FAIT Rapport du Comité

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QUESTIONS CULTURELLES

« Ce qu'en disent les Canadiens »

Nous savons tous que pour assurer la réussite d'une société démocratique, il faut absolument avoir un sens de valeurs communes. ... La seule façon de maintenir ce sens de valeurs partagées est d'avoir souvent l'occasion de discuter et de s'exprimer sur des choses qui reflètent la culture canadienne, peu importe ce qu'on entend par ce terme. (Témoignage)

Le Canada ne peut plus prétendre que ses industries culturelles sont protégées par les traités commerciaux internationaux à l'heure où une vague croissante de différends démontre clairement que ce n'est pas le cas. (Témoignage)

Pourquoi continue-t-on de contester les mesures culturelles canadiennes? Parce que les mécanismes existants et le langage que le Canada essaie d'utiliser dans les accords commerciaux pour protéger le droit de soutenir sa culture ne fonctionnent pas. Ils sont inadéquats. (Témoignage)

... On peut se poser des questions sur une exemption complète des industries culturelles, comme dans le cas de l'ALENA. Cette exemption dite complète n'a pas garanti les intérêts du Canada dans le domaine culturel, parce que les États-Unis sont à même d'imposer des sanctions commerciales quand ils le veulent et dans les conditions qu'ils veulent. Le plus souvent, le Canada a dû reculer lorsqu'une mesure culturelle ne faisait pas l'affaire des États-Unis. (Témoignage)

De récentes décisions de l'OMC ont eu des conséquences fâcheuses qui ont porté atteinte à la politique culturelle d'un pays. Pour cette raison, il importe d'intervenir immédiatement. Si l'on veut que les caractéristiques culturelles d'un pays ou d'une population puissent s'exprimer, il faut faire en sorte que le contexte des échanges commerciaux internationaux permette le multiculturalisme et le pluralisme culturel. C'est à l'OMC qu'on pourra le mieux réussir à le faire, faute de quoi on pourrait observer une augmentation des nationalismes et s'exposer aux conséquences éventuellement dévastatrices qui peuvent se produire quand une population décide de défendre agressivement sa culture. (Témoignage)

En dernière analyse, les politiques et structures [culturelles] à élaborer doivent émaner de l'intérieur du Canada et être fortement marquées de protectionnisme, même si ce mot est passé de mode. Les gens ne veulent pas en parler, car c'est une notion maintenant mal vue, mais si nous ne protégeons pas notre culture, qui va le faire? (Témoignage)

... l'articulation de ces trois types de politiques en matière de soutien financier, de contenu canadien et de propriété étrangère nous a malgré tout permis de nous préserver une fenêtre minimale. Il nous faut préserver ces politiques canadiennes qu'a adoptées le Canada à la fin des années 1960 et au début des années 1970 et qu'ont imitées plusieurs pays partout dans le monde. Par exemple, la France, l'Italie et une foule d'autres pays ont combiné des restrictions en matière de propriété étrangère et des obligations de quota de contenu national au niveau de leur télévision. Certains pays ont appliqué les mêmes règles au niveau de la radio, bien que dans une moindre mesure. Le plus récent exemple d'un pays qui a imité les politiques qui fonctionnent bien au Canada est Israël qui, au cours des vacances de Noël, a adopté un quota de musique locale pour ses stations de radio. (Témoignage)

Dans l'industrie de l'enregistrement sonore, nous en avons plus à perdre qu'à gagner si jamais un commerce tout à fait sans entrave voit le jour. Ce ne sont pas seulement les auteurs-compositeurs et les interprètes dont l'oeuvre a pu mieux rayonner en raison de mesures comme les règles régissant le contenu canadien; c'est la diversité culturelle qui a pu être préservée pour tout le monde. ... Les artistes sont parmi les premiers à critiquer les obstacles plus grands que l'on dresse ainsi devant la libre circulation de leurs oeuvres. La liberté d'accès est un élément important de notre liberté intellectuelle et sociale. La disparition de tous les contrôles, et notamment des droits des créateurs, des travailleurs et des consommateurs, demeure toutefois une éventualité très inquiétante. (Témoignage)

Le succès considérable des éditeurs et des auteurs canadiens est maintenant devenu légendaire. Un consommateur sur deux choisit ou préfère les ouvrages d'auteurs canadiens. Au niveau de l'édition de matériel pédagogique, les manuels scolaires originaux canadiens représentent plus de 85 p. 100 de la totalité des achats de manuels scolaires des écoles et plus de 30 p. 100 dans le cas des collèges et des universités. Une telle réussite attire l'attention et fait bien sûr des envieux. Nous allons donc devoir gérer nos relations commerciales internationales avec beaucoup de précaution parce que nous n'avons pas l'intention de cacher nos succès pour éviter de susciter la convoitise de nos partenaires commerciaux. Nos succès à l'exportation font la une des journaux et nous devons continuer de trouver des débouchés à l'étranger et d'être bien accueillis sur les marchés étrangers. Il nous faut cependant parallèlement nous montrer vigilants pour protéger l'intégrité de notre propre marché. (Témoignage)

