FAAE Réunion de comité

    Je déclare ouverte la 29e séance du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international. Nous poursuivons cet après-midi notre étude du projet de loi C-293, Loi concernant l’aide au développement fournie à l’étranger.

    Nous avons déjà entendu M. McKay, parrain de ce projet de loi d’initiative parlementaire. Je crois que c’est ce que nous avons fait en dernier à ce sujet. Plusieurs des membres du comité ont proposé de convoquer des témoins. Nous allons donc entendre des représentants de l’ACDI, du ministère des Affaires étrangères, du ministère des Finances et de nombreux autres centres canadiens de recherche et d’étude des politiques, qui souhaitaient contribuer à notre examen du projet de loi.

    Nous avons aujourd’hui, de l’Agence canadienne de développement international, Christiane Verdon, avocate générale principale à la Direction des services juridiques, et Stephen Wallace, vice-président à la Direction générale des politiques.

    Nous vous souhaitons la bienvenue et avons hâte d’entendre ce que vous avez à nous dire. Nous passerons ensuite à notre premier tour de table.

    Au cours de la seconde heure de notre réunion, nous discuterons du projet de rapport et des recommandations concernant l’étude du comité sur Haïti. Durant la première heure, nous écouterons ce que les témoins auront à nous dire sur ce projet de loi d’une extrême importance.

    Vous avez la parole. Je vous remercie.

    Merci beaucoup, monsieur le président.

    Merci, monsieur Sorenson.

    Nous sommes très honorés d’être ici.

    C'est un privilège pour nous de comparaître devant ce comité.

    Nous sommes très heureux de continuer à appuyer le travail du comité. Nous avons suivi de très près l’avancement du projet de loi C-293 et en avons étudié les répercussions possibles. Nous avons également entrepris une analyse générale des mandats législatifs dans les pays membres de l’OCDE. Nous serions heureux de discuter des résultats de cette analyse internationale, si vous le souhaitez.

    Voici ce qu’a dit récemment l’Organisation pour la coopération et le développement économiques:

    Ce texte est tiré d’une publication de l’OCDE qui a paru au début de l’année. Il n’y a pas de doute que les mesures législatives occupent une place très importante dans plusieurs des pays de l’Organisation, même si ces mesures sont particulièrement adaptées aux circonstances juridiques et politiques de chacun. Il est donc difficile de faire des comparaisons portant sur l’ensemble du système international, les lois adoptées étant étroitement liées aux conditions locales.

    L’un des principaux objectifs des lois portant sur l’aide au développement est d’établir un fondement juridique efficace pour le programme d’aide, pour que celui-ci puisse résister à l’épreuve du temps et demeurer pertinent dans un monde en évolution rapide.

    Bien sûr, le défi est encore plus grand, dans une optique juridique, si l’on considère la gamme des ministères fédéraux du Canada qui contribuent à la mise en œuvre du programme d’aide, dont les ministères des Finances et des Affaires étrangères et d’autres ministères axiaux, et qui seront donc touchés par ce projet de loi.

    D’un point de vue opérationnel, le projet de loi C-293 vise à obtenir un résultat – je crois que les membres du comité ont travaillé en vue d'y parvenir – qui soit clair et simple, facile à comprendre, facile à appliquer et doté d’exigences de rapports aussi pertinentes qu’efficaces.

    Au sujet du critère « facile à comprendre », ma collègue aimerait soulever un certain nombre de points qui, nous l’espérons, seront utiles au comité dans son examen détaillé du projet de loi.

    Il importe de signaler au départ que les objectifs sous-jacents du projet de loi C-293 – c’est-à-dire la clarification de l’objet, le renforcement de la responsabilité et l’établissement de nouvelles normes de transparence – concordent avec les directives que nous avons reçues du gouvernement. Ce sont des éléments de base d’une aide améliorée, des objectifs qui sont au cœur du programme de renforcement de l’efficacité de l’aide que la ministre de la Coopération internationale a eu l’occasion de discuter avec vous, il y a moins de trois semaines.

    Depuis six mois, l'ACDI travaille à la mise en oeuvre d'un programme en quatre volets pour rendre l'aide plus efficace. Qu'il s'agisse d'une concentration plus stratégique de la coopération canadienne, d'une amélioration systématique de la prestation des programmes, d'une utilisation plus efficace et efficiente de nos ressources ou d'une responsabilisation claire à l'égard des résultats, ces thèmes se retrouvent aussi dans plusieurs dispositions du projet de loi à l'étude.

    Pour ce qui est du critère « facile à appliquer » auquel doit répondre le projet de loi, je voudrais signaler un certain nombre de questions à considérer, en tenant compte des amendements que le parrain du projet de loi a déposés au comité.

    La première porte sur le système des pétitions. Les mesures tendant à mieux adapter le programme d’aide aux besoins des bénéficiaires sont évidemment importantes, mais nous nous posons des questions au sujet de la valeur ajoutée du système, des exigences de gestion et de leurs effets sur le programme d’aide.

    La deuxième question porte sur la façon dont nous pourrions appliquer l’exigence, à notre avis obligatoire, de consulter les agences internationales et les organisations de la société civile canadienne sur toute décision d’octroi de l’aide. Cette obligation s’appliquerait à des milliers de décisions prises chaque année, un peu partout dans le monde, et pour lesquelles il faudrait prévoir des arrangements précis de consultation, à des endroits où les organisations de la société civile canadienne pourraient ne même pas être présentes.

    Nous procédons à des consultations d’une manière très active et sur une base permanente. Ces consultations sont essentielles pour faire un travail efficace, qu’elles portent sur les relations avec les partenaires, les stratégies de pays ou les questions sectorielles et opérationnelles, par exemple. Nous nous inquiétons cependant des incidences administratives de consultations qui, d’après le projet de loi, devraient se faire d’une façon tout à fait systématique.

    Nous estimons qu’il y a aussi un problème connexe: comment interpréter en droit le critère – qui revêt autrement une importance critique – de prise en compte des points de vue des pauvres? L’ACDI et ses plus de 700 partenaires canadiens le font actuellement aussi bien dans le cadre de différents processus formels, comme les comités directeurs de projet, les exercices de stratégie de pays, les consultations sur divers thèmes et secteurs, que dans le cadre de nombreuses rencontres informelles, au cours de visites sur place, de discussions et de recherches de base. C’est ce que nous faisons actuellement pour tenir compte des points de vue des pauvres. En droit, il serait difficile de définir des critères de rendement dans ce domaine particulier. Nous y voyons donc un problème.

