Chapitre X — Procédure financière

Introduction

Les articles du Règlement qui énoncent la procédure à suivre en matière financière sont d’une importance fondamentale, car ils constituent une codification de la relation entre le Parlement et la Couronne pour tout ce qui touche aux questions d’ordre financier. Réduite à sa plus simple expression, cette relation pourrait être décrite en ces termes : « la Couronne demande de l’argent et le Parlement le lui accorde… Il reste que les Communes ne votent pas de subsides si ceux-ci ne paraissent pas nécessaires au service public conformément à l’avis donné par la Couronne, c’est-à-dire par ses conseillers constitutionnels ». Le présent chapitre renferme une description des dispositions du Règlement qui régissent ces procédures et ces pratiques. On y explique les dispositions concernant les subsides, les voies et moyens et le Budget, ainsi que la recommandation royale et le droit des Communes d’attribuer des subsides et crédits. Ces articles étroitement liés les uns aux autres ont été regroupés pour favoriser la logique et la cohérence de l’exposé historique et des notes.

Recommandation

Commentaire de l’article 79(1)

Dans notre système de gouvernement parlementaire, le Souverain, représenté par le Gouverneur général et agissant sur l’avis de ses ministres responsables, a la charge de l’administration de toutes les recettes de l’État et de l’acquittement de toutes les dépenses publiques. L’affectation de crédits pour l’acquittement de ces dépenses doit d’abord être recommandée par le Gouverneur général (c’est ce qu’on appelle la recommandation royale) et ensuite approuvée par le Parlement. L’article 79(1) réaffirme l’initiative de la Couronne telle qu’énoncée à l’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 en matière de dépenses, en stipulant qu’une recommandation royale doit accompagner tout crédit, résolution, adresse ou projet de loi portant affectation de recettes publiques. Le message doit être reçu au cours de la session pendant laquelle la mesure en question est présentée.

Commentaire de l’article 79(2)

Le message du Gouverneur général et la recommandation royale afférents à tout projet de loi comportant une affectation de crédits doivent être imprimés au Feuilleton des avis. S’ils sont inscrits en avis avant le dépôt du projet de loi, ils devront figurer aux Journaux de la séance durant laquelle le projet de loi sera présenté à la Chambre. [1] Si, au contraire, ils sont inscrits en avis après l’étape de présentation du projet de loi à la Chambre, ils devront figurer aux Journaux de la première séance où il sera fait appel de l’ordre portant prise en considération du projet de loi visé par la dite recommandation. [2] Cet article oblige en outre à faire figurer le texte de la recommandation dans le projet de loi.

Commentaire de l’article 79(3)

Lors de la présentation d’un budget principal ou supplémentaire des dépenses, le ministre qui le dépose remet un message du Gouverneur général à la Chambre qui, conformément à cet article, est lu par le Président alors que les députés se tiennent debout. Le message contenant la recommandation royale est imprimé dans les Journaux de la séance.

Droit de la Chambre

Commentaire de l’article 80(1)

L’article 80(1), qui n’a pas été modifié depuis la Confédération, affirme la revendication de primauté de la Chambre à l’égard des questions financières. Le libellé en est modelé sur une résolution adoptée au Royaume-Uni en 1678, et se fonde sur l’article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui se lit comme suit : « Tout bill ayant pour but l’appropriation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra originer dans la Chambre des communes ». Ces projets de loi (relatifs non seulement aux subsides, mais aussi aux voies et moyens) ne peuvent être modifiés par le Sénat. [3]

Commentaire de l’article 80(2)

Même si la Chambre revendique la primauté sur le Sénat à l’égard des questions financières, elle est prête, comme l’article 80(2) l’explique, à faciliter l’expédition des travaux du Parlement relativement à tout projet de loi ayant pris naissance au Sénat ou à tout amendement proposé par le Sénat qui inflige simplement des peines pécuniaires dans le but de punir ou de prévenir des crimes, et qui ne vise pas à tenir lieu de taxe ou d’impôt. Le libellé de cet article est modelé sur une ancienne résolution de même nature adoptée au Royaume-Uni.

Subsides

Commentaire de l’article 81(1)

Durant le discours du Trône, au début de chaque session, le Gouverneur général annonce traditionnellement à la Chambre : « Vous aurez à affecter les crédits nécessaires à défrayer les dépenses et à assurer les services requis et approuvés par le Parlement. [4] » En conséquence, la Chambre adopte à la première occasion, conformément à l’article 81(1) du Règlement, une motion qui se lit généralement comme suit : « Que la Chambre étudie les travaux des subsides à sa prochaine séance. [5] » C’est le mécanisme par lequel un ordre permanent est inscrit sous la rubrique « Ordres émanant du gouvernement » du Feuilleton pour l’étude des subsides. Autrement dit, la Chambre ordonne que les travaux des subsides soient portés à son ordre du jour pour toutes les séances ultérieures de la session. [6] Lorsque, durant un jour désigné, la Chambre doit étudier une affaire relative aux travaux des subsides, celle-ci figure au Feuilleton à cette rubrique de l’ordre du jour.

Commentaire de l’article 81(2)

L’importance des travaux des subsides est soulignée par le fait que les jours désignés, l’article 81(2) leur donne préséance sur toutes les autres affaires du gouvernement. Néanmoins, le gouvernement a le choix d’appeler ou de ne pas appeler la rubrique des travaux des subsides. [7] Pour que le jour soit compté parmi les jours désignés, les travaux des subsides doivent être le premier ordre émanant du gouvernement à être appelé; en vertu de l’article 81(15) du Règlement, les motions de l’opposition (s’il y a lieu) ont alors priorité et sont suivies des motions des subsides du gouvernement. Si tous les travaux des subsides sont terminés, tout autre ordre émanant du gouvernement peut être appelé en vertu de l’article 40 du Règlement. [8]

Commentaire de l’article 81(3)

Les travaux des subsides se composent de nombreuses questions de nature différente. L’article 81(3) du Règlement dresse la liste des travaux parlementaires qui appartiennent à cette catégorie et dont le gouvernement peut proposer l’étude lors d’un jour désigné. Chaque volet des travaux des subsides énoncés à l’article 81(3) peut se décrire succinctement comme suit :

Crédits provisoires : Comme l’exercice financier débute le 1^er avril et comme l’on ne s’attend pas à ce que le projet de loi de crédits fondé sur le budget principal des dépenses soit adopté avant le dernier jour désigné de la période des subsides se terminant le 23 juin, le gouvernement se trouve privé de fonds pendant environ trois mois. En conséquence, la Couronne demande une avance sur le budget principal des dépenses, appelée « crédits provisoires ».

Budget principal des dépenses : Les prévisions annuelles de dépenses du gouvernement sont connues sous le nom de « budget principal des dépenses »; celui-ci est normalement déposé le ou avant le 1^er mars de chaque année.

Budget supplémentaire des dépenses : Puisque le budget principal est préparé longtemps avant le début de l’exercice financier, il arrive souvent que les montants calculés pour certains programmes soient insuffisants ou qu’il faille engager des dépenses à des fins imprévues. En conséquence, la Couronne peut présenter périodiquement des budgets supplémentaires.

Motions visant à rétablir tout poste du budget : Durant l’étude en comité, il peut se produire que l’on réduise ou supprime un poste du budget (connu sous le nom de « crédit »). D’ordinaire, à la fin d’une période des subsides et avant l’étude d’une motion portant adoption d’un budget principal ou supplémentaire, le gouvernement proposera des motions visant à rétablir les crédits réduits ou supprimés par le comité. [9]

Motions visant les projets de loi fondés sur le budget : Lorsque la Chambre a souscrit à la motion portant adoption d’un budget des dépenses ou des crédits provisoires, un projet de loi de crédits peut être immédiatement lu pour la première fois sans qu’il faille présenter de motion en demandant la permission. Cela se fait d’ordinaire le dernier jour désigné d’une période des subsides, où l’on procède aux trois lectures du projet de loi.

Motions de l’opposition les jours désignés : Un certain nombre de jours par période des subsides est réservé à l’opposition de telle sorte que celle-ci ait la première l’occasion de présenter des motions et de soulever des débats sur toute question relevant de la compétence du Parlement. Ces jours sont appelés couramment jours désignés ou jours réservés à l’opposition.

Commentaire de l’article 81(4)

L’examen détaillé du budget est une fonction assurée par les comités permanents de la Chambre. L’article 81(4) du Règlement stipule que le budget principal des dépenses du prochain exercice financier est réputé renvoyé aux comités au plus tard le 1^er mars de l’exercice en cours et les rapports doivent être présentés, ou sont réputés présentés, à la Chambre au plus tard le 31 mai de l’exercice en cours.

Cette disposition du Règlement prévoit aussi l’étude de certains crédits du budget principal des dépenses en comité plénier. Elle permet au chef de l’Opposition de choisir chaque année, après avoir consulté les chefs des autres partis de l’opposition, le budget principal des dépenses d’au plus deux ministères ou organismes qui feront chacun l’objet d’un examen d’au plus quatre heures en comité plénier. Au plus tard le 1^er mai, le chef de l’Opposition doit à cet égard donner un préavis de 48 heures d’une motion portant renvoi à un comité plénier de l’étude du budget principal des ministères ou organismes choisis; la motion est réputée adoptée à la fin de la période de préavis et l’étude des crédits en question est réputée retirée des comités permanents auxquels elle avait été confiée à l’origine. Chaque examen a lieu le jour désigné, mais au plus tard le 31 mai, à la suite du débat sur la motion d’ajournement ou, s’il s’agit d’un vendredi, à la fin de la période prévue pour l’étude des affaires émanant des députés. Lorsque cet examen prend place après le débat sur la motion d’ajournement, la motion d’ajournement est réputée retirée.

