Introduction

L’infrastructure publique comprend une foule d’installations nécessaires au bon fonctionnement d’un pays ou d’une collectivité. Elle comprend notamment les installations culturelles ou récréatives, les routes, l’approvisionnement en eau potable et le transport en commun. Au Canada, la majorité des infrastructures publiques n’appartiennent pas au gouvernement fédéral, mais bien aux administrations municipales, aux gouvernements provinciaux et territoriaux et aux collectivités autochtones^[1]. Malgré le fait qu’il possède peu d’infrastructures publiques, soit environ 3 %, le gouvernement fédéral joue un rôle important en matière de financement de projets entrepris par d’autres propriétaires d’infrastructure.

Lancé en 2016, le plan Investir dans le Canada est un plan d’infrastructure fédéral à long terme qui consiste en des investissements d’environ 188 milliards de dollars sur 12 ans. Alors que le gouvernement du Canada approche la mi-parcours de la mise en œuvre de son plan, le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes (le Comité) a adopté la motion suivante le 29 octobre 2020 :

Que, conformément à l'article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude sur la capacité des investissements ciblés en infrastructure d’influer sur les résultats socio-économiques et environnementaux ainsi que d’améliorer la vie des Canadiens et des membres des collectivités mal desservies dans les collectivités vulnérables; que le Comité examine le profil socio-économique des endroits où les fonds d’infrastructure ont été versés par le passé, et que le Comité étudie les pratiques exemplaires au Canada et à l’étranger pour s’assurer que les investissements en infrastructure atteignent les collectivités qui en ont le plus besoin, en insistant notamment sur les services Internet dans les régions rurales.

Le Comité a consacré six réunions à cette étude entre le 15 avril 2021 et le 6 mai 2021. Il a entendu 30 témoins et a reçu deux mémoires. Les sections ci-dessous font état des discussions tenues avec différents intervenants à propos des besoins actuels et futurs en matière d’infrastructure au Canada.

La structure des programmes d’infrastructure

Le Plan Investir dans le Canada est administré par plus de 20 ministères et organismes fédéraux^[2]. La structure des programmes, y compris les ententes de partage de coûts et les critères d’application, peut varier considérablement d’un programme à l’autre. De façon générale, les programmes fonctionnent sous la forme de demande de financement de la part d’un bénéficiaire pour un projet précis. Le gouvernement fédéral détermine quels sont les bénéficiaires admissibles, de même que les types de projets pouvant bénéficier des fonds alloués par l’entremise du programme en question. Il détermine également quelles sont les échéances pour présenter une demande. Dans le cadre de certains programmes, une forme d’entente entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux attribue à ces derniers la responsabilité d’identifier et de prioriser les projets admissibles.

Des programmes plus souples

Plusieurs témoins ont avancé que les programmes d’infrastructure devraient être moins prescriptifs dans les types de projets admissibles et octroyer plus de flexibilité et de prévisibilité à long terme, citant comme exemple le Fonds pour le développement des collectivités du Canada (FDCC)^[3]. Le FDCC, connu avant sous le nom de Fonds de la taxe sur l’essence, est un programme fédéral fortement apprécié par plusieurs témoins. Il s’agit d’une source de financement à long terme d’environ 2 milliards de dollars par année, qui est versé aux provinces, territoires et Premières nations en fonction du nombre d’habitants^[4]. Les fonds sont ensuite versés aux municipalités, qui peuvent planifier à long terme puisque le financement est prévisible. Le FDCC comprend 19 catégories de projets admissibles et offre une certaine latitude dans l’utilisation des fonds, car les municipalités peuvent les regrouper, les mettre en banque ou s’en servir comme garantie d’emprunt.

À propos des catégories de projets admissibles au FDCC, Jacques Demers et David Boulet, respectivement président et conseiller économique pour la Fédération québécoise des municipalités, ont exprimé le souhait que le programme soit élargi aux barrages et aux bâtiments municipaux qui ne sont pas actuellement admissibles, comme les hôtels de ville et les garages municipaux^[5].

Selon Paul Kariya, conseiller de direction principal pour la Coastal First Nations Great Bear Initiative, un des problèmes avec les programmes d’infrastructure qui fonctionnent par un processus de demande, est que cela entraîne une compétition inégale entre des collectivités de différentes tailles qui n’ont pas toutes du personnel qualifié et disponible pour remplir la documentation requise avant la date limite. Dans un même ordre d’idées, Jim Bradley, président régional de la municipalité régionale de Niagara, est d’avis qu’il serait plus simple d’avoir un financement par affectation qui serait prévisible et stable, ce qui permettrait aux municipalités de « budgétiser efficacement les petits et, surtout, les grands projets et de faciliter la planification globale à long terme des infrastructures de la région ». Il considère également que grâce à un plan de gestion des actifs rigoureux, il est possible de s’assurer que les projets concordent avec les priorités identifiées par le gouvernement fédéral.

