèmes de la durabilité, de la compétitivité et de la réconciliation sont revenus tout au long de l’étude du Comité. Par conséquent, la section suivante du présent rapport décrit comment le gouvernement du Canada poursuit ces objectifs et résume les témoignages sur les résultats de l’approche du gouvernement.

Assurer la durabilité

Les secteurs des ressources naturelles du Canada peuvent contribuer à un avenir plus durable de bien des façons. Les énergies renouvelables et les sources d’énergie non émettrices, comme l’uranium, peuvent remplacer les besoins énergétiques actuellement satisfaits par les combustibles fossiles. Des forêts bien gérées peuvent capter les émissions, et le bois récolté de façon durable peut être utilisé comme matériau de construction à faible teneur en carbone. Certains minéraux, dits « minéraux critiques », sont des éléments essentiels des technologies propres telles que les batteries des véhicules électriques et les panneaux solaires[34].

Le gouvernement du Canada dispose de différents outils pour évaluer la durabilité de son aide aux secteurs des ressources naturelles. Les ministères et organismes fédéraux doivent inclure une évaluation environnementale stratégique dans les demandes de financement adressées au ministre des Finances, et le gouvernement élabore actuellement une « optique des changements climatiques » qu’il appliquera à un plus large éventail de décisions de financement[35].

Cependant, le Comité a également entendu ce que le gouvernement du Canada peut faire de mieux pour assurer la durabilité de ces secteurs. Les témoins des organisations forestières ont fait valoir que le secteur forestier reçoit moins de financement pour la décarbonisation que les autres secteurs. Ils ont demandé au gouvernement du Canada d’augmenter ses dépenses dans les programmes existants, en particulier le programme Investissements dans la transformation de l’industrie forestière, affirmant que ce dernier est sous-financé par rapport aux autres initiatives de décarbonisation[36]. Derek Nighbor, président-directeur général, Association des produits forestiers du Canada, a proposé que le gouvernement fédéral élabore une feuille de route pour la décarbonisation propre au secteur forestier.

Les témoins du secteur forestier ont ajouté que le gouvernement du Canada peut faire davantage pour encourager l’utilisation de produits du bois à faible teneur en carbone. Il pourrait par exemple élaborer des codes de construction basés sur les performances qui encouragent l’utilisation de matériaux de construction en bois, tels que le bois de masse[37]. Linda Coady, présidente et directrice générale, British Columbia Council of Forest Industries, a ajouté que le gouvernement fédéral pourrait soutenir l’adoption de ces produits en communiquant de manière cohérente sur leurs avantages. Stéphane Renou, président-directeur général, FPInnovations, a réclamé un financement fédéral de la recherche plus généreux et soutenu pour le secteur forestier. Il a dit que du financement à long terme aiderait les entreprises à traverser la « vallée de la mort » qui sépare la recherche et la commercialisation.

Un témoin a encouragé le gouvernement fédéral à voir comment le pétrole et le gaz pourraient contribuer à la durabilité. Stewart Muir a fait valoir que le gaz naturel liquéfié canadien pourrait être utilisé pour réduire les émissions s’il est exporté vers d’autres pays et utilisé pour remplacer la production d’électricité au charbon. Son témoignage est conforme à l'affirmation du gouvernement canadien selon laquelle certaines de ses dépenses dans des projets liés aux combustibles fossiles, comme le TMX, vont générer des recettes qui pourront être réinvesties dans les industries à faibles émissions de carbone.

Toutefois, le directeur parlementaire du budget a remis en question cet argument, affirmant que le TMX sera probablement un coût net pour le gouvernement et ne générera donc pas profits à réinvestir. D’autres témoins ont fait remarquer que le soutien aux industries des combustibles fossiles détournera les capitaux des industries moins émettrices qui ont plus de potentiel de croissance dans l’avenir[38].

Maintenir la compétitivité

L’économie canadienne, ouverte et axée sur l’exportation, dépend de secteurs qui peuvent être compétitifs sur les marchés mondiaux. Des témoins ont dit au Comité que les secteurs des ressources naturelles du Canada présentent de nombreux avantages concurrentiels, mais que le gouvernement fédéral peut faire davantage pour que ces secteurs puissent continuer à attirer des investissements et à faire concurrence aux entreprises étrangères.