Durant le débat, le président s’inspire des règles du comité plénier et peut exercer une certaine discrétion et faire preuve de souplesse dans l’application de ces règles. [10] Aucun député n’a la parole pendant plus de 15 minutes à la fois, ce qui comprend au plus dix minutes pour prononcer un discours. Ces 15 minutes peuvent servir à prononcer un discours et à poser des questions au ministre ou au secrétaire parlementaire agissant au nom du ministre. Quand la parole est accordée à un député, celui-ci doit indiquer à la présidence comment les 15 minutes seront réparties. [11] Les députés peuvent intervenir plus d’une fois durant le débat, ne sont pas tenus d’être à leur place pour se voir accorder le droit de parole et doivent obtenir le consentement unanime s’ils souhaitent partager leur temps de parole.

À la conclusion du débat, le comité lève la séance, il est réputé avoir été fait rapport des crédits étudiés et la Chambre ajourne au jour de séance suivant. Les décisions au sujet du budget principal des dépenses sont encore prises lors du dernier jour désigné, selon les pratiques actuelles de la Chambre.

L’alinéa b) de cet article permet quant à lui au chef de l’Opposition de prolonger l’étude en comité du budget principal d’un ministère ou d’un organisme en particulier. [12] Il doit à cet égard donner un préavis écrit au moins trois jours avant le 31 mai; cette motion est réputée adoptée lorsqu’on en fait l’appel durant les affaires courantes ordinaires, sous la rubrique des « Motions », le dernier jour de séance qui précède le 31 mai.

L’alinéa c) précise le temps dont dispose le comité choisi pour étudier le budget et en faire rapport à la Chambre. Deux conditions restrictives sont imposées : le rapport doit être déposé au plus tard à l’heure ordinaire de l’ajournement quotidien le jour de séance qui précède immédiatement le dernier jour désigné, et l’étude prolongée ne peut durer plus de dix jours de séance.

L’alinéa d) permet au comité choisi de profiter pleinement de la prolongation accordée en présentant son rapport à n’importe quel moment du dernier jour qui lui a été assigné. En stipulant que la Chambre, à la demande du président ou d’un membre du comité, revient sur-le-champ à la « Présentation de rapports de comités », cet alinéa permet de passer outre à l’obligation habituelle d’obtenir le consentement unanime pour ce faire.

Commentaire de l’article 81(5)

Cet article prescrit un mécanisme de renvoi d’un budget supplémentaire aux comités permanents. Dès sa présentation à la Chambre, le budget supplémentaire est réputé renvoyé au comité permanent approprié, qui doit en faire rapport (sinon, il est réputé en avoir fait rapport) au plus tard trois jours de séance avant la dernière séance ou le dernier jour désigné de la période des subsides en cours. Par exemple, si un budget supplémentaire est présenté en novembre, le comité permanent doit en faire rapport (ou est réputé en avoir fait rapport) durant la période des subsides qui se termine le 10 décembre. Ces délais de rapport ne s’appliquent cependant pas aux budgets supplémentaires de l’année à venir.

Commentaire de l’article 81(6)

Au moment de sa suppression, l’article 81(6) du Règlement se lisait comme suit : « Une motion, à décider sans débat ni amendement, peut être faite à l’appel des Affaires courantes ordinaires par un ministre de la Couronne en vue de renvoyer un ou plusieurs postes du budget des dépenses principal ou d’un budget des dépenses supplémentaire à un comité permanent ou à plusieurs comités permanents et, sur rapport de ces comités, les postes en question sont déposés sur le Bureau de la Chambre. ». Dans son premier rapport déposé en juin 2001, le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure a recommandé qu’à l’instar de tous les rapports, états ou autres documents déposés à la Chambre, les budgets des dépenses soient automatiquement réputés renvoyés aux comités permanents compétents. Le rapport du Comité a été entériné par la Chambre le 4 octobre suivant. [13]

Commentaire de l’article 81(7) et (8)

Cette disposition du Règlement permet aux comités permanents de la Chambre d’étudier les plans de dépenses et priorités futurs des ministères et organismes dont ils examinent le budget principal des dépenses et de faire rapport à ce sujet. [14] Ces rapports doivent être présentés à la Chambre au plus tard le dernier jour de séance de juin, [15] comme le prévoit le calendrier parlementaire, et toute motion d’adoption ne peut être étudiée par la Chambre que durant un jour désigné.

Commentaire de l’article 81(9)

Après qu’un comité ait examiné les prévisions budgétaires et les plans et priorités des ministères et organismes qui lui ont été renvoyés et qu’il en ait fait rapport à la Chambre, on peut proposer une motion portant adoption de ce rapport. Cette disposition interdit cependant tout débat sur cette motion, sauf s’il s’agit d’une motion des subsides présentée par l’opposition lors d’un jour désigné (voir l’article 81(13) du Règlement).

Commentaire de l’article 81(10)

Tous les ans, un minimum de 22 jours de séance par session est réservé aux travaux des subsides. L’article 81(10) établit trois périodes, se terminant le 10 décembre, le 26 mars et le 23 juin, au cours desquelles divers aspects des crédits sont examinés. Les députés de l’opposition peuvent proposer des motions de l’opposition (visées par l’article 81(13) du Règlement) au cours de ces 22 jours. Sept jours sont désignés au cours de la période se terminant le 10 décembre; sept jours, durant la période prenant fin le 26 mars; et huit jours, durant la période se terminant le 23 juin. De ces 22 jours, au plus un cinquième peuvent tomber le mercredi et au plus un cinquième le vendredi (les jours de séance les plus courts de la semaine).

Le cycle normal des subsides peut être bouleversé par une période d’ajournement prolongé, ou encore une prorogation ou une dissolution du Parlement. Le nombre de jours désignés de chaque période peut alors être augmenté ou diminué. [16] Si le nombre de jours de séance d’une période de subsides est inférieur au nombre prescrit par le calendrier parlementaire, le nombre de jours désignés de cette période sera réduit proportionnellement au nombre de jours de séance où la Chambre n’a pas siégé. C’est le Président qui détermine alors le nombre de jours désignés que comptera cette période et qui l’annonce à la Chambre. [17] Inversement, si la Chambre siège plus de jours que le nombre prescrit, le nombre total de jours désignés sera augmenté d’un jour pour chaque période de cinq jours supplémentaires où la Chambre a siégé. [18] Ne figurent pas dans ce dernier calcul les jours où, conformément à l’article 28(4) du Règlement, la Chambre se réunit à la seule fin d’accorder la sanction royale à un projet de loi.

Commentaire de l’article 81(11)

L’article 81(11) prévoit la possibilité d’ajouter des jours au nombre minimum de 22 jours désignés si le débat sur l’Adresse n’accapare pas les six jours qui y sont réservés ou si le débat sur le Budget ne dure pas les quatre jours prévus. Dans cette éventualité, les jours inutilisés peuvent, si la Chambre y consent, être ajoutés au nombre de jours désignés de la période des subsides au cours de laquelle s’est déroulé ledit débat sur l’Adresse ou sur le Budget.

Commentaire de l’article 81(12)

Si, au début d’un exercice financier, on propose l’adoption du budget supplémentaire des dépenses de l’exercice précédent, l’article 81(12) stipule que trois jours désignés additionnels sont réservés à l’étude des motions portant adoption de ce budget et à l’adoption à toutes les étapes du projet de loi fondé sur celui-ci. Cet article prescrit que les trois jours additionnels sont désignés lorsqu’on propose l’adoption du budget supplémentaire des dépenses de l’exercice financier terminé le 31 mars durant la période des subsides qui prend fin au plus tard le 23 juin.

Commentaire de l’article 81(13)

L’article 81(13) stipule que les motions de l’opposition ne peuvent être présentées les jours désignés que par les députés de l’opposition. Elles peuvent avoir trait à toute question « relevant de la compétence du Parlement »; [19] autrement dit, elles peuvent exprimer une approbation ou une condamnation du gouvernement et de sa politique.

Cet article indique également que toute motion portant adoption d’un rapport de comité permanent fondé sur les prévisions budgétaires peut être étudiée sous la rubrique des travaux des subsides durant un jour désigné. [20] Cela vaut également pour toute motion portant adoption d’un rapport de comité permanent fondé sur les plans et priorités d’un ministère ou organisme gouvernemental. [21]

Commentaire de l’article 81(14)a) et b)

Certaines motions, avant qu’on ne puisse les présenter sous la rubrique de l’ordre du jour visant les travaux des subsides, doivent se conformer à l’exigence de préavis stipulée à l’alinéa 81(14)a) du Règlement. Un préavis écrit de 48 heures est requis pour les motions de l’opposition visées par l’article 81(13), les motions portant adoption des crédits provisoires, du budget principal ou d’un budget supplémentaire des dépenses, ainsi que pour les motions visant à rétablir tout poste du budget. Les avis d’opposition à tout poste du budget requièrent un préavis écrit de 24 heures, sauf durant la période qui se termine le 23 juin, au cours de laquelle le préavis est de 48 heures. Lorsqu’on donne avis d’opposition à un poste du budget, le gouvernement ne peut inclure le poste visé dans la motion générale d’adoption. Comme l’a expliqué un Président dans sa décision, un tel avis d’opposition n’est pas en soi une motion. [22] Il a uniquement pour effet d’obliger à présenter des motions d’adoption distinctes pour chacun des postes faisant l’objet d’une opposition.

