FAIT Rapport du Comité

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SERVICES

« Ce qu'en disent les Canadiens »

...les marchés internationaux des services semblent destinés à continuer de s'accroître à un rythme soutenu, ce qui créera des débouchés importants pour un vaste éventail d'entreprises canadiennes exportatrices de services. De tous les pays du monde, le Canada figure parmi ceux dont le secteur des services est le plus important en proportion du PIB et il est de ce fait bien placé pour profiter de cette tendance. Il possède des atouts reconnus dans plusieurs secteurs importants - télécommunications, services informatiques, transports, certains aspects du secteur de la culture et du divertissement, finances, génie, services professionnels, éducation et santé. (Témoignage)

Le commerce des services est un secteur de l'économie mondiale qui connaît une croissance rapide. Même si les industries tertiaires comptent pour 76 p. 100 du PIB du Canada, les services ne représentent que 12 p. 100 des exportations canadiennes, par rapport à une moyenne de 21 p. 100 dans l'ensemble des pays industrialisés. Les exportations canadiennes de services ont donc un formidable potentiel de croissance, sans parler de la création d'emplois spécialisés aux quatre coins du Canada, pour peu qu'on fasse une priorité des problèmes que rencontrent les exportateurs de services. ... Par exemple, les exportateurs canadiens de services de télémédecine doivent compter sur une libéralisation des services de santé et des services d'assurance pour pouvoir soutenir la concurrence à l'étranger. (Témoignage)

Les services de livraison express sont très importants pour les petites entreprises, car celles-ci auraient beaucoup de mal à organiser elles-mêmes le transport de leurs marchandises et l'exportation de leurs produits vers des pays dont elles ne connaissent ni la langue, ni les règles douanières, ni les formalités aéroportuaires [...] Ce qu'elles veulent, c'est qu'une entreprise vienne chercher leur produit chez elles et le livre à l'endroit voulu à l'étranger. Or, nos membres ne pourront offrir ce genre de service que si les obstacles auxquels nous faisons face dans ces pays étrangers sont supprimés à l'échelle mondiale. (Témoignage)

Comment pourrons-nous, comme professionnels, faire face à une concurrence de type guichet unique venant de l'extérieur? Ce sont là des questions qui sont importantes, et pas uniquement en termes de concurrence. C'est sûr que c'est important, car on représente quand même une part du marché, mais c'est important aussi quand on pense précisément aux obligations légales qu'on a par ailleurs comme ordres professionnels. Comment les ordres professionnels pourront-ils assurer la protection du public à compter du moment où des guichets uniques venant de l'extérieur viendront faire concurrence à leurs membres? Tout est interrelié. (Témoignage)

... je tiens à souligner qu'il y a une difficulté réelle d'exportation des services d'ingénierie vers les États-Unis et vers l'Europe. Depuis une quinzaine d'années, nos firmes d'ingénieurs trouvent qu'il est beaucoup plus facile de faire des affaires dans les pays de l'Asie et de l'Afrique. (Témoignage)

En ce qui concerne nos ingénieurs qui vont un peu partout dans le monde, les autres pays n'ont pas tous un système de réglementation semblable au nôtre. Notre réglementation du génie est probablement d'une portée assez unique dans le monde. Ces accords assurent à nos ingénieurs qui vont à l'étranger une plus grande visibilité et leur donnent accès à un plus grand nombre de marchés. Ils donnent en même temps aux pays qui emploient nos ingénieurs certaines assurances quant à leur niveau et à leurs compétences. (Témoignage)

nous [les comptables] avons le devoir de bien protéger le public. Tous savent très bien que présentement, l'exercice de la profession se fait de plus en plus de façon virtuelle, presque instantanément. On peut communiquer par Internet partout dans le monde, et il devient difficile de savoir qui a fait le travail et sous quelle juridiction il est. Pour nous, il est important d'être capable de bien déterminer ce genre de choses. (Témoignage)

L'OMC doit faire en sorte que les gouvernements soient assurés d'avoir leur mot à dire dans la réglementation de l'accès aux infrastructures. Le Saskatchewan Council for International Co-operation [...] est contre toute mesure de l'OMC qui imposerait la libre concurrence au niveau des infrastructures et services publics (Témoignage)

Un des moyens d'encourager l'accès au marché a été de privatiser des institutions d'État. On dit que l'on gagne ainsi en efficacité. Dans bien des cas, ce que les contribuables ont construit s'est vendu pour une fraction de sa valeur à des intérêts privés.

Si le Canada continue sur la voie de la libéralisation du commerce et des investissements par l'entremise de l'Organisation mondiale du commerce, il doit le faire sans compromettre de quelque façon que ce soit les droits démocratiques du gouvernement du Canada de financer et de planifier le système d'enseignement postsecondaire au pays, et d'agir comme unique fournisseur de ce système. (Témoignage)

...quand un nouvel accord est conclu, peu importe le reste, un créneau complet devrait être réservé sans équivoque à la santé et aux autres services sociaux, si importants aux yeux des Canadiens. Ces secteurs devraient être intouchables. (Témoignage)

Par-dessus tout, un cadre de travail renouvelé permettrait de s'assurer le respect de la diversité des approches économiques nationales. L'une des plus grandes prétentions du siècle dernier a été l'hypothèse que nous avions trouvé un modèle unique qui pouvait générer le succès économique partout où on l'appliquait. L'appel en faveur d'un pluralisme économique reconnaît que chaque pays doit disposer d'outils qui l'aident à régler les problèmes propres à sa situation particulière. Selon différentes approches, nous pouvons tirer de nouvelles sources d'avantages comparatifs qui créent les conditions nécessaires pour obtenir des gains résultant du commerce. En ce qui concerne le Canada, cela pourrait signifier des dispositions permettant aux pays de maintenir des secteurs-clés, comme la santé et l'éducation, dans la sphère publique. (Témoignage)

