Introduction

Le Canada est un grand pays qui s’étend sur près de dix millions de kilomètres carrés et qui dispose d’un vaste réseau de transport. Alors que le Réseau national d'aéroports (RNA) comprend 26 aéroports situés principalement dans des zones urbaines, le Canada compte des centaines de petits aéroports et héliports situés dans des régions éloignées et Nordiques. Bien que les défis diffèrent selon le contexte dans lequel opèrent les différents aéroports canadiens, ils permettent à la population à la fois de voyager, de visiter des proches et de se déplacer pour obtenir des services essentiels. Constatant l’importance d’avoir accès à un service aérien fiable dans un pays aussi grand que le Canada, le Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités de la Chambre des communes (le Comité) a adopté la motion suivante le 3 février 2022 :

Que, conformément à l'article 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude sur les façons de réduire les formalités administratives et les coûts dans les aéroports ruraux et urbains du Canada afin de rendre les déplacements par avion plus abordables et plus accessibles.

Le Comité a consacré cinq réunions à cette étude entre le 16 mai 2022 et le 3 octobre 2022. Il a entendu 32 témoins et a reçu trois mémoires.

À la suite de la mise en œuvre mondiale des restrictions sur les déplacements en mars 2020, les aéroports canadiens ont connu une baisse importante de l’achalandage de passagers. Avec la levée progressive des mesures de santé publique et l’approche de la saison estivale, ils ont commencé à recevoir un flux plus élevé de voyageurs dès le milieu du printemps de 2022. Par la suite, le Comité a adopté la motion suivante le 8 août 2022 :

Que le ministre des Transports se présente devant le Comité pendant pas moins de deux heures, au sujet des retards et annulations dans les aéroports, d’ArriveCAN et des mesures réimposées aux voyageurs; que cette rencontre ait lieu au plus tard le 22 août 2022, et que, si possible, cette rencontre soit télévisée.

Le Comité a tenu cette réunion le 19 août 2022 et a entendu dix témoins. Les sections ci-dessous font état des discussions avec différents intervenants, comme des autorités aéroportuaires, des compagnies aériennes et des municipalités, à propos des défis actuels et futurs auxquels sont confrontés les aéroports au Canada.

Gouvernance des aéroports au canada et structure de coûts

Vers la fin des années 1980, le gouvernement du Canada a entamé une réforme de la gestion et de l’exploitation des aéroports au Canada, qui a mené, au milieu des années 1990 à la création du RNA. Pour les grands aéroports desservant les capitales provinciales, la gestion et l’exploitation ont été cédées à des administrations aéroportuaires canadiennes sans but lucratif, au moyen de baux à long terme. Les petits aéroports et les aéroports régionaux ont été essentiellement vendus à leurs collectivités, habituellement pour une somme symbolique. Les aéroports des régions éloignées et arctiques, eux, ont été soit transférés aux gouvernements provinciaux et territoriaux ou ont continué d’être exploités par le gouvernement fédéral.

Paiement des loyers au gouvernement fédéral

Les 21 administrations aéroportuaires qui régissent les aéroports membres du RNA sont tenues de payer un loyer au gouvernement fédéral, qui demeure le propriétaire/locateur des terrains et des installations des aéroports. Durant son témoignage, John Gradek, chargé de cours et coordonnateur académique, Approvisionnement, Logistique, Opérations et Gestion de l’Aviation, École d’éducation permanente à Université McGill, a expliqué qu’en vertu de leur bail, les administrations aéroportuaires doivent générer des revenus suffisants pour couvrir leurs besoins financiers.

Le prix du loyer à payer représente un pourcentage des revenus des administrations aéroportuaires. Selon Monette Pasher, présidente intérimaire du Conseil des aéroports du Canada, le prix des loyers est trop élevé, atteignant plus de 400 millions de dollars annuellement. À titre d’exemple, Carmelle Hunka, vice-présidente, Personnel, Risques et avocate générale de l’Administration aéroportuaire de Calgary, a soulevé que l’Administration aéroportuaire de Calgary paierait mensuellement deux millions de dollars en loyer pour les mois de juillet et août 2022. Des témoins ont exprimé le souhait que le gouvernement fédéral réinvestisse les loyers perçus dans les projets d’infrastructure des aéroports^[1]. À cet effet, John McKenna, président et chef de la direction de l’Association du transport aérien du Canada a demandé que le gouvernement fédéral « cesse d’utiliser l’aviation comme source de revenus ».

Durant la pandémie de COVID-19, le gouvernement fédéral a accordé des allègements de loyer pour la période de mars à décembre 2020, puis une dispense de paiement de loyer pour les aéroports de taille moyenne (2021) et de petite taille (2021-2023) et un report de loyer pour 2021 pour les grands aéroports. Selon Robin Guy, directeur principal, Transport, infrastructure et politique réglementaire pour la Chambre de commerce du Canada, le gouvernement fédéral devrait accorder une « exonération complète du loyer jusqu’à ce que le nombre de voyageurs soit stabilisé ». Mme Hunka a dit avoir apprécié le report pour 2021, mais a soutenu que cette mesure ne suffisait pas pour compenser le manque de revenus causé par la pandémie. Selon elle, compte tenu des sources de revenus limitées dont disposent les aéroports, le loyer à payer "hypothèque" la viabilité de l'aéroport international de Calgary.

Principe utilisateur-payeur

Les revenus des aéroports canadiens proviennent essentiellement des revenus aéronautiques, tels que les frais imposés aux transporteurs aériens, des revenus non aéronautiques, tels que ceux issus des activités commerciales à l’intérieur des aéroports et des frais d’amélioration aéroportuaire imposés sur les billets d’avion^[2]. Mme Pasher a avancé que 90% des recettes des aéroports proviennent des passagers, ce qui explique pourquoi la diminution drastique du nombre de vols durant la pandémie a été difficile pour les finances des aéroports. À cet effet, plusieurs témoins ont affirmé que la pandémie avait mis en évidence les failles du modèle utilisateur-payeur^[3]. Certains se sont montrés préoccupés par les dettes accumulées par les aéroports durant la pandémie^[4], dont le montant a atteint environ 3 milliards de dollars, en plus des revenus de 4,6 milliards qui auraient été perdus en 2020-21, selon M. Guy.