Les plans de gestion des actifs

En somme, la gestion des actifs est un ensemble de pratiques qui aident à la prise de décision éclairée quant aux priorités actuelles et futures d’une municipalité en matière d’entretien, de réparation ou de remplacement d’infrastructures^[6]. Matt Gemmel, directeur, Politique et recherche pour la Fédération canadienne des municipalités (FCM), a souligné que le Programme de gestion des actifs municipaux (PGAM), issu d’une collaboration entre Infrastructure Canada et la FCM, permet le renforcement des capacités des municipalités en matière de gestion des actifs. Il a fait la remarque suivante à propos du PGAM :

Il y a là une possibilité de soutenir les municipalités à l'échelle locale pour améliorer l'expertise technique, la capacité des ressources humaines et la formation sur la façon de concevoir, de planifier et de construire l'infrastructure afin d'atteindre ces résultats. Cet élément de renforcement des capacités est une solution importante à la juxtaposition entre les conditions du financement fédéral et la flexibilité ultime des municipalités.

Selon M. Gemmel et John Gamble, président et chef de direction de l’Association des firmes de génie-conseil du Canada, les deux types de programmes d’infrastructure, par demande et par affectation, doivent coexister, mais la préférence pour les municipalités demeure la seconde option. Garth Frizzell, président de la FCM et conseiller de la Ville de Prince George, a soutenu qu’« il faut donner directement plus de moyens d'action aux dirigeants locaux qui savent ce qui est nécessaire et ce qui donne des résultats sur le terrain ».

À l’instar de plusieurs témoins qui ont souligné le rôle important que jouent les dirigeants locaux dans l’identification des priorités locales en matière d’infrastructure, M. Gamble a suggéré au gouvernement fédéral d’utiliser les plans de gestion des actifs comme fondements du financement, au lieu du modèle basé sur les demandes^[7]. Ainsi, une municipalité ou une collectivité pourrait se voir octroyer du financement pour la mise en œuvre de son plan, ce qui lui permettrait de mieux planifier la séquence des projets d’infrastructure et de ne plus avoir à remplir de demande pour chaque projet.

Des témoins se sont réjouis de l’annonce du gouvernement fédéral dans le budget 2021 à propos de la mise en œuvre de la première Évaluation nationale des infrastructures du Canada^[8]. S’ajoutant aux plans de gestion des actifs, elle permettra de mieux comprendre l’état actuel des infrastructures du Canada et de pouvoir estimer avec justesse les besoins à long terme en matière d’infrastructure. Dans un même ordre d’idées, Ian Hamilton, président-directeur général de l’Administration portuaire de Hamilton-Oshawa, a dit qu’il y avait un manque au Canada en matière de données qui permettent d’évaluer l’efficacité de nos chaînes d’approvisionnement et d’identifier les enjeux de capacité de nos réseaux de transport de marchandises. Il a salué la mise en place du Centre canadien des données sur les transports en 2018 et émis le souhait que les parties prenantes des chaînes d’approvisionnement du Canada travaillent ensemble afin de « créer une base de données qui nous permettra d'envisager le transport d'une manière globale, en intégrant tous les modes de transport au lieu de les cloisonner ».

Les besoins en matière d’infrastructure

Les témoins ont confirmé au Comité que les programmes d'infrastructure mis en place par le gouvernement fédéral ont été appréciés. Cela dit, certains ont également convenu que le financement est souvent insuffisant pour répondre à la demande, étant donné l'ampleur du déficit d'infrastructure, en particulier dans les régions éloignées^[9]. Graydon Smith, président de l’Association des municipalités de l’Ontario, a donné l’exemple du volet Infrastructures communautaires, culturelles et récréatives des ententes bilatérales de 2018 qui ont été signées entre Infrastructure Canada et ses homologues provinciaux et territoriaux^[10]. Il a estimé que les 400 millions de dollars alloués à ce volet pour la province de l’Ontario étaient insuffisants, citant le fait que « lorsque [le] programme a été lancé, la demande a dépassé l’offre dans une proportion de 10 contre 1 ». M. Boulet a avancé que la situation était la même au Québec, alors que la plupart des projets admissibles à ce volet ont essuyé un refus par manque de fonds. Pour sa part, Jim Parsons, maire de la Ville de Corner Brook, a déploré le fait que certains projets admissibles sont parfois trop coûteux pour l’allocation accordée aux provinces dans le cadre des ententes bilatérales. Il a mentionné le projet d’une usine de traitement des eaux usées, dont le coût aurait épuisé à lui seul l’allocation annuelle accordée à la province de Terre-Neuve-et-Labrador pour le volet des infrastructures vertes. Pour permettre le financement de tels projets, il a suggéré la mise en place d’un financement ciblé à grande échelle pour les projets régionaux prioritaires.