J'estime que chaque pays a le droit à son propre espace culturel et qu'il nous faut une politique en la matière. À l'exception peut-être des États-Unis, je crois que tous les pays du monde [seraient de cet avis]... Tous les autres pays ont un intérêt national - ce qui est d'après moi essentiel - dans la création de ce nouvel instrument sur la culture qui tient compte de la nature de la culture et du fait que celle-ci a besoin de politiques particulières, ce qui peut ensuite se refléter dans les détails techniques d'accords commerciaux portant sur certains secteurs en particulier. Mais il faut un consensus au niveau mondial sur le droit de chaque pays à sa propre culture. (Témoignage)

On considère trop souvent les industries culturelles comme un secteur exclusivement national et protectionniste. Or, le fait est que l'industrie de la radiodiffusion ne peut pas survivre sur le marché national sans un volet international. Avec de bons outils de promotion et l'accès aux marchés étrangers, c'est un secteur qui présente un potentiel de croissance intéressant, car la demande mondiale d'émissions de télévision continue d'augmenter à un rythme sans précédent. (Témoignage)

À la lumière des accords commerciaux actuels, les décideurs canadiens du domaine culturel travaillent en pensant aux contestations possibles que leurs actions pourraient susciter, pratiquant une sorte de politique d'autocensure. Même si des exceptions pour la culture ou des réserves particulières au pays sont prévues et en l'absence d'engagements précis concernant nos politiques culturelles, les accords commerciaux ont d'importantes répercussions sur la souveraineté culturelle du Canada. Et ces répercussions ne feront que s'accentuer à mesure que le changement technologique estompera les distinctions entre les industries culturelles, l'informatique et les télécommunications. (Témoignage)

... à cause du caractère délicat des questions de culture dans les négociations internationales en matière de commerce et d'investissement, on a repoussé le plus possible les discussions à ce sujet. Or, quand on arrivait enfin à la question de la culture, les grandes lignes de l'accord étaient établies et les négociateurs cherchaient souvent une solution rapide et expéditive à appliquer à la culture. La CCA ne doute pas de la bonne volonté de nos négociateurs commerciaux, mais nous estimons que le Canada et les autres pays qui pensent comme nous doivent aborder le cycle du millénaire en ayant déjà préparé un énoncé clair de leurs préoccupations au sujet des lacunes du GATT et du GATS en matière de culture. (Témoignage)

Questions culturelles

Contexte du commerce de nature culturelle

La question du traitement de la culture en droit commercial international n'est pas réglée. Les circonstances entourant les différends actuels remontent aux années 1920, époque où les pays européens utilisaient les contingents à l'écran pour protéger leurs industries cinématographiques contre l'afflux de films américains. En 1945, les lois protectrices de nombreux pays européens avaient été abrogées ou modifiées en raison notamment des menaces ou des boycottages des Américains. En 1947, l'article IV du GATT offrait une solution provisoire aux frictions commerciales en permettant l'utilisation de contingents à l'écran dans le cas des films, ce qui voulait donc dire que les films étaient considérés comme des biens et, par le fait même, assujettis aux disciplines du GATT applicables aux biens uniquement. Dans les années 1960, les États-Unis ont demandé que le GATT enquête sur les restrictions imposées par les pays à l'égard de la programmation télévisuelle, mais aucune entente n'a été conclue à ce sujet. Les subventions accordées pour les films et les émissions de télévision ont fait l'objet dans les années 1970 des négociations commerciales du Cycle de Tokyo, et les États-Unis ont demandé des consultations au sujet des restrictions applicables à la programmation que renfermait la directive « Télévision sans frontières » de la Communauté européenne dans les années 1980.

Dans le cadre de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis (ALE) et de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), il avait été décidé que la culture ne serait pas abordée à la table de négociations. Les deux accords contenaient une disposition spéciale prévoyant une mesure d'exemption pour les industries culturelles. Un libellé moins ambigu a été utilisé pour l'exemption de la culture dans deux autres accords bilatéraux de libre-échange, l'Accord de libre-échange entre le Canada et Israël et l'Accord de libre-échange entre le Canada et le Chili. L'exemption culturelle prévue dans l'ALE qui a été transposée dans l'ALENA doit passer l'épreuve du feu, et il est difficile d'établir si les interprétations contradictoires des Canadiens et des Américains s'appliquent.

La question de la culture a été abordée lors des négociations sur les services du Cycle d'Uruguay quand on a envisagé la possibilité d'inclure une annexe sur les services audiovisuels. Certaines parties se sont prononcées en faveur d'une exemption culturelle analogue à celle de l'ALE, tandis que les États-Unis se sont opposés et continuent de s'opposer à une telle exemption et préconisent un marché libre pour les produits culturels. À l'OMC, les services audiovisuels sont considérés comme une activité de services assujettie aux obligations découlant de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS). Il est presque certain que la question du traitement des biens et des services culturels sera soulevée au cours des prochaines négociations de l'OMC. Lors des négociations de l'OCDE en vue d'un Accord multilatéral sur l'investissement (AMI), qui ont échoué en 1998, le traitement possible des industries culturelles a énormément retenu l'attention.

