FAIT Rapport du Comité

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LE COMMERCE, LES FINANCES ET LA STABILITÉ MONDIALE - À LA RECHERCHE D'UN NOUVEAU
« BRETTON WOODS »

«Ce qu'en disent les Canadiens »

La conduite des affaires publiques ne suffit plus, toutefois, si elle n'est pas transparente, si les gens ne savent pas ce qui se passe et s'il n'y a pas un contrôle démocratique. Ces objectifs exigent que soient conclus à Genève des accords qui autorisent certains choix politiques à l'intérieur des frontières. Iles exigent également la consultation du public au sujet des questions mondiales. (Témoignage)

Le discours public sur la gestion des affaires mondiales semble être dominé par les sociétés transnationales, les fonctionnaires nationaux et des organismes internationaux anonymes. Parallèlement à l'ordre du jour croissant des affaires mondiales, on enregistre un déficit démocratique mondial. (Mémoire)

La démocratie doit être la pierre d'angle des prochains accords commerciaux. Les Étatsnations doivent pouvoir réagir aux valeurs, aux cultures, aux besoins et aux désirs de leurs citoyens ainsi que protéger l'environnement pour les générations à venir. Les droits des pays individuels et souverains doivent toujours passer avant les intérêts des sociétés. (Mémoire)

Il est important de se rappeler que l'OMC n'est que l'un des grands éléments de la nouvelle «architecture» de gouvernance et de gestion économique mondiale. Le comité devra tenir compte du tableau d'ensemble lorsqu'il recommandera les priorités que le Canada devrait adopter à l'égard du programme de l'OMC au cours de la prochaine année. Les autres institutions importantes de cette structure comprennent les Nations Unies et les autres institutions de Bretton Woods; les conventions de l'OIT; la Déclaration universelle des droits de l'homme; la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement; la Déclaration de Beijing sur les femmes; et la Déclaration de Copenhague sur le développement social. Il y en a bien d'autres encore, mais l'OMC est la seule institution à avoir reçu des pouvoirs d'exécution, la seule qui puisse l'emporter sur d'autres accords, annuler des lois nationales de protection de l'environnement et des droits sociaux, et établir des modèles d'interaction internationale. C'est comme si l'OMC était devenue une puissante «cinquième roue» du système multilatéral fonctionnant indépendamment de la structure historique des Nations Unies et faussant sa voix, qui a sa source dans les valuers humanitaires. (Témoignage)

Nous devons chercher à ce que l'OMC mette en oeuvre des politiques qui soient cohérentes avec nos politiques d'aide et à réduire la pauvreté dans le monde...(Témoignage)

...le régime d'après-guerre de Bretton Woods cherchait à éviter la crise financière des années 1920 et la dépression économique qui a suivi au moyen d'une libéralisation mesurée du commerce, combinée à des mesures de contrôle strictes des flux financiers du secteur privé. L'objectif du système n'était pas de maximiser les échanges en eux-mêmes, et encore moins les flux de capitaux, mais plutôt de favoriser une stabilité économique internationale et une prospérité nationale. Le programme actuel est fondé sur la notion selon laquelle il faut maximiser les échanges et les flux de capitaux, et l'on tient pour acquis que la prospérité nationale en découlera. La décennie qui vient de s'écouler a, ou du moins aurait dû remettre en cause la validité de ce raisonnement Vous savez peut-être que le G-7 vient juste de constituer son forum sur la stabilité financière afin de renforcer ses pouvoirs de supervision et de surveillance. Ce club exclusif est présidé par le dirigeant de la BRI, le club des banques centrales du monde, et il a des représentants des banques centrales des pays du G-7 et également des ministères des finances-pas des ministères des affaires étrangères ou du commerce. Il compte également des représentants du FMI, de la Banque mondiale et de l'OCDE, mais pas de l'OMC. Et la participation des pays de marchés émergents se fait sur invitation seulement. (Témoignage)

La mondialisation et la libéralisation offrent de grands avantages, explique Lamberto Dini, ancien directeur exécutif du FMI. Il prenait la parole devant les Nations Unies. Il ajoute : « ...mais un marché mondial nécessite une certaine dose de gestion mondiale compte tenu que la richesse des États individuels ne peut pas être étrangère au bien-être de la communauté internationale et à un gouvernement dont la force réside dans la démocratie des institutions. » (Mémoire)

La récente crise économique mondiale qui s'enlise toujours, a souligné l'importance de maintenir des contrôles nationaux sur les entrées et sorties de «capitaux fébriles».
(Témoignage)

Les négociations visant à améliorer les relations commerciales et financières devraient se dérouler à l'ONU et faire l'objet des protocoles onusiens telles les conventions sur les droits de l'homme et de la société, l'environnement et le travail. Le Canada devrait promouvoir des instruments de réglementation internationaux comme la taxe Tobin pour assurer la responsabilité des acteurs privés. (Mémoire)

Le commerce, les finances et la stabilité mondiale - à la recherche d'un nouveau « Bretton Woods »

Il y a un demi-siècle, les hommes d'État qui conçurent le système de l'après-guerre - les Nations Unies, les Accords de Bretton Woods, le GATT - étaient tous profondément marqués par les « leçons » de l'histoire, malgré leurs orientations politiques et leurs points de vue divergents. Tous avaient vécu le chaos économique des années 1930, époque de repli sur soi qui avait mené directement à l'effondrement du commerce international, à la grande dépression et, finalement, à une guerre mondiale. Tous - y compris les puissances vaincues - convenaient que la seule voie vers la reconstruction et la paix passait par la mise en place d'une architecture entièrement nouvelle, ancrée dans les valeurs de la liberté, de l'ouverture et de l'interdépendance.