Dans l’ensemble, les témoins ne remettent pas en cause le modèle de gouvernance des aéroports canadiens, mais demandent un support accru de la part du gouvernement fédéral, que ce soit par un allègement des loyers ou l’augmentation du financement à travers certains programmes. De son côté, M. Gradek a appelé à revoir le système de financement des aéroports au Canada afin d’ouvrir la porte aux investissements privés. Il a fait la remarque suivante :

Le véhicule utilisé au Canada pour les aéroports est basé sur l'endettement et le modèle de l'utilisateur-payeur. Je pense que l'environnement aéroportuaire a besoin d'un autre véhicule, afin de développer notre structure aéroportuaire et de moderniser les aéroports.

Selon John Lawford, directeur exécutif et avocat général au Centre pour la défense de l’intérêt public, les investissements privés dans les aéroports ne sont pas nécessairement une solution efficace pour financer un service public qu’il a qualifié d’« essentiel ». Il est d’avis que les services publics offerts directement par l’État sont souvent plus efficaces et que le gouvernement fédéral devrait « s’engager davantage » en particulier pour soutenir les petits aéroports. Sur ce sujet, M. Gradek a maintenu qu’il y avait un manque à combler, que ce soit par l’entremise du privé ou d’autres ordres de gouvernements, dans le financement des petits aéroports au Canada. Il a dit craindre que plusieurs d’entre eux ferment d’ici quelques années, n’étant pas en mesure de soutenir leurs opérations et d’investir dans leurs infrastructures.

Les coûts dans le transport aérien canadien

Au Canada, les composantes des tarifs aériens comprennent les tarifs aériens de base, les droits pour la sécurité des passagers du transport aérien (DPSTA), les frais d’amélioration aéroportuaires (FAA), les taxes et les autres frais, incluant les frais d’assurance, le carburant ou encore les frais de navigation. Selon Sunwing Airlines, parmi les frais qui limiteraient la croissance du secteur du transport aérien au Canada, il y aurait le loyer des aéroports, les taxes municipales et les impôts fédéraux, les frais de navigation, les DPSTA et les FAA. Julian Roberts, président-directeur général de Pascan Inc., a affirmé que jusqu’à 40% de la valeur des billets d’avion servent uniquement à payer les taxes et les frais.

Suzanne Acton-Gervais, présidente-directrice générale intérimaire du Conseil national des lignes aériennes du Canada a renchéri en affirmant qu’il avait été prouvé que « les taxes et les frais élevés imposés aux compagnies aériennes canadiennes et aux voyageurs plaçaient l'industrie aérienne du Canada dans une situation de désavantage concurrentiel par rapport à d'autres pays ». Selon M. McKenna, les taxes gouvernementales incluant les taxes sur le carburant d’aviation et la taxe sur le carbone ont une incidence sur les coûts du transport aérien. D’autres témoins ont aussi mentionné les coûts élevés du carburant d’aviation comme facteur contribuant au prix élevé des billets d’avion au pays^[5].

Des témoins ont dit observer une tendance actuelle à l’augmentation des FAA dans les aéroports canadiens^[6]. Selon M. Gradek, les transporteurs aériens à bas prix semblent cibler le prix des FAA comme une des raisons expliquant pourquoi ils n’arrivent pas à offrir des tarifs bas aux Canadiens qui sont similaires à ceux en Europe et aux États-Unis. En plus de la hausse des FAA, selon M. Roberts, les frais d’aérogare, les frais d’atterrissage et les frais de sécurité augmentent constamment. Selon David Rheault, les augmentations de frais ont un impact encore plus grand dans les petits marchés régionaux, puisqu’il y a moins de passagers par vol pour absorber les coûts, une opinion partagée par M. Roberts qui demande une plus grande équité entre les transporteurs régionaux et nationaux au niveau du montant des frais à payer aux aéroports. Il a donné l’exemple suivant :

Quant aux frais d'atterrissage et d'aérogare, par exemple, pour un petit turbopropulseur de moins de 40 sièges, nous payons 240 $, comparativement à un avion à réaction transportant plus de 100 passagers, pour lequel on doit payer 306 $. Il est vraiment difficile de répartir le coût supplémentaire sur un si petit nombre de sièges, ce qui fait augmenter considérablement le prix des billets.

Selon M. Roberts, il serait souhaitable que les frais à payer aux aéroports soient plus proportionnels entre les transporteurs. Cela pourrait être réalisé en fixant le montant des frais en fonction du nombre de sièges, de sorte que tous les transporteurs, et conséquemment les passagers, paieraient le même prix par siège. Il a dit considérer que le problème d’iniquité est le même au niveau des frais de navigation imposés par NAV CANADA, la société ayant augmenté ses frais de 29,5% dans les dernières années. Leigh Ann Kirby, vice-présidente, cheffe des affaires juridiques et secrétaire générale de NAV CANADA, a expliqué au Comité que même si le trafic aérien avait considérablement chuté durant la pandémie de COVID-19, la société devait tout de même assurer l’intégralité de ses services, ce qui a fait gonfler son niveau d’endettement. Cela dit, Mme Kirby a insisté sur le fait que l’augmentation des frais était pour respecter ses engagements et non pour combler le manque à gagner de la société.

Durant son témoignage, Serge Larivière, président de l’aéroport international de Mont-Tremblant et directeur général de la Coopérative de transport régional du Québec, a expliqué qu'il existe différentes catégories d'aéroports d'entrée au Canada et que dans le cas de l'aéroport international de Mont-Tremblant, afin d'obtenir des services douaniers, il devait payer des frais de recouvrement des coûts à l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Il s’est prononcé contre cette pratique, suggérant qu’en l’espace de 15 ans, le dédouanement d’un avion de quatre à quinze sièges était passé de 275$ à      1 200$. Il a également soutenu que l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA) avait récemment décidé de « recouvrer les coûts des services qu’elle offre ». Dénonçant cette pratique, M. Larivière a demandé au gouvernement fédéral d'augmenter le budget pour l'ASFC et l'ACSTA afin qu’elles puissent offrir leurs services sans avoir recours à celle-ci. Dans un même ordre d’idées, Sunwing Airlines a dit que pour offrir des vols vers des destinations soleil à partir d’aéroports régionaux au lieu d’avoir à passer par les grands aéroports, le gouvernement fédéral doit « garantir des ressources et des infrastructures adéquates aux aéroports régionaux » afin notamment de pouvoir y faire les contrôles de sécurité.

