FAIT Rapport du Comité

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AGRICULTURE ET AGROALIMENTAIRE

« Ce qu'en disent les Canadiens »

... plutôt que de se commettre de façon précoce dans le cadre de ces négociations commerciales, doit très tôt dans le processus fixer des buts et des objectifs pour son agriculture. Nous devons articuler notre politique commerciale autour de ces buts et de ces objectifs. Nous devons établir notre politique commerciale de telle façon qu'elle nous dote des outils dont nous avons besoin pour réaliser les buts et les objectifs qui s'appliquent à tous les produits que nous avons au Canada. (Témoignage)

La prochaine série de négociations doit permettre d'obtenir une meilleure prévisibilité en ce qui concerne la libéralisation des échanges commerciaux agricoles. Pour y parvenir, il faudrait prévoir des exigences précises pour l'élimination progressive des obstacles et la suppression de l'approche globale des produits, c'est-à-dire l'établissement de lignes tarifaires, ainsi que d'autres mesures qui permettraient de rendre le processus de libéralisation plus transparent et plus objectif. (Témoignage)

Les producteurs d'oléagineux et les membres de la Canadian Oilseed Producers Association sont unanimes à réclamer que les négociateurs commerciaux du Canada conservent comme objectif l'adoption de l'option zéro-zéro dans le secteur des oléagineux lors des prochaines négociations de l'OMC. (Mémoire)

... l'Alliance percevrait comme problématique le fait que le Canada ait pour approche de négociation globale au sein de l'OMC de tenter, une fois de plus, de défendre la gestion de l'offre au maximum et d'entamer les négociations de l'OMC sur la défensive, avec ce qui semble être un groupe d'alliés qui se rétrécit. Nous risquons d'être isolés dans le Groupe de Cairns et à l'OMC en général. Il est donc essentiel pour le Canada de faire preuve de davantage de souplesse dans sa position en matière de gestion de l'offre lors des négociations. (Témoignage)

... je pense qu'une politique agricole de soutien se défend. Il ne s'agit toutefois pas de maintenir une défense blindée. On comprend que des aménagements doivent être faits actuellement, mais on doit garantir la protection de notre agriculture. (Témoignage)

Dans la prochaine période de négociations, on demande aussi au gouvernement canadien de prendre acte du caractère particulier de l'agriculture, comme presque tous les pays le font actuellement, et d'être actif dans le secteur agroalimentaire, comme les Européens et les Américains le sont actuellement. (Témoignage)

La stabilité des prix du lait payés aux producteurs a permis une augmentation spectaculaire de la production par ferme et des gains d'efficacité. Ces investissements font en sorte que la production laitière, tant québécoise que canadienne, occupe bien notre territoire et crée une activité économique dans chacune des paroisses, notamment au Québec, ce qui n'est pas négligeable pour le développement de la population et pour nos gouvernements car, sans contredit, ce développement économique entraîne le maintien et la création d'emplois. (Témoignage)

... on souhaite que le Canada demande très fermement l'élimination complète des subventions à l'exportation. Au Canada, notamment dans le secteur laitier, nous n'avons aucune subvention à l'exportation. Lorsque nous allons sur les marchés, c'est comme si nous allions à la guerre sans fusil. On n'est pas à armes égales avec l'Union européenne, notamment, qui est le principal acteur. Selon les données dont on peut disposer, l'Union européenne et les États-Unis offrent à eux seuls l'équivalent de 90 à 95 p. 100 de toutes les subventions à l'exportation. (Témoignage)

Les objectifs prioritaires du Canada dans le contexte des futures négociations de l'OMC, dans ce domaine, devraient viser la consolidation des acquis de l'industrie agroalimentaire biotechnologique canadienne, dans un souci de protection des populations contre le risque biotechnologique. Autrement dit, le Canada devrait défendre la libéralisation du commerce des produits agricoles à base d'OGM dont le manque de nocivité est prouvé. Cela nous permettra, à l'interne, de travailler davantage sur l'évaluation des risques, dans le but de produire et de commercialiser des produits issus d'OGM sains qui contribueront à maintenir l'image du Canada, perçu comme un partenaire commercial idéal par plusieurs pays et notamment par les pays en développement. (Mémoire)

Les producteurs laitiers, les aviculteurs et les producteurs d'oeufs du Canada exigent des règles justes et exécutoires. Les agriculteurs canadiens veulent des règles claires et exécutoires qui soient les mêmes pour tous. Au cours de la prochaine ronde de négociation à l'OMC, il faudra faire en sorte que tous les pays s'engagent à faire des échanges commerciaux selon des règles justes et exécutoires; autrement dit, il faut que les règles commerciales soient obligatoires et exécutoires et qu'elles ne constituent pas uniquement des lignes directrices permettant aux pays de les interpréter à leur propre avantage. (Témoignage)

Tout ce que je dis, c'est que n'eût été du système de la gestion de l'offre et des nouveaux règlements, l'industrie de la volaille n'aurait pas la production qu'elle connaît aujourd'hui. Je frémis à la pensée de ce qui pourrait arriver si les autorités décidaient que l'industrie de la volaille ne peut plus compter sur le système de la gestion de l'offre au Canada. (Témoignage)

Nous ne pouvons vivre continuellement dans le passé, mais il y a encore des gens dans l'industrie qui aimeraient envisager l'avenir avec les mêmes avantages que jadis. Et n'est-ce pas le but de tout cet exercice, c'est-à-dire d'accepter ou de rejeter des règles commerciales conviviales? (Témoignage)

Pour les cultivateurs du Nouveau-Brunswick, de l'ensemble du Canada et du monde entier, la politique de stimulation du commerce à tout prix a échoué. Par ailleurs, la déréglementation de l'agriculture de même que l'affaiblissement ou le démantèlement des offices de commercialisation des produits agricoles qui, selon bien des gens, devaient stimuler le commerce ont entraîné plusieurs conséquences négatives pour les cultivateurs. (Témoignage)

Les producteurs laitiers ont accompli de gros efforts pour adapter leurs structures et leurs méthodes d'exploitation conformément aux décisions prises durant les dernières négociations de l'OMC, ce qui n'est pas le cas pour d'autres pays concernés. Le gouvernement canadien a fixé des normes en vue de discipliner le commerce et devra pour le moins exiger que tous les autres pays participant à la prochaine ronde de négociation fassent de même. (Témoignage)