À l’occasion, on donne avis de plusieurs motions de l’opposition, qui sont imprimées au Feuilleton pour être étudiées durant un jour désigné. Dans ces circonstances, l’article 81(14)b) confère au Président le pouvoir de déterminer laquelle de ces motions a priorité. Lorsqu’il rend sa décision, le Président n’est pas obligé de donner les raisons de son choix. Cependant, la plupart des Présidents donnent généralement une brève explication de leur décision, qui se fonde habituellement (mais non nécessairement) sur la représentation des partis à la Chambre, le nombre de motions parrainées par les divers partis jusqu’à ce moment-là, une certaine équité à l’égard des petits partis, la date de l’avis, le parrain de la motion, le sujet de celle-ci, son caractère votable ou non, et les ententes conclues par les partis au cours des dernières périodes de subsides. [23]

Commentaire de l’article 81(15)

Cet article établit la priorité des motions de l’opposition sur les motions de subsides du gouvernement, stipulant que les premières doivent être d’abord prises en considération. La façon dont on expédie ces motions est décrite dans les articles suivants. S’il n’y a pas de motion de l’opposition, on peut aborder les motions émanant du gouvernement.

Commentaire de l’article 81(16)

Toutes les motions de l’opposition peuvent être mises aux voix, sauf si le parrain d’une telle motion avise le Greffier par écrit qu’il souhaite que celle-ci ne fasse pas l’objet d’une mise aux voix.

Conformément à cet article, il est loisible à l’opposition de déterminer la durée des délibérations sur une de ses motions, en tenant compte que le gouvernement reste maître d’attribuer les jours désignés comme bon lui semble. [24]

Des dispositions précises régissent également la façon dont on dispose des motions à mettre aux voix. À moins que le débat ne soit terminé 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les ordres émanant du gouvernement le jour désigné (ou le dernier jour désigné si l’on choisit d’en attribuer plusieurs au débat), le Président doit alors interrompre les délibérations et mettre aux voix sans autre débat ni amendement toute question nécessaire pour disposer de la motion. (L’article 85 ne permet la présentation que d’un amendement et d’un sous-amendement par motion de l’opposition lors d’un jour désigné. Par ailleurs, il ne peut être proposé un amendement à une motion de l’opposition qu’avec le consentement du motionnaire. [25])

Commentaire de l’article 81(17)

À la fin de chaque période des subsides, il faut d’ordinaire disposer de plusieurs affaires différentes. L’article 81(17) prescrit la marche à suivre dans le cas de deux de ces périodes, à savoir celles qui se terminent le 10 décembre et le 26 mars. Le dernier jour désigné de chacune de ces périodes, le Président interrompt les délibérations 15 minutes avant la fin de la période prévue pour les ordres émanant du gouvernement. Si le débat porte sur une motion de l’opposition devant faire l’objet d’un vote, il met aux voix toute question qui s’y rattache sans autre débat ni amendement, avant de disposer des autres affaires relatives aux travaux des subsides (c’est-à-dire, crédits provisoires, budget supplémentaire des dépenses, rétablissement d’un poste au budget, poste du budget auquel on s’est opposé et adoption de tout projet de loi s’y rattachant). Si les délibérations n’ont pas trait à une motion de l’opposition devant faire l’objet d’un vote, le Président met aux voix sans débat ni amendement toute question nécessaire à l’expédition de toute affaire relative aux travaux des subsides. Même si les alinéas a) et b) énumèrent les affaires qui doivent être mises aux voix, la règle n’en établit pas l’ordre; celui-ci a été établi par la pratique. [26]

Commentaire de l’article 81(18)

Les travaux fixés pour le dernier jour désigné de la période des subsides qui se termine le 23 juin sont définis à l’article 81(18) comme la prise en considération d’une motion de l’opposition et de toute motion portant adoption du budget principal des dépenses. La Chambre examine une motion de l’opposition jusqu’à 18 h 30, à quel moment le Président interrompt les délibérations. Si la motion de l’opposition n’est pas une motion à mettre aux voix, les délibérations sur la motion se terminent et la Chambre passe à l’étude de toute motion relative au budget principal des dépenses. Si, au contraire, la motion de l’opposition est une motion à mettre aux voix, le Président met aux voix sur-le-champ et sans autre débat ni amendement toute question se rattachant aux affaires en délibération et tout vote par appel nominal demandé est différé jusqu’à la fin de l’étude de toute motion portant adoption du budget principal des dépenses.

Une fois les délibérations sur la motion de l’opposition terminées, la Chambre passe à l’étude de toute motion portant adoption du budget principal des dépenses. À moins qu’on en ait disposé plus tôt, le Président interrompt les délibérations à 22 heures, et procède tout d’abord à la tenue des votes par appel nominal différés sur la motion de l’opposition, s’il y a lieu, et ensuite met immédiatement aux voix toute question nécessaire à l’expédition des motions relatives au budget principal des dépenses. Tout de suite après, le Président met aux voix successivement et sans débat toute question nécessaire pour disposer de l’étude des affaires relatives au dernier budget de l’exercice précédent ou à tout budget supplémentaire, au rétablissement de tout poste du budget final ou d’un budget supplémentaire, ou à tout poste du budget final ou d’un budget supplémentaire qui fait l’objet d’opposition, et à l’adoption de tout projet de loi se rattachant à ce budget ou au budget principal qui a été adopté. [27] L’heure ordinaire de l’ajournement quotidien est repoussée jusqu’à ce que la Chambre ait disposé de toutes les affaires relatives aux travaux des subsides.

Commentaire de l’article 81(19)

L’article 81(19) prescrit le mode d’expédition d’une motion de l’opposition qui n’est pas à mettre aux voix. Les délibérations sur une telle motion se terminent à la fin du débat ou à la fin de la période prévue pour les ordres émanant du gouvernement. Lorsqu’un ministre fait une déclaration conformément à l’article 33(2) du Règlement, les ordres émanant du gouvernement sont prolongés d’une période correspondant au temps qu’il a utilisé. De même, lorsqu’un vote par appel nominal est différé jusqu’à la conclusion des questions orales, la période prévue pour les ordres émanant du gouvernement est prolongée d’une période correspondante à la tenue du vote. Si le débat sur la motion de l’opposition se termine avant la fin de la période prévue pour les ordres émanant du gouvernement, la Chambre peut alors passer à l’étude des autres affaires relatives aux travaux des subsides (les motions de l’opposition ayant la priorité) et, par la suite, des autres ordres émanant du gouvernement.

Commentaire de l’article 81(20)

Tout député peut donner un avis d’opposition à un poste du budget et obliger ainsi la présentation d’une motion distincte pour ce poste. L’article 81(20) vise l’adoption de tous les postes qui ne font pas l’objet d’opposition (c’est-à-dire ceux à l’égard desquels aucun avis d’opposition n’a été donné). Même si on a l’habitude de ne présenter qu’une motion pour tous ces postes, l’article 81(20) permet d’en présenter plusieurs. C’est ce qui se produit lorsqu’une partie des prévisions budgétaires fait l’objet d’une étude en conformité avec l’article 82 du Règlement.

Commentaire de l’article 81(21)

Lorsque la Chambre souscrit à une motion d’adoption d’un ou de plusieurs postes des prévisions budgétaires ou d’un budget provisoire, cette motion constitue un ordre visant la présentation d’un ou de plusieurs projets de loi fondés sur les postes ainsi adoptés, et que l’on appelle couramment « projets de loi de crédits ». Dans ce cas, bien sûr, aucun avis n’est requis pour un tel projet de loi et la Chambre procède à sa première lecture sans avoir à donner la permission de le présenter.

Commentaire de l’article 81(22)

Cet article impose une durée maximale de 20 minutes aux discours prononcés par tous les députés. Conformément à l’article 43 du Règlement, une période de dix minutes est prévue après chaque intervention pour permettre aux autres députés de poser des questions et de faire de brèves observations. Par ailleurs, un député ne peut prendre la parole qu’une fois sur une affaire; autrement dit, le député peut prononcer un discours soit sur la motion principale, soit sur l’amendement ou soit sur le sous-amendement.

Commentaire de l’article 82

Cet article indique que s’il y a urgence relativement à certains postes des prévisions budgétaires, les travaux des subsides afférents doivent être abordés dans le cadre des ordres émanant du gouvernement, et non un jour désigné. La portée de cette disposition est la suivante : dans de telles circonstances, les délibérations ne peuvent en aucune façon être assujetties à une limite de temps ou à la guillotine. De plus, il peut y avoir débat à toutes les étapes de l’étude des projets de loi fondés sur ces postes, et aucune limite n’est fixée pour le nombre d’amendements qui peuvent être proposés, encore que d’autres dispositions visant à limiter la durée des délibérations (articles 57 ou 78) puissent être appliquées.

