Introduction

Le 1^er février 2022, le Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes (le Comité) a accepté d’entreprendre une étude pour « examiner comment le ministère des Pêches et des Océans établit les priorités, finance et élabore des études et des avis scientifiques pour le ministère, la façon dont les résultats des études scientifiques sont communiqués à la ministre et aux Canadiens et comment la ministre applique les données et les conseils fournis par le ministère et d’autres ministères aux décisions ministérielles^[1] ». Le Comité a entendu 57 témoins lors de neuf réunions tenues entre le 26 avril et le 7 octobre 2022.

Au cours de cette étude, le Comité a entendu les témoignages d’employés actuels et d’anciens employés de Pêches et Océans Canada (le MPO), de scientifiques, de représentants d’organisations de pêcheurs ainsi que d’organismes autochtones et non gouvernementaux, et de divers autres intervenants. Ces témoins ont parlé des différents éléments qui interviennent dans la formulation d’avis scientifiques à des fins décisionnelles, notamment la collecte et la hiérarchisation des données scientifiques au sein du MPO, le processus du Secrétariat canadien des avis scientifiques (SCAS) servant à l’élaboration d’avis scientifiques examinés par les pairs, et la façon dont les avis scientifiques sont fournis à la ministre. Les témoignages recueillis par le Comité étaient quelque peu polarisés. Les représentants du Ministère ont indiqué au Comité que les avis scientifiques formulés par le MPO à des fins décisionnelles s’appuient sur des processus et des politiques qui sont axés sur la collaboration et la transparence et qui préviennent les conflits d’intérêts. D’autres témoins et partie prenantes, cependant, n’étaient pas du même avis.

Les témoins ont convenu que les scientifiques du MPO font un excellent travail. Dominique Robert, professeur et titulaire de la Chaire de recherche du Canada en écologie halieutique à l’Institut des sciences de la mer de l’Université du Québec à Rimouski, a salué la qualité du travail des chercheuses et des chercheurs du MPO. Il estime que ceux-ci « sont hautement qualifiés pour réaliser le travail scientifique dont ils ont le mandat^[2] ». Le Comité a entendu que le MPO s’est doté de politiques judicieuses qui définissent le processus d’élaboration des avis scientifiques, mais que celles-ci ne sont pas respectées. Andrew Bateman, gestionnaire, Santé du saumon à la Fondation du saumon du Pacifique, estime que les « objectifs actuels du MPO au chapitre des avis scientifiques sont louables en théorie, mais la valeur des principes et des lignes directrices dépend de leur mise en œuvre^[3] ». Selon Andrew Trites, professeur de l’Unité de recherche sur les mammifères marins à Institut des océans et des pêches de l’Université de la Colombie-Britannique :

Le Canada est reconnu comme un chef de file mondial en recherche sur les pêches et les océans, et il sait très bien évaluer la productivité et la qualité de la recherche effectuée par le MPO, par les universités et par d’autres acteurs. Cependant, je pense que notre pays ne fournit pas suffisamment de connaissances scientifiques importantes pour les pêcheurs, les collectivités côtières, les exploitants d’entreprises touristiques et les gestionnaires des pêches, entre autres. Je pense qu’il faut adopter une nouvelle approche pour que la recherche sur les pêches et les océans entreprise au cours des prochaines années réponde aux préoccupations exprimées par les différents secteurs qui ont un intérêt marqué pour la santé des pêches et des écosystèmes marins du Canada^[4].

Politiques et directives pour l’élaboration d’avis scientifiques à des fins décisionnelles à Pêches et Océans Canada

Au MPO, environ 2 000 employés, qui travaillent dans plus de 17 instituts scientifiques, laboratoires et centres expérimentaux, sont responsables de fournir des données, des analyses et des avis scientifiques^[5]. Le rôle central du Secteur des sciences au MPO est de fournir les données probantes qui éclaireront les décisions en matière de gestion des pêches et des océans. Par exemple, une part importante des activités scientifiques du MPO consiste à soutenir l’industrie de la pêche en fournissant des données sur l’évaluation des stocks, lesquelles pourront être utilisées par des tiers dans le cadre d’un processus de certification écologique pour déterminer si une pêche est durable et bien gérée. Le personnel scientifique du MPO collabore aussi avec des partenaires internationaux sur le plan de la recherche afin d’appuyer les décideurs canadiens et étrangers.

Le SCAS du MPO coordonne la production d’évaluations et d’avis scientifiques vérifiés par des pairs pour les décideurs du Ministère. La figure 1 illustre le processus suivi par le SCAS pour élaborer avis scientifiques, qui inclut une étape d’examen par les pairs :

Figure 1 : Le processus du Secrétariat canadien des avis scientifiques à Pêches et Océans Canada

Source : Pêches et Océans Canada, « Les sciences au MPO », Appareil gouvernemental, 2021.

Conformément aux politiques du MPO, la participation d’experts externes à un processus du SCAS se fait sur invitation du Ministère seulement. Les participants sont choisis par le comité directeur « en fonction de leur expérience et de leurs compétences pertinentes pour le domaine de l’examen. Il peut s’agir de représentants du MPO, d’autres ministères, des Premières Nations, des intervenants, des universités, des organisations non gouvernementales de l’environnement ainsi que d’experts internationaux^[6]. » Des experts externes sont invités à participer au processus du SCAS depuis 2007.

La Politique sur l’intégrité scientifique, qui est entrée en vigueur en 2019, encourage « la discussion découlant d’interprétations divergentes des données scientifiques et de recherche en tant que partie légitime et nécessaire de la recherche et des processus scientifiques et, le cas échéant, veill[e] à ce que ces différences soient explicites et représentées avec précision^[7] ». La Politique sur l’intégrité scientifique vise aussi à s’assurer qu’au MPO, « la conduite de la recherche et de la science et de tout produit ou recherche scientifique, ainsi que toute communication associée, sont libres de toute interférence politique, commerciale, des clients et des intervenants^[8] ».

Mona Nemer, conseillère scientifique en chef au Bureau du conseiller scientifique en chef, a expliqué que la Politique sur l’intégrité scientifique « fournit un cadre définissant le rôle de chacun dans la conduite de travaux scientifiques de haute qualité et exempts d’influence indue^[9] ». Arran McPherson, sous-ministre adjointe responsable du Secteur des sciences des écosystèmes et des océans au MPO, a précisé que, bien que l’application générale de la Politique sur l’intégrité scientifique relève du sous-ministre, il revient à l’ombudsman de traiter toute allégation de manquement à la politique^[10].

Différentes politiques et lignes directrices basées sur la Politique sur l’intégrité scientifique, telles que la Politique sur les conflits d’intérêts dans les processus d’examen par les pairs et la Politique sur la participation dans les réunions d’examen par les pairs sont suivies au cours des processus du SCAS. Cependant, le Comité a entendu de nombreux témoins décrire des éléments des processus du SCAS comme étant problématiques. Ils ont décrit les longs délais rencontrés avant la publication d'un rapport sur la détection de l’orthoréovirus pisciaire chez le saumon quinnat d'élevage en raison d'un désaccord entre les vétérinaires de l'industrie et le personnel du MPO sur l'interprétation des données, l'inclusion de groupes d'intérêts particuliers dans le processus du SCAS, et l'utilisation du consensus pendant le processus du SCAS comme tactique de répression. Ces exemples sont discutés plus en détail plus loin dans ce rapport.

Communication de l’information et des avis scientifiques

Une fois les travaux terminés et approuvés, tous les documents résultants du processus du SCAS doivent être rendus publics sur le site Web du SCAS, conformément à la Politique sur la diffusion des publications du MPO. Ces séries de publications comprennent :

• les documents de recherche, qui contiennent les renseignements et les analyses scientifiques de fonds nécessaires pour produire l’avis;
• les avis scientifiques à proprement parler, qui énoncent notamment leurs limites et incertitudes;
• les comptes rendus, qui résument les discussions tenues pendant le processus d’examen par les pairs pendant une réunion ou un atelier et incluent une liste des participants internes et externes; et
• les Réponses des Sciences, qui présentent les avis scientifiques passés en revue par des pairs et les comptes rendus en cas de demandes d’avis ou d’information urgentes et imprévues, selon le processus spécial de réponse des Sciences^[11].

Si le MPO reconnaît le rôle des chercheurs et des scientifiques dans la communication de l’information au public, la Politique sur l’intégrité scientifique mentionne qu’il peut y avoir « des raisons légitimes et impérieuses de limiter la divulgation ou la disponibilité des renseignements scientifiques ou des renseignements sur les recherches aux employés, aux intervenants ou au public^[12] ». Parmi les exemples de raisons légitimes et impérieuses données par la politique, mentionnons « la nécessité de faire preuve de prudence dans la communication publique de renseignements scientifiques ou de recherche classifiés ou sensibles, ainsi que les contraintes juridiques existantes en matière de divulgation des renseignements[13] ». Toutefois, elle indique aussi que les chercheurs et les scientifiques du MPO « ont le droit de parler ou de s’exprimer sur la science et leurs travaux de recherche, et sont encouragés à le faire, sans approbation ou approbation préalable [de leurs superviseurs ou gestionnaires] et sans être désigné comme porte-parole officiel^[14] ».

Prise de décisions ministérielles relatives à la gestion des pêches

Même si les décisions ministérielles peuvent se fonder sur des avis scientifiques, en vertu de l’article 2.5 de la Loi sur les pêches, le ministre peut aussi prendre en considération des éléments tels que les connaissances des collectivités, les connaissances autochtones et les facteurs sociaux, économiques et culturels^[15]. Les décisions ministérielles doivent cependant respecter les principes de conservation, les ententes juridiquement contraignantes ainsi que les droits issus de traités et les droits ancestraux autochtones^[16]. Sur le plan de la gestion des pêches, le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne a le pouvoir, en vertu de la Loi sur les pêches, de déterminer, entre autres responsabilités :

• le total admissible des captures (TAC) annuel d’une espèce ou d’un stock;
• les conditions des permis de pêche;
• les périodes et les saisons de pêche;
• les restrictions qui doivent être imposées (p. ex. le type d’engin, la vérification à quai ou en mer, les exigences en matière de déclaration).

Bernard Vigneault, directeur général de la Direction des sciences des écosystèmes du MPO, a décrit en ces termes la production d’avis scientifiques au MPO :

Comme nous sommes un ministère axé sur la science, l’intégrité scientifique est cruciale dans les travaux menés par Pêches et Océans Canada et ses employés. Cette intégrité est indispensable aux processus décisionnels, du moment de la planification et de l’exécution de la recherche jusqu’à la formulation d’avis et à la prise en considération d’avis. Les scientifiques du ministère sont tenus de respecter le Code de valeurs et d’éthique du ministère ainsi que sa Politique en matière d’intégrité scientifique, ce qui renforce certains principes, notamment la transparence et l’excellence scientifique, et établit de robustes normes pour l’éthique en recherche.

Le ministère produit des avis scientifiques en toute transparence par l’entremise du Secrétariat canadien des avis scientifiques, ou SCAS, selon un principe d’avis fondés sur des preuves et révisés par les pairs. Les personnes qui participent aux examens par les pairs du SCAS agissent à titre d’experts indépendants qui étudient les éléments scientifiques présentés. Pour encadrer la participation aux examens, le ministère a publié la Politique sur la participation dans les réunions d’examen par les pairs du SCAS^[17].