Services

Accord général sur le commerce des services (AGCS)

L'Accord général sur le commerce des services (AGCS) est le premier accord multilatéral couvrant le commerce des services, et c'est l'un des principaux résultats du Cycle d'Uruguay. Les services représentent la majeure partie de l'économie de la plupart des pays industrialisés et, de plus en plus, des pays en voie de développement. Avant l'entrée en vigueur de l'AGCS, l'accès aux marchés des services n'était pas garanti par des engagements contractuels. Les négociations du Cycle d'Uruguay portant sur les services ont été extrêmement compliquées; elles se sont déroulées en plusieurs étapes sous la forme de pourparlers multilatéraux, plurilatéraux et bilatéraux, dans le but d'aplanir des obstacles ayant trait au cadre de l'Accord, à des dossiers sectoriels et à des problèmes particuliers ainsi qu'à des annexes pour aboutir, finalement, à l'élaboration de l'AGCS. Cet accord fixe le cadre du commerce des services à travers le monde, impose des règles que tous les pays membres de l'OMC doivent respecter et établit une structure juridique pour le règlement des différends qui pourraient survenir.

L'Accord comporte trois volets principaux. Premièrement, il fournit un cadre constitué d'obligations, de règles et de disciplines générales. Deuxièmement, il fixe des conditions spéciales dans des annexes portant sur certains secteurs des services réglementés, comme les télécommunications et les services financiers. Troisièmement, il énonce des listes nationales d'engagements particuliers portant sur la libéralisation de l'accès au marché ainsi que les concessions accordées au titre du principe de la nation la plus favorisée (NPF).

Globalement, le cadre porte sur tous les services dont on fait commerce à l'échelle internationale, quelle que soit la façon dont ils sont fournis, y compris les services offerts sur le territoire d'un pays aux consommateurs d'un autre pays (tourisme), ceux qui sont fournis par une entité commerciale d'un pays présente sur le territoire d'un autre pays (services bancaires) et ceux qui sont offerts par les ressortissants d'un pays sur le territoire d'un autre pays (construction). Le cadre de l'Accord requiert l'application du traitement national et des principes de la NPF, exige la transparence en ce qui touche les lois, les règlements, les facteurs à prendre en considération et les décisions administratives qui concernent la prestation de services et limitent les restrictions imposées aux paiements, à l'échelle internationale, des transactions couvertes par l'Accord. Les pays membres ont la possibilité d'indiquer les concessions à l'obligation de la NPF pour un nombre limité de services, par exemple si un pays membre a déjà conclu un accord bilatéral préférentiel qu'il souhaite maintenir, à condition que cette concession aux principes de la NPF soit enregistrée.

Les annexes font partie intégrante de l'Accord. L'annexe portant sur la circulation de la main-d'oeuvre permet aux gouvernements de négocier des obligations concernant les séjours temporaires de personnes chargées de fournir un service. Elle ne couvre ni l'emploi permanent ni la résidence. L'annexe sur les services financiers permet aux gouvernements de prendre des mesures pour protéger les investisseurs et les déposants, et pour garantir l'intégrité du système financier. L'annexe relative aux télécommunications stipule que les gouvernements doivent fournir aux prestataires d'un service étranger un accès non discriminatoire aux réseaux publics de télécommunications. Enfin, l'annexe sur le transport aérien comporte des dispositions sur les services de maintenance et de réparation des aéronefs, la commercialisation des services de transport aérien et les services de réservations informatisées.

Les listes nationales sont conçues pour que chaque gouvernement puisse enregistrer les engagements qu'il a pris à l'origine en matière d'accès aux marchés, ainsi que les restrictions qu'il souhaite maintenir à l'égard des 11 grands secteurs de service. Les conditions stipulées dans les listes ne peuvent être rendues plus contraignantes; elles peuvent seulement être assouplies. L'AGCS renferme des engagements de grande portée, qui ont été pris par les pays signataires pour garantir une plus large ouverture des marchés à un large éventail de services, dans les secteurs de la finance, des services professionnels (ingénierie, droit et architecture), des télécommunications, de l'informatique, des transports, de l'environnement ou du tourisme. Certaines négociations ont porté sur les services financiers et les télécommunications ont abouti à des accords.

Vue d'ensemble de l'AGCS

L'AGCS fixe des obligations relatives au commerce des services, obligations fondées sur des concepts semblables à ceux qui sous-tendent les dispositions du GATT sur le commerce des biens, accord en vigueur depuis 1947. Un observateur a remarqué que l'AGCS qui existe aujourd'hui en est au même stade qu'était le GATT en 1947 avant que des changements y soit apportés sur la lancée des divers cycles de négociations qui se sont succédés au cours des 50 dernières années.

Les obstacles au commerce des services prennent rarement la forme de tarifs douaniers ou de mesures à la frontière, comme c'est le cas du commerce international des biens. On peut dresser des obstacles pour empêcher un prestataire de services étrangers d'avoir accès au marché d'un pays particulier ou, si ce prestataire de services étranger est déjà présent sur le marché, d'autres types d'obstacles peuvent exister ou être dressés. Ces obstacles peuvent prendre la forme de restrictions qui limitent la capacité d'une entreprise d'être exploitée sur un marché étranger, de règlements qui ne sont pas clairs, qui changent sans préavis ou qui ne sont pas administrés de façon cohérente, ou encore de conditions d'admission qui empêchent les ressortissants étrangers d'entrer librement dans un pays pour y fournir des services. L'accès au marché dans le contexte des accords portant sur le commerce des services signifie que des services étrangers ont la possibilité de faire concurrence de façon relativement peu contraignante à des services nationaux comparables.