Voies et moyens

Commentaire de l’article 83(1)

Le processus par lequel on autorise le prélèvement de taxes et d’impôts pour faire face aux dépenses publiques est connu sous l’appellation de travaux des « voies et moyens ». La première étape de ce long processus est le dépôt à la Chambre, par un ministre de la Couronne, d’un avis de motion de voies et moyens. L’article 83(1) stipule que cet avis peut être déposé sur le Bureau en tout temps pendant une séance. [28] Puisqu’un simple député ne peut présenter de motion de cette nature, le pouvoir d’amorcer des mesures fiscales appartient entièrement au gouvernement. [29] L’article 83(1) impose une condition supplémentaire à la motion : elle ne peut être mise en délibération au cours de la séance où l’avis afférent est donné. [30]

L’avis de motion de voies et moyens est la première étape du processus législatif d’imposition. Parfois, il indique que l’on demandera l’adoption d’une mesure législative ayant un effet rétroactif au moment de la présentation de l’avis. On a aussi utilisé ces avis comme moyen d’amorcer un examen public avant la proposition de la mesure législative visée. Il peut être libellé en termes très généraux [31] ou de façon très précise, par exemple sous forme d’avant-projet de loi. [32] Essentiellement, aucune restriction ne s’applique au libellé ou au contenu de l’avis. [33]

Commentaire de l’article 83(2)

Lorsque le gouvernement souhaite qu’une ou plusieurs de ses motions de voies et moyens soient étudiées, un ministre se lève à la Chambre et demande qu’un Ordre du jour soit désigné à cette fin. En instituant cette modalité, l’article 83(2) permet de passer outre à l’adoption par la Chambre d’une décision ordonnant l’étude d’une motion de ce genre, l’examen étant réputé ordonné à la simple demande du ministre. La mesure peut alors être abordée lorsqu’on en fait l’appel sous la rubrique des « Ordres émanant du gouvernement ».

Il existe deux types de motions de voies et moyens : celles qui constituent la première étape du processus législatif de modification, d’abrogation ou de mise en vigueur de lois, et celles qui visent à obtenir l’approbation par la Chambre de la politique budgétaire générale du gouvernement.

Lorsque le gouvernement désire présenter un exposé budgétaire, un ministre [34] intervient à la Chambre pour demander qu’un ordre du jour soit désigné à cette fin; le ministre précise également la date et l’heure de l’exposé. Cette annonce est considérée comme la demande portant qu’une journée soit désignée conformément au Règlement, et aucun autre avis n’est nécessaire. L’ordre du jour est aussi réputé être un ordre de la Chambre portant que celle-ci siégera, au besoin, au-delà de l’heure ordinaire d’ajournement quotidien. [35]

Au moment prévu du jour désigné, normalement après la fermeture des marchés financiers en après-midi, le Président interrompt les travaux en cours, qui sont réputés ajournés, et la Chambre aborde l’ordre du jour visant la présentation de l’exposé budgétaire. [36] Le ministre des Finances se lève alors pour proposer une motion de voies et moyens portant « que la Chambre approuve la politique budgétaire générale du gouvernement » et pour présenter le discours du Budget. À la fin de l’exposé budgétaire, le Président donne la parole à un porte-parole de l’Opposition officielle lequel, après une brève intervention, propose une motion d’ajournement du débat qui est alors réputée adoptée. Ce faisant, le député se réserve le droit d’intervenir le premier à la reprise du débat sur la motion, lors de la prochaine séance. Le Président ajourne ensuite la Chambre jusqu’au prochain jour de séance. [37]

Commentaire de l’article 83(3)

Le dépôt d’un avis de motion de voies et moyens en vertu de l’article 83(1) est la première étape d’un processus par lequel on autorise l’institution de taxes et d’impôts pour faire face aux dépenses publiques. Avant qu’on ne puisse présenter un projet de loi visant à mettre en application ces mesures fiscales, la motion de voies et moyens doit être adoptée. L’article 83(3) impose des restrictions à la prise en considération de cette motion. Lorsqu’on en fait l’appel, la Chambre doit se prononcer sur son adoption sans débat ni amendement. De plus, on ne peut proposer d’adopter une telle motion, ou des motions de voies et moyens présentées à tout autre moment pendant la session, durant le débat sur le Budget, afin que l’on puisse disposer de la motion générale relative au Budget avant que la Chambre n’étudie une à une les propositions budgétaires. [38]

Commentaire de l’article 83(4)

L’adoption d’une motion de voies et moyens entraîne la présentation et la première lecture, sans avis, d’un projet de loi (ou de plusieurs) fondé sur les dispositions de cette motion, [39] ou du dépôt d’un ou de plusieurs amendements à un projet de loi déjà soumis à la Chambre.

À l’occasion, un projet de loi stipulant à la fois la levée d’impôts et l’affectation de recettes publiques est présenté à la Chambre. Il est alors précédé de la résolution de voies et moyens requise. Cependant, on propose aussi une motion demandant la permission de le présenter et, lors de sa première lecture, il est accompagné d’une recommandation royale. [40]

Débat sur le Budget

Commentaire de l’article 83.1

À tous les ans, le Comité permanent des finances est officiellement habilité à tenir des consultations prébudgétaires. [41] Pour ce faire, le Comité demande habituellement à la Chambre d’autoriser ses déplacements partout au Canada pendant la durée de ses travaux et de permettre la télédiffusion de ses délibérations. [42] Bien qu’une tradition se soit développée à cet égard, ces déplacements annuels ne sont ni obligatoires ni automatiques. Conformément à cet article du Règlement, le Comité peut soumettre un rapport à la Chambre [43] au plus tard dix jours de séance avant le dernier jour ordinaire de séance en décembre, tel que stipulé dans le calendrier parlementaire. [44]

Même si elle n’a aucune obligation à cet égard, la Chambre étudie habituellement la teneur des rapports sur les consultations prébudgétaires au moyen de débats exploratoires. [45] Ceux-ci se tiennent sous l’égide des « Ordres émanant du gouvernement » quelque temps avant la présentation du Budget. [46] La tenue d’un débat exploratoire n’a pas pour effet d’interdire la présentation d’une motion portant adoption du rapport du Comité permanent des finances déposé aux termes de l’article 83.1 du Règlement. [47]

Commentaire de l’article 84(1)

Par tradition, le gouvernement présente un exposé budgétaire au moins une fois par année, même si rien ne l’oblige à le faire. [48] L’article 84(1) stipule que lorsqu’un Ordre du jour est désigné pour cette fin, la motion proposée se lit comme suit : « Que la Chambre approuve la politique budgétaire générale du gouvernement ».

Commentaire de l’article 84(2)

Cet article prescrit un maximum de quatre jours pour la reprise du débat sur la motion afférente au Budget et sur tout amendement proposé à celle-ci (au total, le débat peut durer cinq jours). Les jours réservés au débat ne doivent pas nécessairement être consécutifs et le débat peut se terminer avant le quatrième jour de reprise stipulé. [49] Dans de telles circonstances, tout jour inutilisé peut être ajouté au nombre de jours réservés à l’opposition au cours de la même période des subsides, conformément à l’article 81(11) du Règlement.

Commentaire de l’article 84(3)

L’article 84(3) établit le degré de priorité accordé à la motion portant reprise du débat sur le Budget. Lorsqu’on en fait l’appel, elle devient le premier ordre du jour. De plus, aucun autre ordre émanant du gouvernement ne peut être étudié au cours de la même séance, à moins que l’on n’ait disposé de cette motion. Par essence, cet article établit fermement la priorité de la motion relative au débat sur le Budget sur toutes les autres affaires le jour où l’on en fait l’appel.

Commentaire de l’article 84(4), (5) et (6)

Durant le débat sur le Budget, on a la possibilité de proposer un amendement et un sous-amendement à la motion « Que la Chambre approuve la politique budgétaire générale du gouvernement », conformément à l’article 85 du Règlement. Par tradition, le premier jour de reprise du débat sur la motion, un député de l’Opposition officielle propose un amendement à la fin de son discours; un député d’un autre parti de l’opposition prend immédiatement la parole et propose un sous-amendement à la fin de sa propre intervention. Les articles 84(4), 84(5) et 84(6) prescrivent la façon dont on dispose du sous-amendement, de l’amendement et de la motion principale.

À la fin du deuxième jour de reprise du débat, le Président interrompt les délibérations 15 minutes avant l’expiration du temps prévu pour les ordres émanant du gouvernement et met le sous-amendement aux voix. De même, à la fin du troisième et du quatrième jours de reprise du débat, le Président met aux voix l’amendement et la motion principale, respectivement. Si, pour une raison quelconque, le sous-amendement a été proposé après le deuxième jour, il est mis aux voix avant l’amendement au cours du troisième jour. Si le sous-amendement et l’amendement ont été proposés après le troisième jour, ils sont mis aux voix à la fin du quatrième jour.