Lors de cette étude, des témoins ont mentionné qu’à diverses étapes de l’élaboration des avis destinés aux décideurs, il arrivait que l’information scientifique soit bloquée ou modifiée, par exemple au cours du processus du SCAS ou de la préparation de l’information en vue de sa communication au ministre. Par exemple, Alexandra Morton, scientifique indépendante (à titre personnel), a décrit une situation où la direction du MPO a informé les représentants de l’industrie de l’aquaculture, mais n'a pas informé le ministre du risque posé aux jeunes saumons rouges du Fraser par le Tenacibaculum maritimum après avoir été alerté du risque par les scientifiques du MPO[18]. Robert Chamberlin, président de la First Nations Wild Salmon Alliance, a estimé que l'industrie de l’aquaculture avait été beaucoup trop impliquée dans le processus du SCAS lié aux fermes piscicoles en cage à filet pour que ce processus soit objectif[19]. Des témoins ont également décrit des problèmes liés à la collecte de données du MPO, sur laquelle reposent tous les avis scientifiques du Ministère.

Collecte de données scientifiques et élaboration de produits scientifiques par Pêches et Océans Canada

Bernard Vigneault, directeur général de la Direction des sciences des écosystèmes au MPO, a décrit ainsi la collecte de données scientifiques et l’élaboration de produits au MPO :

Chaque année, le secteur des sciences du MPO mobilise des équipes de chercheurs, de biologistes et de techniciens afin de réaliser des études sur le terrain et en laboratoire dans le cadre de centaine de projets portant sur les écosystèmes marins et d’eau douce. Nous accumulons ainsi un vaste savoir sur nos écosystèmes et les populations de poissons, ce qui nous permet d’appuyer les processus décisionnels. Le secteur des sciences du MPO possède une expertise dans de nombreux domaines, notamment ceux reliés à l’environnement marin et aux écosystèmes aquatiques, à l’hydrographie, à l’océanographie, aux pêches, à l’aquaculture et aux biotechnologies. Le secteur est composé de scientifiques professionnels situés dans des établissements de recherche, dans des laboratoires, dans des centres expérimentaux et dans différents bureaux partout au pays. Le personnel [du Secteur] des Sciences recueille des données et mène des activités de recherche et de surveillance dont les résultats appuient les avis scientifiques utilisés pour répondre à certaines questions ou prendre des décisions^[20].

Le MPO utilise une approche scientifique écosystémique. Selon Greig Oldford, scientifique et candidat au doctorat à l’Université de la Colombie-Britannique (à titre personnel), il s’agit d’une « approche générale de l’étude des relations et des interactions dans les écosystèmes, et ce cadre intègre les résultats scientifiques. Nous accordons la priorité aux relations clés dans la nature et à leurs liens avec les besoins humains et les mesures de gestion, et nous essayons de les comprendre^[21]. » Dominique Robert a recommandé d'accélérer la mise en œuvre d'une approche écosystémique de la gestion des pêches au Canada, notant qu'un rapport du SCAS de 2019 a conclu que moins de la moitié des 178 évaluations de stocks examinées tenaient compte des aspects écosystémiques[22]. Il estimait que, si « on veut offrir un meilleur conseil scientifique avec une approche écosystémique à la gestion, mais qu’il y a un manque de certaines composantes cruciales de l’écosystème comme les espèces fourragères, on aura de la difficulté à y arriver^[23] ». Keith Sullivan, président de Fish, Food and Allied Workers – Unifor, a convenu que l’utilisation d’une approche écosystémique était pertinente; mais a souligné la nécessité de prendre en compte tous les éléments de l'écosystème, y compris les prédateurs tels que les phoques^[24]. Mona Nemer a expliqué que le changement climatique modifie de nombreuses conditions environnementales dans l’océan, notamment la température, la salinité et l’acidité de l’eau^[25]. Dominique Robert était d’avis que les « changements écosystémiques rapides que nous vivons présentement sous l’effet du réchauffement climatique requièrent par ailleurs la considération de variables écosystémiques dans les évaluations des stocks pour assurer une gestion durable de nos ressources^[26] ».

Recommandation 1

Que les activités des sciences des océans du ministère des Pêches et des Océans (MPO) se concentrent sur une stratégie de recherche globale sur les répercussions actuelles et éventuelles du changement climatique sur la vie marine, et que le Ministère publie des mises à jour régulières sur ses constats.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada demande à la conseillère scientifique en chef d’examiner comment et dans quelle mesure le MPO a déployé une approche écosystémique pour la gestion et le rétablissement des stocks et, si nécessaire, faire des recommandations sur la façon dont le MPO peut mieux mettre en œuvre une approche écosystémique à la gestion.

Recommandation 3

Que le MPO accélère la mise en œuvre d’une approche écosystémique de la gestion des pêches au Canada, au vu de l’ampleur des effets du changement climatique.

Certains témoins ont insisté sur l’importance de la collaboration au sein du gouvernement fédéral et avec les divers groupes et associations concernés (par exemple de l’industrie, des regroupements autochtones, des citoyens pêcheurs à la ligne) pour maximiser les données disponibles. Jean Côté, directeur scientifique du Regroupement des pêcheurs professionnels du sud de la Gaspésie, a décrit le Groupe homard (mieux connu sous le nom de Lobster Node) comme un « un groupe d’associations de pêcheurs des cinq provinces de l’Atlantique auquel se joignent des chercheurs gouvernementaux du MPO, un ministère provincial, ainsi que des chercheurs universitaires » qui cherche à « étudier et [à] combler les lacunes dans nos connaissances sur la productivité, la structure et la connectivité des stocks de homard dans leur aire de distribution » au moyen de recherches collaboratives^[27]. Andrew Trites, quant à lui, estimait qu’« un programme de recherche administré conjointement par des pêcheurs, des universitaires et des scientifiques du gouvernement », à l’instar du Réseau canadien de recherche sur les pêches qui a existé de 2010 à 2015, permettrait de résoudre bon nombre des préoccupations soulevées au sujet de la science au MPO^[28]. Brian E. Riddell, conseiller scientifique à la Fondation du saumon du Pacifique, a rappelé au Comité que la science citoyenne peut se révéler un puissant outil de collecte de données^[29]. Les témoins ont également mentionné l’importance de collaborer avec les États-Unis lorsque les travaux portent sur des espèces transfrontalières comme le saumon sauvage du Pacifique ou le maquereau de l’Atlantique^[30].

Recommandation 4

Que le Canada augmente sa collaboration avec ses voisins et alliés internationaux aux évaluations des stocks et à la recherche scientifique sur toutes les espèces transfrontalières.

Kathryn Moran, présidente-directrice générale d’Ocean Networks Canada, a décrit un programme américain appelé Sea Grant, qui finance à l’échelle régionale les intérêts des pêcheurs et « les travaux scientifiques dont ils ont besoin pour les aider à accroître leurs retombées économiques^[31] ». À son avis, l’adoption de ce modèle pourrait être envisagée au Canada.

Kristi Miller-Saunders a expliqué que les budgets accordés au sein du MPO « dépendent en grande partie de propositions concurrentielles^[32] ». Elle a dit au Comité qu’elle s’attendait à obtenir un financement dans le cadre de l’Initiative de la Stratégie relative au saumon du Pacifique, mais qu’elle ne l’avait toujours pas reçu. Son programme de recherche sur les agents pathogènes, le stress environnemental et le changement climatique est principalement financé « grâce à des fonds provenant de l’extérieur du ministère », parce qu’il lui est plus facile d’obtenir des fonds pour ses recherches auprès d’organismes subventionnaires de l’extérieur^[33].

Recommandation 5

Que la ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne enjoigne à ses fonctionnaires d’examiner immédiatement les investissements que le MPO consacre aux sciences halieutiques et aux sciences océaniques pour veiller, d’une part, à ce que les activités scientifiques requises pour éclairer les décisions du MPO et de la ministre disposent des ressources ministérielles nécessaires et, d’autre part, à ce que les scientifiques du MPO ne dépendent pas de sources de financement externes pour accomplir leur travail.

Évaluations des stocks

En gestion des pêches, appliquer l’approche de précaution signifie « faire preuve de prudence lorsque les données scientifiques sont incertaines, peu fiables ou inadéquates » et se garder d’invoquer le « manque de données scientifiques adéquates […] pour ne pas prendre de mesures visant à éviter un préjudice grave à la ressource ou pour en différer l’adoption^[34] ». Il importe donc d’obtenir des données suffisantes en temps voulu, car la qualité des recommandations faites aux décideurs en dépend. Robert Chamberlin croit que l’approche de précaution demande le retrait des fermes piscicoles des côtes de la Colombie-Britannique[35].

Des témoins ont dit craindre que certaines évaluations des stocks ou certains relevés ne soient pas effectués en temps utile en raison d’un manque de capacité et de ressources au sein du MPO et de priorités concurrentes entre les sciences océaniques et halieutiques. Adam Burns, sous-ministre adjoint par intérim de la Gestion des pêches et des ports au MPO, a déclaré que les décisions relatives aux évaluations des stocks « sont prises en se fondant sur les meilleures données scientifiques disponibles », même si, dans certains cas, les données ont été produites avant l’année en cause^[36]. D’après Christina Burridge, directrice générale de la BC Seafood Alliance, si les évaluations des stocks ne sont pas réalisées en temps voulu, « les totaux autorisés des captures (TAC) peuvent être plus prudents qu’il n’en faut et limiter les avantages pour les Canadiens^[37] ». Kris Vascotto, directeur exécutif de l’Atlantic Groundfish Council, et Carey Bonnell, vice-président, Développement durable et engagement, chez Ocean Choice International L.P., ont exprimé leur consternation quant aux retards dans l’évaluation des stocks^[38].

Compte tenu des « défis continus dans la plupart des régions du MPO en ce qui concerne l’exécution des programmes scientifiques », Morley Knight, l’ancien sous-ministre adjoint de la Politique des pêches du MPO à la retraite (à titre personnel), estime que les « responsables devraient être tenus de rendre des comptes pour ce qui est de veiller à ce que les relevés soient effectués et que les programmes scientifiques du MPO soient prioritaires. Lorsque les programmes ne sont pas exécutés, les responsables devraient être tenus responsables^[39]. »

Charlotte K. Whitney, directrice du programme Sciences et gestion des pêches à la Central Coast Indigenous Resource Alliance, a remis en question la façon dont le MPO établit les priorités en matière d’évaluation des stocks, puisque « beaucoup de stocks ciblés et de stocks de prises accessoires font l’objet d’évaluations désuètes ou d’aucune évaluation^[40] ». Comme il n’existe aucune estimation de la mortalité par pêche pour 80 % des stocks, Robert Rangeley, directeur des sciences à Oceana Canada, a dit espérer que le MPO corrige les incohérences dans le contrôle des prises en mettant pleinement en œuvre la politique de surveillance des pêches^[41].

Christopher Jones, ancien gestionnaire principal des pêches au MPO à la retraite (à titre personnel), a expliqué que dans la région des Maritimes, les efforts scientifiques se sont concentrés sur certains stocks très en vue, comme ceux du crabe, du homard et du flétan, en raison des ressources limitées. Les pêches qui sont moins connues « reçoivent très peu de soutien scientifique ou pratiquement aucun » dans ce système à deux niveaux^[42]. Dominique Robert a expliqué que, plus généralement,

la qualité des données disponibles varie grandement selon les stocks. L’évaluation de certaines espèces historiquement et culturellement importantes, comme la morue franche dans l’Est du Canada, mise sur des données de haute qualité qui proviennent de sources multiples, alors que d’autres stocks, comme ceux d’espèces fourragères, sont pauvres en données, et des mesures de base, comme leur biomasse reproductrice, demeurent parfois inconnues. La qualité des recommandations que peuvent faire les scientifiques dépend donc directement des données disponibles^[43].

Selon Morley Knight, lorsque l’état d’un stock particulier est plus incertain, « il faut redoubler d’efforts pour découvrir la vraie vérité et être plus sûrs de l’état actuel des choses^[44] ». Il a avancé que ce pourrait être le cas du maquereau de l’Atlantique.