    Par ailleurs, nous avons beaucoup d’expérience dans le domaine des comités consultatifs. Nous croyons qu’ils augmentent la valeur ajoutée et la transparence du programme canadien de coopération internationale. Nous nous demandons cependant s’il est vraiment préférable de charger un seul comité consultatif de conseiller les ministres, au lieu d’avoir de multiples comités particuliers pouvant donner des avis spécialisés sur des sujets donnés. Ainsi, nous formons d’ici trois semaines un comité d’experts, sous l’autorité de la ministre, pour examiner les questions liées aux programmes canadiens de partenariat avec la société civile. La composition de ce comité est spécialement conçue en fonction de son mandat particulier.

    Il est possible d’en faire plus pour renforcer les exigences de rapport à des fins de responsabilité et de résultats. Le projet de loi C-293 contient plusieurs dispositions à cet égard. L’obligation de présenter des rapports sur toute activité ou initiative prise en vertu du projet de loi est très vaste et, à notre avis, sans précédent. Le projet de loi impose également à différents ministres de présenter des rapports. Nous croyons que le comité voudra, à cet égard, s’assurer que les dispositions correspondantes ne créent pas une certaine confusion au sujet des responsabilités respectives de certains ministres envers le Parlement.

    Monsieur le président et membres du comité, c’étaient là quelques questions opérationnelles que nous avons relevées en examinant les détails du projet de loi C-293. Nous serions très heureux de discuter avec vous de ces questions et d’autres. Nous espérons que notre point de vue sera utile au comité.

    Je vous remercie.

    Merci beaucoup, monsieur Wallace.

    Madame Verdon.

    Merci, monsieur le président.

    Mes observations porteront sur le projet de loi tel que déposé à la Chambre et aussi sur les modifications qui ont été proposées par le parrain du projet de loi.

    Le projet de loi soulève quelques questions. J'aimerais en mentionner quelques-unes. Premièrement, le projet de loi ne semble pas tenir compte du cadre législatif en place. Deuxièmement, la façon dont il est rédigé rend son interprétation imprévisible, et cela peut augmenter les risques de litige. Troisièmement, le projet de loi superpose des critères applicables à l'aide au développement qui rendent un peu complexe l'application du projet de loi. Enfin, la redondance entre certains passages du projet de loi et d'autres textes de loi rend plus diffuse la responsabilité en matière d'aide au développement.

    Permettez-moi de donner quelques exemples. Tout d'abord, prenons le cadre législatif en place. L'aide au développement au sein du gouvernement fédéral fait l'objet de différentes lois qui précisent le mandat des ministres qui administrent des programmes d'aide au développement. C'est un cadre législatif précis et complexe. À titre d'exemple, mentionnons la Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, la Loi d'aide au développement international (institutions financières) et la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes.

    Il me fera plaisir d'en parler davantage, si vous le souhaitez, mais les représentants du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et du ministère des Finances pourront, eux aussi, expliquer les difficultés qu'ils perçoivent quant à l'impact du projet de loi sur les lois qui s'appliquent à leur ministère.

    Une deuxième catégorie de questions touche les aspects de l’interprétation et de la rédaction. Le projet de loi soulève des questions d’interprétation à cause d’incohérences et de l’utilisation de mots ou d’expressions qui n’ont pas toujours un sens précis. Je vais vous donner quelques exemples d’incohérences.

    Deux expressions différentes, « activités canadiennes d’aide au développement menées à l’étranger » et « activités canadiennes de développement à l’étranger » sont utilisées dans la même disposition, l’article 2. Il est difficile de dire si elles ont le même sens. Par ailleurs, l’expression « activités canadiennes de développement » couvre-t-elle le genre d’aide mentionné à l’article 5, c’est-à-dire l’aide humanitaire, aussi bien que l’expression définie « aide au développement »? Si c’est le cas, l’aide humanitaire devrait être fournie conformément aux principes du développement durable. De plus, l’obligation d’exercer les activités canadiennes d’aide au développement à l’étranger conformément aux principes du développement durable n’est pas soumise au même critère de discrétion ministérielle que l’obligation de contribuer à la réduction de la pauvreté.

    Également à l’article 2, l’expression « normes internationales en matière de droits de la personne » ne concorde pas avec le libellé de l’alinéa 4(1)(c), où est employée l’expression « obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne. » On peut se demander pourquoi deux expressions différentes ont été utilisées.

    Enfin, l’expression « ministre compétent » s’applique aux ministres désignés pour fournir l’aide au développement, mais non l’aide humanitaire. Pourtant, cette même expression est utilisée à l’article 5, qui semble lié à l’aide humanitaire.

    On peut trouver des exemples d’expressions qui n’ont pas un sens précis dans la disposition de déclaration de l’objet du projet de loi, l’article 2. En effet, des concepts tels que « valeurs canadiennes » et « normes internationales en matière de droits de la personne » ne sont pas faciles à définir. Une définition de la seconde expression est proposée dans les amendements déposés, mais elle s’écarte des obligations internationales actuelles du Canada.

    La définition modifiée d’« aide au développement » est imprécise. Par exemple, les transferts de fonds semblent être uniquement destinés à des pays en développement et à des institutions multilatérales. Prise littéralement, cette définition semble exclure les fonds transférés à des ONG au profit des pays en développement. Il faut noter, en outre, que l’utilisation de termes vagues peut ouvrir la porte à un risque accru de contestations judiciaires.

    Il y a deux autres points que je voudrais aborder au sujet de la rédaction.

    Les dispositions de déclaration de l’objet servent ordinairement à énoncer les principes d’une loi et ne sont pas censées créer des obligations. Celles-ci devraient plutôt figurer dans les dispositions de fond. Pourtant, le paragraphe 2(2) crée une obligation qui va en fait au-delà de l’objet du projet de loi, tel qu’il est énoncé au paragraphe 2(1). L’objet mentionné au paragraphe 2(1) porte sur l’aide au développement, alors que l’obligation figurant au paragraphe 2(2) s’applique à toutes les activités de développement à l’étranger.