Commentaire de l’article 84(7)

Cet article impose une durée maximale de 20 minutes aux discours prononcés par tous les députés, à l’exception du ministre des Finances, du premier ministre, du chef de l’Opposition et du premier député qui prend la parole au nom de l’Opposition, qui disposent tous d’une période illimitée. Conformément à l’article 43 du Règlement, une période de dix minutes est réservée pour les questions et observations après toute intervention de vingt minutes, ainsi qu’après chaque intervention du premier ministre, du chef de l’Opposition, d’un ministre proposant un ordre émanant du gouvernement ou d’un député répliquant immédiatement après ce ministre.

Amendements

Commentaire de l’article 85

Durant le débat sur le Budget et l’étude d’une motion de l’opposition pendant un jour désigné, l’article 85 ne permet la proposition que d’un amendement et d’un sous-amendement. Cette règle visait à l’origine (et vise toujours, dans le cas du débat sur le Budget) à permettre aux tiers partis de présenter officiellement leurs propositions sur une question et d’amener la Chambre à se prononcer à cet égard. Dans le cas des travaux des subsides, tous les partis donnent directement avis de leurs propres motions. L’article 85 prescrit cependant qu’un amendement ne peut être proposé à une motion de l’opposition qu’avec le consentement du motionnaire, l’objectif étant d’empêcher une majorité gouvernementale de changer la teneur du débat (et l’éventuelle décision de la Chambre) lors d’une journée réservée à l’opposition.

Historique des articles 79 à 85

1. Introduction

   Les articles 79 à 85 du Règlement codifient des pratiques établies de longue date et qui trouvent leur origine dans l’histoire du régime parlementaire britannique, ainsi que dans les règles et procédures observées par les provinces canadiennes avant la Confédération. La convergence de ces deux axes d’évolution a constitué le fondement des règles et usages adoptés en 1867. [50]

   En général, les premières dispositions du Règlement régissant la procédure pour les affaires financières reflétaient des articles de la Loi constitutionnelle de 1867. L’article 54 de cette Loi était directement cité dans le Règlement de 1867 sous le titre « Aides et Subsides »; il était complété par l’article 88 du Règlement d’alors, qui stipulait que ces questions financières devaient être d’abord prises en considération en comité plénier. L’article 89 affirmait la revendication selon laquelle la Chambre avait seule l’initiative des subsides, tandis qu’en vertu de l’article 90, la Chambre renonçait à certains de ses droits lors de l’examen des projets de loi et amendements émanant du Sénat. La procédure pour les questions financières, telle qu’énoncée dans le Règlement et telle qu’interprétée par la présidence, est demeurée essentiellement la même jusqu’en 1968.

   Le principe cardinal observé par la Chambre à l’égard des questions financières était que ces mesures devaient être pleinement prises en considération en comité et à la Chambre. Les règles stipulaient expressément que lorsque le gouvernement considérait comme nécessaire de dépenser des deniers publics, la Couronne devait d’abord présenter une recommandation, et que toutes les questions financières devaient être étudiées en comité avant de donner lieu à des mesures législatives. [51]

   L’étude des prévisions budgétaires (propositions à l’égard des dépenses) et des impôts et taxes requis pour faire face aux dépenses publiques constituait la fonction première de la Chambre. [52] Pour exercer ces fonctions, la Chambre a créé un Comité des subsides et un Comité des voies et moyens.

   Comme en Grande-Bretagne, le Comité des subsides régissait les dépenses publiques en étudiant les sommes requises tous les ans par le gouvernement, d’après des prévisions des dépenses présentées par les ministres de la Couronne. Le Comité des voies et moyens examinait quant à lui les propositions visant à réunir des fonds par la création d’impôts et de taxes, et votait les résolutions qui autorisaient le prélèvement du Trésor des sommes requises pour faire face aux crédits accordés par le Comité des subsides.

   a) Subsides (de 1867 à 1968)

   La procédure relative aux subsides est demeurée essentiellement la même au cours du siècle qui a suivi la Confédération et consistait en deux grandes étapes antérieures à l’examen des projets de loi : le processus de formation en Comité des subsides et l’étude des dépenses proposées en Comité des subsides.

   Le Comité des subsides était constitué par motion au début d’une session. Avant qu’il n’entreprenne ses travaux, le ministre des Finances déposait les prévisions budgétaires par message du Gouverneur général et proposait qu’elles soient renvoyées au comité. [53] À l’appel de l’ordre du jour portant formation de la Chambre en Comité des subsides, le Président mettait aux voix la motion suivante : « Que je quitte maintenant le fauteuil ». Il mettait ainsi en branle la première grande phase des travaux des subsides, c’est-à-dire l’occasion pour les députés de délibérer sur les crédits et, s’ils le souhaitaient, de proposer des amendements; cette manière de procéder était fidèle à la doctrine établie depuis longtemps voulant que la réparation des torts soit prise en considération avant l’octroi de subsides.

   La deuxième phase des travaux des subsides était l’étude en comité des postes des prévisions budgétaires. Chaque résolution, précisant le montant du poste, était officiellement proposée par la présidence à titre de question distincte. Il était possible de proposer des amendements et aucune limite n’était imposée à la durée des délibérations.

   Lorsqu’on donnait lecture de l’ordre du jour portant qu’il soit fait rapport des résolutions adoptées en comité, une motion officielle tendant à la première lecture de ces résolutions était proposée; la motion ne faisait jamais l’objet d’un débat ni d’amendements. Si la Chambre y consentait, chaque résolution était lue séparément pour la deuxième fois. Le Président mettait alors aux voix chaque résolution et tout amendement ou débat devait avoir directement trait à la résolution. [54]

   La dernière étape, officielle, des travaux des subsides était assumée par le Comité des voies et moyens. Lorsque toutes les prévisions budgétaires avaient franchi l’étape du Comité des subsides, le ministre des Finances proposait une motion portant que la Chambre se forme en Comité des voies et moyens pour étudier les résolutions officielles d’octroi de certaines sommes à prélever du Trésor. [55] On faisait rapport des résolutions et celles-ci étaient adoptées par la Chambre, après quoi les projets de loi de crédits qui s’en inspiraient étaient présentés et franchissaient souvent deux ou plusieurs étapes au cours de la même journée.

   Après son adoption par la Chambre, le projet de loi de crédits était envoyé au Sénat pour y être adopté, après quoi il revenait à la Chambre. Lorsque le Gouverneur général convoquait la Chambre pour proroger le Parlement, le Président apportait le projet de loi au Sénat pour obtenir la sanction royale. [56] Au fil des ans, une série de précédents se sont établis eu égard au déroulement des travaux des subsides, mais les pratiques fondamentales relatives aux deux importantes phases de ces travaux sont demeurées les mêmes jusqu’en 1968.

   Modifications de 1913 et 1927

   Même si l’on a souvent critiqué l’absence de méthodes efficaces d’examen et de surveillance des dépenses, [57] aucun changement n’a été apporté aux règles écrites avant 1913, année où le premier ministre a présenté une motion visant à modifier l’article 17 de l’époque en y ajoutant trois dispositions distinctes. [58] La troisième disposition proposée avait essentiellement pour but de permettre à la Chambre d’étudier les postes du budget en Comité des subsides au moins deux jours par semaine. [59]

   Ces modifications ont été adoptées après un long et houleux débat et, aux termes des nouvelles modalités, les occasions de proposer des amendements à la motion des subsides étaient plus rares. [60] Aucun autre changement n’a été apporté avant 1927 aux dispositions du Règlement régissant les subsides, bien que l’on ait débattu à plusieurs reprises des propositions d’amélioration des méthodes appliquées. [61]

   En 1925, un comité spécial a été chargé de réviser l’ensemble du Règlement. Pendant le débat sur la motion tendant à créer le comité, les députés ont exprimé des inquiétudes concernant le droit de regard parlementaire sur les dépenses publiques, l’étude des prévisions budgétaires en comité et les règles régissant les amendements aux motions portant que le Président quitte le fauteuil afin que la Chambre se forme en Comité des subsides ou des voies et moyens. [62] Le débat a mis au jour de profondes divisions dans les opinions sur l’à-propos d’examiner les prévisions budgétaires selon des modalités différentes, par l’intermédiaire des comités permanents. [63]

   La recommandation du comité spécial — qu’un seul amendement à la motion portant que le Président quitte le fauteuil soit autorisé, et que cet amendement puisse faire l’objet d’un sous-amendement — a été réitérée par un autre comité spécial et adoptée par la Chambre en 1927. [64] La question du renvoi des prévisions budgétaires aux comités permanents a refait surface en 1930, 1933 et 1936 et, tout au long de la seconde guerre mondiale, on a continué de s’élever contre le fait que d’énormes montants étaient dépensés tous les ans sans que le Parlement ne puisse se livrer à un examen approfondi de ces affectations. [65]

   Modifications de 1955 et 1967

   En janvier 1955, un comité spécial a été encore une fois chargé d’examiner la procédure de la Chambre. En adoptant le deuxième rapport de ce comité, en juillet 1955, la Chambre adoptait d’importants remaniements aux dispositions du Règlement visant les travaux des subsides. [66] Un nouvel article prévoyait un minimum de six motions portant formation en Comité des subsides et accordait deux jours pour débattre chacune d’elles. Les nouvelles règles comportaient également un mécanisme de renvoi de prévisions budgétaires à des comités permanents ou spéciaux. Les postes seraient retirés du Comité des subsides et, sur rapport du comité permanent ou spécial, se trouveraient de nouveau renvoyés au Comité des subsides.