L'AGCS est essentiellement un cadre de règles et de listes d'engagements pris par les pays membres pour offrir un meilleur accès au marché. C'est un accord cadre multilatéral et juridiquement contraignant qui s'applique au commerce des services. L'Accord établit une série de règles en vertu desquelles les prestataires de services profitent de conditions plus libérales pour faire le commerce de leurs services à l'échelle internationale et leur permet de s'appuyer sur un instrument confirmé pour faire valoir leurs droits dans des pays tiers. En vigueur depuis janvier 1995, l'AGCS est un élément essentiel de l'Accord sur l'Organisation mondiale du commerce (OMC), et c'est un instrument qui a eu un effet marqué sur le plan de la libéralisation des marchés.

Ce que l'on entend par services n'est pas explicitement défini dans l'AGCS. On considère généralement que les services sont intangibles, invisibles et périssables puisqu'ils impliquent une production et une consommation simultanées. On peut apporter un bémol à cette définition à l'heure où certains progrès technologiques autorisent « l'entreposage » de certains services par le biais des médias électroniques. Le magazine The Economist a un jour défini les services comme « toute chose dont on peut faire le commerce et que l'on ne peut vous laisser tomber sur le pied ». Le problème, c'est que si un service comme un logiciel est intégré dans un ordinateur, vous risquez d'avoir très mal si on vous le laisse tomber sur le pied.

Dans le contexte de l'AGCS, l'expression « commerce des services » s'applique aux transactions internationales touchant des secteurs aussi divers que la distribution, le tourisme, la banque, l'assurance, les transports, les télécommunications, les services audiovisuels et le génie-conseil. L'expression s'applique également au mouvement des capitaux à l'échelle internationale, notamment à l'investissement direct, et à la circulation de la main-d'oeuvre engagée dans la prestation d'un service dans un pays étranger.

L'AGCS couvre tous les secteurs de services, ainsi que toutes les mesures relatives au commerce des services prises par tout palier de gouvernement, sauf les services gouvernementaux fournis sur une base non commerciale et non concurrentielle. Cela comprend non seulement les gouvernements fédéraux, provinciaux et locaux, mais également les entités non gouvernementales agissant à titre d'organes de réglementation en vertu de pouvoirs conférés par un gouvernement, par exemple le Barreau d'une province ou une association d'architectes. Les mesures couvertes par l'Accord comprennent les lois, les règlements et toute autre disposition juridique prise par un pays membre et, en conséquence, visent une large gamme de mesures qui affectent le commerce des services. À cet égard, il est également important de reconnaître, comme l'a rappelé le professeur Bernier au Comité¹ (Témoignage, réunion n^o 104, Québec, 22 mars 1999), qu'il existe des maillages étroits entre les divers secteurs de services, si bien qu'une décision de politique concernant un sujet - par exemple, la présence commerciale - peut avoir un effet profond sur d'autres secteurs, comme l'investissement. On trouvera une analyse plus approfondie de ces maillages dans les chapitres portant sur l'investissement et le commerce électronique.

L'AGCS est le premier accord multilatéral contraignant qui porte sur l'investissement, étant donné que la plupart des pays industrialisés ont convenu de lever toute restriction aux formes que peut prendre la présence commerciale, quelles qu'elles soient, y compris l'investissement, et d'y accorder le traitement national. En ce qui a trait à l'admission temporaire des personnes physiques, des progrès importants ont été accomplis pour garantir aux prestataires de services que leurs employés seront admis dans des pays étrangers et qu'ils pourront y gérer, commercialiser et négocier des contrats de services. Ainsi, les prestataires de services jouissent dans le monde entier d'un environnement stable pour planifier leurs activités à l'échelle internationale, étant assurés qu'un pays membre respectera ses obligations et que, dans le cas contraire, il fera l'objet de procédures judiciaires contraignantes de la part de l'Organe de règlement des différends de l'OMC.

Les règlements nationaux jouent un rôle important dans le renforcement ou la restriction de la capacité des entreprises à fournir leurs services sur un marché à l'exportation. Nombre de ces règlements portent sur les prescriptions et les procédures en matière de qualifications, les normes techniques et les formalités de licence et peuvent restreindre l'accès au marché s'ils ne sont pas appliqués de façon transparente et cohérente. Même s'ils existent souvent pour faciliter la réalisation d'objectifs nationaux, il est important de s'assurer qu'ils se fondent sur des critères objectifs et visibles et qu'ils ne sont pas plus lourds ni discriminatoires à l'égard des fournisseurs étrangers.

Les accords internationaux renferment parfois des dispositions destinées à promouvoir des accords de reconnaissance mutuelle (ARM) entre les gouvernements et leurs organismes professionnels nationaux, accords qui portent sur les licences ou les certificats, le niveau d'instruction ou l'expérience pertinente que doivent posséder les personnes qui fournissent certains services. Ces organismes peuvent être gouvernementaux ou non, selon le secteur de services concerné. Des accords commerciaux comme l'ALENA et l'AGCS permettent la conclusion d'ententes de reconnaissance mutuelle entre les pays signataires de ces accords, mais requièrent généralement que l'on autorise des entités qui ne sont pas membres à signer un ARM, si elles acceptent de se soumettre aux même conditions. L'ordre du jour du prochain cycle de négociations comprendra probablement une discussion sur l'intégration de règles relatives à la conclusion d'ARM dans l'AGCS.