Selon Joseph Sparling, président d’Air North, des études tendent à démontrer que les tarifs aériens intérieurs au Canada sont plus élevés que ceux aux États-Unis et que cela s’expliquerait par le fait que « les États-Unis offrent un contexte d'exploitation où les coûts sont plus bas qu'au Canada pour les compagnies aériennes ». Cela aurait un impact sur la compétitivité de notre secteur aérien et expliquerait pourquoi, selon les données soulevées par M. Sparling, environ 5% des voyageurs canadiens traverseraient la frontière en voiture pour prendre l’avion dans un aéroport américain. Selon M. McKenna, avant la pandémie de COVID-19, cela correspondait à environ cinq millions de passagers par année. Mme Pasher et M. Larivière ont attesté que le soutien financier du gouvernement américain aux aéroports des États-Unis était plus important que celui fourni par le gouvernement fédéral canadien.

Transport aérien régional

Des témoins ont encouragé le gouvernement fédéral à considérer le transport aérien non pas comme un luxe, mais comme un lien de connectivité important pour la population canadienne, en particulier pour celle qui réside en régions éloignées et nordiques^[7]. Selon M. Sparling, le transport aérien devrait être traité comme un service public, en particulier dans les régions éloignées. De son côté, Mme Pasher a qualifié les aéroports canadiens de « plaques tournantes du transport » qui stimulent le développement économique des villes et villages du pays.

Au sujet de la province de Québec, M. Larivière a attesté que l’offre aérienne était moindre que celle dans le reste du pays et que cela avait un impact sur le développement des régions et le tourisme intraprovincial. Selon ce dernier, lorsqu’il s’agit de transport régional, il y a une sensibilité au prix des billets qui diffère de lorsqu’il s’agit de vols hors province. Il est d’avis qu’il existe un marché pour les billets de moins de 400$ pour le transport régional, mais qu’au-dessus de ce montant, les gens vont plutôt opter pour la voiture lorsque cela est possible, annuler leurs plans ou encore choisir une destination internationale pour laquelle leur sensibilité au prix des billets d’avion est moindre. Afin de réduire le coût du transport aérien au niveau régional, M. Larivière se demande s'il y aurait moyen de réduire les frais dans les petits aéroports et si les frais de service de NAV CANADA pourraient être réduits pour les liaisons régionales.

Lors de son passage devant le Comité, Gladys Atrill, mairesse de la ville de Smithers, Colombie-Britannique, a expliqué que depuis la pandémie de COVID-19, le service régulier à l’aéroport municipal était uniquement desservi par Air Canada et qu’il n’y avait qu’un vol par jour. Tout en notant le manque de concurrence, elle a décrié l’existence d’une différence notable dans le prix des billets entre les vols de Smithers-Vancouver et ceux de Terrace-Vancouver, les premiers étant "souvent beaucoup plus chers" alors que les distances sont comparables et que les aéronefs sont les mêmes. Afin de remédier à cette situation, elle a proposé la mise en œuvre de réglementations qui lieraient la distance parcourue par les vols au prix des billets. Selon Mme Atrill, si les aéroports voisins proposent des vols plus fréquents, à des horaires plus intéressants et à des prix plus bas, cela peut avoir des répercussions sur l'attrait de la communauté de Smithers et de Bulkley Valley pour les entreprises et les touristes.

M. Larivière a informé le Comité que la situation décrite par Mme Atrill n’est pas unique à Smithers, mais est vécue également dans les régions du Québec. Selon lui, il faudrait assurer une saine concurrence au Canada dans le transport aérien régional, et pour ce faire, il a suggéré d’établir un prix plancher pour toutes les destinations : cela ferait en sorte qu’un transporteur ne pourrait pas proposer un prix très bas, avec pour objectif précis d’éliminer un compétiteur.

Des témoins ont parlé des accords entre les gros transporteurs aériens et les plus petits comme étant une solution à préconiser afin de desservir les régions et les relier aux transporteurs qui offrent des vols internationaux^[8]. Illustrant les avantages des accords signés entre Pascan avec Air Canada et Air Transat, M. Roberts a fait la remarque suivante :

Avant la pandémie, si quelqu'un voulait prendre un vol à partir de Sept‑Îles, il devait se rendre à Montréal pour prendre un vol d'Air Canada. Cette année, un client de Sept‑Îles peut prendre un vol, offert par PASCAN, en direction de Québec ou de Dorval. Par la suite, il a le choix d'embarquer sur un vol d'Air Canada ou d'Air Transat. Les passagers du Québec ont maintenant plus de choix.

Howard Liebman, directeur principal, Affaires gouvernementales et communautaires pour Air Transat s’est réjoui de cet accord, soulignant qu’il était mutuellement bénéfique, puisque cela permet d’amener plus de touristes internationaux dans les régions et donne aux clients régionaux un plus grand accès au réseau d’Air Transat. M. Roberts a fait valoir que le gouvernement fédéral pourrait aider en veillant à ce que des accords intercompagnies soient mis en place. M. Sparling a déclaré qu'à son avis, de tels accords devraient être obligatoires entre tous les transporteurs aériens canadiens. Andrew Gibbons, vice-président, Affaires gouvernementales et réglementaires pour WestJet Airlines Ltd., a indiqué que la compagnie n’avait pas eu besoin d’encouragement de la part du gouvernement fédéral pour signer des accords avec des transporteurs régionaux, puisqu’ « il y avait un marché que nous voulions servir ».