Melanie Giffin, biologiste de la vie marine et planificatrice de projet à la Prince Edward Island Fishermen’s Association, a souligné qu’il était essentiel de recueillir ‒ sur le terrain et en mer ‒ les données nécessaires à l’évaluation des stocks et que le financement de ces activités devait être assuré. Elle a fait valoir que ces données pourraient être recueillies par le MPO ou par l’industrie pour le compte du MPO^[45]. Quant à Kathryn Moran elle a suggéré que le MPO utilise des véhicules de surface autonomes pour effectuer l’évaluation des stocks^[46].

Dominique Robert croit que l’un des obstacles à la collecte de nouvelles données est le vieillissement de la flotte de la Garde côtière canadienne (GCC), que l’on a du mal à réparer, puisqu’elle est constamment monopolisée par les relevés existants^[47]. Kris Vascotto et Carey Bonnell ont partagé cet avis et ont recommandé d’affecter davantage de ressources à la résolution de ce problème^[48]. Arran McPherson a indiqué au Comité que trois nouveaux navires de pêche de la GCC viennent d’être mis en service^[49].

Recommandation 6

Que le MPO effectue une vérification interne du rendement des nouveaux navires de recherche afin de s’assurer que les nouveaux navires conviennent au maintien et à l’amélioration de la capacité du ministère  d’évaluer les stocks, et que les résultats de cette vérification soient communiqués au Comité permanent des pêches et des océans de la Chambre des communes.

Des témoins ont également discuté de la capacité des fonctionnaires du Ministère à effectuer toutes les analyses de données requises. Kris Vascotto s’est inquiété du fait que les « efforts récents pour pourvoir les nouveaux programmes en personnel se sont soldés par la désertion des anciens programmes et l’accentuation des problèmes de vacances aux postes clés d’évaluation des stocks et de pénuries d’analystes^[50] ». Robert Rangely a laissé entendre que le MPO pourrait avoir du mal à respecter les délais prévus par le nouveau règlement canadien sur le rétablissement des stocks^[51]. Christopher Jones s’est demandé l’impact que l’affectation de ressources physiques et humaines à la surveillance des aires protégées aurait sur la capacité du Ministère à poursuivre l’évaluation des stocks^[52]. Christina Burridge a dit craindre qu’en raison d’un manque de personnel, le Ministère ne retarde les évaluations de stocks nécessaires à l’obtention d’une certification du Marine Stewardship Council (MSC) afin de satisfaire à des exigences réglementaires ou législatives, comme celles de la Loi sur les espèces en péril^[53]. Dans son mémoire, le Conseil canadien des pêches a indiqué que des pêches peuvent perdre leur certification du MSC si les évaluations des stocks sont retardées^[54]. Kris Vascotto a souligné l’importance des possibilités d’encadrement pour les nouveaux employés du MPO et des politiques de rétention du personnel, qui permettront de conserver et d’enrichir les connaissances sur les évaluations des stocks au Ministère^[55].

Carey Bonnell s’est dit préoccupé par le fait que, même si « le gouvernement reçoit des pressions de partout pour imposer des plans de rétablissement et [que les] demandes de soutien à l’obtention de la certification de durabilité » n’ont cessé d’augmenter au cours des dernières années, les récents investissements dans les sciences du MPO ont surtout soutenu

la science des océans, qui [est axée] notamment sur les objectifs liés aux aires marines de conservation, la recherche sur les mammifères marins et ce genre de choses, au détriment du renforcement de la capacité et de l’expertise en matière d’évaluation des stocks à des fins commerciales. Il faut investir dans la science des océans pour avoir l’heure juste sur leur santé, c’est évident, mais l’évaluation des stocks de qualité est tout aussi primordiale si nous voulons assurer une utilisation durable et optimale des stocks de poissons au Canada^[56].

Martin Mallet, directeur général de l’Union des pêcheurs des Maritimes, a suggéré d’adapter les évaluations des stocks du MPO et de les financer adéquatement, compte tenu de « l’évolution rapide de l’écosystème causée par le changement climatique^[57] ».

Recommandation 7

Que le MPO affecte des ressources suffisantes, y compris la capacité en mer, pour mener des évaluations des stocks exhaustives en temps voulu et des relevés acoustiques pour toutes les espèces de poissons commerciales.

Recommandation 8

Puisque les modèles scientifiques utilisés par le MPO pour l’évaluation des stocks reposent sur les données issues des relevés, le Comité recommande de mettre davantage l’accent sur la réalisation des relevés et la collecte de données scientifiques solides, en dépit des pannes ou de l’indisponibilité des navires. Que le MPO y parvienne en établissant des liens avec l’industrie de la pêche afin de pouvoir faire appel à des détenteurs de permis de pêche commerciale et à leurs navires pour étoffer sa collecte de données scientifiques.

Recommandation 9

Que, pour garantir que les relevés seront effectués, le MPO identifie et saisit les opportunités qui permettraient à des pêcheurs de recueillir les données pour l’évaluation des stocks, contribuant donc aux travaux de science collaborative et citoyenne.

Recommandation 10

Que le MPO mette immédiatement en œuvre, en partenariat avec les scientifiques du milieu universitaire et des pêches, une révision des critères pour identifier les lieux où récolter les données pour les relevés de stock pour tenir compte de la variabilité dans la distribution des stocks de poissons ainsi que des observations des pêcheurs afin d’avoir une vision plus réaliste de l’état des stocks et de la pression de pêche. Ces relevés de stocks devraient avoir lieu deux fois par année.

Recommandation 11

Attendu l’importance de la durabilité des pêches pour la santé économique et sociale des petites collectivités côtières et nos obligations à l’égard de la réconciliation avec les Autochtones, que le MPO accorde la priorité à la réalisation régulière d’évaluations des stocks exhaustives sur les trois côtes et s’engage à mobiliser pleinement et rapidement les collectivités et les parties concernées lorsqu’il est question de restreindre certaines pêches pour protéger des stocks de poissons et des espèces marines menacées ou en péril.

Recommandation 12

Que le MPO s’engage à accélérer ses processus décisionnels afin que les pêcheurs et les industries concernés par les décisions relatives aux pêches sachent à quoi s’en tenir. Ainsi, ceux qui sont touchés par ces décisions, que ce soit de façon positive ou négative, auront suffisamment de temps pour se préparer et s’adapter aux changements, et le gouvernement pourra soutenir les industries lésées par la fermeture d’une pêche.

Recommandation 13

Que le MPO revoie la répartition de ses ressources, financières et autres, entre les sciences océaniques et les sciences halieutiques pour

• assurer un financement suffisant pour les évaluations des stocks, qui sont nécessaires pour une saine gestion, les certifications écologiques et les plans de rétablissement des stocks décimés; et
• refléter l’importance commerciale, sociale et culturelle des pêches pour les collectivités côtières.

Recommandation 14

Que le MPO rende compte au Parlement, dans un rapport public annuel, de l’état des stocks de poissons, des niveaux de dotation et des dépenses par secteur de programme, ainsi que du rendement de la gestion des pêches, pour accroître la transparence des données qui guident les décisions ministérielles, y compris toutes les notes de décision pertinentes.

Recommandation 15

Que la ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne demande immédiatement à ses fonctionnaires de fournir au Comité, chaque année, des documents contenant des tableaux qui indiquent le nombre de stocks de poissons gérés par le MPO, le nombre de stocks qui ont été évalués ou non pendant l’année en question, et les mesures prises par la ministre pour que les ressources et les directives nécessaires soient en place afin d’augmenter le nombre d’évaluations de stocks à partir de 2023, en tant qu’exercice annuel.

Modélisation

Greig Oldford a indiqué au Comité que la « modélisation par simulation et la modélisation informatique jouent un rôle très important dans l’écologie marine^[58] ». Il a ajouté qu’il n’est pas facile de composer avec les incertitudes en modélisation, et tout particulièrement en écologie marine, puisqu’on ne peut isoler les variables dans des expériences contrôlées et qu’on ne dispose pas toujours de séries de données à long terme^[59]. Andrew Trites a expliqué qu’un aspect de la modélisation souvent négligé est le degré de certitude d’un modèle (c.-à-d. la probabilité que l’on arrive au résultat escompté). Il a précisé que, pour prendre des décisions importantes, il vaut mieux viser un degré de certitude élevé (p. ex. 80 %), mais qu’un degré de confiance plus faible (p. ex. 30 ou 40 %) pourrait suffire lorsque l’enjeu est jugé négligeable^[60].

Selon Christopher Jones, il semblerait qu’au cours des dernières années, « le MPO ait mis à jour la plupart de ses modèles d’évaluation des stocks, ce qui, pour l’essentiel, a entraîné une révision à la baisse des évaluations^[61] ». Il se posait plusieurs questions, notamment : pourquoi les modèles avaient été mis à jour à ce moment-ci; si leur actualisation visait l’adoption d’une approche plus axée sur la conservation; quels paramètres avaient été mis à jour et dans quelle mesure ils l’avaient été; et si les modèles avaient été modifiés pour ressembler davantage aux modèles scandinaves d’évaluation des stocks. Il a décrit en ces termes l’incidence du nouveau modèle sur l’évaluation du stock de flétan, une pêche qui « se porte bien sur la côte de l’Atlantique depuis des années » :

La population s’est rétablie grâce aux modèles existants. Cela a suscité des questions. Si le modèle existant était inadéquat ou imparfait, comment la population de flétan aurait-elle pu prospérer alors que ce modèle était utilisé? Pour quelle raison a‑t‑on modifié le modèle si celui‑ci n’avait peut-être pas de défauts? Le nouveau modèle suggère de réduire le quota de 13 %. Cela indique‑t‑il une exactitude accrue du nouveau modèle, ou le modèle a‑t‑il été ajusté pour refléter les objectifs de conservation resserrés? Sinon, y a‑t‑il un seuil d’exactitude que le nouveau modèle d’évaluation vise à atteindre^[62]?

Jesse Zeman, directeur exécutif de la B.C. Wildlife Federation, a expliqué que la direction du MPO, et non les scientifiques du Ministère, avait élaboré un modèle pour la période de montaison de la truite arc‑en‑ciel dans le fleuve Fraser. Or, si le « processus d’évaluation par les pairs a mené au rejet de ce modèle », M. Zeman a déclaré « que la direction du MPO s’en sert encore pour informer le ministre^[63] ».

Jean Côté a décrit au Comité un nouveau modèle d’intelligence artificielle utilisant « les données post-saison collectées au cours des 10 dernières années, afin de prédire l’évolution des stocks et des captures ». Son organisation a conçu ce modèle en partenariat avec une entreprise privée plutôt qu’avec le MPO, en raison du manque de disponibilité du fonctionnaire du MPO qui aurait pu s’occuper de ce dossier^[64].

Recommandation 16

Que la modélisation actuelle du MPO utilisée pour l’évaluation des stocks soit modifiée pour permettre la saisie de données fournies par les pêcheurs, et que la modélisation du MPO soit revue au regard du concept de modélisation européenne de l’évaluation des stocks.

Élaboration d’avis scientifiques par l’intermédiaire du Secrétariat canadien des avis scientifiques

Le Comité a entendu de nombreux témoins décrire ce qu’ils considéraient comme des lacunes dans le processus du SCAS, notamment les conflits d’intérêts potentiels de ceux qui y participent et le recours au consensus pour faire taire les voix dissidentes. Des témoins, dont Jeffery Young, analyste principal des sciences et des politiques à la Fondation David Suzuki, Greg Taylor, consultant et conseiller en matière de pêches à la Watershed Watch Salmon Society, et Andrew Bateman, ont dit au Comité que les processus du MPO sont valables en théorie, mais pas en pratique^[65]. Robert Chamberlin a affirmé que le « SCAS est un exemple éloquent de la situation qui règne au sein du [MPO] et qui doit être analysée rigoureusement pour que le MPO revienne à son mandat initial, soit de protéger l’environnement et les poissons sauvages pour les Canadiens^[66] ». Jeffery Young a quant à lui déclaré que « le processus décisionnel du MPO ne fonctionne plus et la science en est la victime ou, pire encore, est devenue un facteur hors sujet^[67] ».