Les producteurs canadiens de betterave à sucre veulent encourager un commerce du sucre libre et équitable avec les États-Unis et les autres pays du monde. La création d'emplois et le développement économique important que pourrait signifier cette industrie pour le Canada dépendent de la négociation d'un nouvel ensemble de règles commerciales à long et à court terme. Ces règles doivent permettre à l'industrie betteravière du Canada de réaliser son potentiel grâce au libre-échange ou, du moins, à des pratiques commerciales plus loyales. (Témoignage)

Nous demandons instamment au gouvernement du Canada d'exiger des délais de négociations très serrés et une période de mise en oeuvre plus courte. Par ailleurs, il faut veiller à ce que les agriculteurs bénéficient le plus tôt possible des progrès réalisés. Il faut obliger les pays à exécuter la plus grande partie de leurs engagements dès le début de la période de transition. La base des négociations devra être aussi vaste que possible. Plus elle sera vaste et meilleures seront nos chances d'obtenir des résultats importants. (Témoignage)

Nous recommandons que le gouvernement canadien travaille de concert avec les agriculteurs à l'établissement d'objectifs quantitatifs qui serviraient de cadres de référence, par rapport auxquels les Canadiens peuvent évaluer le degré de succès ou d'échec des politiques agricoles et agroalimentaires au Canada. En outre, étant donné que les sources d'information trouvées par le Syndicat national des cultivateurs tendent à conclure que les ententes sur le commerce et les investissements n'ont pas profité aux familles agricoles canadiennes, le SNC recommande que le gouvernement canadien s'abstienne de négocier d'autres ententes jusqu'à ce qu'il puisse assurer les agriculteurs qu'il y aura revirement de la situation. (Témoignage)

Le Canada a pris la voie qui mène à l'élimination des offices de commercialisation et des tarifs protecteurs. Les 3 p. 100 restants de la population canadienne qui travaillent toujours dans le secteur agricole jouissent encore d'une certaine sécurité et stabilité. On sait déjà quels seront les gagnants et les perdants si les petits fermiers, qui sont vulnérables, sont laissés à la merci des caprices des forces du marché. (Témoignage)

Les récoltes génétiquement modifiées soulèvent au moins trois questions d'intérêt public. Premièrement, il est possible que de telles plantes se répandent et touchent celles qui n'ont pas été modifiées. Cela menace donc la biodiversité. Deuxièmement, ces récoltes constituent une menace importante pour l'agriculture traditionnelle des pays en développement, dans lesquels on replante des graines récoltées lors de la récolte précédente. Les graines provenant de plantes génétiquement modifiées ne peuvent être replantées d'une année sur l'autre, et les agriculteurs deviennent donc dépendants des graines que leur vendent les sociétés qui les ont mises au point... Troisièmement, les aliments génétiquement modifiés présentent des risques pour la santé de l'homme. En raison de ces préoccupations, il est nécessaire d'établir une réglementation visant à séparer les récoltes, à séparer et à étiqueter clairement les graines, les plants et les aliments génétiquement modifiés et à établir la responsabilité en cas de dommages à l'environnement et à la santé. (Témoignage)

La question n'est pas de savoir si les actuels obstacles à l'importation découlant de la gestion de l'offre seront réduits lors des prochaines négociations de l'OMC. Nous estimons que la question est de savoir quand et comment la transition vers une ouverture plus grande des marchés se produira. (Témoignage)

Les pratiques administratives des États-Unis concernant l'accès aux produits contenant du sucre faisant l'objet de contingents tarifaires a soulevé des difficultés de taille auprès de l'industrie du sucre canadienne. Les négociations devraient viser l'élimination de telles pratiques et la collaboration, de sorte que les engagements en matière d'accès par pays ne soient pas sapés par des mesures inefficaces ou restrictives à la frontière. La reclassification des produits librement échangés dans les catégories des contingents tarifaires devrait être interdite. (Témoignage)

Le Canada ne peut entrer en concurrence avec les Trésors des États-Unis et de l'Union européenne pour équilibrer l'offre et la demande de manière à stabiliser les revenus des producteurs. (Témoignage)

Nous aimerions que soit complètement éliminée la catégorie de la case bleue pour les programmes de soutien internes; il faudrait également que soient imposés des plafonds aux programmes d'appui à certains produits. (Témoignage)

Le Canada occupe une place modeste sur la scène internationale et devrait chercher à accroître son influence par l'entremise d'alliances avec d'autres pays se trouvant dans la même situation. Le Groupe de Cairns est idéal à cet égard. (Témoignage)

Je recommande à ce gouvernement qu'il mette en place des politiques visant à appuyer les fermes familiales. Les politiques d'expansion des exportations et autres politiques fondées sur l'expansion ne visent pas cet objectif. Elles visent plutôt la production sur une échelle beaucoup plus importante et mine les marchés dont dépendent justement les fermes familiales. (Témoignage)

Un agriculteur n'enverrait pas une génisse faire le travail d'un taureau. Veuillez donc vous assurer que les négociateurs que nous enverrons à la table de négociation mondiale sont parfaitement bien équipés pour le travail qu'ils auront à faire. Dans les prochaines négociations de l'OMC, je vous implore de défendre la gestion de l'offre, de défendre la souveraineté du Canada sur ses politiques de soutien à l'agriculture et au sujet de l'eau, et de respecter et de défendre l'intégrité des producteurs agricoles indépendants du Canada. (Témoignage)

Je vous implore, même si c'est tout ce que vous ferez quand vous participerez aux négociations de l'OMC à Seattle ... protégez les programmes des «boîtes vertes», en assurant au moins qu'il y ait des «trous de souris», comme on les appelle, pour la production alimentaire et agricole à petite échelle. (Témoignage)

Le Canada doit défendre vigoureusement son droit de maintenir des systèmes efficaces de commercialisation. (Témoignage)

Notre système de gestion de l'offre va faire l'objet d'une attaque serrée lors des prochaines négociations de l'OMC. J'aimerais presser les négociateurs canadiens de défendre, véritablement, la gestion de l'offre que nous mettons en pratique. Il ne faudra pas négocier de changements au système sans avoir au préalable consulter les secteurs touchés par la gestion de l'offre. (Témoignage)

... si nous devons être efficaces dès le départ, cette fois, nous ne pouvons pas rester dans l'ombre comme nous l'avons fait la dernière fois. Avec notre soi-disant approche équilibrée, le Canada n'a pu récolter que ce qu'on voulait bien lui laisser. (Témoignage)

Un accord zéro-zéro sur l'orge et les produits de l'orge permettra d'uniformiser les règles du jeu à cet égard, et de tenir compte des véritables signaux du marché et des lois de la concurrence, ce qui sera profitable pour l'industrie canadienne de l'orge.