Parmi les caractéristiques de l'AGCS, il est à noter que non seulement il permet une libéralisation progressive aboutissant à une ouverture graduelle des marchés, mais qu'il garantit le recours à cette approche. Dans ce contexte, il est reconnu dans l'Accord que, parce que le secteur des services est si large et regroupe tant de sous-secteurs ayant des caractéristiques uniques, la libéralisation ne peut se faire du jour au lendemain.

En 1997, les échanges de services commerciaux à l'échelle mondiale, sur la base de la balance des paiements, représentaient approximativement un cinquième des exportations mondiales de biens et de services, et se chiffraient à plus d'un billion de dollars américains. La part de ces échanges qui revenait au Canada s'élevait à environ à 40 milliards de dollars canadiens. Au Canada, l'industrie des services a contribué à la création de 90 % des nouveaux emplois et occupe plus de 72 % de la main-d'oeuvre canadienne dans son ensemble.

Même si ce sont les États-Unis qui constituent le principal marché des services canadiens, comme c'est le cas des biens, les exportations des services canadiens sont plus diversifiées. En 1996, le Brésil, la Suède, Taiwan, le Mexique, les Philippines, Singapour et la Thaïlande ont été, pour le Canada, les marchés dont l'expansion a été la plus marquée sur le plan de l'exportation des services. Étant donné que, dans le cadre de l'économie mondiale, la valeur totale des transactions nationales et internationales relatives aux services a pu être chiffrée à 14 milliards de dollars américains, le potentiel économique d'une libéralisation accrue du commerce des services à l'échelle mondiale est considérable.

Dans le contexte de l'engagement pris par les gouvernements des pays membres de l'OMC de libéraliser progressivement ce secteur, il a été convenu, à la fin du Cycle d'Uruguay, de poursuivre l'ouverture des marchés au commerce des services. Des négociations débuteront en l'an 2000. Les services font également partie de l'ordre du jour des négociations du Canada avec l'Association européenne de libre-échange (AELE) et les pays de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). Les négociations de l'OMC ouvriront au Canada des perspectives d'accès accru aux marchés étrangers pour les entreprises de services canadiennes. Étant donné que l'AGCS constitue déjà un cadre global de règles et de disciplines, on s'attend à ce que les prochaines négociations se concentrent sur l'extension des services couverts par l'Accord et sur l'élargissement des engagements pris par les pays membres.

Listes d'engagements

Dans le cadre de l'AGCS, les obligations particulières de chaque pays membre sont résumées dans une liste d'engagements. Pour déterminer dans quelle mesure les prestataires de services étrangers ont accès à un certain marché, il faut consulter la liste des engagements pris par le pays membre concerné. En dépit de la large couverture que constitue l'Accord, les pays membres peuvent choisir les secteurs de services où certaines obligations s'appliquent en vertu de l'AGCS. Une fois ces engagements pris, ils sont « consolidés ». Tout comme les tarifs douaniers consolidés, ils ne peuvent être modifiés ni annulés qu'après des négociations avec les pays qui seraient affectés - ce qui exigerait probablement une compensation. Étant donné que la « déconsolidation » est difficile, les engagements garantissent un environnement stable et sûr dans un secteur donné, que ce soit aux investisseurs, aux importateurs ou aux exportateurs de services.

Ces listes prennent en compte les quatre principaux modes selon lesquel les prestataires de services peuvent les fournir - ce que l'on appelle les « modes de fourniture » - qui sont traitées séparément. Les quatre modes de fourniture sont les suivants :

· Fourniture transfrontière de services - Le service est fourni par la poste, par voie électronique ou traverse la frontière d'une autre manière.

· Consommation à l'étranger - Un consommateur, par exemple, un touriste ou un étudiant, passe une frontière entre deux pays pour consommer un service.

· Présence commerciale - Un prestataire de services crée une société basée à l'étranger, une coentreprise, un partenariat ou tout autre établissement pour fournir des services à des étrangers.

· Présence de personnes physiques - Une personne, à titre individuel ou en tant qu'employé d'un prestataire de services, se rend dans un autre pays pour y fournir un service.

Les listes énoncent également les restrictions à l'accès au marché qu'un pays membre peut maintenir à l'égard d'un service particulier. Ces restrictions à l'accès au marché sont, de façon générale : des limites imposées au nombre de prestataires ou d'établissements de services, à la valeur des transactions que peuvent effectuer des entreprises étrangères ou des biens qu'elles peuvent détenir, des restrictions quant au nombre de personnes qui peuvent être employées soit dans un secteur particulier ou soit par une entreprise donnée, des restrictions concernant l'entité juridique qu'un prestataire de services peut créer (par exemple, uniquement des coentreprises) et des limites imposées aux investissements étrangers.

Obligations

La solidité de l'AGCS vient de deux types d'obligations clés que l'Accord impose à ses membres :

A. Obligations générales

Ces obligations sont formulés dans le cadre de l'Accord et s'appliquent à tous les secteurs de services. Même si toutes les obligations énoncées dans le cadre de l'Accord sont importantes, les deux qui ont le plus de poids sont les suivantes :

Traitement de la nation la plus favorisée (NPF): Une entreprise peut se fier à l'AGCS de façon générale pour assurer qu'elle sera traitée, par un pays membre donné, de la même manière que tous ses concurrents étrangers. En vertu de l'AGCS, si un pays autorise une concurrence de source étrangère dans un secteur donné, des chances égales doivent être données dans ce secteur aux prestataires de services de tous les autres pays membres de l'OMC. (Cette disposition s'applique même si un pays ne s'est pas précisément engagé à assurer à des entreprises étrangères l'accès à ses marchés en vertu de l'Accord sur l'OMC.)