Si la plupart des témoins ont convenu que certains éléments du processus du SCAS posaient problème, ils ont aussi suggéré différents niveaux d’intervention. Alexandra Morton a recommandé la formation d’un « conseil non gouvernemental de scientifiques pour surveiller la réponse du MPO aux données scientifiques^[68] ». John Reynolds est d’avis que le MPO pourrait « adopter une directive première en vertu de laquelle les objectifs de gestion ne doivent absolument pas influencer la science, et des mécanismes de contrôle pourraient être prévus pour veiller à son application^[69] ». Quant à Jesse Zeman, il a proposé de donner un « tout nouveau départ » au MPO de façon à en séparer « la direction et le Secteur des sciences^[70] ».

Composition des groupes participant aux processus du Secrétariat canadien des avis scientifiques

Le MPO a instauré sa Politique sur les conflits d’intérêts dans les processus d’examen par les pairs en 2021. Cette politique « tient compte de l’importance que les activités scientifiques soient objectives et exemptes d’ingérence politique ou commerciale ou d’ingérence de la part des clients^[71] ». Selon Arran McPherson, qui est la fonctionnaire du MPO responsable de la politique, cette dernière « a codifié ce qui était déjà une pratique exemplaire dans bon nombre de nos processus du SCAS à travers le pays et le fait que les participants qui viennent à nos réunions y participent en réalité en tant qu’experts impartiaux mettant à contribution leur savoir-faire et ne sont pas là pour examiner les répercussions des décisions^[72] ». M^me McPherson a également expliqué que le président de chaque processus du SCAS est « chargé de veiller à ce que les politiques relatives aux conflits d’intérêts soient respectées tout au long du processus^[73] ». Bernard Vigneault a décrit l’examen par les pairs comme un « un aspect crucial de la fonction critique du [S]ecteur des sciences du MPO » qui vise à « fournir des données et des avis scientifiques solides, objectifs et impartiaux^[74] ».

Certains témoins ont exprimé leur appréhension quant à la composition de certains groupes de discussion et tables rondes qui s’inscrivent dans les processus du SCAS. Ils craignent que la présence d’un groupe d’intérêts en particulier ne fausse les conclusions qui s’en dégagent. Par exemple, Keith Sullivan, Martin Mallet, Jean Lanteigne, directeur général de la Fédération régionale acadienne des pêcheurs professionnels, et Kris Vascotto ont évoqué la présence d’organisations non gouvernementales de défense de l’environnement aux tables de concertation sur les pêches^[75]. Différents témoins ont également mentionné la présence de l’industrie piscicole lors des processus du SCAS relatifs à l’aquaculture et au saumon sauvage du Pacifique. Ces exemples seront abordés dans une prochaine section.

Selon Jeffery Young, « [l]es tables de concertation multilatérales et même les groupes de travail techniques formés par le MPO ont largement servi à repositionner le MPO comme arbitre entre les intérêts plutôt que comme organisme de réglementation et défenseur de données scientifiques et de données probantes^[76] ».

Cependant, ce ne sont pas tous les témoins qui estimaient que les participants aux processus du SCAS exerçaient une influence indue. Josh Korman, spécialiste des sciences halieutiques chez Ecometric Research Inc., a fait l’expérience du processus du SCAS et estime que le processus d’examen des documents de travail est, en fait, « très rigoureux » et à ce qu’il a pu constater, « les gestionnaires des pêches au MPO ou des parties extérieures n’ont pas fait preuve d’un parti pris non étayé qui a indûment influencé les documents de travail du SCAS ou leurs versions finales^[77] ».

Recommandation 17

Que le MPO mène des études scientifiques rigoureuses et impartiales examinées par des pairs en collaboration avec des organismes universitaires, et qu’il y intègre les connaissances des pêcheurs et les savoirs traditionnels autochtones.

Recommandation 18

Que le gouvernement du Canada lance une vérification indépendante pour évaluer de quelle manière et dans quelle mesure le MPO a mis en œuvre sa politique d’intégrité scientifique, et que le rapport de vérification qui en résulte soit déposé à la Chambre des communes en 2023.

Utilisation du consensus dans le processus du Secrétariat canadien des avis scientifiques

Selon le processus du SCAS, l’élaboration d’un avis scientifique requiert l’atteinte d’un consensus; à ce sujet, un document du MPO indique ce qui suit :

Dans les cas où il y a au moins deux conclusions tout aussi raisonnables, l’examen par les pairs peut appliquer une approche fondée sur le « poids de la preuve » pour déterminer laquelle est la plus fortement étayée par les preuves scientifiques actuelles disponibles. Les opinions ou points de vue fortement opposés peuvent être consignés dans le compte rendu des délibérations^[78].

Des témoins qui ont participé à des réunions du SCAS ont émis des réserves quant au climat qui y règne. Michael Dadswell, professeur de biologie à la retraite de l’Université Acadia (à titre personnel), a indiqué avoir assisté à plus d’une vingtaine de réunions du SCAS. Selon son expérience, « les opinions divergentes sur les données et les conclusions qui sont contraires à la politique du MPO et qui ne sont pas approuvées par le SCAS sont souvent mal accueillies et écartées^[79] ». Andrew Bateman a expliqué que « le consensus est considéré comme une des forces du SCAS. Toutefois, durant les réunions, de fortes pressions sociales sont exercées sur les voix dissidentes […]. Une fois la boîte de consensus cochée, il n’existe aucun mécanisme pour examiner les erreurs^[80]. » Il a ajouté :

Quoi qu’il en soit, le processus scientifique n’exige pas le consensus. La pratique de minimiser les désaccords ne rend pas service aux décideurs et elle va à l’encontre des lignes directrices sur les ASEG, selon lesquelles les décideurs devraient tenir compte des points de vue multiples qui ont été reçus, et non seulement de la version distillée de l’incertitude utilisée dans les faits^[81].

Brian Riddell, conseiller scientifique de la Fondation du saumon du Pacifique, a fait valoir qu’un consensus forcé nuit au ministre, ce dernier étant censé « comprendre les incertitudes[; c’est] là que la gestion des politiques entre en jeu, et non pas dans le milieu scientifique^[82] ».

Arran McPherson a précisé que le MPO définit le consensus « comme "l’absence d’opposition fondée sur des données probantes". Il ne suffit pas d’être en désaccord. Il faut apporter des données probantes à l’appui du point de vue exprimé lors de la réunion elle-même. » Elle a ajouté que le processus du SCAS prévoit la possibilité, à la discrétion du président, de consigner les « points de vue ou [les] questions qui n’ont pas débouché sur un consensus ». Elle a convenu que cette possibilité pourrait être exercée plus souvent^[83].

Des exemples de l’utilisation du consensus au cours du processus du SCAS, dans le contexte de l’étude du saumon sauvage du Pacifique, sont présentés dans une prochaine section.

Transparence et communication de l’information scientifique

Bernard Vigneault a indiqué que les résultats des examens par les pairs et les analyses connexes sont

publiés sur le site Web de Pêches et Océans Canada. Ces analyses scientifiques appuient les processus décisionnels du ministère et permettent aux Canadiens d’accéder aux analyses et aux avis scientifiques produits par le personnel scientifique. Le MPO appuie également la science ouverte, s’est doté d’un plan d’action à cet égard et publie des ensembles de données, notamment via le Portail des données ouvertes. Tous les rapports scientifiques du MPO sont ouverts et accessibles^[84].

Jeffery Young a décrit en ces termes l’importance d’une communication transparente de l’information scientifique :

Notre problème aujourd’hui est un manque de responsabilisation fondée sur des décisions reposant sur des données scientifiques transparentes. La science doit reprendre sa place au cœur du processus décisionnel et on doit s’assurer qu’elle est suffisamment transparente et libre de toute ingérence politique. Il est normal que les décideurs politiques tiennent compte de plusieurs éléments, mais il est essentiel que les avis et les données scientifiques soient le plus impartiaux que possible et rendus publics^[85].

Des témoins se sont dits insatisfaits de la quantité d’informations accessibles au public. Robert Rangely a indiqué au Comité que moins de 10 % des publications scientifiques sont publiées à temps, bien que le SCAS ait pour politique « d’assurer la transparence et la diffusion en temps opportun des publications ». Il a ajouté ce qui suit :

Pire encore, les avis scientifiques les plus pertinents n’étaient souvent pas rendus publics avant que la décision ne soit prise et communiquée. Par conséquent, et malgré l’intention du gouvernement de promouvoir la transparence publique et l’engagement politique, la prise de décisions au MPO peut être trop souvent fondée sur une compréhension erronée ou limitée des preuves scientifiques sous-jacentes^[86].

De nombreux témoins ont donné des exemples de renseignements scientifiques sur le saumon sauvage du Pacifique qui semblaient avoir été supprimés ou modifiés à différentes étapes du processus du SCAS avant d’être communiqués au ministre ou mis à la disposition du public. Dans une prochaine section seront présentés des exemples de difficultés d’accès à l’information, d’interprétation erronée des documents du SCAS et de changements vraisemblablement apportés aux plans de recherche pour éviter des conclusions dérangeantes.

Recommandation 19

Que le MPO améliore la transparence de la recherche et des données en se dotant d’un portail pour publier les études scientifiques détaillées, y compris les documents portant sur les répercussions scientifiques et socioéconomiques sur lesquels s’appuient les processus du SCAS et du COSEPAC ayant mené à la prise de décisions. Ce portail devrait être facile à naviguer et inclure à la fois des données brutes et des résumés exempts de jargon scientifique ou bureaucratique afin que tous les Canadiens, et les pêcheurs en particulier, puissent comprendre les résultats.

Recommandation 20

Que toutes les données scientifiques produites par le MPO soient rendues publiques pour un examen par des pairs chercheurs qui ne font pas partie du Ministère.

Participation Autochtone

Aidan Fisher, biologiste à la Lower Fraser Fisheries Alliance, et Greg Taylor ont souligné la volonté de faire participer davantage les peuples autochtones à l’élaboration de conclusions scientifiques ainsi qu’aux travaux sur le terrain et en laboratoire qui les sous-tendent^[87]. Michael Staley, biologiste au Fraser Salmon Management Council, a expliqué que, si l’on appuie le renforcement des capacités techniques et scientifiques des Premières Nations, celles-ci pourront assumer leur rôle légitime de cogestion des ressources halieutiques et des pêches avec le MPO^[88].

Carey Bonnell a fait valoir que « les connaissances et les parties prenantes autochtones méritent une place à la table, une représentation directe et une contribution au processus décisionnel^[89] ».

La place des connaissances autochtones lors de l’élaboration d’avis scientifiques a aussi fait l’objet de discussions. Des témoins ont dit espérer que le savoir traditionnel sera mieux intégré aux activités scientifiques et aux conclusions du MPO. Le Comité a appris que ce savoir n’est mobilisé que pour une petite part du processus d’examen par les pairs et qu’il est souvent négligé dans les recommandations finales. Charlotte K. Whitney a expliqué que « [l]es connaissances autochtones couvrent souvent une période plus longue et procurent une meilleure compréhension des écosystèmes locaux par rapport à la science occidentale. Il faut donc les traiter comme un système de connaissances valides, ce qu’elles sont^[90]. »

Alejandro Frid, coordonnateur scientifique à la Central Coast Indigenous Resource Alliance, a donné au Comité un exemple illustrant l’utilité des données de référence issues du savoir autochtone, qui couvrent une plus longue période, pour l’élaboration d’avis scientifiques. Il a cité une analyse de données démontrant « un déclin très rapide de la taille et de la structure d’âge du sébaste aux yeux jaunes^[91] ». Les données des relevés du MPO de 2003 à 2015 avaient mis en évidence « un déclin d’environ un demi-centimètre par année de la taille moyenne et un déclin moyen d’environ 10 mois par année de l’âge moyen^[92] » chez le sébaste aux yeux jaunes. Alejandro Frid a expliqué que, comme les femelles de grande taille sont disproportionnellement plus fécondes que les petites femelles par unité de taille corporelle, ce déclin avait d’énormes répercussions sur la fécondité de l’espèce. Il a également expliqué que la collecte de données du MPO avait commencé en 2003, soit après que les pêches commerciales ont provoqué un déclin du sébaste aux yeux jaunes :

Les entrevues structurées que nous avons menées dans le cadre de notre étude du savoir autochtone nous ont permis de reconstituer les données sur la taille du sébaste aux yeux jaunes jusqu’aux années 1950 environ, et de déterminer les changements de la taille des poissons capturés par les pêcheurs autochtones au fil du temps. Entre 1980 – c’est‑à‑dire avant le début de ces enquêtes scientifiques – et 2000, nous constatons un déclin de près de 50 % de la taille moyenne. Si on examine uniquement les données scientifiques, on obtient une base de référence décalée par rapport à la normale théorique. À partir de 2003, on aurait une taille corporelle réduite de moitié environ et un taux de fécondité disproportionnellement plus faible par rapport à la période précédant le début de la pêche commerciale^[93].