    Par ailleurs, l’article 7 concernant les pétitions crée un risque de contestation judiciaire, surtout si l’on tient compte du libellé ambigu du paragraphe 7(5), qui semble imposer l’adoption de mesures correctives.

    Une troisième catégorie de questions que j’ai notées porte sur le chevauchement de différents critères concernant les décisions ministérielles relatives au développement. Au-delà du problème de concordance avec les différents mandats définis dans d’autres lois, le projet de loi C-293 crée en soi des difficultés en ce qui concerne l’application des différents critères qui conditionnent l’octroi de l’aide au développement.

    Examinons d’abord la définition de l’aide au développement. Cette définition reprend celle d’un organisme international, l’OCDE, qui ne détermine qu’après coup que le financement déjà fourni par un pays donateur constitue de l’aide publique au développement aux fins de l’OCDE.

    L'amendement à cette définition proposée incorpore au-delà du critère formel une dimension substantielle: le transfert doit promouvoir le développement économique et social des pays en développement. Ce critère, qui définit le champ d'application de la loi, vient rendre plus complexe l'interprétation et la mise en oeuvre du projet de loi tel que rédigé.

    Passons maintenant aux critères du paragraphe 2(2). Ce paragraphe, qui parle des activités canadiennes de développement à l'étranger, exige que celles-ci soient exercées conformément aux principes du développement durable.

    Le paragraphe 4(1) ajoute trois conditions à l'exercice de la discrétion ministérielle quant à toute décision de fournir ou non de l'aide au développement. Cette aide doit contribuer à la réduction de la pauvreté, tenir compte des points de vue des pauvres et être compatible avec les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne.

    Le libellé de l'alinéa 4(1)(c) pose particulièrement problème. Il va de soi que tout ministre doit respecter les obligations internationales du Canada, mais vu le principe d'interprétation de l'effet utile selon lequel le législateur ne parle pas pour ne rien dire, il y a un risque que la mention voulant que le ministre doive respecter les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne soit interprétée comme incorporant une nouvelle obligation en droit canadien.

    De plus, selon l'amendement proposé par le parrain du projet de loi, avant d'en arriver à l'opinion que l'aide au développement contribue à la réduction de la pauvreté, le ministre compétent doit consulter les agences internationales et la société civile canadienne. Cette obligation de consulter, au-delà des difficultés de mise en oeuvre, soulève aussi la possibilité de révisions judiciaires répétées.

    Une dernière catégorie de questions touche aux questions de

redondance et de chevauchement des responsabilités.

    Les dispositions relatives aux rapports occasionnent des difficultés à deux niveaux: elles imposent des exigences de rapport redondantes si l’on tient compte des obligations établies en vertu d’autres lois et du projet de loi lui-même; de plus, elles semblent créer une certaine confusion quant aux responsabilités respectives des ministres en cause.

    Par exemple, aux termes des articles 9 et 10, le ministre de la Coopération internationale et le ministre des Finances doivent présenter des rapports liés au projet de loi.

    Le ministre de la Coopération internationale doit produire des rapports décrivant toute activité ou projet entrepris sous le régime de la loi, tandis que le ministre des Finances doit présenter un rapport contenant un résumé des opérations effectuées en application de la loi. La distinction entre les deux rapports n’est pas claire et soulève la question de savoir qui est vraiment responsable de rendre compte des activités menées aux termes du projet de loi.

    En vertu des lois actuelles, c’est le ministre des Finances qui présente un rapport en vertu de la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes. L’obligation, énoncée à l’alinéa 9(1)(c), de présenter un résumé de ce rapport est un exemple de chevauchement entre les fonctions du ministre de la Coopération internationale et du ministre des Finances.

    C'était un bref aperçu de certaines questions soulevées par le projet de loi C-293. Il s'agit d'un projet de loi que je qualifie d'horizontal et qui touche aux mandats et aux responsabilités de plusieurs ministres qui sont déjà inclus dans diverses lois du Parlement, par exemple les lois applicables au ministre des Affaires étrangères et au ministre des Finances.

    Je vais laisser le soin aux fonctionnaires de ces ministères de vous fournir plus d'information à ce sujet.

    Merci, madame Verdon et M. Wallace.

    Nous entreprenons maintenant le premier tour de table. Monsieur McKay, vous avez sept minutes.

    Je suis sûr que M. Obhrai suivait très attentivement ces commentaires.

    Je remercie les témoins d’être venus cet après-midi. Je m’inquiète toujours lorsque les représentants de l’organisme intéressé disent d’une mesure qu’elle concorde avec les objectifs de l’ACDI et les déclarations de la ministre responsable, puis passent le reste de leur temps à mettre en pièces le projet de loi.

    Quoi qu’il en soit, vous avez beaucoup de travail à faire ici. Voyons si je peux retrouver quelques-unes des questions. J’aurais bien voulu avoir d’avance votre mémoire parce qu’il est très détaillé et qu’il était difficile de suivre les dispositions précises sur lesquelles vous aviez des commentaires.

    Le système de pétitions a été supprimé dans les amendements déposés. J’ai donc été surpris d’entendre vos observations sur les difficultés pratiques de ce système. Aurais-je manqué quelque chose?

    Je crois que M. Wallace... Ils ont présenté des observations sur la version initiale du projet de loi. Ils n’ont probablement pas vu...

    Non, ils ont bien dit qu’ils avaient vu les amendements.

    Nous avons tenu compte des deux. Nous n’étions pas tout à fait sûrs de l’endroit où devaient s’insérer les amendements. Nous avons donc fait des commentaires sur les deux versions.

    Sous réserve de la décision du comité, il est proposé de retirer le système de pétitions. C’est donc un problème de moins.

    Vous avez dit que l’interprétation est imprévisible et qu’il y a des redondances. Je vais d’abord parler de votre dernière observation, madame Verdon. Vous vous inquiétez du fait que le ministre des Finances doit présenter un rapport, de même que le ministre responsable de l’ACDI. Je ne comprends pas que vous y voyiez une redondance.

    Eh bien, cela m’a semblé redondant. Quand je regarde le libellé de la disposition, j’ai l’impression que c’est plus ou moins la même chose.