Obligations relatives à la transparence : Les pays membres sont obligés de faire en sorte que leurs lois et autres mesures nationales soient clairement et publiquement énoncées, afin de faciliter la collecte d'informations sur les règlements nationaux touchant le commerce des services dans le pays en question par les prestataires de services étrangers.

Les principes de la NPF et de la transparence sont les fondements de l'AGCS. Toutefois, tous les gouvernements n'étaient pas disposés à appliquer sans réserves le principe de la NPF, et une clause d'exemption a été incluse dans l'Accord. En effet, certains pays, notamment les plus importants, se montraient réticents à accorder à d'autres pays des avantages sans contrepartie, étant donné qu'en vertu de la disposition sur la NPF ils perdaient la possibilité d'échanger leurs marchés libres contre un meilleur accès aux marchés de leurs partenaires commerciaux (réciprocité). L'article II permet aux pays membres d'imposer des exemptions temporaires qui seront réexaminées lors du prochain cycle de négociations. Ainsi, en principe, il est entendu que les exemptions dont l'acceptation initiale des dispositions de l'AGCS était assortie ne doivent s'appliquer que pendant un temps limité. Dans certains cas, ces exemptions touchent des secteurs tout entiers, comme le transport maritime, alors que d'autres sont plus étroites et précises, comme les exemptions imposées par le Canada en matière d'accords de coproduction cinématographique et de services relatifs aux pêcheries et les dispositions concernant le règlement des différends que l'on trouve dans les accords bilatéraux sur l'investissement. La clause d'exemption de la NPF a été invoquée par 60 pays lorsque l'AGCS est entré en vigueur.

B. Obligations particulières et négociées

Ces obligations découlent des garanties données par un pays membre dans sa liste d'engagements qui fixe, secteur par secteur, les conditions dans lesquelles des étrangers peuvent fournir des services sur le marché national. Ces garanties touchent les modes de fourniture de services autorisés ainsi que les conditions requises pour avoir accès au marché. Une fois qu'un engagement a été pris par un pays membre à propos d'un secteur ou d'un sous-secteur de services précis, ce pays n'est plus simplement lié par les obligations générales de l'AGCS concernant la NPF, mais également par une obligation de traitement national qui signifie que l'accès au marché doit être accordé dans les mêmes conditions que celles dont jouissent les prestataires de services nationaux.

L'obligation de traitement national ne s'applique qu'aux engagements énoncés dans la liste et uniquement si aucune réserve n'a été exprimée à cet égard. Il s'agit d'un outil de libéralisation du commerce qui s'avère décisif, car, une fois cette obligation reconnue, un pays membre doit traiter les services et les prestataires de services étrangers de façon non moins favorable que les services et les prestataires de services nationaux. Le traitement ainsi accordé de part et d'autre n'a pas besoin d'être identique, à condition que rien ne rende moins favorables les conditions concurrentielles dans lesquelles se trouvent les services et les prestataires de services étrangers. Il existe une différence majeure entre l'engagement à cet égard que l'on trouve dans l'AGCS et celui que renferme le GATT. Dans ce dernier cas, il s'applique de façon générale alors qu'en vertu de l'AGCS il s'agit d'une disposition qui peut être négociée, le traitement national pouvant être accordé, refusé ou assorti de conditions, selon le secteur et les pays concernés. L'Accord donne également aux pays membres la possibilité d'inclure dans la liste de leurs engagements des sujets qui ne sont pas traités dans les dispositions générales sur l'accès au marché et le traitement national, par exemple les qualifications, les normes et l'octroi de licences, les marchés publics, les subventions et les mesures de sauvegarde.

L'AGCS donne également la possibilité d'engager des négociations portant sur certains secteurs particuliers, comme cela a été le cas des télécommunications et des services financiers. L'Accord sur les télécommunications de base conclu en 1997, même s'il libéralise de façon significative le commerce des services de télécommunication de base, renferme également une série de principes couvrant des sujets comme les mesures de sauvegarde relatives à la concurrence, les garanties en matière d'interconnection, la transparence des processus d'octroi de licences et l'indépendance des organes de réglementation, dans un texte négocié conjointement appelé le « Document de référence ». La façon dont certains principes favorables à la concurrence sont traités dans ce document pourrait servir d'exemple si l'on envisage d'étendre l'application de ces principes à d'autres secteurs de services.

L'Accord sur les services financiers, conclu en décembre 1997 et entré en vigueur plus tôt cette année, porte sur des engagements précis, par opposition à des obligations générales, qui tiennent compte des caractéristiques spécifiques des services financiers. À cet égard, la disposition la plus importante est celle qui stipule que, dans ses règlements nationaux, un pays membre aura le droit de prendre des mesures pour des raisons de prudence, par exemple, pour protéger les investisseurs, les déposants, les souscripteurs ou toute personne envers laquelle un prestataire de services financiers a des obligations fiduciaires, ou pour assurer l'intégrité ou la stabilité du système financier. Sauf s'il s'agit de protéger l'équilibre de la balance des paiements, l'AGCS n'autorise pas un pays membre à imposer des restrictions sur les transferts financiers internationaux, ni sur le paiement des opérations courantes liées à un engagement précis pris par le pays en question. Par exemple, si un pays membre s'est engagé à accepter la fourniture transfrontière d'un service, les mouvements de capitaux qui en découlent doivent également être acceptés. Même si ces dispositions s'appliquent au commerce de tous les services, elles sont particulièrement pertinentes en ce qui concerne le secteur des services financiers, étant donné qu'un engagement libéralisant ce type de service, sans engagement parallèle relatif au mouvement des capitaux, n'aurait pour ainsi dire aucune valeur.