Robert Chamberlin a insisté sur le fait que les droits autochtones ne sont pas circonscrits à un site particulier; il a donné en exemple les répercussions qu’ont les fermes piscicoles des îles Discovery sur le saumon sauvage du Pacifique, qui doit longer ces installations lors de sa migration vers l’intérieur de la Colombie-Britannique^[94].

Recommandation 21

Que le gouvernement élargisse le processus du SCAS pour qu’il ne se limite pas aux scientifiques et aux personnes ayant une formation scientifique, mais inclue davantage les savoirs traditionnels autochtones et les connaissances des pêcheurs.

Recommandation 22

Que le MPO s’efforce d’intégrer les savoirs traditionnels autochtones et les connaissances des pêcheurs dans ses activités scientifiques et de les prendre davantage en considération.

Recommandation 23

Que le MPO accroisse sa collaboration avec les peuples autochtones et les pêcheurs lorsqu’il s’agit de mener des travaux sur le terrain et en laboratoire, et de formuler des conclusions scientifiques.

Recommandation 24

Que le MPO collabore avec les Premières Nations pour trouver une façon culturellement respectueuse d’utiliser les savoirs traditionnels autochtones et les connaissances des pêcheurs à des fins de gestion, par exemple pour détecter les premiers signes d’une dégradation de la santé des espèces et des écosystèmes marins.

Recommandation 25

Que le MPO honore et respecte les ententes existantes de cogouvernance en matière de gestion des pêches et des océans, et mette en œuvre les processus qui tiennent compte des connaissances autochtones, des écosystèmes et des seuils de précaution.

Recommandation 26

Que le gouvernement renforce les capacités scientifiques et techniques des Premières Nations et de leurs organismes, en reconnaissance de leur titre et de leurs droits inhérents.

Participation de l’industrie

Bernard Vigneault a décrit en ces termes l’état actuel des interactions entre le MPO et l’industrie :

Nous avons des collaborations très importantes et nous considérons l’information fournie par les pêcheurs à différents égards. Cela peut commencer dès le début. Dans certains cas, nous faisons la collecte de données en partenariat avec l’industrie, qui nous fournit des échantillons et qui participe à des échantillonnages. Cela peut aussi aller jusqu’à l’interprétation et à la revue par les pairs des données, où nous invitons des experts de l’industrie à fournir et à valider de l’information sur les activités de pêche, sur les observations et sur les méthodes qui ont été utilisées^[95].

Matthew Hardy, directeur régional des Sciences du MPO pour la région du Golfe, a expliqué que le MPO mène des projets en collaboration avec des acteurs de l’industrie et que « [l]’information que nous recevons en partenariat avec l’industrie est importante dans beaucoup de nos évaluations^[96] ».

Des témoins, dont Keith Sullivan, Jean Lanteigne et Martin Mallet, étaient d’avis que l’industrie pourrait collaborer plus étroitement avec le MPO pour accroître la capacité de ce dernier à recueillir des données scientifiques^[97]. Martin Mallet a énuméré les avantages d’un processus de collaboration en sciences :

[Les collaborations scientifiques] permettent aux pêcheurs qui jouent un rôle de leadership parmi nos membres de comprendre les mesures de gestion soutenues par la science qui sont nécessaires pour améliorer nos pêches et d’y adhérer – par exemple, dans le cas du homard et du crabe des neiges. Elles permettent en outre aux scientifiques du MPO d’apprendre à connaître les pêcheurs et de discuter avec eux et ainsi de prendre connaissance de leurs observations au fil des jours, des ans et même des générations en matière de pêches. À de nombreuses reprises, des études scientifiques ont été lancées par suite de ces discussions pour confirmer les tendances observées. Finalement, ces collaborations sont toujours une occasion pour les parties d’échanger, de faire connaître certains enjeux et d’établir la confiance à l’égard d’un processus scientifique commun. Là où cette formule a été utilisée, nous avons vu des réussites telles que dans la gestion des pêches au homard et au crabe des neiges dans le sud du golfe du Saint-Laurent. Par contre, pour d’autres ressources, comme le hareng et le maquereau, nous faisons face à des problèmes puisque cette collaboration n’est pas établie ou est limitée^[98].

Recommandation 27

Que le MPO travaille avec les pêcheurs pour communiquer, de manière plus ouverte et transparente, les travaux et les conclusions scientifiques, surtout dans les cas où les données semblent contredire les observations des pêcheurs.

Recommandation 28

Que le MPO redouble d’efforts pour améliorer la transmission de l’information provenant des pêcheurs, et notamment les observations qu’ils font en mer, à la Direction des sciences du MPO.

Recommandation 29

Que le MPO intègre les connaissances et les données recueillies par les pêcheurs commerciaux, y compris les pêcheurs côtiers indépendants, dans le processus d’évaluation par les pairs, y compris leurs connaissances et leurs observations sur l’évolution de la distribution et de l’abondance. Que le MPO officialise un système de participation et de contribution des pêcheurs à tous les aspects de la gestion des pêches, y compris les protocoles d’évaluation des stocks et des plans de gestion.

Recommandation 30

Que, pour une espèce donnée dans une zone de pêche donnée, le MPO applique les mêmes mesures de gestion à tous les pêcheurs, et qu’il fonde ces mesures principalement sur les sciences et la conservation des stocks pour une pêche durable.

Des témoins de l’industrie ont dit souhaiter avoir plus d’occasions de participer au processus du SCAS. Keith Sullivan a déploré que l’on ait supprimé une section du processus du SCAS réservée aux observations des pêcheurs ou des intervenants^[99]. Des témoins, dont Jean Côté, Melanie Giffin, Kris Vascotto, Eda Roussel (conseillère aux pêches à l’Association des crevettiers acadiens du Golfe), Herb Nash (président du conseil d’administration de la 4VN Management Society ayant comparu à titre personnel) et Leonard LeBlanc (conseiller professionnel à la Coalition des pêcheurs du golfe de la Nouvelle-Écosse), estimaient que l’on n’accorde pas aux connaissances de l’industrie toute l’importance qu’elles méritent : après tout, les pêcheurs travaillent en mer et sont souvent les premiers à constater des changements^[100].

Selon Christina Burridge, la contribution des experts et des analystes de l’industrie tient au fait qu’ils « comprennent les données sur les pêches et les relevés, la méthodologie d’évaluation, l’évaluation et le contexte de gestion », ce qui n’est pas toujours le cas des scientifiques^[101]. Jean Côté était d’avis que c’est une chose de « mener une consultation » auprès de l’industrie, mais qu’il « faut aussi parfois tenir compte de notre avis et de ce que nous disons^[102] ». Christopher Jones a ajouté que, dans le cadre de ses consultations actuelles, le MPO semble supposer que tous les pêcheurs sont membres d’une association; ceux qui ne le sont pas, de l’avis de M. Jones, « sont écartés, ne sont pas pris en compte, ne participent pas et ne sont pas contactés^[103] ».

Recommandation 31

Que le MPO revitalise ses relations avec les industries de la pêche récréative et commerciale et démontre un processus équitable dans la prise de décision.

Ce n’était pas tous les témoins qui croyaient que l’implication de l’industrie devrait être augmentée. Au sujet des évaluations des risques réalisées par le SCAS relativement aux îles Discovery, Robert Chamberlin a déclaré qu’un processus d’examen scientifique par les pairs qui permet à un promoteur, soit une entreprise piscicole, et à des intervenants de l’industrie « de prendre part au processus de bout en bout manque carrément et totalement d’objectivité ou de crédibilité^[104] ». Ce sont de telles situations, a-t-il expliqué, qui ont fait en sorte que le « SCAS, en tant que secrétariat de l’évaluation par les pairs, n’a aucune crédibilité auprès des membres des Premières Nations de la First Nation Wild Salmon Alliance^[105] ».

Rôle de la science dans le processus décisionnel à Pêches et Océans Canada

Mona Nemer a expliqué que la science « aide les décideurs du gouvernement à recueillir des données, à analyser des données probantes et à évaluer différentes solutions stratégiques et leurs répercussions ». Elle a ajouté que la « science ouverte et la transparence sont essentielles non seulement à la création de bonnes politiques, mais aussi au maintien et au renforcement de la confiance dans nos institutions publiques^[106] ».

Greg Taylor a estimé que les « risques posés par les décisions ne reposant pas sur des bases scientifiques solides sont infiniment plus grands » qu’il y a 40 ans; selon lui, l’augmentation des risques « est attribuable à la crise climatique, aux effets cumulatifs de l’utilisation des terres et des eaux, ainsi qu’à un processus décisionnel qui continue à accorder la préséance aux pêches sur les poissons^[107] ». Les témoins s’entendaient généralement pour dire que les espèces devraient être gérées de manière à privilégier leur santé à long terme plutôt que les quotas annuels.

Des témoins ont signalé qu’il arrivait qu’au MPO, des éléments d’une bonne politique ou d’une bonne approche ne soient pas correctement mis en œuvre. D’après Greg Taylor, le Canada dispose d’une structure politique qui serait « extrêmement efficace pour transposer les avis scientifiques en bonnes décisions de gestion. Le problème, c’est que les gestionnaires ne l’ont pas mis en œuvre^[108]. » À titre d’exemple, il a cité le Cadre pour la pêche durable, qui donne des instructions précises aux responsables de la gestion; or, malheureusement, « ces politiques importantes et les directives qu’elles présentent sont souvent ignorées dans la prise de décisions en matière de gestion^[109] ». Il a ajouté qu’une surveillance ou un suivi indépendants pourraient être ajoutés à la structure de base existante pour en garantir la mise en œuvre.

Gideon Mordecai, associé de recherche à l’Institut des océans et des pêches de l’Université de la Colombie-Britannique (à titre personnel), a fait valoir qu’il était important de veiller à ce que « l’information scientifique puisse parvenir aux décideurs » sans être bloquée à l’une ou l’autre des étapes du processus^[110].

Greg Taylor a mentionné que, contrairement à l’Alaska et à ses obligations au titre de la Constitution de l’État, ou contrairement aux États-Unis, où s’applique la Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act, le Canada n’est pas tenu de « veiller à ce que les décisions respectent un cadre de gestion scientifique ». Il a ajouté que « tenir compte des politiques » est « loin d’équivaloir à les mettre en application ou à avoir l’obligation de les respecter, comme c’est le cas des responsables de la gestion de l’Alaska ou des États-Unis, par exemple^[111] ».