Les producteurs de grain se sont adaptés à un environnement commercial mondial et, pour cette raison, nous devons exiger que les obstacles au commerce loyal des produits que nous vendons sur les marchés mondiaux soient réduits ou éliminés. Il n'est pas réaliste pour le secteur où il y a gestion de l'offre de s'attendre constamment à des niveaux élevés de protection contre la concurrence extérieure et à un rendement artificiellement accru du marché aux dépens des consommateurs canadiens. Ces industries hautement protégées et gérées vont devoir mûrir, comme l'industrie céréalière, pour permettre l'accès au marché canadien de leurs produits névralgiques et tirer parti des possibilités d'exportation.

Je peux vous dire que les agriculteurs que je rencontre au restaurant, à la station-service, aux silos-élévateurs ne sont pas terriblement impressionnés lorsqu'ils entendent dire que les exportations ont été portées à 20 milliards de dollars quand le revenu agricole net a, lui, baissé de 19 p. 100 en cinq ans. (Témoignage)

Cette année, les Européens bénéficient d'une subvention à l'exportation allant jusqu'à 139 $ la tonne de malt d'orge. Les agriculteurs canadiens ne peuvent simplement pas soutenir la concurrence de pays qui sont prêts à payer aussi cher pour que leurs consommateurs achètent leurs propres produits. Les agriculteurs canadiens ne peuvent pas rentablement concurrencer ces pays. Pas étonnant que, cette année, les ventes canadiennes d'orge à l'étranger soient presque nulles. (Témoignage)

En tant que producteur primaire, je ne veux pas que l'on offre de réduire les mesures de soutien à l'agriculture primaire comme outil de négociation en contrepartie d'une réduction des droits de douane sur les produits transformés. Les restrictions en matière de santé et en matière sanitaire présentent des obstacles au commerce beaucoup plus subjectifs et intangibles qui vont venir compliquer le cycle du millénaire des négociations de l'OMC. Où finit la science et où commence la politique? Pouvons-nous vraiment lutter contre les craintes des consommateurs au moyen de programmes de sensibilisation et d'information et par un étiquetage fiable des produits? Est-ce que les prix ont le pouvoir de changer les attitudes? (Témoignage)

Dans un marché international obnubilé par le libre-échange, le nombre des gens qui ont faim peut augmenter et augmente d'ailleurs parce que les denrées alimentaires produites localement leur passent sous le nez à la recherche d'un marché. À cause de la théorie de l'offre et de la demande, des denrées alimentaires court-circuitent la demande réelle - qui émane des affamés - pour aller répondre à la demande effective - c'est-à-dire celle qui émane des gens qui ont les moyens d'acheter de la nourriture. La situation est particulièrement poignante lorsque les producteurs eux-mêmes appartiennent à la catégorie des démunis. En dépit d'exportations record en plein essor, le revenu des agriculteurs canadiens est au niveau le plus bas depuis les années 1930. Si la culture de 1 000 acres de céréales et d'oléagineux à l'aide de techniques modernes ne permet pas de faire vivre une famille agricole canadienne, comment les agriculteurs thaïlandais ou péruviens feront-ils pour survivre? (Mémoire)

Agriculture et agroalimentaire

Encadré 4.1
Coup d'oeil sur le jargon de l'Accord sur l'agriculture

Les pays ont convenu d'éliminer ou de réduire certaines subventions en se basant sur un code de couleurs dont le concept, qui s'apparente aux feux de circulation, est d'inspiration canadienne. Ainsi, la couleur rouge signifie qu'il faut cesser et éliminer les subventions incluses dans cette boîte, comme dans le cas des subventions à l'exportation. La couleur ambre porte sur les mesures qui ont des effets de distorsion sur le commerce et doivent être restreintes, tandis que les programmes de la boîte verte sont exemptés de restrictions à cause de leur effet neutre sur le commerce, ce qui est le cas des programmes pour la recherche agricole. À la fin du Cycle d'Uruguay, les négociations sur l'agriculture étaient dans une impasse et l'Union européenne a alors exigé, et obtenu, une catégorie spéciale, la boîte bleue, qui divise la catégorie ambre en deux classes : soit les mesures qui font l'objet d'engagements de réduction (ambre) et celles qui n'ont pas à être réduites parce qu'elles sont utilisées dans le cadre de programmes visant à limiter la production.

Au commencement fut le Cycle d'Uruguay

En 1994, l'Accord sur l'agriculture issu du Cycle d'Uruguay a créé de grandes attentes parce que, pour la première fois, les politiques agricoles commerciales et intérieures des pays signataires ont été soumises à des règles qui visent à mieux discipliner et structurer le commerce mondial.

L'objectif principal de l'Accord est d'amener le secteur agricole à réagir davantage aux signaux du marché. Divers outils et concepts ont été mis en place pour encadrer le commerce agricole, mais ce sont principalement trois d'entre eux qui servent de cadre disciplinaire : les contingents tarifaires qui ont remplacé les quotas d'importations; la mesure globale de soutien dont on fait souvent référence en parlant des fameuses « boîtes » vertes, bleues et ambre et qui permet de cibler les réductions de soutien interne; et, enfin, le contrôle des subventions à l'exportation. Le Cycle d'Uruguay a aussi permis d'établir un ensemble de règles de base qui régissent la mise en oeuvre de normes nationales pour les mesures sanitaires et phytosanitaires dont l'objectif est d'assurer l'innocuité et la salubrité des aliments. Ces mesures, dont les fondements reposent sur des preuves scientifiques, visent également à empêcher que des règlements nationaux servent injustement de mesures protectionnistes, souvent appelées des barrières non tarifaires.