Une question a dominé ces discussions, à savoir si le produit des industries culturelles est un bien ou un service en raison des obligations différentes qui s'appliquent, le GATT de 1994 dans le cas d'une marchandise, et l'AGCS dans le cas d'un service. La décision de l'OMC au sujet des périodiques a projeté à l'avant-scène la question de savoir si la culture est un bien ou un service. La distinction détermine les obligations dont un pays doit s'acquitter en vertu des accords commerciaux internationaux. Dans le cas de la décision au sujet des périodiques, l'Organe de règlement des différends a estimé que la production et la distribution des périodiques constituait à la fois un bien, la copie papier du magazine, et un service, le contenu rédactionnel et publicitaire qui peut être transmis sous des formes incorporelles. Les obligations découlant à la fois du GATT et de l'AGCS semblent s'appliquer.

Dans le cas de la culture, si une mesure touche la circulation transfrontalière de la copie papier d'un livre, d'un journal, d'un périodique, d'un film, d'un enregistrement sur bande ou d'un disque compact, on parle d'un bien, même si le contenu de chacun est considéré comme un service. Le même contenu pourrait être envoyé par câble ou transmis sans fil et il serait alors considéré comme un bien incorporel jusqu'à ce qu'il soit stocké sur un support physique. Les droits de douane imposés aux magazines et une taxe imposée sur le contenu rédactionnel des magazines ont des effets similaires, même s'il s'agit, dans un cas, d'un bien et, dans l'autre, d'un service. Nombre des mesures prises par le Canada en matière de politique culturelle, telles que les subventions, les incitatifs fiscaux, les contingents, la restriction sur le type de propriété privée et le fonctionnement des entreprises publiques comme la Société Radio-Canada influent à la fois sur les biens et les services lorsque les deux sont combinés. Les dispositions législatives contenues dans le projet de loi C-55 visant les périodiques ciblent les services publicitaires. La question qui se pose est de savoir comment distinguer les biens des services lorsque les deux se combinent et lorsque des règles commerciales différentes s'appliquent à chacun. Ce problème touche des biens aussi divers que la publicité, les bananes, la musique et l'acier. Les services financiers, de stockage et de transport accompagnent la vente de la plupart des biens corporels.

Il est nécessaire que les négociateurs canadiens reconnaissent la maturation d'un grand nombre d'industries culturelles canadiennes et l'importance croissante des marchés étrangers pour leurs exportations et leurs investissements. L'importance des exportations varie selon le secteur culturel, mais la tendance est la même pour tous, et elle est particulièrement marquée pour les nouveaux médias. Les intérêts culturels canadiens voudront continuer de s'assurer l'accès aux marchés étrangers, ce qui supposera quelques compromis concédés à ceux qui désirent maintenir les politiques culturelles internes en vigueur actuellement au Canada.

Les tribunes de la politique en matière de commerce de biens culturels

Le commerce des biens culturels canadiens est soumis aux disciplines de l'OMC, de l'ALE et de l'ALENA. Il est soumis aux disciplines non discriminatoires du GATT de 1994 qui prévoient deux exceptions. L'article IV du GATT permet aux pays d'imposer des contingents pour la présentation de films nationaux et l'article XXf) prévoit des dérogations dans le cas des mesures destinées à protéger les trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique.

Les règles relatives aux subventions à l'intention des producteurs de biens culturels exigent que les subventions soient versées directement aux producteurs, comme dans le cas des subventions postales aux éditeurs de périodiques. Cela signifie que les programmes de crédit d'impôt utilisés à grande échelle pour appuyer la production de matériel audiovisuel pourraient être considérés comme une entrave aux dispositions du GATT relatives au traitement national. Les subventions doivent également être conformes à l'Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (un des accords commerciaux multilatéraux sur le commerce des biens), selon lequel certains types de subventions peuvent être contestés s'ils causent un tort considérable aux producteurs d'autres pays¹.

Un autre accord multilatéral, l'Accord antidumping, peut également s'appliquer. On prétend souvent que les éditeurs de magazines américains pratiquent le dumping de leur contenu rédactionnel au Canada après avoir recouvré les coûts de la production sur leur marché intérieur. Il est difficile d'appliquer les arguments utilisés pour l'évaluation du dumping de marchandises comme les automobiles ou les textiles pour lesquelles les prix sur les marchés intérieur et étrangers peuvent être comparés. Dans le cas des magazines, des livres, des films ou des émissions de télévision, par exemple, tous les coûts de la production du contenu sont engagés avant qu'on ait réalisé une seule vente. Les prix ont tendance à dépendre de la demande du marché. Ainsi, une émission de télévision vendue à un radiodiffuseur d'Edmonton le sera à un coût moindre que sur le marché montréalais, où le prix sera encore moins élevé que sur le marché new-yorkais. Il serait trompeur de dire que l'émission fait l'objet de dumping sur les plus petits marchés, où les prix sont moins élevés, ou qu'il y a pratique déloyale parce que les tarifs publicitaires sont moindres sur le marché de plus petite taille.