Communication des avis scientifiques au ministre

De nombreux témoins se sont dits préoccupés par les avis scientifiques qui sont communiqués au ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne, car les conclusions scientifiques risquaient d’être incomplètes, modifiées ou dénaturées, à leur avis. Ils estimaient que les avis formulés par les scientifiques chevronnés du MPO étaient remaniés de façon à cadrer avec certains choix politiques avant d’être présentés au ministre. Jesse Zeman a déclaré que son organisation « ne s’inquiète pas des compétences des scientifiques du ministère. Elle est plutôt préoccupée par les décideurs et les cadres supérieurs qui sont disposés à modifier, à supprimer et à cacher ces données scientifiques^[112]. » Josh Korman croyait qu’une « sorte de pare-feu » était nécessaire « pour confirmer que ce que dit la science se traduit en conseils de gestion ». Il a partagé que les principales conclusions du rapport d'évaluation du potentiel de rétablissement de la truite arc-en-ciel du Fraser intérieur, dont il était l'auteur principal, n'étaient pas reflétées dans les avis de gestion[113]. Charlotte K. Whitney a partagé que lorsqu’il y a un fossé entre les conseils scientifiques et les décisions de gestion, « ce fossé a mené à des décisions de gestion qui maintiennent le statu quo et qui ne reposent pas sur les meilleures données scientifiques disponibles[114] ».

Judith Leblanc, conseillère scientifique au MPO, a déclaré qu’au cours de ses 26 années au Ministère, elle avait appris à accepter sa « zone d’influence » : en tant que conseillère scientifique, son rôle est de présenter des avis à la direction du Ministère, mais une fois que les avis sont déposés, les « décisions relèvent de la direction », et non d’elle dans son rôle de conseillère scientifique^[115]. Kristi Miller-Saunders a abondé dans le même sens et a ajouté que « [n]ous avons très peu de contrôle… ou peu d’influence sur les données scientifiques communiquées à la ministre, ou même aux cadres supérieurs à Ottawa, pas plus que sur l’utilisation qu’ils en font^[116] ».

Sean Jones, conseiller juridique pour Wild First, était d’avis que :

[L]es gestionnaires du MPO doivent laisser les scientifiques communiquer directement avec les décideurs et laisser les notes d’information et les documents qu’ils préparent arriver tels quels au ministre. Nous avons relevé de nombreux exemples où des scientifiques ont voulu faire passer des renseignements essentiels au ministre, mais où des gestionnaires sont intervenus pour récrire les documents de telle sorte que les données scientifiques apparaissent conformes à la politique en vigueur, au lieu de présenter au ministre la meilleure information disponible^[117].

Il a ajouté que les décisions du MPO seraient probablement moins souvent annulées lors de contrôles judiciaires si « les gestionnaires du MPO fournissaient à la ministre une représentation plus complète et objective des données scientifiques dont elle est saisie^[118] ».

Des exemples de cas où il semblerait que des avis scientifiques évalués par des pairs concernant le saumon sauvage du Pacifique ne se soient pas reflétés dans les avis de gestion ou n’aient pas été communiqués au ministre seront présentés dans une prochaine section.

Prise en compte des sciences halieutiques et d’autres considérations dans les décisions relatives à la gestion des pêches

D’après le document parlementaire 8555-431-445, déposé à la Chambre des communes le 20 juillet 2020, le processus du SCAS « ne tient pas compte explicitement des impacts socioéconomiques ou des implications de l’avis sur les mesures [de] gestion. L’avis scientifique n’est qu’une des contributions au processus de prise de décision^[119]. » Or, certains témoins estimaient que les résultats stratégiques recherchés venaient souvent « entacher » l’avis scientifique avant qu’il ne parvienne au ministre.

Selon Andrew Bateman, la science n’est pas le seul facteur pris en compte dans les décisions, et le MPO manipule les avis scientifiques. Il a ajouté que les décideurs

doivent tenir compte de demandes concurrentes ou complémentaires, l’économie étant l’une d’elles. Les avis scientifiques présentés aux décideurs, et au bout du compte à la ministre, doivent être exempts de toute manipulation ministérielle par des gestionnaires de niveau intermédiaire ou supérieur^[120].

Martin Mallet, Keith Sullivan, Martin Paish (directeur du développement des affaires au Sport Fishing Institute of British Columbia) et Jean Lanteigne ont convenu que le ministre devrait considérer les facteurs sociaux et économiques comme des aspects essentiels de la durabilité des pêches, au même titre que les données scientifiques^[121]. Les témoins ont souligné l’importance de fournir au ministre des avis scientifiques transparents et indépendants qui ne soient pas entachés par d’autres considérations. John Reynolds, président du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada, a décrit une telle approche :

On peut modéliser les options possibles ou donner des conseils sur celles qui sont le plus susceptibles d’être efficaces. Le ministre peut alors prendre ces renseignements sur les options et les données scientifiques qui soutiennent ces options, puis examiner les autres facteurs qu’il doit prendre en compte, les compromis et les personnes qui seront lésées par les mesures de gestion, par exemple. Tant que cela est fait de manière transparente et ouverte, de sorte que les gens puissent voir où les facteurs scientifiques entrent en jeu et quels autres facteurs sont pris en considération, alors ce serait certainement un processus que beaucoup de gens pourraient approuver^[122].

En marge du processus du SCAS, le MPO effectue des analyses économiques pour aider les décideurs du Ministère à évaluer les répercussions des décisions relatives à la gestion des ressources, aux politiques et aux règlements^[123]. Des témoins ont émis des réserves quant au niveau de précision des études que le Ministère appelle des analyses socioéconomiques. Tasha Sutcliffe, conseillère principale en politiques à Ecotrust Canada, a laissé entendre que d’après le Ministère, une analyse socioéconomique revient en fait à une « analyse économique plutôt superficielle. On n’entre pas suffisamment dans les détails des paramètres économiques de base concernant notamment la répartition des avantages, les impacts sur les communautés côtières et les revenus^[124]. » Martin Mallet a convenu que, sur le plan de l’expertise, « il y a un manque criant en matière de sciences socioéconomiques, domaine qui est plus que jamais nécessaire pour nous aider à mieux nous préparer et nous adapter [aux changements touchant l’écologie, la répartition et la biomasse de plusieurs espèces à cause du changement climatique] qui touchent nos pêches et les collectivités côtières qui en dépendent^[125] ».

Selon les témoins, si l’on ignore les signes avant-coureurs et que l’on attend avant d’agir, on risque de devoir prendre plus tard des mesures radicales de plus grande ampleur pour protéger les espèces. Jean Lanteigne était d’avis que le MPO « laisse traîner les choses et, quand il est devant un mur, il commence à se demander ce qu’il peut faire. Bien souvent, il finit par fermer des pêches, car c’est tout ce qu’il peut faire, rendu là. Ce n’est pas vraiment une solution^[126]. » Dominique Robert a donné l'exemple de la fermeture des pêches commerciale et d'appât du maquereau bleu au Québec et au Canada atlantique avec très peu d'avertissement en 2022 après au moins une décennie d'évaluations des stocks du MPO indiquant que la pression de pêche sur le stock était trop élevée, déclarant que : « C'était la bonne décision à prendre vu l'état du stock, mais je pense qu'il aurait fallu suspendre la pêche au maquereau ou la limiter grandement bien avant[127]. »

Recommandation 32

Que le MPO consulte les personnes qui seraient les plus touchées par les répercussions socioéconomiques de ses décisions et veille à ce que les répercussions socioéconomiques sur les collectivités et l’industrie de la pêche soient prises en compte dans ses processus décisionnels. Des évaluations concernant les conséquences économiques et sociales des décisions devraient être fournies lorsque les Canadiens les demandent.

Recommandation 33

Que le gouvernement du Canada demande à la conseillère scientifique en chef

• d’examiner l’influence qu’exercent les responsables de la gestion des pêches du MPO sur le travail et les conclusions des scientifiques du MPO; et
• de produire un rapport à l’intention du gouvernement
• évaluant cette influence,
• déterminant si elle est acceptable et éthique, et
• formulant des recommandations, au besoin, pour remédier à cette influence afin d’accroître l’indépendance des scientifiques du MPO et de veiller à ce que les scientifiques disposent d’un canal de communication direct pour transmettre aux décideurs les données scientifiques nécessaires à la prise de décisions.

Recommandation 34

Que le gouvernement du Canada demande à la conseillère scientifique en chef

• d’évaluer la viabilité d’une restructuration des systèmes et des processus actuels du MPO de manière à ce que les avis scientifiques soient colligés, évalués et transmis aux gestionnaires et aux décideurs de façon indépendante par les scientifiques du MPO; et
• de produire un rapport contenant des recommandations fondées sur son évaluation; et que ce rapport soit déposé par le gouvernement à la Chambre des communes d’ici 2024.

Recommandation 35

Que le gouvernement du Canada demande à la conseillère scientifique en chef

• d’examiner dans quelle mesure les avis scientifiques sont pris en compte dans les processus de gestion et de prise de décision du MPO; et
• de produire un rapport contenant des conseils et des recommandations pour l’établissement de protocoles permettant de mesurer le degré de prise en compte des avis scientifiques dans les processus de gestion et de prise de décision du MPO; et que ce rapport soit déposé à la Chambre des communes d’ici 2024.

Recommandation 36

Que le gouvernement du Canada élabore et dépose un projet de loi établissant un cadre de gestion des pêches fondé sur la science et exigeant que le gouvernement, par l’intermédiaire du MPO, veille à ce que les décisions du MPO s’alignent sur ce cadre de gestion et démontre qu’elles y sont conformes en rendant publics les fondements scientifiques et les autres facteurs qui les ont motivées.

Recommandation 37

Que le gouvernement du Canada lance une vérification indépendante pour déterminer de quelle manière et dans quelle mesure le MPO a mis en œuvre le Cadre pour la pêche durable, et que le rapport de vérification qui en résulte soit déposé à la Chambre des communes d’ici le 15 décembre 2023.

Recommandation 38

Que le gouvernement du Canada demande à la conseillère scientifique en chef

• d’évaluer s’il serait viable de créer un organe consultatif scientifique indépendant qui conseillerait directement les décideurs du MPO, évaluerait la santé et le rendement des pêches et formulerait des recommandations quant aux priorités en matière de recherche scientifique, et surveillerait la mise en œuvre des activités liées à la science; et
• de présenter, d’ici 2024, son évaluation dans un rapport assorti de recommandations à l’intention du gouvernement.

Nécessité et utilisation de données scientifiques sur des espèces particulières

Des témoins ont fait état de cas où, à leur avis, des conclusions scientifiques avaient été supprimées ou modifiées avant de parvenir au ministre, ainsi que de cas où les décisions prises semblaient aller à l’encontre des avis ou des données scientifiques. Par exemple :

• Greg Taylor a mentionné « la décision arbitraire de réduire de moitié la pêche au hareng sur la côte Ouest » en 2022, même si la pêche respectait et les avis scientifiques et les politiques jusqu’à ce point^[128].
• Charlotte K. Whitney s’est demandé pourquoi le MPO avait multiplié par 24 le total autorisé de captures pour le sébaste bocace (un sébaste du Pacifique), le faisant ainsi passer de 75 à 1800 tonnes, à la suite d’un recrutement inhabituellement important en 2016^[129].
• Jean Côté a évoqué le fait qu’en 2020, le MPO a introduit une deuxième saison de pêche commerciale au homard dans la zone de pêche 21 sous prétexte de recueillir de données, ce qui semblait aller à l’encontre d’un avis scientifique récent du MPO voulant que « dans le contexte des changements environnementaux, il n’est pas souhaitable d’induire une nouvelle source de variabilité^[130] ».
• Phil Morlock, directeur des affaires gouvernementales à l’Association canadienne de l’industrie de la pêche sportive, a déclaré qu’il semblerait que les « fermetures arbitraires de l’accès public en fonction d’objectifs en pourcentage sans fondement scientifique ni preuve de bénéfice sont devenues la politique officielle du MPO^[131] ».