    J’essaie de retrouver le passage.

    Ne s’agit-il pas simplement d’une obligation pour les deux ministres de faire rapport au Parlement? On peut supposer qu’ils diront dans leur rapport des choses semblables à ce qu’ils auront fait de toute façon. Il n’y a pas là d’obligations supplémentaires pour l’un ou l’autre.

    Je regardais l’article 10. Il parle d’« un résumé des observations faites par les représentants canadiens au sujet des priorités et des politiques des Institutions de Bretton Woods ». L’article 9 dit la même chose, sauf que « des Institutions de Bretton Woods » a été remplacé par « de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international ».

    Je suis peut-être mal informée, mais je croyais que les institutions de Bretton Woods représentaient la même chose que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international. Sur cette base, il m’a semblé redondant que les deux ministres aient à rendre compte de la même chose...

    Bretton Woods représente nos obligations découlant d’un traité. C’est ce qui a donné naissance au FMI et à la Banque mondiale.

    Le FMI, la Banque mondiale et quelques autres organisations font partie des institutions de Bretton Woods...

    C’est exactement ce que je dis.

    J’ai donc eu l’impression que c’était la même chose. Par ailleurs, le ministre de la Coopération internationale n’assume pas de responsabilités à l’égard des institutions de Bretton Woods, qui relèvent plutôt du ministre des Finances. C’est la raison pour laquelle je l’ai mentionné.

    On peut supposer que, dans une prochaine législature, la réception d’un rapport concernant Bretton Woods, qu’il vienne du ministre des Finances ou du ministre responsable de l’ACDI, permettra d’atteindre l'objectif particulier lié à cette disposition.

    Vous vous en êtes prise à la nouvelle définition de l’aide au développement. Vous savez, je suppose, qu’elle se basait directement sur les propos de la ministre.

    Vous avez parlé, dans vos commentaires, de l’article 3 concernant l’aide au développement et l’OCDE. Nous avions présenté une définition modifiée: « fonds transférés à des pays en développement et à des institutions multilatérales par des organisations gouvernementales, administrés avec comme objectif principal de promouvoir le développement économique et social des pays en développement, transférés à des conditions de faveur et comportant un élément de libéralité d’au moins 25 p. 100 ». Je ne savais donc pas avec certitude si vos objections portaient sur la définition initiale ou sur la définition modifiée.

    Monsieur McKay, permettez-moi de répondre à cette question parce qu’elle traite de la disposition modifiée. Le problème que nous y voyons, c’est que le texte est repris tel quel dans un document de l’OCDE qui n’a jamais été conçu à des fins juridiques. Ce texte a toujours été considéré comme une ligne directrice, un énoncé de politique sur la portée de l’aide au développement. Toutefois, lorsqu’on transpose le texte d’une politique dans une mesure législative, il importe de déterminer s’il occasionnera des difficultés d’interprétation.

    Dans ce cas, vous parlez de transferts à des gouvernements étrangers et à des organisations internationales. Cela semble circonscrire la portée juridique de la disposition. Or nous savons que nous octroyons chaque année plus d’un demi-milliard de dollars par l’entremise d’organismes canadiens. Cet argent ne va pas directement à des gouvernements étrangers ou à des organisations internationales. L’esprit et l’intention de ce principe, tel qu’il est défini par l’OCDE, sont bien compris et bien interprétés, mais le même texte figurant dans une loi peut occasionner des difficultés à cause de l’interprétation étroite qu’on pourrait lui donner.

    Mais n’est-ce pas là ce que nous appliquons actuellement? L’aide publique au développement, telle qu’elle est définie par l’OCDE?

    Dans une perspective politique, oui, mais pas d’un point de vue juridique.

    En fait, si cette définition est acceptable, elle réduit la portée de votre action.

    Elle pourrait être interprétée comme étant très étroite, excluant plus de 700 organisations canadiennes que nous finançons actuellement.

    Vous aimeriez donc une définition moins précise plutôt qu’une définition plus précise.

    Il serait préférable d’avoir une définition plus globale.

    Merci, monsieur Wallace.

    À vous, madame St-Hilaire, vous avez sept minutes.

    Merci, monsieur le président.

    Madame Verdon, monsieur Wallace, je vais poursuivre un peu dans la même veine que mon collègue M. McKay, qui, à mon humble avis, a été très gentil envers vous, parce que d'après ce que je comprends — et j'espère que vous me corrigerez si j'ai tort —, vous ne voulez pas de ce projet de loi. Par contre, durant votre présentation, vous avez aussi été, tous les deux — je le dis gentiment —, très vagues, un peu flous. C'est peut-être parce qu'on n'avait pas votre présentation écrite, mais vous avez répété à plusieurs reprises que ce n'était pas clair et qu'il y avait matière à interprétation. Quand on veut d'un projet de loi, on fait des propositions concrètes pour l'améliorer, mais quand on n'en veut pas, on trouve qu'il est flou.

    Je voudrais simplement vous rappeler, ainsi qu'à mes collègues, qu'à l'époque, le premier ministre actuel voulait que l'aide internationale soit enchâssée dans une loi.

    Plusieurs personnes font état de problèmes non seulement en ce qui concerne les montants accordés en vertu de l'aide internationale, mais également au chapitre de la transparence et de l'efficacité de cette aide. À titre de représentants de l'agence, vous dites que vous ne voulez pas de ce projet de loi parce qu'il est flou, mais vous ne proposez rien pour le modifier, pour le bonifier, pour faire en sorte que le Canada ait une loi.

    C'est à ce sujet que j'aurais aimé vous entendre.

    Merci, madame St-Hilaire.

    Vous pouvez répondre, monsieur Wallace.

    Merci de ce commentaire.

    Nous voulons adopter une approche très constructive par rapport à ce projet de loi. L'identification de certains enjeux permet de voir où il est possible de l'améliorer. Nous continuons à analyser le projet de loi C-293 d'un point de vue technique. Il appartient aux membres du comité de proposer des amendements à ce projet de loi, mais nous sommes très heureux de pouvoir partager notre analyse technique, si cela peut servir au comité.

    Mais est-ce que l'agence souhaite l'adoption d'une loi de ce genre?

