Les procédures financières
Introduction
Les règles écrites et les usages parlementaires régissant les procédures financières, en particulier l’étude des crédits, les voies et moyens et la recommandation royale, sont d’une grande complexité et parmi les plus difficiles à comprendre. Ces usages tirent leurs origines de la lointaine histoire parlementaire britannique. Ils touchent le dépôt et l’adoption des divers projets de loi fiscaux et financiers et des projets de loi importants ayant des répercussions financières.
Voici une brève explication de l’étude des crédits et des voies et moyens qui devrait aider le lecteur à mieux comprendre les questions soulevées dans ce chapitre.
L’étude des crédits constitue le processus par lequel le gouvernement soumet ses prévisions annuelles de dépenses à l’approbation du Parlement. Ce processus se divise en deux étapes : l’étape législative, qui comprend les prévisions budgétaires et les projets de loi portant affectation de crédits, et l’étape du débat général, qui porte sur des motions de crédits présentées les jours désignés, motions dont le nombre et le traitement sont régis par des dispositions précises du Règlement.
L’expression « voies et moyens » renvoie au processus par lequel le gouvernement se procure les fonds dont il a besoin pour faire face aux dépenses. Il s’agit essentiellement du mécanisme dont se sert le gouvernement pour percevoir les taxes et impôts, présenter les budgets et influer sur l’économie du pays. Ce processus comporte deux étapes : la présentation du budget, où le ministre des Finances fait un exposé économique et dépose des avis de motions de voies et moyens, et les travaux législatifs, au cours desquels un avis de motion de voies et moyens est présenté et approuvé, ce qui constitue l’étape obligatoire préalable à la première lecture de tout projet de loi fiscal comportant une augmentation des charges pour les contribuables.
Au Canada, seule la Couronne, agissant sur avis du Cabinet, peut engager des dépenses publiques; le Parlement peut seulement autoriser les dépenses recommandées par le gouverneur général. Cette prérogative, appelée « initiative financière de la Couronne », est essentielle au système de responsabilité gouvernementale et prend la forme d’une recommandation royale.
Le Président a le devoir de s’assurer que la procédure applicable est respectée tout au long du cycle financier et que tous les projets de loi d’intérêt public, qu’ils émanent du gouvernement ou de députés, de la Chambre ou du Sénat, respectent la prérogative financière de la Couronne. Les décisions du Président Milliken comportaient fréquemment une analyse détaillée et l’explication des règles de procédure en cause. Les 21 décisions choisies aux fins du présent chapitre portent sur des questions de crédits, de voies et moyens et d’usages législatifs relatifs à la recommandation royale. En ce qui concerne les questions de crédits, les décisions touchent divers domaines : la désignation des jours des crédits, la recevabilité procédurale des motions présentées les jours des crédits ainsi que des amendements faisant suite à ces motions; de même que la présentation de crédits budgétaires sans autorité législative. Il est à noter que le présent chapitre contient aussi une déclaration clé faite par le Président le 7 mai 2002, du fait que c’était la première fois que le comité plénier examinait le budget selon la nouvelle procédure.
En ce qui concerne les voies et moyens, le Président s’est prononcé sur la recevabilité des motions de voies et moyens ainsi que sur l’importance, sur le plan de la procédure, de la convention du secret du budget. Enfin, on trouvera dans le présent chapitre des décisions portant sur la prérogative financière de la Couronne et d’autres sur le recours à des mandats spéciaux du gouverneur général ayant expiré pour couvrir les paiements de certains programmes.