Selon Sandra Skivsky, présidente de la National Trade Contractors Council of Canada, le gouvernement fédéral doit trouver une façon d’accélérer les approbations des projets d’infrastructure et le versement des fonds à court terme. Shoshanna Saxe, professeure adjointe au Department of Civil and Mineral Engineering à l’Université de Toronto, a également fait l’observation que ce qui ralentit le plus souvent les projets d’infrastructure au Canada, c’est « le délai trop long avant la première pelletée de terre, l'établissement des priorités et l'accès au financement ». En ce qui concerne les infrastructures communautaires, culturelles et récréatives, Mme Saxe a dit espérer que dans l’avenir, les investissements seront plus dirigés vers des infrastructures qui associent plusieurs fonctions, comme une école qui est aussi un centre communautaire par exemple. Selon Mme Saxe, cela assurerait une utilisation plus efficace des terrains, alors que la compétition pour y accéder augmente de plus en plus.

Mme Skivsky a aussi constaté que souvent lorsque des infrastructures sont construites en régions rurales ou éloignées, les entrepreneurs transportent ouvriers, matériaux et équipements à partir des centres. Selon elle, il serait souhaitable de former et d’intégrer de la main-d’œuvre locale dès le début du projet de construction, ce qui permettrait d’assurer la maintenance des lieux au fil du temps et d’éviter d’avoir à faire appel à du personnel de l’extérieur lorsque quelque chose doit être réparé. De façon similaire, Jean Paul Gladu, président, Canada de la Alaska-Alberta Railway Development Corporation a dit croire que la collaboration avec les communautés autochtones dès les premières étapes de l’élaboration d’un projet d’envergure, comme celui d’un chemin de fer reliant l’Alaska et l’Alberta, est essentielle pour assurer le succès du projet.

Les infrastructures de transport

Selon M. Boulet, il est difficile de convaincre les gouvernements d’investir dans les milieux à faible densité de population, ce qui se traduit par un sous-investissement constant dans les infrastructures et les services en régions éloignées. Lors de son passage devant le Comité, Réjean Porlier, maire de la Ville de Sept-Îles, a fait part de l’isolement vécu par les communautés de sa région dû à un manque au niveau des infrastructures de transport. Il a avancé qu’une des façons de désenclaver la région serait de compléter la route 138 qui, pour l’instant, s’arrête à Kegaska, pour ensuite reprendre environ 400 kilomètres plus loin à Vieux‑Fort et rejoindre la route 510 de Terre-Neuve-et-Labrador. Selon lui, l’achèvement de la route assurerait un moyen pour les résidents de se déplacer en cas d’urgence, alors que le transport aérien et maritime est moins fiable lors d’intempéries. M. Porlier a également déploré le fait que le service aérien dans la province du Québec et particulièrement dans la région de la Basse-Côte‑Nord est « tout sauf performant et accessible ». Il a affirmé que les prix étaient prohibitifs et que l’offre n’était pas suffisante. Il a dit croire que la solution réside peut‑être dans la mise en place d’un modèle coopératif, où les clients seraient les propriétaires.

Selon M. Hamilton, la région de Toronto-Hamilton fait face à un défi bien différent que celle de M. Porlier, alors qu’elle connaît une croissance très rapide de sa population, ce qui a entraîné la congestion continuelle du réseau routier. Il est d’avis qu’une meilleure utilisation du transport maritime sur courte distance permettrait de réduire le nombre de camions sur les routes, les besoins d’investissement pour l’élargissement des routes et les émissions de gaz à effet de serre. Tout en soulignant son appréciation envers le Fonds national des corridors commerciaux (FNCC), il a aussi fait la remarque suivante :

Nous encourageons le FNCC à mettre l'accent sur l'accroissement des échanges commerciaux entre le Canada et les États-Unis, notamment les importations liées aux chaînes d'approvisionnement industrielles intérieures, comme celles destinées à l'activité manufacturière et à la construction, qui seront essentielles à la reprise économique et à l'emploi^[11].