    L'agence a exploré plusieurs avenues par rapport à un mandat législatif. Au cours des derniers mois, l'étude du dossier de l'efficacité de l'aide a été une des priorités de l'agence. Nous avons mentionné que ce dossier comportait quatre volets. Or, certains éléments peuvent clarifier d'autres éléments qui, par la suite, peuvent être considérés dans toute forme de poursuite, que ce soit au niveau législatif ou des politiques. Notre action prioritaire a porté sur le renforcement de l'efficacité de l'aide au cours des derniers mois, mais il est clair que nous allons aussi explorer des options législatives.

    Nous avons préparé des analyses à l'échelle internationale et nationale en vue d'alimenter ce processus.

    Vous êtes conscients du fait que lorsque ce n'est pas dans un cadre législatif, il est difficile pour le Parlement de savoir exactement ce qui se passe en matière d'aide internationale.

    Le Parlement se dote de plusieurs outils de responsabilisation. La ministre de la Coopération internationale, qui a comparu devant vous il y a trois semaines, a passé en revue le Rapport sur les plans et les priorités de l'ACDI qui a été présenté au Parlement et suivi par un rapport détaillé sur les activités et les résultats obtenus. Ce n'est là qu'un exemple des nombreux outils dont dispose le Parlement pour assurer et renforcer la transparence du programme d'aide.

    La ministre a également souligné qu'elle déposerait au Parlement, au début de 2007, le premier rapport annuel sur les résultats du développement. Ce n'était pas un réflexe législatif, mais un réflexe de responsabilisation et de transparence à l'égard du Parlement et de ce comité, en vertu du Rapport sur les plans et les priorités.

    Madame St-Hilaire, il vous reste encore une minute et demie.

    Madame Barbot, voulez-vous poser une question?

    Monsieur Wallace, le fait que la ministre va agir de toute façon n'empêche pas la pertinence du projet de loi, si je comprends bien.

    J'aimerais poser une question à Mme Verdon concernant la réduction de la pauvreté, un critère inclus dans le projet de loi. Vous avez dit que l'obligation de consulter posait problème. Que vouliez-vous dire?

    Je n'ai pas fait beaucoup de commentaires sur l'objectif de réduction de la pauvreté. J'ai simplement mentionné que c'était un des objectifs du projet de loi. Vous parlez de l'obligation de consulter.

     ...dans la pauvreté.

    C'est une obligation. Une interprétation possible serait que, avant de prendre la décision — et Dieu sait qu'il y en a des centaines et des milliers chaque année — d'accorder de l'aide au développement, il faut qu'il y ait une consultation préalable. La consultation est donc un processus assez lourd. Qui plus est, cette consultation engloberait la société civile et les organisations internationales.

    Cette disposition n'est pas complète. Elle ignore plusieurs acteurs, car elle exclut les pays étrangers et les gouvernements provinciaux, au cas où on voudrait les consulter. La définition des personnes à consulter en vertu de cette disposition n'est pas très large.

    Pourriez-vous nous suggérer une façon de faire en sorte que la réduction de la pauvreté soit incluse? Ou est-ce que ce critère n'est pas du tout pertinent?

    Que la réduction de la pauvreté soit incluse dans la consultation?

    Oui, comme critère.

    Vous posez là une bonne question. La consultation serait-elle faite dans le but de sonder la perspective des pauvres ou encore de réduire la pauvreté? Le projet de loi contient plusieurs critères. Est-ce pour s'assurer que cela répond au développement durable? Je ne le sais pas. D'après l'article, l'obligation de consulter est très générale.

    Merci, madame Verdon.

    C’est maintenant au tour de M. Obhrai.

    Merci beaucoup, monsieur le président.

    Avant de poser ma question, je voudrais dire aux députés bloquistes que la responsabilité d’un projet de loi, d’un amendement et de tout le reste incombe au gouvernement, et non à l’Agence. L’Agence ne fait qu’exécuter. Par conséquent, il ne sert à rien de lui demander pourquoi elle n’a pas formulé de commentaires, etc. C’est notre responsabilité.

    Il est également très intéressant de noter que, pendant les 13 années qu’ils ont passées au pouvoir, les libéraux n’ont jamais jugé bon de déposer un projet de loi ou de prendre d’autres mesures. Mais voilà que soudain, ils présentent ce projet de loi alors que, pendant 13 ans, quatre ministres se sont succédé à l’ACDI sans proposer une mesure quelconque.

    Des voix: [Note de la rédaction: Inaudible]

    M. Deepak Obhrai: C’est mon temps de parole. Laissez-moi parler. Je ne vous ai pas interrompu lorsque c’était votre tour.

    Silence!

    Monsieur Obhrai, veuillez poursuivre.

    Je vous remercie.

    Je voulais juste établir que c’est la responsabilité du gouvernement et qu’il n’appartient pas à l’Agence d’agir.

    Permettez-moi de...

    J’invoque le Règlement...

    Non, laissez-moi poursuivre.

    Ce n’est pas le gouvernement, c’est le comité...

    M. Patry invoque le Règlement.

    C’est le privilège du comité, pas celui du gouvernement, d’accepter des amendements. Cette fois-ci, vous ne pouvez pas le faire. Vous n’êtes pas le gouvernement.

    Non, nous parlons de...

    Veuillez vous adresser à la présidence.

    Ce n’est pas un rappel au Règlement. Vous ne faites tous deux que discuter de la procédure.

    Monsieur Obhrai, je vous prie de continuer à poser votre question.

    C’est ce que je fais. C’est bien mon temps de parole, non?

    Oui, allez-y.

    Laissez-moi mon temps de parole. Ne m’interrompez plus.

    Permettez-moi de dire ceci. Le Parti conservateur a déjà dit qu’il voulait une loi. Même quand nous étions dans l’opposition, nous voulions que l’aide au développement s’inscrive dans le cadre d’une loi, ce qui n’était pas le cas. Nous avons très souvent essayé de le faire du temps des libéraux, mais, comme je l’ai dit, ils n’ont jamais agi.

    Je suis très curieux de savoir une chose. D’autres pays ont adopté des lois. Le Royaume-Uni en a une. Lorsque j’étais le porte-parole de mon parti pour les affaires étrangères et le développement international, j’ai demandé qu’on examine cette loi pour déterminer si nous pouvions en avoir une semblable chez nous.