La fin de la guerre froide n'a produit aucune aspiration semblable à un nouveau système international. Au contraire, le triomphe sur le communisme soviétique a eu un effet de renforcement sur le statu quo. Il a incité à croire qu'on était arrivé à la « fin » des débats doctrinaires - voire qu'on avait écrit le dernier chapitre de l'histoire. Et que la politique étrangère pouvait céder le pas à des préoccupations internes plus urgentes. Il en est résulté un certain sentiment de paralysie face aux nombreux défis de la mondialisation - une conscience de la tâche énorme à accomplir, conjuguée à l'incapacité jusqu'ici d'instaurer le leadership et la vision d'ensemble qu'il faudrait pour aller de l'avant.

Aujourd'hui, une nouvelle réalité s'impose. Si le problème des 50 dernières années était de gérer un monde divisé, le grand défi de l'avenir consistera à gérer un monde interdépendant - ce qui nous oblige à modifier nos perspectives mentales et institutionnelles. Les événements de l'année écoulée, et en particulier ceux des derniers mois, illustrent clairement que le statu quo ne fait plus l'affaire. Que, dans cette économie de moins en moins cloisonnée et de plus en plus mondialisée - où les échanges commerciaux, technologiques et d'information se font toujours plus rapidement et avec de moins en moins d'efforts à l'échelle planétaire -, nos anciennes politiques et solutions sont dépassées. Le temps n'attend pas. Aujourd'hui, nous devons relever les défis avec la même clairvoyance et la même imagination qui ont inspiré les architectes du système d'après-guerre il y a plus de 50 ans.

Renato Ruggiero, ancien directeur général de l'OMC, « Beyond the Financial Crisis », intervention devant le Council on Foreign Relations, New York, 5 octobre 1998.

La libéralisation du commerce, la stabilité financière et le bien public

Il y a quatre ans, avant le Sommet du G-7 dont le Canada était l'hôte à Halifax, le Comité a déposé un important rapport qui préconisait une série de réformes à apporter aux institutions jumelles de Bretton Woods, le Fonds monétaire internationale (FMI) et la Banque mondiale, ainsi qu'au système financier international dans son ensemble¹. À ce moment, nous prenions acte de la création de l'OMC quelques mois auparavant et exprimions l'espoir qu'elle devienne le troisième pilier qui viendrait finalement compléter l'ordre économique libéral envisagé par les instigateurs (dont John Maynard Keynes) de la Conférence de Bretton Woods, en 1944, qui a jeté les bases de la reconstruction et du développement de l'après-guerre.

L'onde de choc créée au milieu de la décennie par la crise du peso mexicain semble bien pâle aujourd'hui face aux remous de la crise financière asiatique, remarquable pour son ampleur et sa rapidité imprévues de même que pour ses répercussions soutenues sur des marchés naissants instables, de la Russie à notre propre hémisphère. De nombreux facteurs sont en jeu dans ces circonstances diverses; il demeure que la crise a eu pour effet cumulatif de déstabiliser les monnaies, de faire chuter le prix des produits de base, de perturber les marchés financiers, d'ébranler la confiance des investisseurs et de retarder les perspectives de croissance mondiale. Elle a également recentré l'attention des dirigeants politiques - notamment ceux qui se réuniront à Cologne pour le Sommet du G-8 en juin - sur bon nombre de problèmes touchant la supervision financière internationale, la réforme des institutions, la stabilisation systémique, la gouvernance multilatérale et la surveillance démocratique; nous avons donc l'impression que nos recommandations de 1995 étaient en avance sur l'époque.

Il ressort clairement des témoignages que l'effet combiné de l'intégration croissante des marchés à l'échelle mondiale et de la rapidité des flux financiers, qui éclipsent maintenant les transactions commerciales totales, crée de nouveaux défis pour les décideurs; c'est ce qu'ont indiqué des témoins de tout le pays (par exemple, à Halifax, Gilbert Winham, de l'Université Dalhousie; à Ottawa, Bruce Campbell, du Centre canadien de politiques alternatives; à Toronto, Sylvia Ostry, du Centre for International Studies de l'Université de Toronto; à Saskatoon, Malcom Matheson, du Syndicat canadien de la fonction publique; et à Vancouver, Michael Hart, du Centre de droit et de politique commerciale). D'après les chiffres publiés le 10 mai 1999 par la Banque des règlements internationaux (BRI), basée en Suisse, le volume quotidien des opérations de change est passé à 1,5 billion de dollars américains. Chaque jour, les dollars canadiens négociés atteignent une valeur d'environ 60 milliards de dollars américains - l'équivalent de près d'un dixième de la production économique nationale annuelle du Canada. Dans la grande majorité des cas, peut-être 95 % ou davantage, ces transactions sont de nature spéculative; elles ne servent pas à financer les échanges internationaux nécessaires au commerce et à des investissements productifs à long terme.