Le transport en commun

M. Frizzell a donné trois exemples d’investissements en matière d’infrastructure qui peuvent avoir un impact sur les résultats socio-économiques et environnementaux et améliorer la vie des Canadiens. Il y a d’abord le transport en commun, dont il sera question dans cette section, les infrastructures communautaires, notamment les lieux de loisirs et de sports, et l’accès à Internet à large bande.

Marco D’Angelo, président et chef de la direction pour l’Association canadienne du transport urbain, a expliqué aux membres du Comité que la pandémie de COVID‑19 et le travail à domicile ont eu un impact considérable sur la fréquentation des réseaux de transport en commun au Canada. Selon lui, dans les périodes de confinement, la fréquentation a subi une chute d’environ 80 %, ce qui a eu une incidence sur les budgets municipaux. De ce fait, puisqu’avant la pandémie, environ 50 % des recettes du transport en commun provenaient des droits de passage, il a affirmé qu’un soutien financier stable de la part du gouvernement fédéral sera nécessaire afin de « maintenir les niveaux de service suffisants pour permettre aux usagers de se rendre là où ils veulent aller […] ». C’est pourquoi, à l’instar d’autres témoins, il a dit appuyer la création du fonds permanent pour l’infrastructure de transport en commun qui a été annoncé en février 2021^[12]. Selon l’annonce du gouvernement fédéral, ce fonds va assurer un financement de trois milliards de dollars par année à partir de 2026‑2027^[13]. D’ici la mise en place de ce fonds, M. D’Angelo a dit souhaiter que les gouvernements collaborent afin d’assurer le maintien « d’un financement d’exploitation jusqu’à ce que la fréquentation [des réseaux de transport en commun] se rapproche du niveau d’avant la pandémie ou le dépasse ».

M. D’Angelo a rappelé aux membres du Comité qu’il est important que les petites collectivités aient accès à du financement pour offrir des options de mobilité à leurs citoyens. Afin d'encourager les investissements dans les petits projets de transport en commun dans les collectivités plus éloignées, il a d’ailleurs recommandé d'inclure un financement de base pour tous les services de transport en commun du pays dans le cadre du fonds permanent qui débutera en 2026-2027. Il a dit croire qu’un financement de base fédéral, non assujetti à des contributions des gouvernements provinciaux et territoriaux, permettrait la réalisation de petits projets qui n'auraient peut-être pas lieu autrement.

Dans un tout autre ordre d’idées, alors que le Canada continue d’être touché par la pandémie de COVID‑19, Teck Resources Limited (Teck) a fait valoir dans son mémoire qu'Infrastructure Canada devrait travailler avec les organismes fédéraux et les partenaires du secteur privé pour intégrer l'utilisation du cuivre dans les infrastructures publiques à forte circulation comme le transport en commun. L'installation de cuivre, dont Teck affirme qu'il a des propriétés antimicrobiennes avérées, sur les surfaces réduirait la transmission des infections.

Le logement abordable

Selon M. Smith, la pandémie de COVID-19 a mis en évidence les besoins pressants en matière de logement abordable et de service de garde au Canada. De façon similaire, M. Bradley a indiqué au Comité qu’une des priorités de la municipalité régionale de Niagara en termes d’infrastructure est le logement abordable. Le taux d’inoccupation de ce type de logement est pratiquement nul dans la région et conséquemment, les listes d’attente ne cessent de s’allonger.

M. Gemmel a salué la mise en œuvre de l’Initiative pour la création rapide de logements (ICRL), qui a été lancée en octobre 2020 avec pour objectif de répondre aux besoins urgents de logements pour les personnes vulnérables au Canada^[14]. Lors de l’annonce, le gouvernement fédéral a également souligné que l’IRCL faisait partie du plan du gouvernement visant à « créer des emplois, […] à soutenir la relance économique ainsi qu’à éliminer l’itinérance chronique au Canada^[15] ». Le budget de l’IRCL était d’un milliard de dollars au départ et a été bonifié de 1,5 milliard avec le budget fédéral de 2021^[16]. Malgré le fait qu’il se réjouit de l’engagement du gouvernement fédéral et des investissements dans les logements abordables qui ont été annoncés, M. Gemmel a convenu que les montants étaient bien en deçà des sept milliards de dollars, que la FCM estime nécessaires pour offrir un logement permanent avec du soutien à tous les Canadiens en situation d’itinérance.