    Par rapport à ce que les autres pays ont fait dans ce domaine – et je ne parle ici que du projet de loi C-293 – quelles sont les principales différences entre le projet de loi et la loi qui a été adoptée par ce parlement et ce gouvernement, tandis que nous avons des difficultés avec ce projet de loi? Pouvez-vous nous le dire?

    Voulez-vous connaître les différences entre le projet de loi et les lois adoptées à l’étranger, dont celle du Royaume-Uni?

    Je suis curieux de savoir ce que contient la loi britannique par rapport au projet de loi. Vous avez signalé ce qui ne va pas dans ce projet de loi d’initiative parlementaire, et tout le reste.

    À première vue, la loi britannique paraît semblable à ce projet de loi parce qu’elle prend la même optique de réduction de la pauvreté, mais il y a d’importantes différences entre l’objet des deux mesures législatives.

    Il est intéressant d’examiner ces différences parce que notre droit est inspiré de celui du Royaume-Uni, mais il existe en réalité de grandes différences entre les deux pays, surtout sur le plan de la structure du gouvernement. Chez nous, les ministères sont constitués par des lois. Ce n’est pas le cas au Royaume-Uni. Dans ce cas particulier, les Britanniques ont une loi qui confère des pouvoirs à un ministre particulier, sans empiéter sur d’autres lois puisque leurs ministères ne sont pas constitués en vertu de mesures législatives. Par contre, le projet de loi à l’étude a des répercussions sur d’autres lois, comme je l’ai mentionné.

    Il y a une autre grande différence. Au Royaume-Uni, le thème de réduction de la pauvreté ne s’applique qu'à un seul ministre, alors que le projet de loi à l’étude comprend une définition de « ministre compétent. » Nous supposons qu’il y en a plus d’un, peut-être deux ou trois, je ne le sais pas vraiment. C’est donc une autre différence.

    Je crois savoir, par ailleurs, que la loi britannique a été précédée par un important travail préparatoire. Elle a fait l’objet d’un livre blanc.

    Elle ne comporte ni système de pétitions ni comité consultatif. Le mandat est plus simple. Il y est clair que l’aide humanitaire se distingue nettement de l’aide au développement, à cause des circonstances très différentes. Lorsqu’on parle d’aide humanitaire, on se soucie de sauver des vies d’abord et avant tout.

    La loi britannique a sa propre définition de l’aide au développement. Elle n’a pas emprunté celle de l’OCDE.

    J’ai entendu dire que les Communes britanniques ont beaucoup discuté de la question de savoir s’il fallait mentionner dans la loi les droits internationaux de l’homme ou les droits de la personne. Le gouvernement a finalement décidé qu’il n’en voulait pas.

    Il y a donc des différences, la principale étant que la loi s’applique à un seul ministre et non à l’ensemble du gouvernement britannique.

    Savez-vous combien de pays ont une loi régissant leur APD, par opposition au Canada qui n’a qu’un mandat politique?

    Je ne connais pas le nombre de pays. Nous nous sommes beaucoup intéressés à cette question et avons fait des recherches pour trouver ces renseignements. Bien sûr, il arrive que les renseignements ne soient disponibles que dans une langue que nous ne pouvons pas très bien lire.

    Nous avons examiné 16 pays de l’OCDE. Sur ce nombre, dix n’avaient pas de loi, et six en avaient, dont deux, le Royaume-Uni et la Belgique, avaient pour thème la réduction de la pauvreté.

    La Suède est un cas intéressant. Certains auteurs affirment que la Suède a des mesures législatives complètes concernant l’APD et prévoyant des critères liés à la réduction de la pauvreté et à d’autres objectifs. Toutefois, il est plus vraisemblable que le Parlement suédois n’a fait qu’approuver une politique gouvernementale. Il s’agit d’un document volumineux d’une grande portée, traitant de toutes sortes d’aspects de l’APD. Je ne rangerais donc pas la Suède dans le groupe des pays qui ont adopté une loi régissant l’APD. Ce texte ne ressemble vraiment pas à une loi.

    Bref, dix pays sur seize n’ont pas de loi.

    Merci, madame Verdon.

    Monsieur Wallace, je crois que vous vouliez répondre à la question concernant le nombre de pays.

    N’ayant pas l’avantage d’avoir fait des études de droit, je ne peux vous donner qu’une réponse très générale. Près de la moitié des pays de l’OCDE ont différentes mesures législatives régissant l’aide au développement ou concernant certains aspects de ce mandat. La raison pour laquelle il est nécessaire d’aller dans les détails est qu’en fait, très peu ont des lois vraiment complètes. Les mesures législatives qui existent traitent de la responsabilité, des paiements ou du mandat, mais portent très rarement sur l’ensemble. Il faut examiner un certain nombre de lois pour avoir un tableau assez complet de la situation au niveau national. Bref, près de la moitié d’entre eux ont des dispositions législatives que le comité pourrait trouver pertinentes.

    Merci, monsieur Wallace.

    Madame McDonough.

    Merci beaucoup, monsieur le président.

    La frustration exprimée par le secrétaire parlementaire nous incite peut-être à réfléchir un peu au contexte dans lequel le projet de loi a été présenté. Il faut reconnaître, en effet, que ce contexte était lourd de frustrations et de problèmes. Pendant plus de deux ans, nous avons entendu beaucoup, beaucoup de témoins internationaux qui ont comparu devant le comité nous dire combien ils étaient déçus, horrifiés même – je crois que certains d’entre eux ont utilisé ce terme – par le niveau de l’aide officielle au développement accordée par le Canada.

    Ensuite, il y avait à l’époque une sorte de vide. Nous attendions depuis longtemps un énoncé de la politique internationale. Vous avez mentionné qu’au Royaume-Uni, les autorités avaient trouvé utile de publier un livre blanc pour situer le contexte dans lequel leur loi a été élaborée. C’est cela que nous attendions. Lorsque ce document a finalement paru, il était mort-né après deux ans de gestation. En fait, il n’a pas permis de lancer un grand débat parce que ce qui était censé constituer un examen s’est rapidement transformé en un simple énoncé mettant fin à toute discussion.