Le commerce des services culturels est soumis aux dispositions de l'AGCS. Le traitement général des services, tel qu'il est décrit dans le document de travail sur les services, s'applique aux services culturels. Le Canada a réclamé une exemption de la clause NPF en vertu de l'article II pour les traités de coproduction cinématographique et télévisuelle qu'il a conclus avec un certain nombre de pays. Les traités bilatéraux de coproduction comportent pour les deux partenaires des avantages qui ne sont pas offerts à d'autres pays. Le Canada n'a pas réclamé d'exemption de la clause NPF pour sa politique de distribution de films, politique qui accorde un traitement plus favorable à certaines entreprises américaines de distribution, mais dont ne peuvent se prévaloir les nouveaux investisseurs étrangers. En vertu de la partie III de l'AGCS, le Canada n'a pris aucun engagement en matière d'accès au marché ou de traitement national pour les services culturels. Il n'a pas non plus pris le moindre engagement dans le secteur des services de commerce de gros pour les enregistrements musicaux, sonores et vidéo. Il se peut fort bien que des pressions soient exercées sur les pays qui n'ont pris aucun engagement ou qui n'ont pris que des engagements limités pour qu'ils en souscrivent au cours des futures négociations.

Le traitement des biens culturels dans l'ALENA (annexe 2106) est assujetti à l'article 2005 de l'ALE dont le premier paragraphe mentionne l'exemption pour les industries culturelles, sauf disposition contraire. En vertu de ce paragraphe, les parties sont libres d'intervenir pour soutenir leurs industries culturelles. Le deuxième paragraphe de l'article 2005 permet à une partie de prendre des mesures ayant un effet équivalent sur le commerce en réaction à des mesures qui ne seraient pas conformes à l'accord, mis à part le premier paragraphe.

L'exception culturelle prévue à l'annexe 2106 de l'ALENA est aussi applicable au commerce des services culturels entre le Canada et le Mexique et entre le Canada et les États-Unis, mais pas entre le Mexique et les États-Unis. Toutefois, parce que les services culturels ne sont pas mentionnés dans le chapitre de l'ALE sur les services (aucune allusion n'est faite aux services culturels à l'annexe 1408 de l'ALE), il ne peut y avoir d'obligation au sujet des services ni aucun recours à des mesures ayant un effet équivalent sur le commerce de la part des parties à l'ALENA.

Lors des délibérations de l'OCDE sur l'AMI, délibérations qui ont maintenant pris fin, il a été question d'une procédure visant à soustraire la culture aux obligations découlant d'un accord international sur l'investissement. L'ébauche d'accord portait non seulement sur l'investissement, mais aussi sur le traitement des droits de propriété intellectuelle. Ces deux sujets seront vraisemblablement inscrits à l'ordre du jour des futures négociations commerciales. Le commerce culturel recoupe également des questions liées au commerce électronique. Le contenu imprimé et audiovisuel est distribué par la voie d'Internet, média pour lequel il n'existe pas encore de disciplines commerciales. En raison de la convergence des télécommunications et de la radiodiffusion, qui sont soumises à des régimes

Encadré 7.1 Qu'est-ce que le Groupe de consultations sectorielles sur le commerce extérieur - Industries culturelles et quelle est sa proposition?

Le Groupe de consultations sectorielles sur le commerce extérieur (GCSCE) - Industries culturelles fait partie du système consultatif du gouvernement fédéral en matière de commerce extérieur. Il donne aux fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, ainsi qu'à ceux du ministère du Patrimoine canadien, la possibilité de consulter les représentants des industries culturelles du Canada. Les 16 membres du Comité proviennent du secteur et sont associés à ces activités. Le rapport qu'ils ont produit et qui s'intitule La culture canadienne dans le contexte de la mondialisation, Nouvelles stratégies pour la culture et le commerce, publié en février 1999, et que l'on peut consulter à l'adresse <http://www.infoexport.gc.ca/trade-culture>, est le fruit de deux années d'études. Ce rapport contient une recommandation relative à un nouvel instrument.

La proposition avancée par le groupe portant sur un nouvel instrument reconnaîtrait l'importance de la diversité culturelle et le fait que les biens et services culturels diffèrent sensiblement des autres produits, par leur nature et de par la façon dont ils sont produits et distribués. Le nouvel instrument permettrait également de déterminer comment les disciplines commerciales s'appliqueraient ou non aux mesures culturelles qui respectent les règles convenues.

réglementaires différents, il sera de plus en plus difficile d'établir des séries différentes de règles.

Ceux qui travaillent à l'élaboration du contenu du « Nouveau média » préconisent un système ouvert pour la distribution de ce contenu. Cela remet en question le cadre stratégique voulant que le régime réglementaire pour l'attribution de licences de radiodiffusion exige la propriété canadienne et que les règles relatives au contenu canadien s'appliquent.

Le 18 février 1999, le Groupe de consultations sectorielles sur le commerce extérieur - Industries culturelles a publié un document de travail intitulé « Nouvelles stratégies pour la culture et le commerce » (voir encadré 7.1). Il y définissait quatre approches possibles de la politique commerciale dans le secteur de la culture :

· Négocier une exemption culturelle générale;

· Ne souscrire aucun engagement en matière de culture;

· Mettre au point un nouvel instrument international portant sur la diversité culturelle;

· élaborer des accords visant des industries, des mesures ou des pratiques précises dans le secteur culturel.