Les attentes étaient grandes, mais comme l'ont montré les audiences du comité permanent, les agriculteurs canadiens sont songeurs et divergent d'opinion quant à l'impact de l'Accord. En effet, les répercussions positives prévues sur les revenus agricoles ne sont pas toujours au rendez-vous et plusieurs intervenants du milieu agricole ont indiqué au comité permanent que le Canada a ajusté ou éliminé trop rapidement ses programmes agricoles afin d'atteindre ses cibles de réduction établies en vertu de l'Accord sur l'agriculture. Comme l'ont mentionné les représentants de la Commission canadienne du blé, les attentes sur une réduction des iniquités de soutien agricole entre les pays étaient de toute évidence idéalistes. Ainsi, l'équivalent subvention au producteur (ESP), concept élaboré par l'OCDE pour mesurer le soutien interne, s'élevait à 318 $Can pour chaque acre de grandes cultures en Europe, comparativement à 68 $Can par acre aux États-Unis et seulement 15 $Can au Canada¹.

Les agriculteurs canadiens se préparent donc aux prochaines négociations commerciales multilatérales (NCM) avec le sentiment que leurs attentes n'ont pas été comblées et que leurs compétiteurs ont accès à des niveaux de subventions qui n'ont pas d'équivalents au Canada. À ce titre, le message livré au Comité permanent par la Fédération canadienne de l'agriculture est éloquent : « Un nouvel accord qui poursuivra simplement la formule actuelle de réduction de la protection et du soutien, sans corriger les injustices de l'accord actuel, ne sera pas nécessairement avantageux pour les agriculteurs canadiens. En fait, un tel accord pourrait ne réussir qu'à exacerber les iniquités actuelles .²»

Ces iniquités prennent leur source au coeur même de l'Accord sur l'agriculture. En effet, au cours du Cycle d'Uruguay, les négociations sur l'agriculture ont à maintes reprises fait déraper l'ensemble du processus de discussion, notamment parce que l'Union européenne (UE) et les États-Unis ont continuellement exigé le droit à une certaine flexibilité individuelle dans l'assujettissement de leurs politiques agricoles aux nouvelles règles du commerce international. Ce bras de fer Union européenne-États-Unis n'aura été résolu que par des discussions spéciales, soit les pourparlers de « Blair House » en novembre 1992, et la création d'une catégorie de soutien interne spéciale, la fameuse boîte bleue qui, avec le recul du temps, s'est avérée une des mesures de soutien interne qui crée le plus de distorsions sur les marchés internationaux, notamment pour les céréales et les oléagineux.

Il n'est donc pas surprenant que l'Accord sur l'agriculture contienne un engagement à poursuivre les discussions lors des prochaines négociations commerciales multilatérales. Dans cette perspective, l'Accord sur l'agriculture constitue l'oeuvre inachevé du Cycle d'Uruguay.

Puis vinrent les négociations commerciales multilatérales

Comme l'ont constaté les membres du Comité permanent durant les audiences, les intervenants du secteur agricole et agroalimentaire comprennent bien les enjeux des prochaines négociations commerciales multilatérales de l'OMC et ils ont présenté au Comité permanent des propositions de négociations structurées et réfléchies. Contrairement à ce qui a été le cas lors du Cycle d'Uruguay, où toutes les nouvelles possibilités présentées pour réformer l'agriculture constituaient ni plus ni moins une ouverture vers l'inconnu, la voie est cette fois-ci pavée et les intervenants du monde agricole y voient plus clair; ils savent qu'ils doivent poser les nouvelles balises que nécessite maintenant l'Accord sur l'agriculture.

Par l'entremise de rencontres, les gouvernements fédéral et provinciaux ont facilité la tâche du milieu agricole à élaborer une vision pour les prochaines NCM. De même, notre Comité et celui de l'agriculture et de l'agroalimentaire ont tour à tour offert leurs tribunes pour favoriser un débat public sur les politiques agricoles à venir. Les audiences du Comité permanent de l'agriculture et de l'agroalimentaire, qui a publié son rapport au mois de mars 1999, a permis aux intervenants du secteur agricole canadien de peaufiner davantage leurs revendications qu'ils ont présentées au cours des audiences de notre comité. Plus que jamais les gens du secteur agricole canadien ont fait valoir leurs attentes et ils surveilleront attentivement le déroulement des NCM.

Les audiences de notre Comité ont permis de dégager trois faits saillants : une grande majorité d'intervenants du secteur agricole et agroalimentaire sont en faveur des échanges commerciaux multilatéraux; les agriculteurs canadiens croient que les obligations des pays en vertu du présent accord sur l'agriculture doivent être satisfaites avant que de nouvelles négociations soient entreprises; et, surtout, les producteurs agricoles canadiens sont arrivés à une forme de consensus sur la position de négociation que devrait adopter le Canada.

Ce consensus, dont les principaux points ont fait l'objet de discussions lors des audiences du Comité, a pris sa forme finale lors de la conférence intitulée Vers une position commerciale concertée en agriculture : À l'écoute de l'industrie canadienne, tenue à Ottawa en avril 1999. Les participants à cette conférence ont reconnu l'importance des principes suivants :

· Subventions à l'exportation - Il faut éliminer les subventions à l'exportation lors des prochaines NCM et il faut définir clairement et normaliser ce qu'est et ce que n'est pas une subvention à l'exportation;

· Accès aux marchés - L'objectif d'accès minimum équivalent à 5 % de la consommation intérieure fixé lors du Cycle d'Uruguay doit être respecté et l'attribution des accès doit être réalisable et transparente. De plus, les tarifs qui s'appliquent aux importations à l'intérieur des limites de l'engagement d'accès devraient être réduits à zéro. Enfin, l'option dite « zéro-zéro », soit ni tarif ni subvention à l'exportation, devrait être élaborée pour les industries qui jugent qu'elle serait avantageuse, notamment l'industrie des céréales et des oléagineux;

· Soutien intérieur - Il faut plafonner le soutien intérieur et préciser les critères des programmes qui peuvent être inclus dans la boîte verte. Il faut éliminer la boîte bleue et l'inclure dans la mesure globale du soutien (MGS);

· Entreprises commerciales d'État - Il faut maintenir ces entreprises, examiner leurs activités plutôt que leur statut et accroître leur transparence;

· Biotechnologie et mesures sanitaires et phytosanitaires - Ces mesures doivent être une affaire de science et non de sentiment, particulièrement en matière d'organismes génétiquement modifiés qui font l'objet d'un nombre grandissant de barrières techniques.