Comme le Comité l’a noté dans ses autres rapports, les investisseurs veulent de la certitude. Des témoins ont dit que l’incertitude sous toutes ses formes continue d’être un obstacle à l’investissement au Canada. Ils ont cité le manque de prévisibilité des politiques et les longs délais d’approbation des projets de ressources naturelles comme des facteurs dissuasifs pour les investisseurs. Pour remédier à ces problèmes, le gouvernement du Canada peut donner des signaux plus clairs sur l’orientation future de ses politiques, simplifier les règlements et améliorer sa coordination avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les entreprises et d’autres partenaires[39].

Le Canada peut offrir un environnement d’investissement plus attrayant par d’autres moyens. Par exemple, les bonnes pratiques environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) pourraient offrir un avantage concurrentiel au Canada[40]. Andrea Hardie, directrice, Santé et sécurité, Enserva, a résumé quelques-unes des meilleures pratiques adoptées par les entreprises pétrolières et gazières du Canada, notamment la réduction des émissions fugitives lors de la production d’hydrogène, le dépassement des normes d’assainissement des sols et le financement des services d’ambulance aérienne dans l’Ouest canadien. Le gouvernement du Canada vise à encourager les bonnes pratiques ESG. Par exemple, les prêts de la BDC aux sociétés pétrolières et gazières mettent l’accent sur la transparence des émissions de GES et les investissements dans les technologies propres[41].

Des mesures incitatives fédérales peuvent également soutenir la compétitivité. Les témoins ont cité des mesures fiscales telles que le régime canadien des actions accréditives pour les dépenses minières et le crédit d’impôt proposé pour les technologies propres comme exemples de mesures incitatives utiles[42]. Toutefois, le Comité a également entendu que ces mesures ne sont pas suffisantes pour assurer la compétitivité du Canada, surtout depuis l’adoption de la loi américaine de 2022 sur la réduction de l’inflation. Des témoins ont déclaré que les incitatifs prévus par cette loi offrent aux investisseurs en ressources naturelles un meilleur rendement que les incitatifs similaires offerts au Canada. Ils ont demandé au gouvernement fédéral de créer des mesures plus généreuses pour les secteurs des ressources naturelles, de sorte que le Canada conserve un avantage concurrentiel par rapport aux États‑Unis[43].

La compétitivité du Canada est un impératif de sécurité aussi bien qu’un impératif économique. Les témoins de l’Institut Macdonald-Laurier ont souligné que le Canada est un fournisseur clé de ressources naturelles, notamment de pétrole, de gaz et de minéraux critiques. Ils ont exprimé leur frustration, affirmant que le gouvernement fédéral n’intervient pas avec l’urgence nécessaire pour faciliter les exportations canadiennes de pétrole et de gaz, sachant que nos alliés européens cherchent à remplacer les sources d’énergie russes[44].

Le Comité a également noté que les entreprises du secteur forestier pourraient avoir du mal à obtenir un soutien fédéral en raison du différend en cours avec les États-Unis sur le bois d’œuvre. Lorsque les entreprises forestières présentent une demande de financement aux agences de développement régional, Affaires mondiales Canada peut examiner ces demandes, évaluer leur impact potentiel sur les relations entre le Canada et les États-Unis et formuler des recommandations quant à l’opportunité de financer le projet[45].

Favoriser la réconciliation avec les peuples autochtones

Les peuples autochtones jouent un rôle de premier plan dans les secteurs des ressources naturelles du Canada. Par exemple, on estime que 80 % des communautés des Premières Nations au Canada vivent dans des zones forestières, et qu’il existe plus de 1 200 entreprises forestières dirigées par des Autochtones, lesquelles emploient 15 000 personnes[46]. Selon Lisa McDonald, directrice exécutive de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs, l’industrie canadienne des minéraux est, « toutes proportions gardées, le principal employeur d'Autochtones dans le secteur privé au Canada et un partenaire clé des entreprises autochtones dans tout le pays. »

Cependant, les peuples autochtones se heurtent également à d’importants impacts négatifs et obstacles qui les empêchent de profiter pleinement des avantages des secteurs des ressources naturelles du Canada. La colonisation a privé les peuples autochtones d’une grande partie de leurs terres et de leurs ressources traditionnelles, ce qui a eu des conséquences négatives, notamment l’épuisement de leurs richesses et la difficulté qu’ils éprouvent encore aujourd’hui à mobiliser des capitaux[47].

C’est pourquoi des témoins ont demandé au gouvernement du Canada de créer des possibilités pour les peuples autochtones d’obtenir des participations dans des projets de ressources naturelles. À cette fin, le gouvernement fédéral pourrait accorder des prêts à faible taux d’intérêt ou des garanties de prêts pour les investissements autochtones dans les projets de ressources naturelles[48].