Opinions des témoins

Pour le Canada, où 72 % de la main-d'oeuvre est employée dans le secteur des services, le régime de l'AGCS s'applique, de loin, au plus important segment de l'économie nationale. Les témoins se sont intéressés aux dispositions générales de l'Accord, mais ont également donné des exemples et formulé des suggestions touchant certains points où, à leur avis, des modifications s'imposaient. Plusieurs témoins, y compris le professeur Winham (Témoignage, réunion n^o 107, Halifax, 24 mars 1999) ont rappelé que des négociations sur les services sont prévues en l'an 2000 et que l'on devrait saisir l'occasion pour inciter les pays à élargir le champ de leurs engagements et à libéraliser davantage le commerce des services. La Chambre de commerce du Canada a déclaré qu'à son avis il est essentiel d'accomplir des progrès dans la libéralisation du commerce et des services (Témoignage, réunion n^o 123, Toronto, 28 avril 1999), et le Business Council of British Columbia a appuyé cette position (Témoignage, réunion n^o 121, Vancouver, 27 avril 1999).

Toute discussion relative aux services est liée à d'autres chapitres du présent rapport, notamment à ceux qui portent sur le secteur culturel, le commerce électronique et l'investissement, à cause des dispositions de l'AGCS portant sur la présence commerciale. Comme l'a déclaré le professeur Bernier (Témoignage, réunion n^o 104, Québec, 22 mars 1999), dès que l'on commence à parler de présence commerciale, on parle également probablement d'investissement, et la question qui se pose est de savoir si de tels investissements, consentis pour établir une présence commerciale, entrent dans le cadre de l'Accord sur les services ou de l'Accord sur les investissements. Le professeur Hart a souligné un autre lien avec les principes relatifs à la politique de la concurrence énoncés dans le Document de référence qui sous-tend l'Accord sur les services de télécommunication de base (Témoignage, réunion n^o 120, Vancouver, 26 avril 1999).

John Gero, directeur général du Bureau de la politique commerciale responsable des services au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, a présenté au Comité un survol des questions relatives aux services qui seront abordées lors des prochaines négociations. Le Canada et d'autres pays membres de l'OMC vont chercher à obtenir d'autres engagements touchant divers secteurs, mais il serait utile de mettre l'accent sur la nécessité d'une plus grande transparence des politiques touchant les services, en ce qui concerne les qualifications, les normes techniques et les procédures qui s'appliquent à l'octroi de licences. Comme l'a déclaré M. Gero, les obstacles au commerce des services sont souvent beaucoup moins visibles. Les mesures qui restreignent la capacité des entreprises étrangères à offrir leurs services aux consommateurs étrangers peuvent comprendre des restrictions touchant leur implantation dans un marché étranger, des règlements qui ne sont pas clairs, qui changent sans avis préalable ou qui ne sont pas administrés de façon cohérente, ou encore des conditions d'admission qui limitent la capacité de ressortissants étrangers de fournir leurs services sur un marché donné (Témoignage, réunion n^o 90, 11 février 1999). D'autres témoins ont donné des exemples des restrictions imposées dans certains secteurs, par exemple la fourniture transfrontières de services d'expert-conseil.

John Gero a également abordé d'autres questions d'intérêt général comme l'élaboration de règles relatives à l'octroi de subventions aux prestataires de services nationaux et la nécessité d'améliorer la qualité des bases de donnés statistiques concernant les services. Cette dernière question a également été soulevée par Dorothy Riddle, à propos des biens et des services culturels. M. Gero a également invoqué les protocoles ou accords spéciaux portant sur les télécommunications et les services financiers qui ont été négociés, et a indiqué que les prochaines négociations pourraient déboucher sur d'autres accords sectoriels (Témoignage, réunion n^o 90, 11 février 1999).

La capacité des prestataires de services de travailler dans des pays étrangers est une question soulevée par plusieurs témoins. Elle comporte deux volets : la reconnaissance, dans un pays donné, des qualifications avalisées dans un autre pays et les procédures utilisées par les responsables de l'immigration à la frontière. Le Conseil canadien des ingénieurs (CCI) a fait remarquer qu'il était souhaitable de conclure des accords de reconnaissance mutuelle afin d'avaliser les qualifications professionnelles dans divers pays, mais il a souligné qu'il n'était pas nécessaire que les futurs accords commerciaux soient assortis d'accords de reconnaissance mutuelle. Le Conseil souhaiterait plutôt effectuer sa propre évaluation des qualifications professionnelles reconnues dans d'autres pays et travailler en collaboration avec des associations comme l'Engineers' Mobility Forum, l'APEC Engineer Project et la Fédération européenne d'associations nationales d'ingénieurs (Mémoire, CCI, 30 avril 1999).

L'Institut canadien des évaluateurs a fait des commentaires favorables sur l'accord de reconnaissance mutuelle touchant le secteur des services de comptabilité et a exhorté le groupe de travail chargé des services professionnels au sein de l'OMC à élaborer des lignes directrices complémentaires et cohérentes pour couvrir le secteur de l'immobilier (Témoignage, réunion n^o 119, Winnipeg, 26 avril 1999).