Le GCSCE s'est prononcé en faveur de la troisième option, c'est-à-dire d'un instrument international. Celui-ci pourrait consister en un traité distinct ou en un accord sectoriel semblable à celui qui a été conclu pour les télécommunications et les services financiers à l'OMC. De nombreux témoins soucieux des questions de politique culturelle ont commenté cette proposition.

Opinion des témoins sur le nouvel instrument

Les témoins, notamment ceux représentant des groupes d'intérêt culturel ont appuyé en règle générale l'étude d'un nouvel instrument spécial concernant la diversité culturelle, d'une part, et l'abandon de l'exemption culturelle dans les ententes commerciales, d'autre part. La Conférence canadienne des arts (CCA) a remarqué que les réserves portant sur des pays particuliers et le modèle d'exemption culturelle se sont révélées ne pas être des garanties efficaces d'autonomie culturelle et d'auto-orientation (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999). L'Association canadienne des radiodiffuseurs (ACR) a, quant à elle, déclaré que « les exemptions culturelles ne fournissaient pas à son avis un appui efficace au secteur culturel canadien » (Mémoire du 28 avril 1999, p. 9) et la Canadian Independent Record Production Association (Mémoire du 28 avril 1999, p. 7) et la Pacific Music Industry Association (Témoignage, réunion n^o 121, Vancouver, 27 avril 1999) ont émis le même point de vue. Dennis Browne, directeur du Centre de droit et de politiques commerciales a précisé « qu'il serait erroné de continuer à chercher des exemptions aux règles » (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999) et le professeur Acheson, de l'Université Carleton, a quant à lui signalé « qu'exempter la culture des ententes commerciales ne soustrait pas les questions culturelles aux disciplines internationales » (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999), rappelant le conseil reçu par le Canadian Publishers' Council, selon lequel, « si la publication de livres est exclue des ententes commerciales auxquelles le Canada adhère, nous n'aurons plus aucun recours en vertu de ces ententes si nous désirons contester notre traitement » (Mémoire, 28 avril 1999, p. 5). Il faut alors se demander quel autre mécanisme peut répondre aux préoccupations de ceux qui estiment que la culture est différente des autres produits faisant l'objet de commerce. La proposition du Groupe de consultations sectorielles est-elle une bonne façon de procéder?

Le rapport de ce groupe ne précise pas en détail les modalités de l'instrument proposé. Les témoins ont envisagé deux scénarios, un scénario intégré aux règles de l'Accord de l'OMC et un instrument distinct de ces règles. Daniel Schwanen appuyait la notion d'instrument spécial et, pour lui, il devrait fonctionner « dans le cadre commercial général qui reconnaîtrait le rôle spécifique des biens et des services culturels dans une société, rôle qui diffère de celui des autres types de biens et services faisant l'objet d'échanges » (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999). Selon le professeur Wolfe de l'Université Queen, « nous devrions penser à faire quelque chose pour la culture, comme produire un document de référence qui serait une composante clé de tout accord sur les télécommunications de base » (Témoignage, réunion n^o 93, 2 mars 1999). Ces propositions ont pour point commun l'instauration d'une entente sectorielle sur la culture au sein de l'OMC, analogue à l'entente sur les services financiers et les services de télécommunications de base. Pour répondre à une question sur le traitement de la culture, Jeffrey Schott, de l'Institute for International Economics, a déclaré qu'il faudrait insister sur l'usage de subventions pour promouvoir les intérêts culturels (Témoignage, réunion n^o 135, 12 mars 1999). Ces subventions deviendraient partie intégrante d'un accord de l'OMC. Selon le professeur Hart, de l'Université Carleton, il est probablement possible d'en arriver à un consensus international en matière de culture (Témoignage, réunion n^o 120, Vancouver, 26 avril 1999).

L'autre point de vue exprimé consiste à conclure une entente ne faisant pas partie des accords de l'OMC. La Conférence canadienne des arts a fait valoir que les instruments traditionnels servant à isoler la culture des disciplines prévues dans les ententes commerciales internationales ne devraient pas constituer le fondement des positions canadiennes en matière de négociations. D'autres témoins ont prôné le maintien de l'instrument en question hors de l'OMC et hors de portée des bureaucrates (Témoignages, réunion n^o 123, Toronto, 28 avril 1999). L'Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists (ACTRA) s'est dit en faveur de l'élaboration d'une charte mondiale des droits à la diversité culturelle (Témoignages, réunion n^o 125, Calgary, 29 avril 1999). Comme d'autres pays partagent les préoccupations du Canada, la CCA appuie les efforts du gouvernement visant à intéresser d'autres nations et a recommandé que « le Canada convoque une conférence où seraient réunis des représentants de divers pays dans le but express d'élaborer un protocole d'entente ou un contrat s'appliquant à toutes les ententes internationales en matière de commerce et d'investissement » (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999).