Changements climatiques : s’adapter et construire des infrastructures résilientes

Lors de son témoignage, Walter Sendzik, maire de St. Catharines et vice-président de l’Alliance des villes des Grands Lacs et du Saint-Laurent (AGVLSL), a affirmé que le principal défi qui touche tous les enjeux et affecte chaque prise de décision dans sa région, réside dans les changements climatiques. M. Sendzik a mis en évidence que la protection des Grands Lacs et du Saint-Laurent n'est pas une question locale, mais bien binationale, et qu'elle nécessite un effort de collaboration entre le Canada et les États-Unis afin d’établir un plan commun à long terme. À titre d’exemples d’enjeux liés aux changements climatiques qui ne peuvent pas être résolus localement, il a cité les suivants :

Il s'agit de l'accès à l'eau potable partout en Amérique du Nord, une navigation à longueur d'année possible sur les Grands Lacs en raison des changements climatiques, le coût de l'érosion de rivages autrefois stables — ce que nous avons constaté tout le long des Grands Lacs —, et les effets de la prolifération des algues nocives qui mettent en danger l'eau potable et tuent les espèces indigènes.

Selon Craig Stewart, vice-président des affaires fédérales pour le Bureau d’assurance du Canada, le Canada doit mettre en place une stratégie nationale d’adaptation aux changements climatiques qui comprend des délais de protection pour les infrastructures. Il a donné comme exemple un objectif de protéger 30 % des maisons et entreprises canadiennes à risque élevé d’inondation d’ici 2030. Il a attesté que le gouvernement fédéral a mis en place des mesures importantes pour améliorer la résilience des infrastructures, notamment par l’entremise du Programme pour les bâtiments communautaires verts et inclusifs^[17], et pour faire face aux catastrophes climatiques, avec le Fonds d’atténuation et d’adaptation en matière de catastrophes^[18]. Cela dit, il a convenu que les fonds étaient insuffisants, citant comme exemple la tempête de grêle survenue à Calgary en juin 2020, qui aurait coûté aux compagnies d’assurance plus de 1,4 milliard de dollars en indemnités.

Au sujet de l’Évaluation nationale des infrastructures du Canada, M. Stewart a souligné que celle-ci devait se faire en parallèle avec deux autres initiatives, soit l’établissement d’une stratégie nationale d’adaptation et l’évaluation du Profil de risque national du Canada, un exercice conduit par Sécurité publique Canada, qui vise notamment à améliorer les connaissances des risques de catastrophes^[19]. Il a aussi fait la remarque suivante au sujet de la résilience des infrastructures :

Honnêtement, nous avons fait très peu d'efforts collectifs pour nous attaquer au risque croissant posé par les changements climatiques. Les sommes allouées aux programmes d'infrastructure sont trop modestes pour répondre aux besoins des municipalités du pays. Bref, nous croyons que la résilience climatique doit également être en tête des priorités dans les programmes d'Infrastructure Canada. L'évaluation des infrastructures est la clé pour régler ce problème.

Selon M. Stewart, le capital privé a un rôle à jouer dans la résilience des infrastructures et l’adaptation aux changements climatiques; une opinion partagée par l’Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes (ACCAP). Dans son mémoire, l’ACCAP s’est dite favorable à l’idée que « tous les gouvernements prennent des mesures pour réduire et atténuer les risques liés aux changements climatiques et s’y adapter ». Elle a aussi fait la remarque suivante quant au rôle que le secteur des assurances de personnes peut jouer comme investisseur dans les infrastructures durables :

[E]n tant qu’investisseur à long terme important dans l’économie canadienne, le secteur des assurances de personnes peut jouer un rôle important dans le soutien de la transition du Canada vers une économie à faibles émissions de carbone. Les sociétés d’assurance de personnes canadiennes ont déjà investi plus de 75 milliards de dollars dans des produits et actifs durables. Avec les conditions réglementaires appropriées, le secteur peut agir à titre de partenaire important du gouvernement dans la lutte contre les changements climatiques et la promotion de la résilience.

En 2020, le secteur des transports était le deuxième plus grand émetteur d’émissions de gaz à effet de serre (GES) au Canada, représentant 24 % des émissions nationales totales^[20]. Selon Mme Saxe, les gouvernements peuvent prendre une série de mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et offrir davantage d'options de mobilité moins polluantes. Elle les a notamment invités à cesser les investissements dans l’élargissement des infrastructures routières destinées aux automobiles, pour plutôt investir dans les infrastructures carboneutres, à faible coût, comme les infrastructures cyclables ou encore le transport par autobus. Elle a aussi réitéré l’importance d’avoir du financement stable et à long terme pour le transport en commun, afin de pouvoir planifier des projets qui prennent souvent plus d’une décennie à réaliser, comme des réseaux de métro ou de trains interurbains rapides.