Des témoins ont également décrit au Comité des situations où, selon eux, il était nécessaire d’obtenir plus de données, ainsi que d’autres cas où des données semblaient avoir été ignorées. Par exemple :

• Eda Roussel a indiqué qu’il fallait recueillir davantage de données pour comprendre l’effet de la prédation par le sébaste sur les populations de crevettes^[132].
• Keith Sullivan s’est dit exaspéré par la récente fermeture de la pêche au maquereau de l’Atlantique, survenue alors que l’on a proposé à maintes reprises d’étudier les observations des pêcheurs, lesquels voient beaucoup de petits maquereaux qui ne sont probablement pas nés dans le golfe du Saint-Laurent : « C’est vraiment décevant lorsque l’issue est un moratoire et qu’on voit des gens se retrouver au chômage alors que des questions auraient pu trouver réponse^[133]. » Melanie Giffin a mentionné que des journaux de bord normalisés, remplis de façon volontaire par les pêcheurs, pourraient être un moyen de recueillir les observations de petits maquereaux, actuellement signalés de façon anecdotique à l’Île-du-Prince-Édouard et à Terre-Neuve. Cette information pourrait ensuite être transmise au MPO^[134].
• Martin Mallet a décrit un protocole élaboré rapidement avec le MPO pour recueillir des données sur la pêche au hareng de printemps, puisqu’en raison du moratoire imposé à cette pêche, il n’était plus possible de compter sur les données auparavant recueillies par les pêcheurs^[135].

Deux exemples précis sont décrits en détail ci-après.

Exemple : l’effet des pinnipèdes sur divers stocks de poissons

Des témoins ont discuté des répercussions des populations croissantes de pinnipèdes sur les divers stocks de poissons, dont le saumon des côtes Est et Ouest, le maquereau, le hareng, le capelan, la morue franche et le maquereau bleu. Keith Sullivan s’est demandé si les quotas de pêche pourront être suffisamment réduits pour favoriser le rétablissement des stocks, dans la mesure où la consommation des populations croissantes de pinnipèdes dépasse les quotas^[136]. Robert Hardy, consultant en pêches, a déclaré que les scientifiques du MPO sont réticents à accepter l’impact des phoques sur un quelconque stock de poissons et qu’ils écartent les preuves présentées par les pêcheurs, les Autochtones et les représentants d’associations sectorielles de même que les données scientifiques des autres pays qui pratiquent la pêche dans l’Atlantique Nord^[137].

Josh Korman a expliqué au Comité que les principales conclusions de l’avis scientifique sur la truite arc-en-ciel anadrome du Fraser intérieur ne concordaient pas avec les principaux constats du rapport d’évaluation du potentiel de rétablissement, issu d’un processus du SCAS examiné par des pairs. L’une des principales conclusions du rapport d’évaluation du potentiel de rétablissement était que

réduire l’abondance de phoques et d’otaries semblait être la meilleure solution pour rétablir les populations de truites arc‑en‑ciel. Le MPO a modifié substantiellement cette conclusion fondamentale lorsqu’il a rédigé le rapport d’avis scientifique. Par exemple, il y déclarait qu’il n’y avait pas consensus quant au lien de causalité entre les deux, c’est‑à‑dire entre les truites arc‑en‑ciel, d’une part, et les phoques et les otaries, d’autre part^[138].

Josh Korman ne se souvient pas d’avoir entendu d’objections étayées aux conclusions voulant que la réduction de l’abondance des pinnipèdes soit le moyen le plus efficace de rétablir les populations de truites arc-en-ciel; or, il n’a pas pu documenter cette divergence, parce que les délibérations du processus du SCAS ne sont pas rendues publiques. Il a estimé que cette déformation des faits était problématique parce qu’elle « présente de manière erronée le principal outil dont nous disposions pour améliorer la situation de la truite arc‑en‑ciel dans le Fraser intérieur et probablement celle des saumons [quinnat] et autres^[139] ».

Keith Sullivan, Robert Hardy et Leonard LeBlanc, ont indiqué leur souhait de faire participer l’industrie de la pêche et les communautés locales aux travaux sur l’établissement d’un marché pour les produits du phoque^[140]. Selon Mark Prevost, président de Bait Masters Inc., les sous-produits du phoque pourraient notamment servir d’ingrédient dans de nouveaux types de saucisses d’appât destinés à la pêche aux crustacés^[141].

D’autres témoins ont émis des réserves quant au fait de gérer les populations de pinnipèdes de façon à augmenter la quantité de poissons disponibles pour les pêcheurs. Jeffery Young a indiqué que le retrait de prédateurs comme les pinnipèdes pourrait avoir des effets inattendus et imprévisibles sur l’écosystème^[142]. Alexandra Morton a expliqué que les phoques et les otaries se nourrissent de merluche qui, elle, se nourrit de saumoneaux. Une population réduite de pinnipèdes pourrait donc signifier une plus forte population de merluches et une prédation accrue des saumoneaux par la merluche^[143].

Recommandation 39

Que les scientifiques analysent le régime alimentaire de toutes les espèces de pinnipèdes sur de plus longues périodes de l’année et dans un plus grand éventail de régions qu’auparavant, et qu’ils rendent leurs données accessibles au public sur le site Web du MPO.

Recommandation 40

Que les scientifiques comparent leurs données avec celles d’autres pays ayant des espèces de pinnipèdes similaires afin d’évaluer avec précision les effets de la prédation exercée par les pinnipèdes sur la biomasse des stocks de poissons.

Exemple : l’aquaculture et le saumon sauvage du Pacifique

Les témoins ont donné au Comité différents exemples liés au saumon sauvage du Pacifique qui illustrent bon nombre des problèmes associés au processus du SCAS, notamment les conflits d’intérêts des participants et l’utilisation inappropriée du consensus. Ils ont également fait part au Comité de problèmes de transparence dans la communication de l’information scientifique au public et dans la communication des avis scientifiques au ministre. Jesse Zeman a résumé la situation ainsi : « Lorsque nous disposons de données scientifiques fiables et qu’elles ont une incidence sur la gestion du MPO, celles-ci sont cachées, modifiées ou soustraites à la connaissance des Canadiens^[144]. »

En outre, les témoins ont souvent évoqué l’apparence de conflit d’intérêts entre les deux mandats du MPO, soit celui de protéger les espèces aquatiques et celui de réglementer et de promouvoir l’aquaculture. Alexandra Morton a dit ne pas comprendre pourquoi, au sein du MPO, on trouve une imposante et puissante Division de la gestion de l’aquaculture, mais « rien pour faire contrepoids avec le saumon sauvage. […] L’aquaculture est florissante. Le saumon sauvage s’effondre. Il ne fait aucun doute que cette espèce a besoin de défenseurs au sein du ministère^[145]. » À titre d’exemple, elle a mentionné une situation où un acteur de l’industrie a communiqué avec le MPO pour lui signaler que les conditions proposées pour l’obtention d’un permis d’aquaculture, lesquelles limitaient le nombre de poux par poisson d’élevage,

« pourraient avoir d’importantes répercussions sur le rendement… financier de Mowi ». Parlant précisément du pou du poisson, [l’entreprise] mentionne que le rythme « des modifications… réglementaires… dépassent les capacités de notre exploitation ». Deux semaines plus tard, le MPO [lui] a envoyé des conditions de permis énonçant une moindre exigence, soit de produire un plan pour faire diminuer le nombre de poux du poisson jusqu’à la limite fixée, sans toutefois exiger que le plan fonctionne^[146].

Selon Sean Jones et Alexandra Morton, un conseiller scientifique indépendant devrait être nommé pour conseiller le ministre au sujet des données scientifiques relatives aux répercussions de l’aquaculture sur le saumon sauvage du Pacifique^[147].

Rebecca Reid, directrice générale régionale de la région du Pacifique au MPO, a expliqué que le directeur régional de la région du Pacifique est responsable de la gestion de toutes les pêches dans la région du Pacifique et assume aussi des responsabilités à l’égard de l’aquaculture^[148]. À son avis, le MPO comprend son rôle et ses responsabilités à l’égard de la gestion du saumon sauvage et de la gestion de l’aquaculture, et s’en acquitte convenablement. Sarah Murdoch, directrice principale de la Transformation de la Stratégie relative au saumon du Pacifique au MPO, a décrit un nouveau groupe mis sur pied au MPO dans le cadre de l’Initiative de la Stratégie relative au saumon du Pacifique, qui travaille « avec des collègues et des représentants de directions générales dans l’ensemble du ministère qui s’occupent du saumon, qu’il s’agisse de la science du saumon, de la gestion du poisson, de l’application de la loi ou de la mise en valeur du saumon^[149] ».

Recommandation 41

Que, compte tenu du conflit d’intérêts entre le mandat du MPO en matière d’aquaculture et l’application du principe de précaution et la crise actuelle pour la santé des stocks de saumon sauvage du Pacifique, le gouvernement mette en œuvre, sur la côte Ouest seulement, la recommandation n^o 3 du rapport de la Commission Cohen sur l’état du saumon sauvage :

• « Le gouvernement du Canada doit supprimer la promotion de l’industrie salmonicole et de son produit, le saumon d’élevage, du mandat du ministère des Pêches et des Océans. »

Recommandation 42

Que le gouvernement du Canada lance une vérification indépendante pour déterminer les recommandations du Rapport du Comité d’experts indépendant sur les sciences de l’aquaculture de décembre 2018 que le MPO a mises en œuvre, le nombre de recommandations qui ont été pleinement mises en œuvre et les délais prévus pour l’achèvement de la mise en œuvre des recommandations restantes, et que le rapport de vérification qui en résulte soit déposé à la Chambre des communes d’ici 9 juin 2023.

Recommandation 43

Que, compte tenu de la division de la gestion de l'aquaculture établie au sein du Ministère et que le MPO privilégie les intérêts de l'industrie de l’aquaculture plutôt que la santé des stocks de poissons sauvages, le MPO crée un poste indépendant de cette division consacré au saumon sauvage tel que recommandé par la recommandation 4 du rapport de la Commission Cohen pour maintenir l’impartialité.

Recommandation 44

Que le MPO donne une valeur appropriée et adéquate aux perspectives fournies par le Comité consultatif externe sur les sciences aquacoles et reflète ces perspectives dans les recommandations de politiques et les avis fournis à la ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne et que le travail du Comité consultatif externe sur les sciences aquacoles fasse l’objet d’un rapport annuel au Parlement.

Conflits d’intérêts chez les participants aux processus du Secrétariat canadien des avis scientifiques concernant le saumon du Pacifique

Gideon Mordecai a parlé de la présence de l’industrie salmonicole lors des évaluations du SCAS portant sur les effets de l’orthoréovirus pisciaire sur le saumon sauvage du Pacifique; à ce sujet, il a déclaré que « [n]ormalement, en sciences, les examinateurs qui ont un conflit d’intérêts sont exclus, surtout si le conflit est financier^[150] ». Sean Jones était du même avis, dans la mesure où « les titulaires de permis de l’industrie ont été invités à voter sur la façon de diagnostiquer une maladie qui, si elle est détectée, impose un lourd fardeau réglementaire à leurs activités^[151] ».

Andrew Bateman, qui a participé aux évaluations des risques posés par la salmoniculture aux îles Discovery, a décrit ainsi les processus menés par le SCAS dans ce cadre :

[L]es processus n’étaient ni impartiaux ni indépendants. Les évaluations des risques ont été mises en œuvre, étroitement gérées et influencées par de hauts fonctionnaires de la division de l’aquaculture du MPO, et des employés, des entrepreneurs et d’autres intervenants de l’industrie de la salmoniculture comptaient parmi les membres du comité de direction et les évaluateurs principaux. Par conséquent, les conflits d’intérêts ont miné l’intégrité du processus^[152].