Programmes de financement

Des témoins ont indiqué apprécier l’ensemble des programmes mis en place par le gouvernement fédéral pendant la pandémie de COVID-19 pour assurer la survie et le rétablissement de l'industrie du transport aérien, ainsi que ceux qui existaient avant^[9]. Ils ont notamment mentionné les programmes suivants :

• Programme d’aide aux immobilisations aéroportuaires (PAIA),
• Programme des infrastructures essentielles des aéroports (PIEA),
• Fonds national des corridors commerciaux (FNCC),
• Initiative de transport aérien régional (ITAR),
• Fonds d’aide pour les aéroports, et
• Subvention salariale d’urgence du Canada^[10].

Bien qu’ils soient reconnaissants envers ces programmes, les témoins ont également convenu que plus de financement était nécessaire. En ce qui concerne le PAIA, un programme qui finance des projets d’infrastructures dans les aéroports régionaux du Canada, Mme Pasher et le Airport Management Council of Ontario, ont tous deux suggéré de le faire passer à 95 millions par année, au lieu des 38 millions actuels. Ces deux témoins ont également recommandé au gouvernement fédéral de reconduire l’ITAR, un programme qui visait à soutenir le transport aérien régional et local dans le cadre de la relance post pandémie de COVID-19. Martin Massé, vice-président, Affaires publiques et Développement durable pour Aéroports de Montréal (ADM) s’est montré déçu de la fin du PIEA, un programme lancé en 2021 pour les grands aéroports qui finance des projets d’infrastructure reliés à la sûreté, la sécurité et l’accès au transport en commun, invoquant les importants projets à venir à ADM, donc celui de la construction d’une station pour le Réseau express métropolitain. De son côté, Mme Hunka a demandé au gouvernement fédéral que l’Aéroport international de Calgary ait accès à des fonds pour des projets d’immobilisations essentiels, que ce soit par l’entremise du FNCC ou par le rétablissement du PIEA.

Des témoins ont demandé au gouvernement fédéral d’offrir plus de soutien financier à NAV CANADA^[11]. Selon M. McKenna, le gouvernement fédéral devrait considérer la société comme un service essentiel et, à l’avenir, la soutenir financièrement s’il advenait une autre crise qui ferait baisser drastiquement ses revenus.

Les défis de la relance du secteur du transport aérien

Lors de son passage au Comité, Craig Hutton, sous-ministre adjoint associé, Politiques pour le ministère des Transports, a expliqué que durant la pandémie de COVID-19, le trafic aérien avait chuté de plus de 90% et était resté à un très bas niveau pendant plus d’un an. Selon ce dernier, en janvier 2022, le trafic représentait moins de 40% de celui de 2019 et en mai 2022, il était passé à près de 80% par rapport à 2019. Des témoins ont dit estimer que le rétablissement à 100% du trafic devrait se faire au plus tard en 2024^[12].

Trevor Boudreau, gestionnaire, Relations gouvernementales pour l’Administration de l’aéroport de Vancouver, a illustré la hausse importante du trafic en expliquant que l’Aéroport de Vancouver avait vécu sa « plus vigoureuse augmentation du nombre de passagers en 90 ans d’existence » entre les mois de février 2022 et les mois de mai à août 2022.

La hausse rapide du trafic a, selon M. Hutton, exercé une pression sur l’ensemble du secteur du transport aérien canadien et, à cause de la nature mondiale du secteur, « les retards et la congestion à l’étranger [ont contribué] aux retards et à la congestion au Canada ». Il ont fait la remarque suivante au sujet des retards vécus dans les aéroports canadiens au printemps :

Au cours de la semaine du 3 au 9 juin, 10 % des passagers en moyenne ont attendu plus de 15 minutes à l'aéroport Pearson, comparativement à 23 % au cours de la semaine du 9 au 15 mai. À Vancouver, ce taux est passé de 26 % à 13 % au cours de la même période.

En plus des retards lors de l'embarquement au Canada, des retards ont été enregistrés pour les voyageurs internationaux qui rentrent au Canada, principalement à l'aéroport Pearson de Toronto. Ces retards sont dus à un ensemble de facteurs cumulatifs, notamment: les effectifs globaux du système; les limites de l'infrastructure, les retards à l'étranger entraînant une convergence des vols et les mesures de santé publique.

Mme Acton-Gervais s’est dite préoccupée par les retards et les temps d’attente vécus dans les aéroports et a dit qu’il était important que les voyageurs aient « l’assurance que leurs déplacements seront prévisibles et agréables et qu’ils s’effectueront sans retard ». M. Gibbons a renchéri sur l’importance de régler ce problème, craignant que les gens évitent de réserver des voyages par peur de patienter trop longtemps dans les aéroports.

Neil Parry, vice-président, Opérations, ACSTA, a dit penser que l’ensemble du secteur du transport aérien canadien s’était préparé pour un été occupé entre juillet et août 2022 et la demande en avril et en mai a largement dépassé leurs prévisions. Selon M. Gradek, voyant la demande de vols augmenter au printemps 2022, les compagnies aériennes ont présenté un programme de vols chargé pour y répondre. Il considère qu’il y a eu une déconnexion entre l'offre de vols et la capacité de l'infrastructure aéroportuaire à gérer ce trafic. M. Gradek a dit considérer qu’il y a eu un manque de coordination entre les différentes parties prenantes du secteur du transport aérien et que c’est ce qui explique en partie les retards observés dans les aéroports au cours de l’été 2022.

Lors de son passage au Comité, M. Hutton a expliqué que le ministère travaillait en collaboration avec ses partenaires fédéraux, donc l’ACSTA et l’ASFC, ainsi qu’avec l’industrie, donc les transporteurs aériens et les autorités aéroportuaires, afin de trouver des solutions pour réduire les retards dans les aéroports. Il a aussi insisté sur le fait que le ministère est un régulateur, qu’il « ne joue pas de rôle dans les questions opérationnelles des partenaires du secteur » et qu’il joue plutôt un rôle de « facilitateur pour améliorer la communication de l’information et la planification » requise dans l’ensemble du réseau pour résoudre le problème des retards.