    Dans ce contexte, il y a eu une tentative honnête, sans esprit partisan et dans la meilleure tradition du travail en comité, pour demander au gouvernement de s’occuper de cette question d’un cadre législatif clairement axé sur la réduction de la pauvreté, comme principal objectif de notre aide au développement.

    Je ressens personnellement une grande frustration – et je ne veux parler au nom de personne d’autre – parce que deux gouvernements successifs ont affirmé que des mesures législatives étaient en préparation. C’est comme si on nous avait dit: « Soyez patients. Nous nous en occupons. » Entre-temps, nous recevions sans cesse des mémoires et des plaidoyers des ONG, des universitaires, des chercheurs, aussi bien au Canada qu'à l’étranger, nous disant que le Canada devait mettre de l’ordre dans ses affaires.

    Nous venons de rentrer d’une tournée dans les quatre pays scandinaves et le Royaume-Uni, que j’ai trouvée plutôt humiliante. Je crois que nous avons tous ressenti l’humiliation causée par le fait que l’APD canadienne ne s’élève actuellement qu'à 0,32 p. 100. Par comparaison, la Finlande, qui est probablement la moins bien placée des cinq pays que nous avons visités, en est à 0,98 p. 100.

    Je vais donc poser la grande question. Vous représentez ici l’ACDI. La ministre prépare-t-elle un projet de loi? Si c’est le cas, il est insensé que nous n’ayons pas au moins une idée de ce que vous projetez, si nous devons procéder de bonne foi. Si ce n’est pas le cas, si vous n’êtes pas autorisés à en parler – peut-être le secrétaire parlementaire a-t-il raison de dire que c’est la responsabilité du gouvernement –, pouvez-vous pour le moins nous fournir une analyse écrite du projet de loi à l’étude?

    Je dois dire qu’il est très difficile de tenir compte d’une multitude de commentaires décousus, qui ne constituent pas ce que nous pourrions considérer comme une analyse détaillée nous permettant d’aller de l’avant et de passer à l’étape suivante de la rédaction. Il n’y a pas de doute que certaines de vos critiques sont fondées. À la réflexion, je dirais même que oui, il y a là des problèmes, mais il n’en reste pas moins que tous les partis sont vraiment déterminés à aller de l’avant. Quatre partis ont convenu d’examiner ce qui se passe à l’étranger, et nous en sommes maintenant à nous demander comment procéder pour avancer. Toute suggestion concrète que vous auriez pour nous aider serait très appréciée.

    Merci, madame McDonough.

    Vous voudrez peut-être répondre, monsieur Wallace. Mme McDonough demande essentiellement – nous pourrons nous en assurer en consultant les bleus – si vous pouvez nous fournir un rapport ou des recommandations par écrit.

    Je voudrais tout d’abord vous remercier de vos questions et commentaires très pertinents.

    Nous serions très heureux de vous fournir une analyse écrite. Je dois dire que lorsqu’on procède à une analyse juridique avec la rigueur nécessaire, le résultat peut paraître assez sévère. Il arrive même qu’il obscurcisse l’intention et les principes sous-jacents d’une mesure législative. Ce n’est pas du tout ce que nous voulons faire. Nous avons beaucoup insisté sur l’analyse technique du projet de loi C-293. Toutefois, les principes sous-jacents de renforcement de la responsabilité, d’établissement d’une nouvelle norme de transparence et de définition d’objectifs clairs constituent des énoncés de valeurs que nous ne voudrions certainement pas contester. Cela répond également à quelques questions d’autres membres du comité.

    Nous serions très heureux de vous fournir une analyse écrite.

    Nous n’avons pas de propositions précises à vous soumettre. C’est le travail du comité, comme on l’a déjà dit. Nous avons cependant examiné certaines options quant à la façon d’aborder une mesure législative. C’est ce que j’ai essayé d’expliquer. C’est le genre de travail de base que nous avons entrepris de faire à cet égard.

    Je suis sûr que la ministre sera heureuse d’en dire davantage sur l’orientation et l’objectif précis de ce processus.

    Merci, monsieur Wallace.

    Monsieur Goldring, vous pouvez poser quelques questions rapides. Nous passerons ensuite à M. Wilfert.

    Madame Verdon, pouvez-vous nous dire si des représentants du MAECI viendront témoigner au sujet du projet de loi?

    Je ne le sais pas.

    Je suis sûr qu’ils viendraient si nous le leur demandons.

    Madame Verdon, Mme St-Hilaire a dit que vos réponses étaient peut-être vagues. Pour ma part, je les ai trouvées très claires. Vous avez dit que certaines expressions du projet de loi étaient floues. Je suis persuadé que cela poserait des problèmes. Pourriez-vous nous en dire davantage à ce sujet? De quelle façon ces expressions mal définies peuvent-elles se traduire par des difficultés au moment de la mise en œuvre?

    Certaines expressions, comme « valeurs canadiennes », sont très difficiles à définir. Elles peuvent avoir un sens différent selon la personne à qui on parle. Lorsqu’une loi contient un terme vague, on essaiera nécessairement de l’interpréter. Or il est très difficile de trouver des références permettant d’interpréter des expressions de ce genre.

    Il y a un autre point que j’ai mentionné à plusieurs reprises dans mes observations. Je suis d’ailleurs sûre qu’il est possible d’y remédier. C’est le fait qu’on utilise certaines expressions, puis qu’on en change un mot ou deux dans la même disposition. Des incohérences de ce genre occasionnent des difficultés d’interprétation, qui ouvrent la porte à des contestations et à des demandes de révision judiciaire des décisions prises.

    Merci, madame Verdon.

    Monsieur Goldring, veuillez poursuivre très rapidement, s’il vous plaît.

    On trouve ceci à l’article 9:

    Qu’est-ce que cette loi? Et que signifie l’expression « rapport annuel présenté aux termes de la Loi »? Cela veut-il dire que le rapport doit être conforme à la Loi? Quels sont les détails de la Loi que le rapport doit respecter?

    L’application de cette loi relève du ministère des Finances. Il s’agit d’une loi du Parlement. Ces accords ont été négociés après la Seconde Guerre mondiale. Un article de la loi impose au ministre des Finances de présenter un rapport. Je ne peux pas en dire plus parce que je ne connais pas bien cette loi. Elle est administrée par...