Dans quelle tribune forger une telle entente? Le professeur Bernier, de l'Université Laval, a signalé que, si cette convention « n'était pas négociée sous les auspices de l'OMC, elle ne pouvait l'être que sous ceux de l'UNESCO. Il y aurait alors risque de conflit entre l'UNESCO et l'OMC sur ces questions » (Témoignage, réunion n^o 104, Québec, 22 mars 1999). La question soulevée par le professeur Bernier est que, pour qu'il y ait entente sur un instrument négocié hors de l'OMC, que ce soit au sein de l'UNESCO ou ailleurs, il faut d'abord que les pays acceptent d'exempter la culture des obligations qui s'appliquent actuellement à elle, ce en vertu des règles de l'OMC. Deux exemples : le GATT de 1994, qui s'applique aux biens culturels, et l'article IV de cet accord concernant les contingents à l'écran, ainsi que de l'AGCS en matière de services audiovisuels. Les services sont visés par les négociations obligatoires déjà acceptées par les pays et il est douteux que les États-Unis appuient une exemption des services audiovisuels de ces négociations.

En somme, bien que la quasi-totalité des témoignages ait été en faveur de la mise en place d'un instrument spécial en matière de culture comme le proposait le Groupe sectoriel, il y a eu divergence d'opinion sur la façon dont le Canada devait procéder. Le fait que certains préfèrent un accord négocié hors de l'OMC est compliqué par l'existence des règles de l'OMC et la probabilité qu'il serait difficile de soustraire la culture à ces dernières et de soumettre le commerce de la culture à des obligations différentes et probablement contradictoires. Les parties concernées auraient peut-être un plus large choix d'instances auxquelles s'adresser, ce qui compliquerait la résolution des problèmes au lieu de la faciliter.

Points de vue des témoins - questions transsectorielles

De nombreuses questions portent à la fois sur la culture et sur d'autres domaines, ce qui complique le débat et ce dont ont traité les témoins. Un grand nombre des questions soulevées portait sur l'évolution des technologies, évolution qui ouvre à la fois de nouveaux horizons et pose des difficultés. Les avancées dans les domaines d'Internet, du commerce électronique, des services de télécommunications de base, des nouveaux médias et de la propriété intellectuelle sont particulièrement pertinentes pour ce qui est des futures négociations sur la culture.

Il est possible d'acheter ou de louer dans le commerce des enregistrements musicaux et vidéo, mais ceux-ci peuvent également être transmis et téléchargés à partir d'Internet. Les magazines et les quotidiens se vendent sous forme de copie papier, mais peuvent également être consultés dans Internet. Par exemple, les abonnés à la revue Maclean's peuvent consulter la version électronique de leur magazine la veille du jour où celui-ci est publié sur format papier. Les stations radiophoniques et les chaînes de télévision sont dotées de sites Web qui diffusent leur contenu accompagné de publicité. Le CRTC n'accorde aucune licence pour la diffusion par Internet, qui est un prolongement de la diffusion actuelle, et aucune règle sur le contenu canadien ne s'y applique. En raison des nouveaux moyens technologiques, il y a désormais une concurrence directe plus vive entre la presse écrite, qui fait l'objet d'une réglementation moindre, et les autres médias, qui sont davantage réglementés mais qui sont à même d'échapper à la réglementation du CRTC. C'est pour cette raison que Jim Carroll, auteur de quelque 25 succès de librairie sur Internet, a déclaré qu'il est quasiment impossible « d'essayer de réglementer la culture en cette nouvelle ère technologique » (Témoignage, réunion n^o 99, 16 mars 1999), point de vue que partage BCT·Telus (Témoignage, réunion n^o 124, Edmonton, 28 avril 1999). Dans son rapport du 17 mai, 1999 sur Internet et les nouveaux médias, le CRTC déclare qu'il ne considère pas Internet comme un organe de diffusion et qu'il ne réglementera pas ce secteur d'activité pour l'instant. Il se réserve le droit de revenir sur cette décision dans l'avenir.

Le commerce électronique fait référence aux transactions effectuées à l'aide d'Internet, soit pour placer une commande en vue de l'achat de biens et de services, soit pour commander et livrer les produits, tels que des transactions financières, soit encore pour se procurer des documents à partir de bases de données. Il y a parfois livraison de biens tangibles, tels que des livres d'occasion commandés par Internet et fournis par les libraires. Il reste à décider comment les disciplines commerciales de l'OMC s'appliqueront à ces transactions. Dans ces cas, elles ne diffèrent pas des transactions traditionnelles consistant à commander en téléphonant à un numéro 1-800 et en payant par carte de crédit, auquel cas les modalités des accords commerciaux existants pourraient probablement s'adapter à ce type de commerce.

La capacité de passer outre aux mesures de politique culturelle tient en partie à la convergence entre les télécommunications et la diffusion, comme l'illustre le fait que les diffuseurs utilisent Internet. Différents régimes s'appliquent. La radiodiffusion traditionnelle est soumise à des règles en matière de contenu, tandis que les télécommunications sont assujetties à un régime se préoccupant de l'accès à la distribution, mais se désintéressant de la réglementation du contenu. Ceux qui désirent éviter les limites relatives au contenu s'orienteront vers des mécanismes de diffusion moins restrictifs. Par suite de ces chevauchements, les négociations en matière de culture réapparaîtront en divers lieux. Selon le professeur Bernier, « dans le domaine des services de télécommunications de base, les États-Unis pourraient exercer des pressions pour éliminer toute forme de critère relatif au contenu. À cause des télécommunications, les États-Unis s'intéressent désormais au contenu » (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999).