MM. Rheault et Gibbons ont fait savoir au Comité qu’Air Canada et WestJet collaboraient avec le ministère afin de trouver des solutions et ont assuré le Comité que tous prenaient la situation des retards dans les aéroports au sérieux. Questionnés de façon plus générale au sujet de leur relation avec le ministère, MM. Boudreau et Massé ont indiqué qu’ils étaient en communication avec celui-ci, un constat partagé par Mme Hunka qui a mentionné que les communications s’étaient améliorées au cours de la pandémie de COVID-19. Selon M. Massé, la différence durant la pandémie de COVID-19 a été la forte présence des intervenants du secteur de la santé, avec lequel les autorités aéroportuaires avaient moins l’habitude de traiter. De son côté, M. McKenna a dit croire que « les gens de Transports Canada avaient fait de leur mieux » pour accommoder le secteur du transport aérien suite aux mesures mises en place par le gouvernement fédéral durant la pandémie de COVID-19. Toutefois, il a aussi eu l’impression que « les personnes qui prenaient [l]es décisions n'étaient pas du tout conscientes de leur incidence sur [le] secteur et qu'elles ne s'en souciaient pas », une situation qu’il a qualifiée de « très frustrante ».

Mesures sanitaires

Les mesures de santé publique applicables dans les aéroports canadiens ont considérablement évolué depuis mars 2020. Le 26 septembre 2022, le gouvernement fédéral a annoncé la levée, à compter du 1er octobre, des dernières restrictions à l’entrée au Canada, incluant les exigences en matière de dépistage, de quarantaine, le port du masque et a rendu facultative l’utilisation de l’application ArriveCAN^[13]. La majorité des témoignages contenus dans cette section ont été présentés devant le Comité entre les mois de mai et juin 2022.

Des témoins ont identifié les mesures de santé publique parmi les raisons derrière les retards et les délais dans les aéroports canadiens. Certains ont demandé de façon générale au gouvernement fédéral de revoir l’ensemble des mesures, alors que d’autres avaient des demandes plus précises^[14]. Mme Pasher a soutenu que la tenue de tests de dépistage de la COVID-19 à l’arrivée dans les principaux aéroports canadiens créait des goulots d’étranglement et a identifié cette mesure comme étant « le fardeau le plus lourd » qui pesait sur les aéroports. Elle a demandé au gouvernement fédéral de déplacer les tests à l’extérieur des aéroports. À cet égard, Mme Hunka, qui a témoigné devant le Comité en septembre 2022, s’est réjouie de l’annonce récente du gouvernement fédéral de mettre fin aux tests aléatoires et de rendre le port du masque et l'utilisation d'ArriveCAN facultatifs. Cette décision permettra, selon elle, aux Canadiens de « voyager sans restriction, comme les citoyens du reste du monde ». M. McKenna a d’ailleurs soutenu que le Canada avait tardé à alléger les mesures de santé publique en comparaison avec le reste du monde. M. Rheault a aussi demandé au gouvernement fédéral de revoir les mesures de santé publique dans le transport aérien afin qu’elles soient cohérentes avec ce qui se passe ailleurs dans l’économie canadienne. M. Gibbons s’est montré du même avis en donnant pour exemple le fait que des tests aléatoires n’étaient pas requis dans d’autres sphères d’activité.

Au sujet de l’application ArriveCAN, un outil numérique utilisé par les voyageurs pour transmettre des renseignements précis avant leur entrée au Canada qui a été rendu obligatoire en novembre 2020, M. Guy a recommandé au gouvernement fédéral d’en faire la promotion. En effet, selon ce dernier, certains voyageurs n’étaient pas au courant lors de leur arrivée au pays qu’ils devaient obligatoirement fournir des renseignements sur leur voyage et leur vaccination à travers cette application. Selon Denis Vinette, vice-président, Direction générale des voyageurs pour l’ASFC, ArriveCAN est « la façon la plus rapide, la plus facile et la plus sécuritaire pour les voyageurs de montrer qu'ils satisfont aux exigences de la santé publique ». De son côté, Sunwing Airlines a dit être d’avis que les délais de traitement des passagers aux points de contrôles, incluant pour ceux qui ont rempli correctement leurs informations dans ArriveCAN, sont plus longs qu’avant et provoquent de la congestion dans les aéroports. Il a recommandé au gouvernement fédéral de « supprimer les questions et les contrôles de santé redondants posés par ArriveCAN aux points de contrôle gouvernementaux ». M. Vinette a dit croire que la fonction de Déclaration de l’AFSC, une nouvelle fonction d’ArriveCAN qui permet aux voyageurs de remplir leur déclaration de douane à l’avance, réduira « considérablement » le temps de traitement lorsque ces derniers entreront au Canada par les aéroports.

Glenn Priestley, directeur exécutif pour Northern Air Transport Association, a abordé la question de l’obligation vaccinale pour les employés du secteur du transport aérien, alors que le secteur doit composer avec une pénurie de main-d’œuvre. Il a dit être d’avis que l’exigence vaccinale, alors encore en vigueur au moment du témoignage, ralentissait la reprise du secteur, puisque du personnel non vacciné mais disponible demeurait à la maison. M. Gibbons a dit être du même avis, mentionnant que plus de 300 employés de WestJet avaient perdu leur emploi en raison de l’obligation de vaccination. L’exigence de vaccination pour les employés des secteurs de transport sous réglementation fédérale a été suspendue le 20 juin 2022^[15].

Délais de traitement par passager

Des témoins ont identifié la pénurie de personnel au sein des services frontaliers et de sécurité dans les aéroports comme étant une des principales causes des retards vécus dans les aéroports au cours du printemps et de l’été 2022^[16].

D’une part, M. Norejko a déclaré que « chaque partenaire de l’écosystème aéroportuaire – y compris [l’ASFC et l’ACSTA] – a de la difficulté à reconstruire sa capacité » après la forte baisse de la demande vécue durant la pandémie de COVID-19. D’autre part, M. Parry a soutenu que la capacité de dotation en personnel de l’ACSTA a augmenté et que les temps d’attente des passagers diminuent. Il a fait remarquer que les temps d’attente en période de pointe tels que les mois d’été ont toujours existé et continueront d’exister, mais que l’ACSTA veut les voir atteindre des niveaux normalisés à mesure qu’elle ajuste sa capacité en fonction du volume prévu et des arrivées des passagers.