   En février 1955, plus de 30 ans après qu’on en eut lancé l’idée au moyen d’une motion, la Chambre acceptait enfin de créer un Comité spécial des prévisions budgétaires. [67] À l’origine, celui-ci ne semblait être qu’une variante de dimension plus modeste du Comité des subsides, et ne disposait pas du pouvoir d’assigner des témoins ni d’ordonner la production de pièces et de dossiers. Cependant, en 1958, la Chambre modifiait le Règlement pour conférer ces pouvoirs à un Comité permanent des prévisions de dépenses. [68]

   En avril 1967, la Chambre adoptait des modifications temporaires à la procédure relative aux subsides. [69] Parmi les changements les plus importants, on limitait à quatre le nombre de motions portant que le Président quitte le fauteuil pour que la Chambre se forme en Comité des subsides, un maximum de 38 jours étaient désignés pour les subsides au cours de la session et les travaux des subsides étaient clairement définis.

   b) Voies et moyens (de 1867 à 1968)

   À l’instar des travaux des subsides, la procédure relative aux voies et moyens est demeurée essentiellement la même au cours du siècle qui a suivi la Confédération. Le Comité des voies et moyens avait pour fonction principale d’examiner les mesures fiscales, mais il votait également les résolutions autorisant à prélever du Trésor les sommes requises pour faire face aux dépenses acceptées par le Comité des subsides.

   Au même titre que la motion portant formation en Comité des subsides, la motion à l’effet que le Président quitte le fauteuil pour que la Chambre se forme en Comité des voies et moyens pouvait faire l’objet d’un débat et d’amendements et n’était soumise à aucune limite de temps. Les délibérations étaient les mêmes qu’en Comité des subsides ou un autre comité plénier. Les modifications au tarif étaient proposées sous forme de résolutions dont chacune devait être officiellement adoptée et faire l’objet d’un rapport à la Chambre. Les résolutions étaient alors lues pour la première et la deuxième fois et adoptées, avant d’être incorporées dans un ou plusieurs projets de loi qui franchissaient ensuite les mêmes étapes que les autres projets de loi. [70]

   Indéniablement, l’étude et l’adoption des résolutions découlant du discours du Budget a pris de plus en plus d’ampleur et est devenue la principale tâche du Comité des voies et moyens. Même si ce n’était pas obligatoire, la tradition voulait que le ministre des Finances fasse un exposé financier annuel. Pendant plusieurs années après la Confédération, aucun principe fixe de procédure n’a régi la façon dont le ministre présentait cet exposé budgétaire. Parfois, le discours était prononcé lors des délibérations sur la motion portant formation en Comité des subsides; [71] dans d’autres circonstances, il l’était alors que la Chambre s’était déjà formée en Comité des voies et moyens. [72] De 1912 à 1968, cet exposé financier était présenté lors de l’étude de la motion portant formation en Comité des voies et moyens.

   Au cours des quelques années qui ont suivi la Confédération, l’exposé financier et les réponses qui le suivaient ne pouvaient à proprement parler être qualifiés de débat. Lors d’un jour désigné, le ministre des Finances se levait de son siège et exposait à la Chambre « la position financière du Dominion », présentant des prévisions des recettes et des dépenses pour l’année à venir. À la fin de son exposé et des déclarations faites en réponse, sur formation de la Chambre en comité, on étudiait toute résolution présentée par le ministre à l’égard du tarif. Ainsi, à l’origine, l’exposé budgétaire et l’étude subséquente des résolutions fiscales ne représentaient qu’une proportion restreinte des travaux du comité.

   Progressivement, cependant, les débats sur l’exposé financier se sont allongés, jusqu’à atteindre 17 jours en 1900. Manifestement, la présentation de cet exposé se transformait en important événement politique — il devenait une occasion de débattre la politique financière du gouvernement et, par la proposition d’amendements, d’attirer l’attention sur certaines mesures gouvernementales en particulier.

   Modifications de 1913 et 1927

   Aucun changement n’a été apporté aux dispositions du Règlement régissant les voies et moyens avant 1913, année où l’on a convenu que le jeudi et le vendredi, la Chambre se formerait en Comité des voies et moyens sans qu’il y ait de débat ni d’amendement sur la motion portant que le Président quitte le fauteuil.

   Les critiques à l’endroit des travaux des voies et moyens se sont polarisées autour de deux thèmes : le droit de proposer des sous-amendements à la motion portant formation en comité et la durée des délibérations sur la motion relative à l’exposé budgétaire. La première question a été résolue en 1927, lorsque la Chambre a souscrit au droit de proposer un sous-amendement. [73]

   Le deuxième enjeu — celui de la durée des délibérations — était plus complexe. La restriction de la durée de chaque discours et l’abrégement de l’ensemble des travaux ont fait l’objet de nombreuses discussions dans le contexte de l’attribution de temps aux délibérations en général. [74] En 1927, une nouvelle disposition du Règlement limitait la durée des discours à 40 minutes dans la plupart des circonstances et pour la plupart des orateurs, [75] bien que certains députés aient tenté, sans succès, de faire exempter le débat sur le Budget de l’application de ces restrictions. [76]

   Modifications de 1955 et 1962

   Ce n’est qu’en 1955 que la Chambre a consenti à effectuer une importante modification dans les délibérations sur la motion portant formation en Comité des voies et moyens. Désormais, la motion à l’effet que le Président quitte le fauteuil ne ferait l’objet d’un débat qu’à une occasion, à savoir la présentation du Budget. La nouvelle règle stipulait un maximum de huit jours de reprise du débat sur la motion et sur tout amendement, et imposait un délai fixe à la décision sur tout sous-amendement (le cinquième jour) et sur l’amendement (le septième jour); elle accordait en outre la priorité à ce débat lorsqu’on en faisait l’appel. [77]

   En 1960 et 1961, la Chambre adoptait d’autres modifications provisoires aux dispositions régissant le débat sur le Budget. [78] La durée du débat était limitée à six jours de reprise, le sous-amendement devant faire l’objet d’une décision le deuxième jour et l’amendement, le quatrième. On imposait par la même occasion une durée maximale de 30 minutes à chacun des discours, à l’exception de ceux du ministre des Finances, du premier ministre, du chef de l’Opposition et du porte-parole de l’Opposition. L’auteur du sous-amendement disposait de 40 minutes. Ces modifications provisoires sont devenues permanentes en 1962. [79] Ensuite, jusqu’en 1968, aucune autre recommandation n’a été formulée à l’égard de cet aspect des travaux des voies et moyens.

   c) Résolutions antérieures aux projets de loi stipulant de nouvelles affectations ou des augmentations de dépenses (de 1867 à 1968)

   L’article 54 de la Loi constitutionnelle de 1867 stipulait que lorsqu’on prévoyait engager des sommes, la mesure devait être recommandée par le Gouverneur général, disposition qui a figuré dans le Règlement jusqu’en 1906 sous le titre « Aides et Subsides ». En adoptant l’article 88 en 1867, la Chambre ordonnait que toutes les mesures faisant intervenir des dépenses et l’imposition de charges sur le peuple soient d’abord étudiées en comité plénier. Ces deux stipulations — la recommandation du Gouverneur général et l’étude des mesures financières en comité — sont demeurées en vigueur de 1867 jusqu’en 1968, leur objet étant, d’une part, de fournir aux députés l’occasion de discuter de façon approfondie de ces mesures et, de l’autre, de donner avis des intentions précises du gouvernement.

   Les députés aussi bien que les Présidents qui se sont succédés ont souvent attiré l’attention sur ce qu’ils considéraient comme des infractions à ces dispositions de l’Acte ou du Règlement. Plusieurs motions ont été jugées irrecevables [80] et l’on n’a pas procédé à l’étude de projets de loi [81] parce que l’une de ces deux conditions n’avait pas été remplie. Par ailleurs, la présidence a bien pris garde de faire la distinction entre l’importance relative des deux stipulations. Dans des décisions rendues en 1871 et 1903, les Présidents ont déclaré que si l’article 88 permettait une certaine souplesse quant à ce que « la Chambre juge à propos », le principe constitutionnel incorporé dans l’Acte imposait une obligation irrévocable. [82] La distinction est devenue importante lorsqu’on a apporté des modifications permanentes à ces dispositions du Règlement en 1968.

   L’article 88 du Règlement de 1867 est demeuré intact jusqu’en 1968. Essentiellement, il prescrivait deux étapes : d’abord, un débat sur la motion à l’effet que le Président quitte le fauteuil et que la Chambre se forme en comité plénier pour étudier une résolution proposée; ensuite, un débat en comité plénier sur la teneur même de cette résolution. Aucune limite de temps n’était imposée à l’une ou l’autre des étapes.