    Est-ce que ce serait encore un autre domaine flou? Est-ce que le fait de dire « rapport présenté aux termes de la Loi » constitue une autre expression vague? Comprenez-vous clairement ce que cette disposition signifie?

    Les fonctionnaires du ministère des Finances seraient beaucoup mieux placés que moi pour répondre à ces questions. Je ne voudrais pas dire quelque chose que je n’ai pas vérifié au préalable.

    Rapidement, s’il vous plaît. Nous passerons ensuite à M. Van Loan.

    Oui, je serai très bref. Je crois que le problème ici, c’est le caractère vague des dispositions relatives à la responsabilité. Si le ministre des Finances doit présenter un rapport au sujet de ces accords, et que la ministre de la Coopération internationale en est également responsable, nous aurions deux ministres qui seraient responsables de la même chose envers le Parlement. C’est cet aspect qui crée un chevauchement de responsabilité entre les ministres et le Parlement.

    Je vous remercie.

    Très rapidement, monsieur Van Loan. Vous n’avez qu’environ 35 secondes.

    Je voudrais dire qu’en écoutant ces témoins – je ne cherche pas à critiquer vos réponses –, je suis de plus en plus préoccupé. J’entends dire des choses au sujet des Finances et des Affaires étrangères, sans que des représentants de ces ministères soient présents et puissent répondre. Doivent-ils venir?

    Une voix: Ils viendront.

    M. Peter Van Loan: Aussi bien des Affaires étrangères que des Finances?

    Ils figurent sur la liste.

    Je vous remercie.

    Monsieur Wilfert.

    Monsieur le président, le Parlement s’est prononcé deux fois à ce sujet. La dernière fois, 178 députés ont voté en faveur du projet de loi. Vous avez dit que le Royaume-Uni a une loi, que la Suède aussi en a une, qui mentionne la pauvreté et les droits de la personne. Nous avons quelque six exemples de telles lois.

    Je suis un peu déconcerté. Le projet de loi flotte par-ci par-là depuis un certain temps déjà. Vous êtes d’accord en principe. Puis, à la onzième heure, voilà qu’on nous présente tous ces amendements techniques. Je soutiens – et je compte proposer une motion dans quelques instants, monsieur le président – que le projet de loi concorde avec les objectifs de l’ACDI et avec ce que la ministre a dit dans le passé.

    On nous parle de problèmes d’interprétation. Je propose, monsieur le président, de présenter une motion aujourd’hui, qui pourrait être adoptée jeudi, pour que nous puissions entreprendre l’étude article par article mardi prochain. Entre-temps, je suppose que nous serons bien obligés de nous occuper de ces amendements techniques.

    En fait, si le projet de loi concorde avec les objectifs de l’ACDI et si des mesures législatives du même ordre fonctionnent dans d’autres pays, sans compter que le Parlement s’est déjà prononcé deux fois et que cela n’a rien de neuf, je suis vraiment très surpris. J’ai demandé au parrain du projet de loi s’il a eu connaissance avant aujourd’hui de ces problèmes techniques. Il m’a affirmé qu’on ne lui avait rien dit.

    Je suis préoccupé, monsieur le président. J’ai l’impression qu’on fait bien peu de cas de la volonté du Parlement à cause de ce qui semble être des changements techniques.

    Si le comité est disposé à voter sur cette motion jeudi pour que nous puissions entreprendre l’étude article par article mardi, nous devrions aller de l’avant. Nous pourrions dans l’intervalle nous occuper de ces questions de rédaction.

    Attendez un instant.

    Monsieur Wilfert, il n’est pas rare de convoquer de tels témoins. Ils ont des préoccupations techniques. J’espère qu’il nous sera possible en consultant les bleus – c’est la raison pour laquelle j’ai mentionné les bleus tout à l’heure – de nous occuper très rapidement de ces questions. Cela ne signifie pas que les témoins ou d’autres s’opposent à l’intention du projet de loi.

    Monsieur le président, j’ai bien dit qu’ils étaient d’accord en principe.

    Je n’ai pas l’impression qu’il soit nécessaire d’apporter d’énormes changements à ce que nous avons ici. Lorsque nous en arriverons à l’étude article par article, nous verrons bien ce que nous ferons de leurs recommandations. Nous ne sommes pas obligés...

    Pour fixer des délais à ce sujet, je propose que le comité des affaires étrangères entreprenne l’étude article par article du projet de loi C-293 le mardi 28 novembre. En tenant compte de l’avis de 48 heures, les membres devront voter jeudi. Nous pourrons ensuite nous en occuper mardi. Entre-temps, nous pourrons passer en revue les bleus et nous occuper de ces changements techniques avant le 28.

    Nous avons posé une question au sujet d’une disposition du projet de loi dont vous voulez que nous entreprenions l’étude article par article. Les témoins n’ayant pas pu nous donner une réponse, nous avons dit que nous en parlerions aux représentants des Finances. Si nous adoptons votre motion, nous n’aurions pas de témoignages à ce sujet. Comment pouvons-nous étudier le projet de loi article par article quand personne ne peut nous dire ce que cette disposition signifie?

    Une voix: Pourquoi ne sont-ils pas venus?

    M. Peter Van Loan: Je ne sais pas pourquoi ils ne sont pas venus, mais nous devrions les entendre.

    Je crois que nous les verrons. Nous avons convenu de les convoquer. Nous en avons déjà convenu, et ils ont déjà été appelés. Dès qu’ils ont reçu l’appel, ils ont dit qu’ils viendraient.

    Si vous permettez, monsieur le président, je voudrais noter, au sujet des observations de M. Van Loan, qu’il comptait parmi les membres du comité qui se sont opposés à tenir une autre séance pour discuter du projet de loi. Il propose maintenant encore une autre séance, alors qu’il ne voulait pas que nous tenions celle-ci.

    Merci, monsieur Wilfert, et merci aux membres du comité.

    Je remercie les témoins d’être venus aujourd’hui. Nous avons apprécié votre...

    Je ne vous ai pas donné la parole, monsieur Wilfert.

    Merci d’être venus aujourd’hui.

    [La séance se poursuit à huis clos.]