Bradley Young, directeur général de l’Association nationale de foresterie autochtone, a déclaré que les communautés autochtones ont également besoin de fonds pour recueillir des données sur les ressources naturelles de leurs terres. Il a prévenu que tout financement fédéral à cet effet doit être suffisamment élevé pour soutenir un travail technique coûteux dans des centaines de nations autochtones.

Calvin Helin, directeur général, INDsight Advisers, a exhorté le gouvernement du Canada à soutenir tous les projets de ressources naturelles qui ont l’aval des communautés autochtones. Il a déclaré que le gouvernement fédéral semble être favorable aux groupes qui veulent arrêter les projets au détriment des communautés qui bénéficieraient du développement des ressources naturelles.

Une façon de soutenir ce développement est d’investir dans les infrastructures nécessaires à l’exploitation des ressources du Canada. C’est particulièrement pertinent pour les régions nordiques et éloignées, qui comptent d’importantes populations autochtones. M^me McDonald a expliqué qu’une grande partie du potentiel économique de l’industrie minière du Canada se trouve dans les régions nordiques et éloignées, mais que la région souffre d’un grave déficit d’infrastructure. Plus de 75 % des gisements minéraux connus dans les territoires du Canada ne sont pas exploités en raison des coûts d’exploitation élevés, du manque d’infrastructures et d’autres obstacles[49].

Recommandations

D’après les témoignages recueillis au cours de son étude, le Comité fait les recommandations suivantes au gouvernement du Canada :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada renouvelle son soutien aux secteurs des ressources naturelles du Canada en :

• examinant les mesures incitatives existantes et annoncées à la lumière de la loi américaine de 2022 sur la réduction de l’inflation, et en élargissant ces mesures incitatives au besoin;
• élaborant des normes et des codes nationaux qui encouragent l’adoption de produits et de sous-produits de ressources naturelles à faible teneur en carbone;
• fournissant un financement supplémentaire aux programmes constamment surchargés, comme le programme Investissements dans la transformation de l’industrie forestière;
• investissant dans l’infrastructure publique nécessaire pour contribuer au développement durable des ressources naturelles du Canada; et
• continuant à financer le cycle de recherche et développement pour l’innovation dans le domaine des ressources naturelles, en mettant l’accent sur le soutien à la commercialisation.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada s’efforce de réduire l’incertitude pour les investisseurs dans les secteurs des ressources naturelles en :

• collaborant avec d’autres gouvernements et organismes de réglementation au Canada, afin de rationaliser les processus d’approbation et de délivrance de permis pour les projets liés aux ressources naturelles; et
• renforçant son engagement auprès des peuples autochtones, de l’industrie, des travailleurs et des communautés concernés au cours du processus d’élaboration des politiques.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada facilite l’accès des Autochtones à la propriété de projets de ressources naturelles en :

• créant une enveloppe de financement dédiée pour soutenir les Autochtones dans la collecte de données sur les ressources naturelles sur leurs terres;
• travaillant en partenariat avec les communautés des Premières Nations, des Métis et des Inuits afin de tirer parti de l’expertise des Autochtones relative à l’extraction responsable des ressources naturelles sur leurs terres et d’intégrer cette expertise aux mesures de soutien du gouvernement pour différents projets d’exploitation des ressources naturelles;
• élaborant un nouveau cadre national de partage des bénéfices pour veiller à ce que les communautés des Premières Nations et des Métis profitent directement des grands projets de ressources sur leurs territoires et que les communautés inuites profitent des grands projets de ressources dans l’Inuit Nunangat; et
• élaborant des solutions de financement adaptées aux besoins des gouvernements, des entreprises et des communautés autochtones, telles que des garanties de prêt et des prêts à faible taux d’intérêt pour les investissements dans des projets liés aux ressources naturelles.

Recommandation 4

Que Trans Mountain Corporation revoie la structure des droits du projet d’expansion de Trans Mountain et propose des modifications à la structure des droits, au besoin, afin de réduire le risque pour les contribuables.

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada assure une plus grande transparence en ce qui concerne les subventions aux combustibles fossiles en :

• publiant sa définition de « subvention aux combustibles fossiles »;
• publiant sa définition de « subvention inefficace aux combustibles fossiles »;
• publiant des données annuelles sur les subventions canadiennes aux combustibles fossiles, y compris celles qui sont considérées comme inefficaces et celles qui sont conformes aux objectifs stratégiques du gouvernement du Canada; et
• publiant des rapports d’étape réguliers sur le travail du gouvernement du Canada pour respecter ses engagements à éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles et le soutien public au secteur de l’énergie fossile.