Les principes de ce consensus seront maintenant pris en considération à la réunion fédérale-provinciale des ministres de l'Agriculture qui se tiendra à Prince Albert en juillet et à l'occasion de laquelle les ministres présenteront à leur tour leurs propres perspectives. Finalement, à la lumière de toutes ces discussions, le Cabinet fédéral examinera une position initiale de négociation pour le Canada.

Si l'on fait abstraction de l'élimination des subventions à l'exportation et de l'élimination de la boîte bleue - catégorie de soutien direct lié à la production mais associé à des critères de limitation de production, - les audiences du comité ont révélé que les autres principes du consensus apparaissaient plus fragiles. Il vaut la peine de mentionner ici que, si l'élimination des subventions à l'exportation et de la boîte bleue a su rallier sans équivoque l'ensemble de la communauté agricole canadienne, cela s'explique peut-être par le fait que ces deux types de soutien ne sont pas utilisés au Canada ou le sont très peu, dans le cas des subventions à l'exportation. Par contre, l'administration des contingents tarifaires et des accès aux marchés, les tarifs à l'intérieur et à l'extérieur des engagements d'accès, le soutien interne (ce qui inclut la gestion de l'offre), les entreprises commerciales d'État, les barrières non tarifaires liées aux mesures sanitaires et phytosanitaires et, enfin, la biotechnologie sont la réalité de tous les jours pour les agriculteurs, les transformateurs et les autres intervenants de l'industrie agroalimentaire canadienne.

Comme il en a été fait mention au chapitre 2, de nombreux témoins ont aussi fait part aux membres du comité permanent de leur crainte de voir qu'au cours des négociations un produit soit « sacrifié » afin de favoriser le développement d'un autre produit ou encore que les intérêts du secteur agricole soient troqués pour un autre secteur d'activité économique. En fait, comme les prochaines NCM semblent être en voie de devenir davantage un cycle de négociations global, plutôt qu'un cycle limité à l'agriculture et aux services, les craintes de voir l'agriculture servir de monnaie d'échange semblent s'accentuer, bien qu'il soit actuellement difficile d'en établir les probabilités.

L'apparent consensus sur la position canadienne et cette crainte de voir l'agriculture servir de monnaie d'échange ne sont pas sans rappeler la rigidité de l'approche européenne. L'UE en est récemment arrivée elle aussi à un consensus en matière de réforme de sa politique agricole, mieux connue sous l'appellation « Agenda 2000 ». Autant les États-Unis que le Groupe de Cairns, dont fait partie le Canada, ont décrié Agenda 2000 en affirmant que la réforme agricole européenne ne va pas assez loin pour libéraliser davantage le commerce. Pour toute réponse, le Commissaire européen à l'agriculture, M. Franz Fischler, a répliqué : « It must be quite clear to all our WTO partners that the outcome of Agenda 2000 is not an opening bid on the part of the EU. But rather the policy with which the outcome of these negotiations must be compatible . ³»

Dans un tel contexte, il semble difficile de voir comment chaque pays qui se présentera à la table de négociations avec un consensus sur sa politique agricole puisse négocier sans que des compromis, à l'intérieur d'un même secteur ou entre les secteurs, soient éventuellement mis sur la table de négociations.

Comme l'a dit le professeur Robert Wolfe aux membres du Comité permanent : « l'OMC est un processus, pas une destination ⁴». Or, pour les intervenants du milieu agricole canadien, le consensus auquel ils en sont arrivés constitue une destination qui pourrait être semée d'embûches pour les négociateurs canadiens. C'est ici que les audiences du Comité permanent prennent toute leur dimension parce que, au-delà du consensus présenté, elles ont aussi mis en relief les points qui pourraient rapidement devenir des sources de division à l'intérieur de la position canadienne.

A. L'accès aux marchés

S'il y a effectivement un consensus parmi les groupes agricoles en ce qui a trait à un accès réel équivalent à 5 % de la consommation et à la réduction à 0 % des tarifs applicables aux engagements d'accès (intraquotas), il n'en reste pas moins que plusieurs groupes et individus ont fait savoir aux membres du Comité que, pour eux, cette approche n'est pas suffisante. C'est le cas notamment du regroupement comprenant le Conseil des viandes du Canada, le Conseil canadien du porc et Canada Porc International qui prône une augmentation de l'engagement d'accès, c'est-à-dire l'adoption d'un pourcentage supérieur à 5 % de la consommation intérieure et la réduction de tous les autres tarifs d'importation.

Des représentants du secteur de la transformation, notamment ceux de la compagnie McCain, ont aussi fait valoir que cette asymétrie de la politique commerciale canadienne, qui consiste à maintenir des tarifs élevés à l'extérieur des engagements d'accès pour certains produits sensibles à la concurrence extérieure et non pour d'autres, ne favorise pas le développement dynamique du secteur de la transformation et ralentit l'adaptation du secteur agricole aux nouvelles tendances de la mondialisation des marchés. Les Fabricants de produits alimentaires et de consommation du Canada (FPACC) ont rappelé aux membres du Comité que le Canada s'est fixé comme objectif de doubler ses exportations agroalimentaires pour qu'elles atteignent 40 milliards de dollars d'ici l'an 2005. Pour atteindre cet objectif, les FPACC affirment qu'il faut accroître substantiellement la part des produits à valeur ajoutée dans les exportations et qu'il faut en arriver au compromis suivant pour ce qui est de la stratégie visant à créer de tels débouchés pour les produits canadiens : être ouvert à l'idée de réduire les tarifs à l'importation pour accroître les occasions d'accès du Canada aux marchés extérieurs.