Accès aux services Internet à large bande

Les Canadiens utilisent de plus en plus Internet pour travailler, étudier, magasiner et rester en contact avec leurs proches. Selon Statistique Canada, la proportion de Canadiens âgés de 15 ans et plus utilisant Internet est passée de 83 % en 2012 à 92 % en 2020^[21]. En 2016, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a déclaré l’Internet à large bande comme étant un service essentiel pour tous les Canadiens^[22]. Le CRTC a établi qu’un service de large bande correspond au minimum à des vitesses de 50 mégabits par seconde (Mbps) en téléchargement et de 10 Mbps en téléversement (50/10 Mbps) pour les réseaux fixes avec une option de forfait à données illimitées et un accès à la plus récente technologie sans fil mobile dans tous les ménages, les entreprises et les routes principales^[23].

Combler le fossé numérique

Selon le Rapport de surveillance des télécommunications de 2020 du CRTC, environ 87 % des ménages canadiens ont accès à des services de large bande à 50/10 Mbps avec transfert illimité^[24]. Toutefois, la disponibilité des services varie selon les régions, 99 % des ménages urbains ayant accès à ces services contre 46 % des ménages ruraux. La proportion est de 35 % pour les réserves des Premières Nations. Ainsi, comme l'ont mentionné certains témoins, malgré le fait que tous les niveaux de gouvernement semblent avoir compris l'importance d’Internet à large bande, une disparité dans l'accès à ce service demeure au Canada^[25]. Selon MM. Boulet et Porlier, l’accès à Internet à large bande est un facteur d’attractivité pour les régions éloignées, notamment puisqu’il permet le travail à distance et atténue les effets de l’isolement. De façon similaire, M. Kariya a fait savoir que les Premières Nations côtières continuent d’être désavantagées sur le plan numérique, puisque certaines sont toujours exclues de services en ligne qui sont tenus pour acquis par une majorité de Canadiens, tels que la médecine virtuelle ou encore l’Internet à l’école. Soulignant le fait que plusieurs communautés des Premières Nations côtières ne sont accessibles que par voie maritime ou aérienne, M. Kariya a affirmé qu’un accès abordable à Internet à large bande est fondamental pour la résilience de ces communautés.

Selon Barry Field, directeur exécutif de Southwestern Integrated Fibre Technology (SWIFT), le fossé numérique au Canada s’explique en grande partie par la « faiblesse générale du marché dans ce domaine ». Il a fait la remarque suivante au sujet des services de large bande en régions rurales :

Les coûts élevés de l'établissement d'une infrastructure à large bande rapide et fiable dans les régions rurales à faible densité de population ne sont pas compensés par les revenus qui en feraient un investissement rentable. Pour dire les choses simplement, les fournisseurs de services Internet n'ont aucune raison financière d'investir dans ces endroits. Il existe un ensemble hétéroclite de coopératives sans but lucratif qui font un travail incroyable pour combler les lacunes du service à large bande dans les régions rurales, mais ce sont généralement de petites entreprises locales qui n'ont pas la capacité de s'attaquer à ces problèmes à l'échelle nationale.

M. Kariya a aussi mis en garde qu’une approche fondée sur les analyses de rentabilité tend à défavoriser les communautés les plus éloignées. À la lumière de ceci, M. Field a fait le constat que les programmes de subventions sont nécessaires pour réduire les coûts de mise en œuvre d’Internet à large bande, une opinion partagée par M. Porlier. M. Field a notamment salué les programmes fédéraux, comme le Fonds pour la large bande universelle (FLBU) doté d’un budget de 2,75 milliards de dollars et le financement de 2,8 milliards de dollars également dans l’infrastructure à large bande annoncé par le gouvernement de l’Ontario dans son budget de 2021^[26]. Il a aussi mentionné l’implication des administrations municipales, notamment dans sa région du sud-ouest de l’Ontario, où les municipalités membres de SWIFT, un programme régional de large bande, ont versé jusqu’à 24 millions de dollars pour combler le fossé numérique dans cette région de l’Ontario^[27].