De son côté, M. Vinette a assuré que l’ASFC « surveille continuellement les volumes et les temps d’attente afin de répartir les ressources et d’ajuster les niveaux de dotation en conséquence ». Il a réitéré les mesures prises par l’ASFC pour accroitre son effectif en vue des volumes estivaux, telles que l’augmentation du temps de disponibilité des agents et l’embauche des étudiants. Sunwing Airlines a néanmoins indiqué que même si plus d’agents de l’ACSTA et de l’ASFC ont été embauchés, « le temps de traitement des titres de compétences du personnel est trop long ».

Le Comité a entendu parler d’autres facteurs qui ont eu un effet sur les temps d’attente. Par exemple, M. Guy a caractérisé les « énormes retards dans le traitement des demandes de passeport et de NEXUS » comme un défi supplémentaire dans le système de transport aérien. En outre, MM. Hutton et Parry ont constaté que des changements dans les habitudes des voyageurs ont eu un effet sur le temps de traitement, en particulier une hausse de passagers aériens qui se présentent avec les bagages à main, ce qui, selon M. Parry, demande plus de temps à traiter.

Quelques témoins ont mis en évidence le succès des technologies introduites récemment dans certains aéroports pour réduire les temps d’attente. Mme Hunka a raconté que l’Aéroport international de Calgary a réussi à réduire les délais de traitement en mettant en place une file d'attente virtuelle pour les points de contrôle de sécurité. Selon elle, ce système appelé la YYC Express^[17], offre aux passagers l’option de s’inscrire en ligne jusqu’à quatre jours avant leur vol pour obtenir une heure précise dans la file d’attente à l’un des points de contrôle de sécurité, ce qui « permet à l'aéroport de répartir les passagers entre les points de contrôle les moins fréquentés pendant les périodes de pointe ». Elle a expliqué que la YYC Express a été mise en œuvre et financée exclusivement par l’Administration aéroportuaire de Calgary. Elle a demandé au gouvernement fédéral d’investir dans de telles technologies pour améliorer l’expérience des voyageurs, ainsi que dans des appareils de contrôle plus efficaces et autres technologies qui permettraient aux voyageurs de passer plus efficacement aux douanes et à l’immigration.

M. Boudreau a appuyé les propos de Mme Hunka et a annoncé le lancement de la YVR Express^[18] pour l’Aéroport international de Vancouver, ainsi que l’arrivée anticipée du système de la file d’attente virtuelle dans tous les autres grands aéroports du Canada. De plus, il a mis l’accent sur l’utilisation des données et des solutions numériques pour améliorer le rendement opérationnel de l’Aéroport international de Vancouver. Par exemple, la plateforme jumelle numérique « a permis [aux travailleurs de première ligne] d’améliorer la surveillance afin de déployer des ressources en temps réel pour soutenir les voyageurs, les compagnies aériennes et les organismes gouvernementaux quand ils en ont besoin ».

Certains témoins ont également dit croire à la nécessité d’adopter un programme pour les voyageurs dignes de confiance au Canada^[19]. M. Guy et Mme Pasher ont cité le programme PreCheck des États-Unis comme une mesure qui, par l’entremise de la navigation rapide et sécuritaire des voyageurs préautorisés, permet de réduire les goulots d’étranglement aux points de contrôle de sécurité. M. Norejko a renchéri en exprimant son souhait de voir « une ligne distincte […] où l’on reconnaît ces passagers et leur attribue un profil de risque » et la possibilité d’une collaboration entre l’industrie aérienne et l’ACSTA pour établir un tel programme.

Pénuries de main-d’œuvre

Plusieurs témoins ont parlé de l’impact des déséquilibres du marché du travail dans l’industrie aérienne sur les opérations aéroportuaires^[20], que ce soit en raison de la mobilité de la main-d’œuvre, de la concurrence des salaires ou des conditions de travail.

M. Priestley a porté l’attention du Comité sur la disparité de main-d’œuvre qualifiée et disponible entre les différentes régions du Canada. Selon lui, il n’est pas rare que les pilotes et les spécialistes de l’entretien qui ont fait leur formation dans le Nord soient « ensuite recrutés par les grandes compagnies aériennes du Sud », ce qui explique la disponibilité insuffisante du personnel dans le Nord.

Mme Hunka a attesté que le plus grand défi de l’Administration aéroportuaire de Calgary en matière d’embauche et de maintien en poste des employés est celui des « travailleurs peu spécialisés »; l’une des causes étant l’augmentation des taux de rémunération en raison de l’inflation. Citant l’exemple des agents de service d’escale, elle a expliqué qu’une fois embauchés, certains agents passent d’une entreprise à l’autre en fonction du salaire offert. M. Gradek a ajouté que la compétitivité courante de l’industrie des services nuit au secteur de l’aviation, surtout quand « d’autres organisations qui gravitent autour des aéroports » offrent des salaires plus attrayants.

M. Boudreau a attesté que la mise en œuvre d’une politique sur le salaire de subsistance, telle que celle introduite par l’Aéroport international de Vancouver^[21], peut aider à la rétention des employés. Il a soulevé que tous les employés embauchés par l’aéroport reçoivent au minimum « 20,52 $ l’heure, ce qui englobe le salaire et les avantages ».

Autres facteurs contributifs aux retards dans les aéroports

Le Comité a entendu des témoignages sur d’autres éléments qui ont contribué aux délais dans les aéroports, en particulier les défis liés à l’accès aux cartes d’identité de zones réglementées (CIZR) et les processus de licences et certifications pour les pilotes.

Mme Pasher a insisté sur la forte demande des CIZR et a dit avoir remarqué que les travailleurs dans un aéroport qui en possèdent une « passent parfois d'une entreprise à l'autre au sein de l'aéroport ». Mme Hunka a maintenu que « le délai de traitement de ces cartes a augmenté, ce qui a accru la pression sur le système ».