Un peu dans la même veine, les représentants de l'industrie canadienne du sucre ont mentionné aux membres du Comité que les négociations commerciales passées sur la libéralisation du commerce ne se sont pas matérialisées par une plus grande ouverture des marchés pour leurs produits. Cela s'explique par le fait que les États-Unis, qui constituent le principal marché d'exportation pour l'industrie sucrière canadienne, ont appliqué des règles strictes dans l'administration de leur contingent tarifaire, ce qui a empêché la réalisation de gains réels en ce qui concerne l'accès aux marchés pour les producteurs de sucre canadiens. Ces derniers ont mentionné que, si l'accès minimum prévu de 5 % se concrétisait vraiment sur une base individuelle de produits, cela pourrait se traduire par une augmentation de 400 millions de dollars dans les exportations de sucre raffiné et de produits contenant du sucre du Canada. Cette ouverture n'est pas suffisante en soi. Pour qu'elle puisse atteindre son plein potentiel, l'industrie canadienne du sucre maintient que certaines règles actuelles, comme la règle d'origine et l'établissement d'accès intracontingent sur une base de produits individuels (sucre brut et raffiné traités comme des produits séparés), doivent être revues et améliorées pour favoriser les échanges commerciaux. Pour qu'une telle révision soit possible, l'industrie du sucre croit que le Canada doit aussi viser à réduire de façon graduelle et prévisible les tarifs extracontingents excessifs, tout en reconnaissant que ces réductions tarifaires devront être équitables et évaluées pour chaque secteur et produit particuliers.

Il n'est pas surprenant qu'il y ait divergence de points de vue entre les secteurs, étant donné que l'agriculture canadienne est fort diversifiée, géographiquement soumise à des contraintes différentes et caractérisée par des structures de mise en marché qui varient énormément d'un produit à l'autre. C'est aussi le cas d'autres pays, dont ceux de l'UE, laquelle a abondamment recours à des politiques agricoles à double vitesse pour protéger ses secteurs sensibles; toutefois, contrairement aux pays qui peuvent compter sur une demande intérieure importante, le Canada doit viser le marché extérieur pour soutenir sa croissance. Cette dépendance fait en sorte que toute politique protectionniste prête, dans son cas, davantage flanc aux critiques de ses partenaires commerciaux. C'est à une situation de ce type que le Canada aboutira nécessairement s'il poursuit l'option zéro-zéro pour le secteur céréalier, comme l'ont demandé au Comité des représentants de ce secteur, et adopte en même temps une approche tarifaire plus restrictive pour d'autres produits, notamment ceux sous gestion de l'offre.

De tous les éléments du consensus, l'accès aux marchés apparaît donc le plus fragile; toutefois, comme le Comité l'a constaté, le Canada n'est pas dans une classe à part dans sa volonté de défendre à la fois des secteurs sensibles aux importations et ceux qui sont davantage ouverts à la concurrence mondiale.

B. Le soutien intérieur

Considérant que le Canada a dépassé ses obligations de réduction plus rapidement que la plupart de ses partenaires commerciaux et qu'il a respecté la lettre et l'esprit de l'Accord sur l'agriculture, alors que de nombreux autres pays ont fait preuve de plus ou moins de laxisme dans leur interprétation des règles de cet accord, le message livré par une grande majorité des témoins est clair : il faut améliorer la clarté et l'équité des définitions et des règlements qui régissent les programmes de soutien.

Par ailleurs, si la boîte bleue n'était pas éliminée, comme le demande la grande majorité des intervenants agricoles canadiens, ou encore si l'Union européenne et les États-Unis réussissaient à maintenir leur capacité de soutien interne, le Canada devrait s'assurer de conserver une certaine latitude pour contrebalancer les effets des dépenses de soutien dans les autres pays, lesquelles ont jusqu'à présent contribué à accroître les stocks mondiaux de denrées agricoles et déprimé les prix.

La question de la capacité de soutenir et de stabiliser les revenus agricoles a été soulevée devant le Comité par l'Union des producteurs agricoles du Québec (UPA). L'UPA a en effet établi un parallèle intéressant avec la politique américaine, qui devrait servir de leçon au Canada. En 1996, pour satisfaire à leurs obligations en matière de commerce international, les États-Unis ont mis de l'avant le Farm Bill qui, bien que généreux, réduisait le système de sécurité du revenu des producteurs américains. Deux ans plus tard, en annonçant une série de nouvelles mesures pour soutenir le revenu des agriculteurs américains, le Secrétaire américain à l'agriculture a avoué que les projections sur lesquelles on s'était basé pour élaborer le Farm Bill avaient été trop optimistes et qu'il fallait maintenant adopter des mesures spéciales. La leçon est claire : les négociateurs aux prochaines NCM devront s'assurer qu'il est impératif que les mailles du filet de sécurité du revenu agricole puissent être maintenues suffisamment serrées pour permettre aux gouvernements de faire face à tous les aléas du marché auxquels l'agriculture a toujours dû faire face.

Pour certains groupes agricoles, cette capacité de soutenir et de stabiliser les revenus agricoles passe aussi par la capacité du Canada de décider et de gérer, en coopération avec les agriculteurs, les structures de mise en marché, y compris la gestion de l'offre, qu'il juge les plus appropriées à son économie agricole. Pour ces groupes, ces structures ont fait leurs preuves puisqu'elles ont permis aux agriculteurs de maintenir des revenus stables en dépit d'importantes perturbations sur les marchés agricoles. Là aussi le message est clair : ces structures de mise en marché relèvent avant tout de décisions intérieures et ne devraient pas faire l'objet de compromis aux prochaines NCM.

C. Les entreprises commerciales d'État

Les États-Unis ont annoncé depuis un certain temps déjà que les entreprises commerciales d'État (ECÉ), comme la Commission canadienne du blé, seraient dans leur collimateur lors des prochaines NCM. Toutefois, comme l'a indiqué la Saskatchewan Wheat Pool, les nombreuses études effectuées sur les opérations de la Commission ont montré que celle-ci a toujours respecté les règles du commerce de façon loyale et que ses opérations n'ont pas créé de distorsions significatives sur les marchés internationaux.

Même s'il y a encore des visions opposées parmi les intervenants agricoles quant aux orientations futures de la Commission canadienne du blé, le consensus qui vise à examiner les activités des ECÉ plutôt que leur statut et à accroître leur transparence constitue une approche très habile parce qu'elle satisfait autant aux exigences de transparence demandées au Canada qu'à celles qu'ont demandées ses partenaires commerciaux.