Dorothy Riddle, qui s'intéresse aux questions touchant les services depuis deux décennies et qui exploite son propre cabinet de conseil, a attiré l'attention du Comité sur les difficultés que rencontrent les experts-conseils qui souhaitent s'établir temporairement aux États-Unis pour y faire le commerce de leurs services. Elle a fait valoir que l'AGCS privilégie souvent la présence commerciale comme moyen de fournir des services transfrontières et que cette pratique est contraire aux intérêts des petits exportateurs de services. Afin d'être en mesure d'exercer une concurrence efficace, certaines entreprises de services doivent avoir la possibilité de choisir entre les différents modes de fourniture. On pourrait aussi envisager de réformer la structure de l'AGCS afin qu'elle reflète la façon dont les services sont fournis. Par exemple, il faudrait libéraliser les services de télémédecine qui touchent le secteur de la santé et de l'assurance afin d'être en mesure d'exercer une concurrence à l'étranger (Témoignage, réunion n^o 121, Vancouver, 27 avril 1999). Si des engagements sont pris à propos d'un secteur, mais pas d'un autre, cela peut entraver la prestation efficace du service en question.

À propos des services de télécommunication, Meriel Bradford, vice-présidente de Téléglobe inc., a souligné que le succès de l'entreprise à l'échelle mondiale est largement attribuable à la libéralisation du secteur des télécommunications et aux efforts consentis par notre gouvernement pour ouvrir des marchés à l'étranger (Témoignage, réunion n^o 112, 13 avril 1999). Elle a exhorté le gouvernement canadien à considérer comme prioritaire une plus grande libéralisation du secteur des services de télécommunication. En 1998, environ 85 % du trafic de télécommunications était encore assuré par des sociétés d'exploitation qui constituaient ou avaient constitué des monopoles, et bon nombre restent des entreprises publiques ou des sociétés assujetties à des restrictions en matière d'investissement étranger. Les autres mesures auxquelles on devrait s'intéresser sont liées aux principes de réglementation énoncés dans le Document de référence sur les télécommunications et portant sur le réglement des différends liés à l'interconnexion et à la transparence. En ce qui concerne les politiques canadiennes, M^me Bradford et M. William Grieve, vice-président de BCT. Telus, ont recommandé la libéralisation des règles qui limitent l'investissement étranger dans des infrastructures nationales (Témoignage, réunion n^o 124, Edmonton, 28 avril 1999).

Des représentants d'associations d'avocats, d'ingénieurs et de comptables ont comparu devant le Comité à Montréal. Les porte-parole de ces trois professions ont soulevé plusieurs fois les mêmes questions, notamment la capacité de leurs membres de travailler non seulement à l'étranger, mais dans toutes les provinces du Canada, et la nécessité de faire avaliser par les provinces tout engagement commercial pris par le gouvernement fédéral (Témoignage, réunion n^o 108, Montréal, 24 mars 1999). Les services de livraison par exprès ont été représentés par la Canadian Courier Association, qui a exhorté le gouvernement à inclure les services de livraison postale et par exprès dans le prochain cycle de négociations. À l'heure actuelle, les services postaux et par exprès apparaissent sur une liste séparée sous la rubrique des services de communication dans le système de classification de l'AGCS, si bien que des engagements peuvent être pris à l'égard d'un seul secteur, des deux ou d'aucun d'entre eux. L'Association des banquiers canadiens (ABC) a présenté un mémoire à l'appui de l'élargissement des concessions consenties dans le cadre de l'Accord de 1997 sur les services financiers, mais s'est surtout intéressée au volet commerce électronique des services financiers, étant donné que, d'ores et déjà, 85 % de ces transactions sont effectuées par voie électronique (Mémoire, ABC, mai 1999).

Le Comité reconnaît l'ampleur des activités couvertes par les dispositions de l'AGCS, ainsi que les différences qui existent entre les conditions s'appliquant à chacun des nombreux secteurs de services concernés. Des recherches approfondies doivent être effectuées pour recueillir et évaluer les informations qui concernent chacun de ces secteurs, afin d'être en mesure de décider quels autres engagements en faveur d'une plus grande libéralisation peuvent être envisagés. Il faut que l'industrie présente ses exigences dans le détail, comme l'ont fait certains secteurs devant le Comité, qui n'a pu toutefois obtenir le même genre d'information de la part d'autres secteurs de services. De son côté, le gouvernement doit contribuer au processus en expliquant comment les dispositions détaillées de l'AGCS sont appliquées dans la pratique. Comprendre comment les engagements sont pris et ce qu'ils signifient dans la pratique, en se fondant sur l'expérience acquise depuis l'entrée en vigueur de l'AGCS, est un exercice très instructif pour toutes les parties en cause. En outre, cet accord soulève des questions importantes, comme l'ont démontré les décisions de l'OMC concernant les périodiques et les bananes. Quelles obligations commerciales s'appliquent lorsque l'échange concerne un bien combiné à un service² ?

Conclusions et recommandations

Le Canada étant un pays qui dépend lourdement de l'accès aux marchés mondiaux pour assurer sa prospérité à court et à long terme, il a un intérêt vital à favoriser un aboutissement satisfaisant du cycle de négociations sur les services qui doit être lancé en décembre. La plupart des témoins qui se sont présentés devant le Comité ont noté que ce cycle de négociations aboutira probablement à une plus grande libéralisation et à la multiplication des secteurs couverts par les dispositions de l'AGCS, et que le Canada devrait se préparer à jouer un rôle majeur dans cet exercice. Le Comité partage ce point de vue et note que le gouvernement a déjà lancé un processus dont l'objet est de cerner les intérêts prioritaires particuliers du Canada à l'égard des marchés à l'exportation pour ce qui est des pays, du type de services, du mode de fourniture d'un service, de la circulation des personnes et des entraves ou des obstacles au commerce (pour le secteur privé ou public).