M. McKenna a identifié des retards dans les services offerts par Transports Canada, entre autres pour la certification de titres, le renouvellement de licences et l'administration d'examens professionnels et de tests périodiques pour les pilotes, ainsi que la certification d'aéronefs.

Exigences réglementaires sur les heures de vol et de service et les subventions

Des témoins ont désigné des nouvelles exigences réglementaires comme obstacles qui, notamment, aggraveraient les pénuries de main-d’œuvre existantes dans le système de transport aérien et augmenteraient les coûts pour les petits aéroports^[22]. Dans son mémoire, le Airport Management Council of Ontario a stipulé :

Avec chaque nouvelle norme réglementaire imposée, les exploitants d’aéroports sont responsables d’évaluer les répercussions pour leur aéroport et, au besoin, de mettre en œuvre les mesures d’exploitation/d’immobilisation requises afin d’assurer le respect de ces normes, et ce, là leurs frais.

Des exemples d’accroissement des exigences réglementaires soulevés par les témoins comprennent :

• Les exigences liées aux nouvelles heures de fonctionnement sous le Règlement de l’aviation canadien (RAC),
• La mise en œuvre de Publication de Transports Canada (TP) 312 sur les normes et pratiques recommandées pour les aérodromes,
• Le cadre général de présentation des rapports en matière des terrains d’aviation,
• L’obligation relative à l’aire de sécurité d’extrémité de piste,
• L’obligation relative aux systèmes de gestion de la sécurité, et
• La modification de la Loi sur les langues officielles^[23].

M. Roberts a noté que les exigences en matière d'heures de vol et de service qui s’appliqueront aux exploitants aériens régis par les sous-parties 703 et 704 du RAC « exercer[ont] une pression supplémentaire sur l'industrie ». En particulier, M. Priestley a allégué que la réduction d’une heure de la journée de service d’un pilote rendrait impossibles des allers-retours qui l’étaient avant et occasionnerait plus de coûts. M. Priestley a fait également remarquer que la révision des normes et pratiques recommandées pour les aérodromes signifient que les vieux aéroports n’y sont plus conformes.

Concernant les subventions, Mme Atrill a demandé au gouvernement fédéral de soulager le fardeau placé sur les petits aéroports en fournissant le financement nécessaire pour se conformer à des nouvelles exigences fédérales en temps opportun. Elle a noté que les subventions revêtent une importance particulière pour les petits aéroports, comme l’Aéroport de Smithers, qui « sont essentiels pour les gens qui vivent dans les régions rurales et éloignées du Canada ».

En ce qui concerne l’aéroport de Mirabel, Jacob Charbonneau, maire de la Ville de Mirabel, s’est dit préoccupé par les conséquences de la servitude de non-construction entourant les pistes de l’aéroport sur le développement des communautés avoisinantes. Le maire de Mirabel a fait appel au Comité pour aider à lever la servitude qui, selon lui, est la raison principale pour laquelle il est devenu « difficile d’envisager le développement économique du secteur de l’aéroport et des secteurs limitrophes ».

L’Office des transports du Canada et le Règlement sur la protection des passagers aériens

Tom Oommen, directeur général, Direction générale de l’analyse et de la liaison pour l’Office des transports du Canada (OTC) s’est présenté devant le Comité pour parler des deux rôles de l’OTC sous le régime de la Loi sur les transports au Canada :

D'une part, il agit à titre de tribunal quasi judiciaire lorsqu'il règle des cas comme des plaintes relatives au transport aérien ou ferroviaire. D'autre part, il agit à titre d'organisme de réglementation lorsqu'il établit des règlements, publie des lignes directrices, rend une détermination et fait respecter la loi.

Entre autres règlements, l’OTC a établi et mis en œuvre le Règlement sur la protection des passagers aériens (RPPA).

Selon lui, les plaintes que l’OTC a reçues au cours de l’été ont largement trait aux interruptions de service et à l’annulation de vols, c’est-à-dire qu’elles portaient surtout sur l’indemnisation, le remboursement ou les bagages. Lorsqu’interrogé sur l’arriéré des plaintes soumises à l’OTC, M. Oommen a indiqué que le processus de traitement avait gagné en efficacité. Notamment, il a précisé qu’avant la pandémie, l’OTC traitait environ 5 000 plaintes par année, mais a réussi à faire passer ce chiffre à 15 000 plaintes en moyenne par année grâce à l’aide de son personnel. De plus, il a annoncé que l’OTC dispose de 11,5 millions de dollars qui ont été octroyés par le gouvernement fédéral dans le budget de 2022 pour aider à maintenir ce taux de résolution. Au moment de son témoignage, il a estimé l’arriéré à 25 000 plaintes.

M. Lawford a exprimé l'avis qu'une agence spécialisée dans les plaintes administratives, associée à un superviseur réglementaire pour les problèmes systémiques, serait préférable à l'approche formelle quasi judiciaire actuelle de l'OTC en matière de résolution des conflits. Il a illustré ce propos avec des exemples tels que la Commission des plaintes relatives aux services de télécom-télévision et de l’Ombudsman des services bancaires et d’investissement.

De plus, il a soutenu que le RPPA lui-même n’est pas une formalité administrative et que sa modification ne réduira pas les retards dans les aéroports ni la frustration des voyageurs. Il s’agit d’un recours pour les passagers aériens. Il en est de même pour les bagages en retard ou égarés, auxquels il a fait la remarque suivante :

En raison de la Loi sur le transport aérien, la Convention de Montréal stipule que l'indemnisation [de ces bagages] doit figurer dans les tarifs intérieurs des transporteurs aériens. Cela signifie que les frustrations des consommateurs en matière de bagages ne peuvent être résolues que par une directive du ministre ou de l'OTC à l'intention des compagnies aériennes pour qu'elles respectent à une norme minimale dans leurs tarifs.

Il a tout de même a encouragé le Comité à soutenir le RPPA dans l’intérêt des consommateurs^[24].