Le monopole des ECÉ peut porter sur les importations, les exportations ou encore sur les deux. Peu importe le cas, la position monopolistique des ECÉ leur permet d'exercer un pouvoir de marché substantiel. Dans un mémoire fort élaboré qu'ils ont présenté au Comité, les représentants du syndicat des employés de la Société des alcools du Québec (SAQ) ont fait valoir que la Société est « une entreprise commerciale d'État créée pour des raisons sociales ». Nous retrouvons là la vision canadienne, qui consiste à examiner les activités des ECÉ et non leur statut. Par contre, il faut s'attendre à ce que les NCM s'attardent plus sur les distorsions qu'entraînent les ECÉ pour le commerce que sur le rôle social ou culturel de telles entreprises. Le syndicat des employés de la SAQ semble d'ailleurs avoir prévu le coup en recommandant que « si la question des monopoles fait l'objet de négociations à l'OMC, alors il faut que le débat traite de l'ensemble des monopoles et des oligopoles, pas seulement des monopoles publics. Les monopoles et les oligopoles privés exercent tout autant, sinon plus, un pouvoir de marché. Il faut discuter de ce pouvoir aussi ⁵». On reconnaît donc que les ECÉ exercent un pouvoir de marché, mais que, en élargissant le débat à tous les types de monopole, on parviendra à faire en sorte que les ECÉ ne fassent plus l'objet de toute l'attention.

D. Les mesures sanitaires et phytosanitaires et la biotechnologie

1. Les mesures sanitaires et phytosanitaires

Si les témoins qui ont comparu devant le Comité ont été unanimes à demander que les mesures sanitaires et phytosanitaires continuent d'être assujetties à des règles fondées sur des principes scientifiques, peu d'entre eux ont véritablement élaboré sur les difficultés que cela soulève parfois pour les échanges commerciaux. Certains témoins ont toutefois mentionné que l'Accord relatif à l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) fonctionne suffisamment bien et ne nécessite pas de nouvelles négociations.

L'Accord SPS signé lors du Cycle d'Uruguay vise à prévenir l'utilisation de telles mesures comme des moyens détournés de restreindre le commerce, tout en reconnaissant que les pays peuvent adopter les mesures qu'ils jugent nécessaires pour protéger la santé des humains, des animaux et des plantes. L'Accord SPS reconnaît aussi que les pays peuvent établir leurs niveaux de tolérance au risque, mais qu'ils ont par contre l'obligation de s'assurer que les mesures sanitaires et phytosanitaires reposent sur des principes scientifiques qu'elles ne sont pas maintenues sans fondement scientifique.

Bien que valable et nécessaire, ce droit d'établir le niveau de tolérance au risque crée un problème dans la recherche d'un équilibre à l'intérieur de l'Accord SPS. Ainsi, de la même façon que la tolérance au risque varie grandement d'un individu à l'autre, elle varie d'un pays à l'autre. Pour le consommateur, il arrive souvent que le risque associé à la salubrité de produits alimentaires ne repose pas sur une évaluation scientifique, mais plutôt sur des considérations politiques, sociales ou culturelles. De plus, comme le risque zéro n'existe pas, un consommateur, ou un pays, peut alimenter presque indéfiniment sa résistance à l'acceptation d'un produit, alimentaire ou autre. Un exemple de cette situation est l'interdiction européenne d'importer de la viande de boeuf provenant d'animaux traités aux hormones de croissance. Même si cette action n'est pas justifiée aux yeux du Canada et des États-Unis et que l'OMC leur ait donné raison, l'Union européenne, notamment parce que sa population a une aversion au risque plus élevée qu'en Amérique du Nord, continue à chercher, et à trouver, des données scientifiques supplémentaires pour appuyer son interdiction. Au nom de la même science, deux pays en arrivent donc à des conclusions opposées. Cela illustre bien que le principe de précaution, aussi appelé principe de prudence dans certaines lois canadiennes, notamment en environnement, n'en est qu'à ses premiers pas à l'OMC, mais qu'il laissera des marques importantes lors des prochaines négociations multilatérales. Le principe de précaution, qui dit en substance que l'on doit prendre des mesures de précaution en l'absence de certitudes scientifiques (« dans le doute, abstiens toi »), sera au centre des discussions à l'OMC où les pays devront établir une méthodologie harmonieuse et transparente pour son application.

Déjà deux tendances semblent vouloir marquer les prochaines NCM. La première vient du fait que certains pays trouvent l'Accord SPS trop contraignant pour ce qui est de l'ouverture des marchés; d'autre part, il y a cette tendance montante, alimentée principalement par l'Union européenne, selon laquelle des facteurs socio-économiques devraient également être pris en compte dans l'établissement des mesures sanitaires et phytosanitaires.

Au cours des audiences du Comité, la notion de « plurifonctionnalité » de l'agriculture n'a pas été souvent mentionnée. Par contre, dans les pays de l'Union européenne, la plurifonctionnalité de l'agriculture, qui suppose la prise en compte d'autres dimensions du secteur agricole, comme l'environnement, le maintien de la biodiversité, le bien-être des animaux, etc., est une réalité quotidienne pour les agriculteurs. Ces derniers, qui doivent affronter des coûts de production plus élevés à cause de normes environnementales et sanitaires sévères, craignent pour leur capacité concurrentielle sur le marché mondial et exigent donc que les produits importés reposent sur les mêmes normes. Comme ils ont l'appui des consommateurs européens, leur poids politique, déjà considérable, devient énorme. Par contre, c'est là un exemple parfait d'une situation où un groupe de pays utilise le commerce international pour tenter d'imposer ses valeurs socio-économiques. Compte tenu de l'importance du marché européen et de sa capacité d'influer sur le déroulement des NCM, le Canada devra se montrer vigilant si l'Accord SPS est revu et corrigé, notamment lorsqu'il sera question du risque acceptable selon les fondements scientifiques.

2. La biotechnologie

Le rapide développement d'organismes génétiquement modifiés (OGM) en agriculture ne va pas de pair avec les accès aux marchés qui leur sont octroyés. Devant la rangée de barrières au commerce qui s'élèvent face aux OGM, les États-Unis ont inscrit la biotechnologie sur leur liste de priorités pour les prochaines NCM. Pour le secteur agricole canadien, les enjeux sont importants, car de nombreux agriculteurs comptent sur la biotechnologie pour diversifier leur production et accroître leurs revenus.