Recommandation 22

Le Comité prie instamment le gouvernement de finaliser la liste des intérêts spécifiques que doit poursuivre le Canada en priorité, en ce qui a trait au marché des services à l'exportation, avant de lancer des consultations intensives avec le secteur privé et les gouvernements provinciaux en prévision des réunions qui doivent se tenir à Seattle.

Les réserves et les exemptions enregistrées sur les listes du Canada et sur celles d'autres pays vont être examinées lors du prochain cycle de négociations. Certains sujets apparaissant sur la liste du Canada soulèvent des questions particulièrement délicates, comme la culture et l'investissement, et, de l'avis du Comité, doivent donc faire l'objet de vastes consultations en vue d'élaborer des politiques qui s'appliqueront avant et pendant les négociations éventuelles touchant ces sujets. À cet égard, la liste actuelle du Canada reflète les divers paliers d'obligations entre les provinces. Ces négociations fourniront peut-être l'occasion d'harmoniser ou d'uniformiser les engagements pris par les gouvernements canadiens en la matière.

Recommandation 23

Le gouvernement devrait examiner les réserves et les exemptions enregistrées sur la liste du Canada afin d'établir les questions particulièrement délicates ou les domaines où l'on pourrait uniformiser dans une certaine mesure les exigences provinciales. Il faut du même coup analyser la liste des autres pays pour cerner les services dont on pourrait chercher à améliorer l'accès et le Canada devrait être disposé à entamer des consultations ou des négociations à cet égard.

Dans le secteur des services, la libéralisation est étroitement liée à l'assouplissement corrélatif des pratiques dans des domaines connexes, par exemple, la politique de la concurrence et l'investissement. Ces maillages ont été évoqués par plusieurs témoins. C'est une question qui est manifestement délicate et qui exigera d'être traitée avec un soin particulier par nos négociateurs dans le cadre des discussions lancées par l'OMC.

Recommandation 24

Le Comité reconnaît l'interrelation qui existe entre les divers secteurs du domaine des services et recommande que le gouvernement évalue les retombées probables des politiques sectorielles qu'il choisira de négocier sur les autres secteurs et qu'il les explique en détail afin que toutes les parties prenantes puissent tenir compte de ce facteur dans leur évaluation des dossiers à régler.

Les accords de reconnaissance mutuelle (ARM) constituent, pour les organismes professionnels, un dossier important dans le contexte des dispositions relatives à la circulation des personnes et au traitement des services commerciaux et professionnels. Le comité a entendu des témoins représentant les avocats, les comptables et les ingénieurs. Tous reconnaissent les avantages des accords de reconnaissance mutuelle lorsqu'il s'agit d'aider les membres de leur profession à travailler à l'étranger mais, à ce stade, tous ne sont pas d'accord sur la portée des nouveaux engagements que le Canada pourrait prendre à cet égard. En outre, nous comprenons que les accords de reconnaissance mutuelle n'entrent pas à l'heure actuelle dans le champ des compétences de l'OMC. Il s'agit clairement d'un dossier qui doit être approfondi non seulement avec les professions concernées, mais également avec les gouvernements provinciaux.

Recommandation 25

Le comité prie instamment le gouvernement de mettre au clair toutes les questions relatives aux accords de reconnaissance mutuelle qui concernent ces organismes professionnels de façon à être en mesure de lancer des discussions de fond sur ce sujet dans le cadre du prochain cycle de négociations de l'OMC.

Les mesures de sauvegarde et les pratiques en matière de subventions dans le secteur des services ont été évoquées par les fonctionnaires qui ont comparu devant le Comité. Même si ces questions n'ont pas souvent été abordées par d'autres témoins, le Comité est d'avis que ce pourrait être d'importants éléments du commerce des services à l'échelle internationale.

Recommandation 26

Le gouvernement devrait se préparer à lancer des pourparlers qui pourraient aboutir à l'instauration de règles sur les subventions et les mesures de sauve-garde dans le cadre de l'AGCS, lors du prochain cycle de négotiations

Le Comité a été informé que les statistiques sur les services ne sont généralement pas aussi détaillées que celles qui portent sur le commerce des biens. Les données statistiques font partie des outils les plus importants qu'utilisent les négociateurs pour déterminer les perspectives d'accès aux marchés.

Recommandation 27

Le gouvernement, en collaboration avec des entreprises de services du secteur privé, les bases de données provinciales et Statistique Canada, devrait prendre le plus rapidement possible des mesures pour améliorer la base de données sur les services.

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1^# Voir le texte du Mécanisme d'examen des politiques commerciales à l'annexe 3 de l'Acte final, publié dans Les résultats des Négociations commerciales multilatérales du Cycle d'Uruguay, Genève, GATT, 1994.

2^# Si l'on se fonde sur une discussion qui a eu lieu lors d'une conférence organisée par le Centre de droit et de politique commerciale sur la procédure de règlement des différends de l'OMC, tenue à Ottawa, le 25 mars 1999, il semble qu'à la fin du Cycle d'Uruguay les négociateurs du GATT et de l'AGCS ne se sont jamais rencontrés pour résoudre la question de savoir comment les conflits entre les deux accords seraient résolus.