Réunion 27 – Retards et annulations dans les aéroports

Le 19 août 2022, le ministre des Transports a comparu devant le Comité avec les représentants de l’ASFC, de l’ACSTA, de Transports Canada et de l’Agence de la santé publique du Canada, afin de répondre à des questions. Les membres du Comité ont demandé que la réunion fasse l'objet d'une section distincte dans le présent rapport.

Dans son allocution, l’honorable Omar Alghabra, ministre des Transports, a fourni quelques chiffres concernant les progrès récents en matière de retards dans les aéroports. Par exemple, il a déclaré que le nombre de passagers aériens au Canada a augmenté de 252% entre janvier et août. Concernant l’ACSTA, il a mentionné que l’Administration a embauché 1 700 agents depuis le mois de mai et continue d’en embaucher. Il a ajouté que, pendant la deuxième semaine d’août, les agents de l’ACSTA inspectaient en 15 minutes 87 % des passagers qui s’envolaient des quatre principaux aéroports au Canada, en comparaison avec les 63 % de la première semaine de mai. De plus, il a affirmé que seulement 2 % des vols prévus dans les quatre aéroports ont été annulés, ce qui se rapproche de la moyenne habituelle et constitue une amélioration comparée à 5 % pendant la première semaine de juillet.   

Le ministre Alghabra a reconnu le déséquilibre entre la demande des gens qui ont envie de voyager et la main-d’œuvre disponible pour les servir. Il s’est enquis de la possibilité de la mise en place d’une norme de service pour les éléments du transport aérien qui relèvent de la compétence fédérale, bien qu’il ait précisé que, par exemple, la manutention des bagages est la responsabilité des compagnies aériennes. Michael Keenan, sous-ministre, ministère des Transports, a parlé des files d’attente de l’ACSTA dans certains aéroports. Il a expliqué que les plus longues sont pour le prédédouanement, parce que l’ACSTA doit éviter d’envoyer trop d’individus dans les salles d’attente du service douanier des États-Unis. Il a assuré que Transports Canada travaille avec ses homologues américains pour accroitre le débit aux aéroports de Toronto et Montréal.

Des témoins ont soutenu la mise en œuvre et l’utilisation de l’application ArriveCAN pour la transmission de renseignements relatifs aux mesures de santé publique afin de permettre la réduction des temps d’attente à l’avance. Sans l’application, ces renseignements auraient dû être traités manuellement^[25]. Selon Jennifer Lutfallah, vice-présidente, Direction générale de la sécurité sanitaire et des opérations régionales, Agence de la santé publique du Canada, il n’y a eu que 190 contraventions relativement à la non-conformité depuis qu’ArriveCAN est devenue obligatoire pour la frontière terrestre et aérienne. Elle a également souligné le rôle de facilitateur des agents de la santé publique, et qu’une contravention n’est pas la première solution qu’ils utilisent pour faire appliquer ArriveCAN.

Le ministre Alghabra a justifié la mise en œuvre des mesures de santé publique imposées aux voyageurs, y compris les mandats de vaccination dans les secteurs de transport sous réglementation fédérale, en parlant de leur efficacité à réduire la propagation de la COVID-19 et à protéger la santé et la sécurité publique. En plus de l’obligation vaccinale, Mme Lutfallah a listé d’autres mesures instaurées afin de « réduire les risques pour la sécurité des Canadiens », telles que les tests, la période de quarantaine, les mesures d’isolement et le port du masque. M. Keenan a déclaré que Transports Canada s’appuie sur l’expertise et les renseignements à jour de l’ASPC pour orienter l’élaboration de ses mesures.

Le ministre Alghabra a pointé vers le travail accompli par Transports Canada depuis l’hiver pour soutenir l’ACSTA dans sa capacité de répondre aux demandes en vue de la relance de l’aviation, tandis que M. Vinette a articulé les mesures prises par l’ASFC pour accroitre et maintenir son effectif. Celles-ci incluent la planification et la répartition des ressources en fonction des fluctuations saisonnières, l’embauche annuelle d’agents étudiants des services frontaliers, l’appui aux services de première ligne par d’autres moyens et dans le cadre d’autres programmes, ainsi que le doublement de l’objectif de recrutement pour les deux prochaines années.

Le ministre et le sous-ministre du ministère des Transports ont abordé les nouvelles dispositions du RPPA qui concernent les obligations des transporteurs aériens envers leurs clients^[26]. M. Keenan a noté qu’elles sont nécessaires pour « consolider les exigences en matière de remboursement en cas de perturbation majeure et lorsque la compagnie aérienne est dans l’incapacité de garantir le vol ».

Par ailleurs, des témoins ont commenté le fonctionnement du programme d’incitatif pour les agents de contrôle^[27]. M. Parry ne considère pas que le programme a incité les agents à aller travailler en étant malade, parce qu’« il s’agit d’une indemnité supplémentaire » et les agents « ont droit à toute leur rémunération de base, qui comprend leur salaire horaire, leurs prestations de soins médicaux et dentaires, leurs congés de maladie payés [et] leurs congés payés ».

Dernièrement, des témoins ont parlé des progrès réalisés pour faciliter la circulation des passagers dans les aéroports grâce aux avancées technologiques et aux services numériques, tels que les bornes d’inspection et les portes électroniques^[28].

Conclusion

Le Comité a mis en lumière des événements récents et des enjeux persistants qui ont considérablement affecté les activités au sein du secteur du transport aérien au Canada. Au cours de l'étude, les témoins ont partagé leurs perspectives sur le modèle de financement des aéroports canadiens et les coûts qui leur sont associés. Ils ont ainsi exprimé leurs préoccupations à l’égard de divers délais survenus au printemps et à l’été 2022. Notamment, plusieurs d’entre eux ont constaté que le modèle utilisateur-payeur était défaillant et ont attribué les débordements dans les aéroports aux mesures de santé publique, aux retards dans les aéroports étrangers et en grande partie aux manques de main-d’œuvre pour répondre à l’afflux de voyageurs. Les témoins ont aussi proposé des solutions, dont certaines sont reflétées dans les recommandations du rapport, pour rendre les systèmes aéroportuaires plus viables et plus efficaces, afin d’offrir une meilleure expérience aux passagers aériens.