Dans le budget 2021, le gouvernement fédéral a confirmé son objectif de connecter 98 % des Canadiens à Internet à large bande d’ici 2026 et 100 % d’ici 2030^[28]. Lors de son témoignage, Éric Dagenais, sous-ministre adjoint principal, Secteur du spectre et des télécommunications pour Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), a affirmé qu’en considérant tous les programmes actuellement mis en œuvre pour éliminer le fossé numérique au Canada, l’objectif de 98 % en 2026 était réalisable. À propos des 2 % restants, Maryam Monsef, ministre du Développement économique rural, a avancé qu’il serait peut-être nécessaire d’avoir recours aux satellites en orbite terrestre basse pour atteindre les endroits les plus difficiles à brancher. Michele Beck, vice-présidente des ventes en Amérique du Nord pour Télésat, un opérateur de satellites, a allégué que le projet Télésat Lightspeed, un réseau de satellites à orbite basse, « garantira une connectivité à large bande abordable et semblable à la fibre partout au pays ». Mme Beck a expliqué que l’objectif du projet est de fournir, avec l’aide de fournisseurs de services Internet locaux, la connectivité à la large bande, ainsi que les services LTE et 5G dans les régions rurales et éloignées. Selon Stephen Hampton, gestionnaire Affaires gouvernementales et politiques publiques chez Télésat, les satellites devraient être lancés en 2023 et le service devrait être accessible mondialement vers la mi‑2024.

Une meilleure coordination entre les programmes

Depuis quelques années, différents programmes fédéraux appuyant le développement de services Internet à large bande ont été mis en place. Parmi ceux-ci, notons le FLBU et le programme Brancher pour innover, tous deux sous la responsabilité d’ISDE et le Fonds pour la large bande du CRTC^[29]. À ceux-ci s’ajoutent des initiatives provinciales et régionales, comme SWIFT dans le sud-ouest de l’Ontario ou encore Connected Coast sur la côte ouest en Colombie-Britannique. Certains témoins ont affirmé qu’il est parfois difficile de s’y retrouver entre les différents programmes et que cela peut parfois mener à un dédoublement des efforts pour les demandes de soumission^[30].

En ce qui concerne le FLBU, M. Kariya a tenu à féliciter le gouvernement fédéral pour son objectif de connecter tous les Canadiens et pour le financement qu’il accorde à cet enjeu. Cela dit, il a aussi souligné que plusieurs communautés des Premières Nations côtières n’avaient pas été en mesure de présenter une demande de financement, car les délais étaient courts et plusieurs administrations étaient trop débordées par la pandémie de COVID‑19. Il a déploré le fait que certaines petites communautés n'ont pas pu accéder au financement d'un service essentiel, Internet à large bande, en raison d'un manque de capacité. Il a fait la remarque suivante :

Si nous voulons vraiment adopter une approche de réconciliation, pourquoi sommes‑nous mis dans une situation de concurrence de sorte que, si pour une raison imprévue, nous n'envoyons pas nos demandes à temps ou si nous faisons partie de la plus petite nation dépourvue de la capacité requise — uniquement en raison d'un manque de personnel et de temps —, et que nous rivalisons avec des nations plus grandes et mieux desservies, on nous dit que nous n'avons pas respecté la date limite et qu'on a le regret de nous dire qu'il n'y a plus de financement? Je ne crois pas que ce soit la façon appropriée d'aborder cette question dans un pays comme le Canada.

Je ne pense pas que ce soit la meilleure façon d'aborder la question d'un service de base comme l'infrastructure du dernier kilomètre qui permet aux gens de se brancher au réseau fédérateur.

Au sujet de projets comme celui de Connected Coast, un projet d’installation de câbles à fibres optiques qui s’étendra de Prince Rupert jusqu’à Vancouver, puis autour de l’île de Vancouver, M. Kariya a salué la participation des différents paliers de gouvernement et autres parties prenantes qui cherchent à améliorer l’accès de sa région à Internet à large bande. Bien qu’il soit important d’investir dans la mise en place d’un réseau fédérateur qui permet d’interconnecter d’autres réseaux plus petits, M. Kariya a rappelé au Comité l’importance de l’infrastructure du dernier kilomètre, soit celle qui relie les clients au réseau. Selon lui, « la confusion règne quant à son financement » et elle fait souvent l’objet de compétition entre les communautés.

Lors de son témoignage, Mme Monsef a maintenu que les fonds investis dans le cadre du FLBU ne concernaient pas uniquement les réseaux fédérateurs, mais aussi l’infrastructure du dernier kilomètre et la téléphonie cellulaire.