Tous ceux qui s'intéressent à l'élaboration du contenu des nouveaux médias sont également concernés par l'approche suivie lors des négociations portant sur la culture. Les produits des nouveaux médias comprennent les jeux vidéos, les applications virtuelles, l'animation numérique et les programmes de formation et d'instruction interactifs. Certains de ces domaines recoupent des secteurs culturels traditionnels et il faudra décider si ces activités appartiennent ou non à la culture. Les ventes à l'étranger des produits de ces nouveaux médias dépasseront très probablement les ventes intérieures, et il faudra donc maintenir les marchés ouverts.

Le contrôle du contenu, notamment de la violence présente dans l'audiovisuel, point sur lequel ont insisté les représentants du Canadians Concerned About Violence in Entertainment (Témoignage, réunion n^o 122, Toronto, 27 avril 1999), n'est pas nouveau. Mais il revêt un visage neuf en raison des changements technologiques. Il contient désormais une dimension commerciale, par suite de la facilité avec laquelle les signaux numériques traversent les frontières.

Les médias, qu'ils soient nouveaux ou traditionnels, désirent protéger les droits de propriété intellectuelle qui s'appliquent au contenu qu'ils distribuent, si bien qu'il y a chevauchement entre les négociations relatives aux aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent le commerce (ADPIC) et les négociations relatives à la culture. Le CPC et WIC Premium Television Ltd. ont fait remarquer qu'il était important de protéger la propriété intellectuelle. Le CPC s'inquiète de la possibilité offerte aux Canadiens d'acheter des livres à l'étranger plutôt qu'aux détenteurs de droits au Canada, et ce, grâce aux nouvelles technologies. WIC, détenteur d'une licence dans l'ouest du Canada pour les services de télévision payante (Superchannel, Movie Max! et Viewer's Choice), détient une participation dans The Family Channel et dans Teletoon. Il peut acheter les droits des émissions aux fournisseurs américains, mais les téléspectateurs canadiens peuvent recevoir les mêmes émissions s'ils font l'acquisition de services télévisuels par satellite sur le marché gris auprès de fournisseurs américains (Mémoire, WIC, 28 avril 1999, p. 4).

À propos de l'accès aux marchés, un certain nombre de témoins ont souligné l'importance des marchés étrangers pour la production de produits culturels canadiens. Dans le domaine de l'édition, le CPC a fait remarquer que « le succès de nos exportations fait les manchettes. Plus que jamais, nous devons pénétrer les marchés étrangers et y être bien accueillis » (Mémoire du CPC, le 28 avril 1999, p. 4), et l'Association of Canadian Publishers (ACP) a fait observer que « nos auteurs canadiens ont un vaste lectorat à l'étranger et sont souvent en lice pour des prix littéraires internationaux. L'exportation de nos livres a plus que triplé au cours des années 1990 » (Mémoire de l'ACP, 28 avril 1999, p. 1). Parallèlement, ces deux organismes souhaitent que le gouvernement continue d'aider l'industrie du livre et maintienne les règles de propriété et de contrôle relatives aux libraires. Selon l'ACP, « les écrivains et éditeurs canadiens n'auraient pas réalisé tout cela en une génération sans l'appui des pouvoirs publics (Mémoire de l'ACP, 28 avril 1999, p. 2). Le CPC est en faveur de l'aide gouvernementale sous forme de prêts, de garanties de prêts, de subventions et d'incitations à l'exportation (Mémoire du CPC, 28 avril 1999, annexe A).

L'Association canadienne des radiodiffuseurs (ACR) a défendu avec force la nécessité de promouvoir l'accès aux marchés étrangers. Selon elle, son intérêt pour les choses du commerce procède pour beaucoup de l'instinct de survie. « Trop souvent, les industries culturelles sont perçues comme essentiellement nationales et protectionnistes. En fait, dans le secteur de la radiodiffusion, nous ne serions pas en mesure d'avoir une présence nationale si nous n'adoptions pas un point de vue international (Mémoire de l'ACR du 28 avril 1999, p. 1). Pricewaterhouse Coopers appuie ce point de vue dans son étude intitulée Strengthening Canada's position in Global Communications: Towards an Export Strategy for Canadian Broadcasters (Rapport final, 15 décembre 1998).

Dans son mémoire, l'ACR décrit le type de produits qu'exportent les maisons de production canadiennes comme Alliance Atlantis, Cinar et Nelvana, qui participent à des coproductions avec des partenaires étrangers en vue de financer leurs émissions et les vendre à l'étranger. La majorité des recettes que reçoivent ces entreprises proviennent désormais de l'étranger et leur rentabilité leur permet de consolider leur présence sur le marché canadien avec des produits à contenu canadien. Un deuxième aspect du rayonnement international des radiodiffuseurs est l'investissement sur les marchés étrangers. Par exemple, CanWest Global Communications est propriétaire de services télévisuels en Australie, en Nouvelle-Zélande et en Irlande et des entreprises canadiennes ont même déjà été propriétaires de systèmes de câblodistribution aux États-Unis.