   Le différend de longue date quant à la possibilité de débattre la motion portant que le Président quitte le fauteuil [83] a été réglé en 1955, lorsque la Chambre a adopté la recommandation faite par un comité spécial d’insérer dans le Règlement une nouvelle disposition interdisant désormais le débat sur cette motion. [84]

   En 1964, on se montrait de plus en plus en faveur de l’abolition des débats en comité plénier sur les résolutions qui précédaient les projets de loi stipulant une dépense de deniers publics. [85] Un comité spécial a relevé le fait et recommandé qu’à titre d’essai, l’on attribue une journée à l’étude de ces résolutions en comité plénier et l’on impose une durée maximale de 20 minutes aux discours en comité. Après débat, la proposition a été adoptée à titre provisoire. [86] Le débat a clairement montré que plusieurs députés étaient en faveur d’une abolition complète de l’étape de la résolution. [87]

   En 1966, la Chambre a décidé de maintenir l’application provisoire de la nouvelle disposition, mais a adopté une résolution exemptant le premier ministre et le chef de l’Opposition de la limite de 20 minutes imposée aux discours. [88] Ces nouvelles règles sont demeurées en vigueur jusqu’en 1968.

   d) Revendication par la Chambre de sa primauté à l’égard des questions financières (de 1867 à nos jours)

   À l’origine, la Loi constitutionnelle de 1867 précisait que tous les projets de loi portant affectation de deniers publics ou établissant une taxe ou un impôt devaient émaner de la Chambre des communes. En adoptant l’article 89 du Règlement de 1867 (l’actuel article 80(1)), la Chambre revendiquait le privilège complet et exclusif de décider des mesures financières; le libellé de la disposition et l’affirmation de primauté sont demeurés inchangés jusqu’à ce jour. La règle stipulait que la Chambre des communes avait seule l’initiative des « aides et subsides » et que les mesures afférentes ne pouvaient être modifiées par le Sénat. La Chambre avait adopté au même moment un deuxième article (l’actuel article 80(2)) par lequel elle se montrait disposée à renoncer à certains de ses privilèges « afin d’accélérer les travaux du Parlement ».

   Depuis 1867, la Chambre a maintenu sa revendication de primauté exprimée dans l’actuel article 80(1) et a souvent relevé la violation de ses privilèges, en envoyant d’ordinaire un message au Sénat sur les projets de loi ou les amendements faisant l’objet de différends. [89] À d’autres occasions, lorsque la Chambre choisissait d’accepter les amendements ou les projets de loi du Sénat, une inscription portée aux Journaux précisait d’ordinaire : « Cette Chambre, tout en désapprouvant une infraction à ses privilèges et à ses droits, consent à se désister, mais ce désintéressement ne devra pas être invoqué comme un précédent ». [90]

2. Dispositions du Règlement (de 1968 à 1991)

   En décembre 1968, la Chambre souscrivait aux quatrième et cinquième rapports d’un comité spécial et, de ce fait, apportait d’importantes modifications aux principaux aspects de ses travaux relatifs à la procédure financière. [91]

   a) Subsides (de 1968 à 1991)

   Le comité spécial estimait que les travaux des subsides étaient « parmi les choses qui prennent le plus de temps au Parlement canadien, qui donnent lieu à plus de répétitions et qui s’inspirent de méthodes archaïques ». Il était d’avis qu’ils ne permettaient pas un examen efficace des prévisions budgétaires, qu’ils ne fournissaient pas à la Chambre les moyens d’organiser un débat significatif sur des sujets prévus à l’avance, qu’ils n’avaient pas permis au Parlement d’exercer un contrôle efficace sur les dépenses, non plus que d’assurer une décision rapide sur les projets de loi des crédits. Le comité estimait que la méthode qui nous avait été léguée par l’histoire ne tenait pas compte des réalités contemporaines de la marche du gouvernement. [92]

   Les propositions concrètes du comité, auxquelles la Chambre a souscrit en adoptant son quatrième rapport, prescrivaient d’abord l’abolition du Comité des subsides. Les nouvelles dispositions instituaient une division de la session parlementaire en trois périodes se terminant le 10 décembre, le 26 mars et le 30 juin, respectivement, pour les fins des travaux des subsides. Toutes les prévisions budgétaires étaient renvoyées aux comités permanents au plus tard le 1^er mars, et ceux-ci devaient en faire rapport à la Chambre au plus tard le 31 mai. Vingt-cinq « jours désignés » étaient réservés aux travaux des subsides et répartis entre les trois nouvelles périodes; au cours de chaque période, deux des motions pouvaient être des motions de défiance envers le gouvernement qui donneraient lieu à un vote. Les nouvelles règles indiquaient également que tout jour inutilisé parmi ceux réservés aux débats sur l’Adresse et sur le Budget pouvait être ajouté aux jours désignés; les travaux des subsides devaient avoir priorité sur toutes les autres affaires du gouvernement pour que la séance soit considérée comme un jour désigné, et une durée maximale était imposée aux discours. Enfin, la Chambre disposerait des résolutions de crédits et des projets de loi qui s’en inspiraient au plus tard à la fin de la période des subsides visée. [93]

   En mars 1975, la Chambre adoptait le deuxième rapport du Comité permanent de la procédure et de l’organisation, [94] lequel recommandait l’insertion dans le Règlement d’un article provisoire selon lequel certains postes déterminés des prévisions budgétaires pourraient être examinés en comité plénier. Pour ce qui est de l’utilisation des jours désignés, le Comité recommandait que les députés de l’opposition aient la possibilité de choisir certains postes des prévisions budgétaires qui feraient l’objet d’un débat en comité plénier, auxquels on pourrait proposer des amendements et dont on disposerait ensuite. Cette manière de procéder a été appliquée à neuf reprises en 1975 et 1976, [95] mais l’expérience n’a pas été renouvelée après la fin de la deuxième session de la trentième législature.

   Même si l’on a continué de critiquer les travaux des subsides, [96] aucun autre changement n’a été apporté au Règlement avant 1982, année où l’on a prescrit le préavis de 48 heures dans les cas où un vote par appel nominal sur une motion de l’opposition devait avoir lieu le vendredi. La limite de 20 minutes imposée à chaque discours s’appliquait maintenant à tous les députés sans exception, et l’on a modifié la règle pour instituer une période de dix minutes de questions et d’observations après chaque discours. [97]

   En 1985, on modifiait de nouveau le Règlement pour y supprimer la mention des motions de défiance, [98] et en février 1986, on y apportait deux changements additionnels : d’abord, le chef de l’Opposition pourrait, après avis, faire prolonger de 10 jours de séance l’étude, par le comité permanent approprié, du budget principal d’un ministère ou organisme en particulier; ensuite, le dernier jour désigné de la période des subsides se terminant le 30 juin, la motion portant adoption du budget principal ferait l’objet du débat, et il deviendrait possible de prolonger les délibérations au-delà de l’heure normale d’ajournement. [99] En juin 1987, la Chambre a adopté de nouvelles modifications aux dispositions visant les subsides : préavis de 48 heures pour s’opposer à tout poste d’un budget des dépenses pendant la période des subsides se terminant le 30 juin; révision du nombre de jours désignés pour chaque période des subsides; pour chaque période des subsides, imposition d’une limite de quatre motions de l’opposition pouvant faire l’objet d’un vote sur un total global de huit motions pouvant faire l’objet d’un vote; et établissement d’un nouvel échéancier de rapport (les vendredis) pour un comité permanent devant prolonger son étude du budget principal des dépenses. [100]

   b) Voies et moyens (de 1968 à 1991)

   Le comité spécial de 1968 trouvait également à redire à la méthode appliquée pour les voies et moyens. [101] Il estimait qu’elle était « si l’on peut dire, encore plus incompréhensible que celle qui a trait aux subsides », et que son but primitif semblait « se perdre dans la nuit des temps ». Il s’est penché sur les deux fonctions du Comité des voies et moyens : la fonction d’imposition, selon laquelle il autorisait les modifications proposées en matière d’impôt et permettait ainsi à la Chambre de prendre en considération les projets de loi connexes, et la fonction de dépenses, selon laquelle il autorisait à prélever du Trésor les crédits adoptés par le Comité des subsides.

   Dans son rapport, le comité spécial recommandait l’abolition du Comité des voies et moyens, d’abord pour supprimer une étape superflue des travaux des subsides et, ensuite, pour éliminer le processus répétitif des débats sur les propositions budgétaires, qui avaient lieu d’abord sur la motion portant formation en Comité des voies et moyens, ensuite en Comité des voies et moyens et, de nouveau, aux diverses étapes d’étude des projets de loi fondés sur les propositions.

   En donnant son adhésion au quatrième rapport du comité spécial, en décembre 1968, la Chambre adoptait un processus selon lequel le débat sur le Budget porterait sur une motion conçue en termes très généraux permettant des discussions sur des sujets très divers. Les résolutions des voies et moyens ne seraient pas examinées séparément, et leurs mises aux voix se feraient sans débat ni amendement après l’adoption de la résolution générale. L’examen détaillé des propositions se ferait aux diverses étapes d’étude des projets de loi fondés sur les résolutions. [102]

   Entre 1969 et 1991, des députés ont exprimé leur insatisfaction au sujet de la nouvelle procédure des voies et moyens, en particulier quant à des points précis du processus budgétaire et de l’étude des projets de loi fiscaux. On a proposé à maintes reprises lors de discussions générales, dans des rapports de comités et dans des déclarations de principes que des changements soient apportés au moment de la présentation du Budget, au processus de consultation antérieur à l’exposé budgétaire et à la règle du secret. [103]

   Deux modifications ont été apportées aux dispositions du Règlement visant les voies et moyens entre 1982 et 1991. En 1982, la limite imposée aux discours de la majorité des députés sur la motion relative au Budget était réduite de 30 à 20 minutes, et une période de dix minutes de questions et d’observations suivrait chaque intervention. [104] En 1985, on adoptait un important amendement selon lequel les projets de loi de voies et moyens ne seraient plus étudiés en comité plénier, mais renvoyés après leur deuxième lecture aux comités législatifs. [105]

   c) Recommandation royale (de 1968 à 1991)

   Le comité spécial de 1968 recommandait que l’étape de la résolution précédant la présentation d’un projet de loi stipulant une dépense de deniers publics soit supprimée. [106] De concert avec l’abolition des Comités des subsides et des voies et moyens, cela a mis fin à la coutume selon laquelle un prélèvement du Trésor devait d’abord faire l’objet d’une résolution adoptée en comité plénier. En remplacement de ce mécanisme, la Chambre a adopté l’actuel article 79 du Règlement.