Comme le nombre d'irritants commerciaux relatifs aux OGM ne cesse de croître, un examen des règles de l'OMC semble s'imposer. « Depuis la création de l'OMC, les conflits les plus médiatisés et les plus litigieux ont porté sur des questions d'environnement et de sécurité alimentaire. Et ce n'est pas fini, si l'on juge par la clameur grandissante qui entoure le dossier des organismes génétiquement modifiés .⁶» L'Accord SPS pourrait servir de cadre pour traiter des questions des OGM et de la biotechnologie en général; toutefois, si l'on adopte cette façon de faire, cela signifiera aussi qu'on ouvre la porte à d'autres modifications qui pourraient avoir des ramifications commerciales encore plus étendues.

Les questions de biotechnologie sont vastes et complexes et, là aussi, les perceptions et les préoccupations du public varient grandement d'un pays à l'autre. Au Canada, le débat sur les OGM porte généralement sur des questions de santé, mais en Europe il se fait aussi, et même plus, sur les impacts environnementaux (biodiversité, mutation génétique non contrôlée, etc.) que pourrait entraîner l'utilisation des OGM. Par ailleurs, plusieurs pays en développement voient en la biotechnologie un outil pour accroître leur sécurité alimentaire et se tailler une place sur le marché mondial. C'est là un aspect des prochaines NCM qu'il ne faut pas sous-estimer. Une chose est sûre : l'agriculture vit une révolution technologique qui devra faire l'objet de discussions à l'OMC. Si l'Accord sur l'agriculture est l'oeuvre inachevée du Cycle d'Uruguay, alors l'Accord sur les mesures SPS et la biotechnologie risquent de devenir l'oeuvre inachevée du prochain cycle de négociations.

Conclusion et recommandations

Les audiences de notre Comité ont montré que les intervenants du secteur agricole et agroalimentaire canadien sont prêts à peaufiner l'Accord sur l'agriculture conclu lors du Cycle d'Uruguay afin d'accroître la libéralisation du commerce agricole. L'Accord sur l'agriculture a peut-être établi de meilleurs règlements pour faciliter le commerce agricole, mais ces règlements n'ont pas été interprétés ni appliqués de façon équivalente d'un pays à l'autre. La question a été soulevée pendant les audiences : pourquoi avoir des règlements s'ils ne sont pas appliqués? Avant de négocier un nouvel accord sur l'agriculture, les agriculteurs canadiens veulent que l'esprit et la lettre du présent accord soient respectés, notamment en ce qui concerne les engagements d'accès.

Recommandation 12

Comme premier élément de discussion aux prochaines négociations commerciales multilatérales, le Canada devrait exiger que tous les pays signataires respectent d'abord leurs obligations actuelles.

Recommandation 13

De plus, il devrait s'assurer que les nouveaux règlements sur le commerce agricole soient transparents et qu'ils s'appliquent également à tous les pays en fonction de leurs engagements respectifs.

Les agriculteurs et les intervenants de l'industrie agroalimentaire ont élaboré un consensus national qui repose sur leurs attentes fondamentales, mais ils demeurent conscients que les négociations commerciales multilatérales sont un processus qui évolue au gré des revendications de chacun des pays signataires. Ils sont prêts à revoir le mandat de négociation du Canada pourvu que les objectifs fondamentaux établis par consensus soient respectés au cours des négociations.

Recommandation 14

Au cours des négociations commerciales à venir, le Canada devrait chercher à maximiser l'accès aux exportations agricoles canadiennes, sans toutefois mettre en péril sa capacité de maintenir des systèmes de mise en marché ordonnée et sa flexibilité de développer des programmes nationaux de soutien agricole et, surtout, sans utiliser l'agriculture en général ou une production agricole en particulier comme monnaie d'échange.

Il apparaît évident que les mesures sanitaires et phytosanitaires et la biotechnologie, notamment en ce qui concerne les organismes génétiquement modifiés (OGM), seront des sujets litigieux lors des prochaines négociations multilatérales sur le commerce agricole. Même si des principes scientifiques constituent la base privilégiée pour évaluer le risque associé aux échanges commerciaux d'OGM, la science elle-même a ses limites, comme le démontre le conflit sur les importations de boeuf aux hormones. Le principe de précaution que les pays doivent appliquer pour protéger les consommateurs fait maintenant l'objet d'une prise de conscience qui influencera les futures négociations commerciales. Or, dans un marché agroalimentaire où le consommateur est davantage sensible à cause de la présence du facteur santé, un nombre grandissant de gens croient que la science demeurera la référence ultime, mais que l'OMC ne pourra pas totalement ne pas tenir compte de l'incidence des intérêts commerciaux sur la santé, ni faire abstraction de la volonté et de la liberté des consommateurs.

Recommandation 15

Le Comité endosse la position commerciale canadienne d'utiliser la science comme référence ultime en matière de mesures sanitaires et phytosanitaires et dans le domaine de la biotechnologie agricole, particulièrement pour les organismes génétiquement modifiés. Toutefois, devant l'impasse parfois créée par l'absence de consensus sur l'interprétation du principe de précaution et l'incidence négative que cela peut avoir pour les agriculteurs canadiens, le Comité recommande aux autorités gouvernementales canadiennes d'analyser attentivement la tendance qui se dessine en matière d'évaluation du risque associé à la biotechnologie.

Enfin, comme il faut s'attendre à ce que la position agricole canadienne subisse des modifications au cours des NCM, il apparaît important que les agriculteurs et les intervenants de l'industrie agroalimentaire soient consultés lorsque des changements d'orientation seront nécessaires.

Recommandation 16

Les intervenants du secteur agricole et agroalimentaire ainsi que tous les autres secteurs touchés, et le Parlement devraient être consultés régulièrement sur les modifications que pourrait subir la stratégie de négociation initiale du Canada afin d'analyser les effets des changements proposés.

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1^# Témoignage, réunion n^o 119, Winnipeg, 26 avril 1999.

2^# Témoignage, réunion n^o 98, 11 mars 1999.

3^# Reuters, EU Farm Lobby Says No Concessions in Next WTO Round, Bruxelles, 7 mai 1999.

4^# Témoignage, réunion n^o 93, 2 mars 1999.

5# Mémoire, SAQ, mars 1999.

6^# Sylvia Ostry, L'avenir de l'OMC, Brookings Trade Policy Forum, 15 avril 1999.