M. Kariya a également noté que le défi pour les communautés des Premières Nations n'est pas seulement l'accès à la large bande, mais aussi leur niveau de préparation au numérique. Il a maintenu que les communautés avaient besoin d'un soutien financier plus important pour créer un programme de préparation au numérique, qui garantirait que les communautés seraient en mesure de profiter des avantages de la large bande, lorsqu'elle sera disponible.

Afin de combler le fossé numérique au Canada, Rob Foster, conseiller régional de la Ville de Lincoln, Municipalité régionale de Niagara, a dit souhaiter la mise en place d’une approche de financement coordonnée; un souhait partagé par M. Field qui a affirmé qu’il serait plus efficace de regrouper tous les fonds dédiés à la large bande en un seul programme. Selon ce dernier, il faudrait idéalement que le financement soit transféré aux provinces et aux territoires, qui ensuite travailleraient en collaboration avec les municipalités, afin de déterminer comment améliorer l’accès à la large bande dans des régions données. Il a fait la remarque suivante :

[…] à bien des égards, ils [les programmes] se font concurrence les uns avec les autres pour résoudre le même problème. Je crois qu'en coordonnant ces efforts, et en distribuant le financement au niveau provincial et régional, on se donnerait de meilleures chances de régler ce problème de manière plus coordonnée.

Selon M. Frizzell, dans le cadre du FLBU, la FCM pourrait jouer un rôle de coordination entre les fournisseurs de services Internet et les administrations locales, de même qu’avec les ministères et organismes gouvernementaux au niveau fédéral et provincial et territorial. Afin d’aider les petites collectivités qui manquent de ressources, il a aussi préconisé une simplification du processus de demande dans le cadre du FLBU et évoqué la mise en place d’un guichet unique. Lors de son témoignage, Mme Monsef a mentionné qu’un guichet unique avait été créé pour aider les petites collectivités dans leur processus de demande dans le cadre du FLBU. Elle a décrit ce service d’orientation de la façon suivante :

Un fonctionnaire bien informé, habituellement un ingénieur, va répondre à l'appel et aider les demandeurs à cheminer dans ce processus difficile, les mettre en contact avec des ingénieurs, des gestionnaires de projet ou d'autres personnes dans la région qui veulent aussi se brancher.

Accès aux structures de soutènement et enjeux de concurrence

Lors de son témoignage, M. Kariya a indiqué que l’accès aux structures de soutènement, comme les poteaux électriques, constituait toujours un obstacle pour le déploiement de la large bande dans les communautés des Premières Nations côtières. Ces infrastructures appartiennent à diverses parties prenantes, notamment des entreprises canadiennes qui fournissent des services téléphoniques, comme Bell, ou encore des fournisseurs d’électricité, tel qu’Hydro‑Québec.

Selon Pierre Karl Péladeau, président et chef de la direction chez Québecor Média Inc., un manque d’accès aux poteaux nuit à l’émergence d’une concurrence en matière d’offre de service de large bande. Il a insisté sur le fait que la concurrence entraine une baisse de prix pour les consommateurs et encourage l’innovation. Il a ajouté que Vidéotron, une filiale de Québecor Média Inc., avait uniquement des difficultés d’accéder aux structures de soutènement de Bell et non celles d’Hydro-Québec. À propos des difficultés d’accès aux infrastructures de soutènement et des répercussions potentielles de l’acquisition proposée de Shaw Communications Inc. par Rogers Communications Inc. sur la concurrence dans le secteur des télécommunications, M. Péladeau a fait la remarque suivante :

Il est […] crucial que les organismes de réglementation et les décideurs politiques s'assurent que les grands acteurs nationaux ne peuvent pas profiter de leur position dominante pour menacer la concurrence fondée sur les installations. Ainsi, l'ensemble de la population canadienne pourra bénéficier d'un environnement concurrentiel, de choix nombreux et de prix plus bas en matière de services de télécommunication.

Conclusion

Tout au long de l’étude du Comité, des témoins intéressés par les investissements en infrastructure sont venus partager leur point de vue sur les besoins actuels et futurs en matière d’infrastructures au Canada et ont proposé des solutions afin de rendre les programmes fédéraux plus efficaces. Plusieurs témoins ont soutenu que les programmes d’infrastructure devraient être moins prescriptifs dans les types de projets admissibles et octroyer plus de flexibilité et de prévisibilité à long terme. Certains ont aussi souligné l'importance du transport abordable et de l'accès à Internet à large bande pour rompre l'isolement des régions éloignées.