Utilisation du consensus dans les processus du Secrétariat canadien des avis scientifiques concernant le saumon du Pacifique

Dans le contexte de l’évaluation des risques posés au saumon rouge du fleuve Fraser par la bactérie Tenacibaculum maritimum, introduite dans la région des îles Discovery par les fermes d’élevage de saumons atlantiques, Andrew Bateman était d’avis que « les voix dissidentes ont été quasi réduites au silence, de sorte que le document d’avis qui a été produit ne reflète pas les opinions réelles^[153] ». Il a ajouté qu’en ce qui concerne l’ensemble des évaluations des risques touchant les îles Discovery, les « conclusions selon lesquelles les risques sont minimes ne reflètent ni les connaissances actuelles ni un consensus scientifique véritable. Des risques importants ont été omis. Le pou du poisson, les effets cumulatifs et l’état de conservation des stocks de saumon rouge ont été ignorés^[154]. »

Transparence et communication de l’information scientifique concernant le saumon du Pacifique

Gideon Mordecai, Alexandra Morton et d’autres personnes estimaient que le MPO minimisait les effets de l’orthoréovirus pisciaire ou de la bactérie Tenacibaculum maritimum sur le saumon sauvage du Pacifique, et ce, au profit de l’industrie aquacole^[155]. Sean Jones était du même avis et a expliqué que ses expériences l’ont convaincu que

la Direction de la gestion de l’aquaculture et le [Secrétariat canadien des avis scientifiques] suppriment, déforment et ignorent de façon systématique les preuves scientifiques qui démontrent que les élevages en parcs en filet de saumon de l’Atlantique menacent la survie du saumon sauvage du Pacifique. Le MPO compte sur cette suppression et cette déformation des preuves pour se soustraire à ses obligations légales, tant au niveau canadien qu’au niveau international^[156].

Stan Proboszcz, scientifique principal à la Watershed Watch Salmon Society, croit que le MPO a peut-être décidé de se limiter à neuf évaluations des risques posés par les exploitations aquacoles dans la région des îles Discovery et de ne pas mener une dixième évaluation pour mesurer les effets du pou du poisson sur le saumon rouge afin d’éviter de devoir publier des résultants scientifiques gênants. Les études initiales en laboratoire sur les effets du pou du poisson sur le saumon rouge

se sont révélées très significatives puisqu’elles ont montré que le pou du poisson a des effets considérables sur la santé du saumon rouge. Le ministère a commencé à parler des preuves qu’il avait d’un risque minimal, mais il n’a pas du tout parlé de ces études lors de la conférence de presse ou plus tard, lorsqu’il s’est adressé aux médias^[157].

Recommandation 45

Étant donné les problèmes perçus à l’égard de l’évaluation des risques effectuée par le MPO pour déterminer l’incidence de l’aquaculture sur les stocks de poissons sauvages dans les îles Discovery, notamment le fait :

• que les effets cumulatifs des virus et des bactéries détectés n’ont pas été évalués; et
• que des recherches supplémentaires qui auraient pu influencer grandement l’évaluation globale des risques ont été annulées,

que le MPO se soumette à un examen indépendant de son évaluation des risques, lequel porterait notamment sur les décisions relatives au mandat de l’évaluation ainsi que les facteurs ayant entraîné la suppression des résultats de recherches sur l’incidence du pou du poisson et, éventuellement, d’autres facteurs d’importance pour la santé des stocks de poissons sauvages. Qu’une vérification et une analyse indépendantes soient réalisées pour déterminer l’exactitude et la valeur décisionnelle de l’avis scientifique présenté à la ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne à la suite de l’évaluation, par le Ministère, des risques associés aux activités aquacoles dans les îles Discovery.

Recommandation 46

Que la ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne fournisse au Comité une déclaration écrite indiquant si le MPO a omis, annulé ou abandonné la tenue d’une dixième évaluation du SCAS sur les risques pour le saumon rouge du Fraser ou s’il a rendu cette évaluation inaccessible d’une façon ou d’une autre.

Kristi Miller-Saunders a décrit le long délai entre la rédaction d’un rapport sur l’orthoréovirus pisciaire et sa publication. Le rapport de 2012 révélait que l’orthoréovirus pisciaire, un virus qui peut causer des maladies cardiaques chez des espèces de saumon, avait été détecté chez des saumons quinnat d’élevage qui étaient malades. Il s’agit du « premier signe que [l’orthoréovirus pisciaire] présentait peut-être un risque pour le saumon du Pacifique^[158] ». Le fait que la publication du rapport a tardé « s’explique par un désaccord entre les vétérinaires des entreprises et [M^me Miller-Saunders] au sujet de l’interprétation des données scientifiques. Cela a duré 10 ans, parce que, semble‑t‑il, il faut s’entendre sur l’interprétation des données scientifiques avant que le rapport puisse être présenté ou qu’un manuscrit puisse être rédigé^[159]. » Gideon Mordecai s’est demandé s’il aurait « été possible d’éviter une partie des conséquences du virus pour le saumon en Colombie-Britannique » si « la communauté scientifique avait été informée de ces travaux^[160] ».

Recommandation 47

Qu’à la lumière des nouvelles révélations scientifiques sur l’incidence potentielle de la bactérie Tenacibaculum maritimum et de l’orthoréovirus pisciaire sur le saumon sauvage du Pacifique, le gouvernement du Canada demande à la conseillère scientifique en chef d’évaluer s’il est nécessaire que le SCAS évalue les risques posés par la bactérie Tenacibaculum maritimum et l’orthoréovirus pisciaire chez toutes les espèces de saumon sauvage du Pacifique, y compris le saumon rouge du Fraser, et de formuler des recommandations à cet égard à la ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne.

Jesse Zeman a décrit le long et frustrant processus entrepris dans le but d’accéder à l’information sur la truite arc-en-ciel anadrome du Fraser, processus qui a nécessité la présentation d’une demande d’accès à l’information. Après que son organisme, la B.C. Wildlife Federation, a porté plainte concernant le délai de 10 mois que s’était accordé le MPO pour répondre à la demande, le Commissariat à l’information a déterminé que l’exclusion revendiquée par le MPO était déraisonnable compte tenu des circonstances et que le MPO, dans les faits, refusait de communiquer les documents demandés. Le Commissariat a ensuite indiqué à la B.C. Wildlife Federation que, si elle souhaitait donner suite au dossier, elle devait exercer un recours en révision devant la Cour fédérale. Jesse Zeman a estimé qu’il était déraisonnable de s’attendre à ce que son organisme paie des frais juridiques pour avoir accès à des documents financés par les contribuables canadiens. À son avis, cette situation démontre bien que « la transparence est inexistante dans cette institution. Du point de vue scientifique, cela signifie que le MPO est disposé non seulement à cacher et à modifier des données scientifiques, mais aussi à refuser de rendre publics des documents^[161]. »

Quant à Andrew Bateman, il s’est dit consterné qu’outre les problèmes inhérents au processus du SCAS, il arrive même que « les conclusions du SCAS soient mal représentées par le MPO ». Il a donné l’exemple des évaluations des risques pour le saumon rouge, dont les conclusions ont été utilisées pour « affirmer que les fermes d’élevage de saumon de la Colombie-Britannique ne posent qu’un risque minime pour le saumon sauvage. Cependant, cela ne reflète pas du tout les conclusions des évaluations du SCAS portant très spécifiquement sur les risques posés par les fermes d’élevage de saumon des îles Discovery pour le saumon rouge du fleuve Fraser seulement^[162]. »

Josh Korman avait remarqué « une ingérence importante du MPO dans la conversion en rapport d’avis scientifique d’un rapport d’évaluation du potentiel de rétablissement de la truite arc‑en‑ciel du Fraser intérieur^[163] ». Pour illustrer cette ingérence, John Reynolds a donné comme exemple le fait qu’on a accordé moins d’attention au rôle des prises accessoires de saumon, qui constituent toujours une menace pour la truite arc‑en‑ciel, alors que la gestion des prises accessoires est justement de la responsabilité du MPO^[164]. Il a également souligné que, jusqu’à récemment, le MPO niait le préjudice causé aux saumons sauvages par la salmoniculture, ce qui l’a amené à penser que ce sont « les préférences en matière de politique [qui] influent sur les avis scientifiques plutôt que l’inverse^[165] ».

Communication des avis scientifiques concernant le saumon du Pacifique au ministre

En ce qui concerne le MPO et ses mesures à l’égard de l’aquaculture et du saumon sauvage du Pacifique, Sean Jones et Andrew Bateman ont comparé la situation actuelle à celle des années 1990, lorsque les stocks de morue s’étaient effondrés^[166].

Jesse Zeman a fait le point sur les informations obtenues à la suite d’une demande d’accès à l’information concernant l’élaboration de l’avis scientifique sur l’évaluation du potentiel de rétablissement de la truite arc-en-ciel du Fraser intérieur. Cette évaluation du potentiel de rétablissement avait été déclenchée par une recommandation du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada visant à inscrire la truite arc-en-ciel du Fraser intérieur sur la liste des espèces en voie de disparition. M. Zeman a déclaré que, dans ce dossier, le processus du SCAS a été « entièrement miné » par le MPO. Il a souligné que les milliers de pages reçues en réponse à une demande d’accès à l’information sur le processus du SCAS ont

révélé que le bureau du sous-ministre adjoint a donné une directive pour modifier des éléments clés reliés aux dommages admissibles. De plus, la présidence du processus a indiqué avoir été exclue du processus et a exprimé des préoccupations quant à son intégrité scientifique. Qui plus est, la présidence affirme également dans ces documents qu’on a altéré l’avis scientifique après sa signature^[167].

Jesse Zeman a indiqué que l’évaluation du potentiel de rétablissement de la truite arc-en-ciel du Fraser intérieur n’a toujours pas été publiée, des années après son achèvement. Il s’agit, à sa connaissance, de « la seule espèce visée par ce processus associé à la Loi sur les espèces en péril pour laquelle ce document n’a pas été rendu public^[168] ».

Recommandation 48

Que, dans les 60 jours suivant la présentation de ce rapport à la Chambre des communes, le MPO rende publics, sur son site Web, tous les documents – y compris les documents de travail, l’avis scientifique et l’évaluation du potentiel de rétablissement – associés à l’évaluation de la truite arc-en-ciel du Fraser intérieur en Colombie-Britannique réalisée par le SCAS.

Conclusion

Tout au long de l’étude, le Comité a entendu parler de la très grande qualité des données produites par les scientifiques du MPO, qui, comme en ont convenu les témoins, font un excellent travail. Le Comité a aussi entendu des exemples qui démontrent que l’intégration de sources de connaissances supplémentaires, comme le savoir autochtone et celui des pêcheurs, permet d’enrichir et de contextualiser ces données scientifiques pour mieux les interpréter. Les témoins se sont dit persuadés que le MPO dispose des politiques et des lignes directrices nécessaires pour produire les avis scientifiques indispensables à la prise de décisions éclairées en matière de gestion des pêches, mais qu’une meilleure mise en œuvre de ces politiques et lignes directrices s’impose. La valeur des principes et des lignes directrices dépend de leur mise en œuvre et non de la théorie.

De nombreux témoins ont aussi fait part de leurs préoccupations à l’égard du processus du SCAS, notamment en ce qui concerne les conflits d’intérêts perçus de la part de certains participants et la qualité des avis scientifiques fournis au ministre et aux autres décideurs. Des témoins se sont également demandé quelles informations étaient communiquées au ministre et si des informations destinées à éclairer les décisions ministérielles avaient été manipulées avant d'atteindre le ministre ou avaient été retenues. Ce manque de transparence peut miner la confiance dans le processus décisionnel du MPO.

À l’heure où les océans subissent de profondes transformations, les témoins s’accordaient à dire qu’il faut s’appuyer sur des données scientifiques rigoureuses pour prendre les meilleures décisions possibles en matière de gestion des pêches. Un processus décisionnel fondé sur des données suffisantes et appropriées et tenant compte de manière transparente des répercussions environnementales et socioéconomiques des décisions est la meilleure façon de gérer les ressources aquatiques du Canada tout en maintenant la confiance des Canadiens dans le processus.