   Aucun changement n’a été apporté à cet article entre 1968 et 1991. La présidence a cependant été souvent appelée à rendre des décisions sur la portée et la régularité de la recommandation royale [107] et, en fait, la forme même de la recommandation royale a évolué. [108]

3. Dispositions du Règlement (de 1991 à 2005)

   En avril 1991, février et juin 1994, juin 1998, octobre 2001, septembre 2003 et février 2005, la Chambre a adopté une série de modifications touchant principalement les travaux des subsides et, dans une moindre mesure, les voies et moyens. De plus, même si le libellé de l’article sur la recommandation royale n’a guère changé, les pratiques relatives à son interprétation et à son utilisation — comme en font foi les nombreuses décisions de la présidence — ont tenu la Chambre occupée pendant cette période, surtout en ce qui concerne la recevabilité procédurale des amendements et des projets de loi d’intérêt public émanant des députés.

   a) Subsides (de 1991 à 2005)

   En avril 1991, dans le cadre d’une série de modifications au Règlement, la Chambre a convenu de réduire le nombre total de jours désignés de 25 à 20, en prescrivant une réduction ou une augmentation proportionnelle de jours désignés pour les cas où l’on ne suivrait pas le calendrier parlementaire. On compte toujours trois périodes de subsides mais on a changé le nombre de jours désignés pour chacune d’elles. En outre, on a ramené du 30 juin au 23 juin le dernier jour de la troisième et dernière période de subsides. De même, on a fait passer de quatre à trois le nombre maximal de motions pouvant faire l’objet d’un vote pour chacune des périodes de subsides. [109]

   En février 1994, la Chambre a accepté la proposition visant à autoriser les comités permanents à examiner, en même temps qu’ils examinent le budget de l’exercice financier en cours, les dépenses du prochain exercice financier des ministères et organismes dont ils sont responsables. Ils auraient alors jusqu’au dernier jour désigné des subsides pour déposer leur rapport. On a ensuite précisé qu’au plus un cinquième des jours désignés tomberaient le mercredi et au plus un cinquième le vendredi. [110] En juin 1994, la Chambre a apporté deux autres changements. Premièrement, dans les articles du présent chapitre portant sur les subsides, elle a supprimé les dispositions relatives au report du vote un vendredi sur des motions de l’opposition, puisque leur report est déjà prévu par l’article 45 du Règlement. [111] Deuxièmement, pour faire suite à l’adoption de l’article 28(4) du Règlement, la Chambre a précisé que si elle se réunissait uniquement pour une cérémonie de sanction royale, la journée ne compterait pas comme un jour de séance aux fins de l’augmentation proportionnelle du nombre total de jours désignés. [112]

   En juin 1998, le nombre total de jours désignés est passé de 20 à 21, soit sept jours pour chacune des trois périodes de subsides. Une autre modification est venue préciser qu’un total de 14 motions de l’opposition pourraient faire l’objet d’un vote au cours d’une année, sans limite quant au nombre de motions pouvant faire l’objet d’un vote pour chacune des périodes. Enfin, en ce qui concerne le dernier jour désigné de juin, la Chambre débattrait dorénavant d’une motion de l’opposition jusqu’à 18 h 30 ce jour-là avant de passer à l’étude des prévisions budgétaires. Si la motion de l’opposition devait faire l’objet d’un vote, ce vote serait différé jusqu’à 22 heures. [113]

   En octobre 2001, la Chambre a adopté d’importantes modifications proposées plus tôt la même année par le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes. [114] Premièrement, les budgets des dépenses (principaux et supplémentaires) seraient désormais réputés renvoyés aux comités permanents compétents dès leur dépôt à la Chambre, au lieu de leur être renvoyés par l’entremise d’une motion pouvant faire l’objet d’un vote. Ensuite, l’étude de certains crédits du budget principal des dépenses pourrait se faire dans la Chambre même, réunie en comité plénier. Selon la nouvelle règle, le chef de l’Opposition officielle pourrait consulter les chefs des autres partis de l’opposition et choisir, au plus tard le 1^er mai, le budget principal des dépenses d’au plus deux ministères ou organismes que le comité plénier examinerait pendant au plus cinq heures chacun. Cet examen aurait lieu après le débat d’ajournement de la journée choisie (ou après les affaires émanant des députés dans le cas d’un vendredi).

   Une troisième modification exigerait qu’on dépose l’avis écrit d’une motion de l’opposition au plus tard une heure avant l’ouverture de la session le jour précédant le jour désigné. Après la prière, le Président devrait lire le texte de la motion à proposer le jour désigné et indiquer si la motion serait ou non mise aux voix. Enfin, les modifications apportées aux motions de l’opposition pourraient uniquement être proposées, du moment qu’elles sont par ailleurs jugées recevables, avec le consentement de leur motionnaire. [115]

   En septembre 2003, toujours sur recommandation du Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, la Chambre a adopté d’autres modifications relatives aux travaux des subsides. [116] Premièrement, on a réduit de cinq à quatre heures la durée de l’examen, par le comité plénier, du budget principal des dépenses des deux ministères ou organismes choisis. Deuxièmement, on a fixé des limites de temps aux interventions ainsi qu’aux questions posées lors de cet examen. Les députés disposeraient chacun d’au plus 15 minutes, dont dix pour participer au débat. Une fois qu’un député aurait la parole, il pourrait profiter de ses 15 minutes pour prononcer un discours et pour poser des questions au ministre de la Couronne ou au secrétaire parlementaire agissant au nom du ministre, en indiquant comment ses 15 minutes seraient réparties. Enfin, on a ajouté des dispositions selon lesquelles un avis écrit d’une motion de l’opposition pourrait être donné au Greffier de la Chambre pendant l’ajournement de la Chambre, si le premier ou le deuxième jour de séance suivant cet ajournement était un jour désigné. L’avis pourrait être donné au plus tard le jeudi précédant le retour de la Chambre.

   En février 2005, dans le cadre d’une série de modifications au Règlement, la Chambre a convenu, du consentement unanime, de faire passer de sept à huit le nombre de jours réservés aux travaux des subsides au cours de la période se terminant le 23 juin, portant ainsi à 22 le nombre total de jours désignés. La Chambre a ensuite fixé à 48 heures le délai de préavis pour les motions de l’opposition, plutôt qu’à une heure avant l’ouverture de la séance précédente. Toutes les motions de l’opposition sont devenues sujettes à une mise aux voix, plutôt que d’être limitées à un certain nombre pendant l’année, à moins que le parrain d’une telle motion ne l’ait désignée comme étant non votable. [117]

   b) Voies et moyens (de 1991 à 2005)

   Les règles écrites relatives aux voies et moyens ont été modifiées à deux occasions pendant cette période : en avril 1991 [118] et en février 1994. [119]

   En avril 1991, dans le cadre d’une série de modifications au Règlement, la Chambre a convenu de réduire de six à quatre le nombre de jours désignés pour le débat sur le Budget et de changer le jour pour la mise aux voix d’amendements et de sous-amendements s’y rapportant. De même, elle a modifié les dispositions sur l’avis relatif à l’exposé budgétaire et sur les délibérations tenues le jour de cet exposé budgétaire.

   En février 1994, la Chambre a décidé que l’adoption d’une motion de voies et moyens pourrait s’appliquer aux amendements à un projet de loi déjà soumis à la Chambre, pourvu qu’il s’agisse d’amendements admissibles. Parallèlement, elle a fixé une nouvelle règle autorisant le Comité permanent des finances à examiner des propositions relatives aux politiques budgétaires du gouvernement et à faire rapport à ce sujet. Le Comité pourrait commencer son examen le premier jour de séance en septembre de chaque année et présenter ses rapports jusqu’au dixième jour de séance précédant le dernier jour habituel de séance de décembre.

   c) Recommandation royale (de 1991 à 2005)

   Entre 1991 et 2005, la Chambre n’a adopté qu’une seule modification de fond relativement à la recommandation royale. Avant juin 1994, la recommandation royale devait être imprimée dans le Feuilleton des avis et les Journaux au moment où l’on présentait le projet de loi, exigence supprimée en juin 1994. [120] Depuis, les décisions du Président ont confirmé qu’il n’était plus obligatoire de donner la recommandation royale au moment de présenter un projet de loi ou d’en donner avis, mais qu’on pouvait la donner plus tard, au besoin. [121]

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