Le troisième aspect du rayonnement international des entreprises canadiennes est le transfert d'informations. CHUM International a formé des alliances avec des pays étrangers afin de livrer ses programmes à des pays comme le Brésil et la Finlande. Aux États-Unis, CityTv, filiale de CHUM, par l'entremise de sa coentreprise Much Music USA, concurrence MTV et a davantage d'abonnés aux États-Unis qu'au Canada. Le réseau québécois TVA participe également à des coproductions avec des radiodiffuseurs d'Europe occidentale et avec le réseau Fox Network américain.

Il faut mentionner à cet égard que ACR appuie le maintien par le gouvernement du Canada de ses programmes d'incitatifs destinés au secteur de la radiodiffusion qui sont analogues à ceux pratiqués dans de nombreux autres pays. Une étude de Coopers and Lybrand présentée avec le Mémoire de l'ACR fournit un examen comparatif des politiques internationales en matière de radiodiffusion (30 juin 1998) suivies par divers pays de l'Union européenne et par sept autres. Un grand nombre de ces derniers ont adopté des politiques semblables à celles en vigueur au Canada, à l'exception de la Nouvelle-Zélande, qui ne pratique aucun contingent pour ce qui est du contenu ni n'applique aucune restriction en matière de propriété étrangère, mais qui accorde des subventions. Finalement, l'ACR propose d'analyser les limites imposées en matière de propriété étrangère des radiodiffuseurs en vue de les relever (Mémoire de l'ACR du 28 avril 1999, p. 6). Le traitement de toutes ces mesures gouvernementales devrait être abordé dans tout accord spécial sur l'investissement et le commerce culturels.

Il a également été fait mention des difficultés que rencontrent les producteurs canadiens par rapport aux contrats privés lorsqu'ils cherchent à pénétrer les marchés étrangers. WIC Premium Television a déclaré que, alors que les émissions de télévision et les films américains peuvent être vendus au Canada, « compte tenu de la nature intégrée de ces géants américains (producteurs et distributeurs), il n'y aura certainement pas réciprocité d'accès aux marchés intérieurs américains » (Mémoire de WIC, 28 avril 1999, p. 3). CIRPA a fait un commentaire du même ordre en signalant qu'il était difficile pour MuchMusic d'avoir accès au système de câblodistribution à New York, dont les systèmes sont la propriété de Time-Warner, qui est également propriétaire des chaînes musicales concurrentes MTV et VH1 (Mémoire de CIRPA du 28 avril 1999, p. 5). Finalement, Ken Stein, président du GCSCE dans le secteur de la culture et vice-président de Shaw Cable a noté l'absence d'émissions canadiennes diffusées par câble aux États-Unis. « Essayez seulement de vendre votre produit aux États-Unis, cherchez à parler à Michael MacMillan, Robert Lantos ou Jim Shaw à propos des obstacles qu'ils rencontrent », a-t-il déclaré (Témoignage, réunion n^o 96, 9 mars 1999).

Dans son rapport, le GCSCE - Industries culturelles souligne l'importance de l'accès aux marchés étrangers pour les industries culturelles canadiennes et la contribution de ces dernières à l'économie canadienne, pour ce qui est des activités clés de création, de production, de distribution et d'exportation (Rapport de 1999, p. 2). Une erreur a été relevée. Selon le CPC, le rapport en question comprenait une statistique « fausse et trompeuse » sur le nombre de titres publiés au Canada par des sociétés sous domination canadienne. Cela révèle un problème généralisé de qualité et d'interprétation des statistiques portant sur la culture produites au Canada et ailleurs, problème en raison duquel il est difficile de s'entendre sur les faits à prendre en considération au moment de mettre au point des politiques nationales et internationales. Le débat entourant les politiques culturelles s'appuie en grande partie sur des données médiocres. Les témoins ont notamment noté la piètre qualité des statistiques sur les services en général.

Recommandation 28

Compte tenu de la diversité des questions portant sur la culture qui ont été soulevées au cours des témoignages, le gouvernement devrait amorcer le dialogue avec d'autres pays sur un vaste éventail de sujets connexes à inclure dans un nouvel accord international portant sur la diversité culturelle. Il faudrait notamment traiter d'Internet, des services de télécommunications de base, de propriété intellectuelle, d'accès au marché, d'investissement et de restrictions au commerce.

Recommandation 29

Lors des futures négociations commerciales, le gouvernement devrait poursuivre la politique de rechange proposée dans le rapport du Groupe de consultations sectorielles sur la culture visant l'établissement d'un nouvel instrument international portant sur la diversité culturelle , si possible, dans le cadre de l'OMC.

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1^# Ivan Bernier, qui a comparu deux fois, a étudié de façon plus détaillée les disciplines en vigueur en la matière dans son étude intitulée «Cultural Goods and Services in International Trade Law» D. Browne, éd., The Culture/Trade Quandary, Canada's Policy Options, Ottawa, Centre de droit et de politiques commerciales, 1998, 108-154.