Nous assistons, en outre, à la façon dont une crise ou un mouvement de panique financière qui éclate dans une région peut rapidement s'étendre à d'autres. Comme le mentionne l'introduction du présent rapport, alors que l'Europe et l'Amérique du Nord semblent traverser la tempête sans difficulté, le Rapport annuel de l'OMC pour 1998 impute au ralentissement économique de l'Asie la réduction de moitié de la croissance économique mondiale par rapport à l'année précédente, et il prévoit que ses retombées continueront de se faire sentir jusqu'en 1999. Au-delà des incidences négatives sur la croissance économique mondiale, les coûts sociaux atteignent aussi un niveau inacceptable. En invitant « l'OMC et les institutions financières internationales (IFI) à repenser complètement la gestion de l'économie mondiale », le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI) fait remarquer dans son mémoire que :

Au cours d'une récente mission de parlementaires et de leaders de la société civile organisée par le CCCI en Asie du Sud-Est (note : à laquelle plusieurs membres du Comité ont participé), nous avons pu constater que des pays cités comme modèles de développement depuis 30 ans sont frappés d'une tragédie qui prend des proportions catastrophiques. Le chômage massif, la détérioration des services de santé, les conflits urbains et la dégradation de l'environnement sont des manifestations locales de la crise asiatique, laquelle a déclenché à son tour d'autres crises dans le monde entier. Ces pays servaient autrefois de modèles de la libéralisation du système commercial et financier prônée par l'OMC et les institutions financières internationales. Ils avaient « bien » fait les choses en ouvrant leurs marchés, en privatisant les services et en mettant l'accent sur le commerce. Pourtant, nombre d'économistes se rendent maintenant compte que cette libéralisation rapide et incontrôlée des services financiers a été elle-même une des principales causes de l'effondrement de l'économie asiatique. [...] La crise asiatique illustre l'échec profond des institutions internationales pour ce qui est de protéger et d'appuyer le développement humain².

Les partisans d'une libéralisation encore plus grande du commerce, y compris dans les services financiers aux termes de l'Accord sur les services financiers de l'OMC entré en vigueur plus tôt cette année, reconnaissent que : « l'instabilité financière et l'endettement amènent à se demander si une libéralisation plus poussée est de mise dans la situation économique mondiale actuelle ». (Gilbert Winham, Témoignage, réunion n^o 107, Halifax, 24 mars 1999) Ils font pourtant valoir qu'un régime de libéralisme commercial qui assure l'accès aux marchés étrangers et aux recettes en devises étrangères est d'une importance particulièrement vitale pour les pays qui traversent une crise économique. Jeffrey Schott, de l'Institute for International Economics, de Washington, a donné la réaction à la crise financière mondiale comme principale raison d'appuyer les Négociations du millénaire en affirmant devant le Comité que « les négociations de l'OMC sont nécessaires pour encourager les marchés en émergence, les perspectives de croissance à moyen terme et couper court à toute réaction protectionniste de la part des États-Unis et de l'Europe aux importations massives en provenance de ces pays ». (Témoignage, réunion n^o 135, 12 mai 1999) Le directeur de l'Institute, C. Fred Bergsten, a fait valoir pour sa part que les conditions monétaires et macroéconomiques internationales, qui se traduisent en particulier par un énorme déficit commercial américain et un dollar américain surévalué, ont joué un rôle central dans le lancement de chaque grande négociation multilatérale du commerce de l'ère moderne. « La logique derrière ce lien est claire : l'apparition de grands déséquilibres commerciaux, même s'ils découlent avant tout de forces macroéconomiques, suscite de vives pressions politiques en faveur du protectionnisme que seule la relance du mouvement de libéralisation du commerce peut contrecarrer³ ».

Les partisans de la libéralisation des services financiers la présentent comme une preuve de la volonté de réformer et de renforcer les secteurs financiers sur une base multilatérale ouverte et sans discrimination face aux pressions protectionnistes suscitées par les difficultés financières qu'éprouvent bien des pays. Selon des études de l'OMC, une libéralisation étayée par des règles peut se réaliser de manière à accroître la sécurité et la prévisibilité des marchés; leurs auteurs reconnaissent toutefois que, sans une structure rigide de politiques et de réglementation qui sous-tend un environnement macroéconomique stable, « la libéralisation peut perpétuer les problèmes du secteur financier de l'économie⁴ ».

Une distinction est établie, comme il se doit, entre ce genre de libéralisation des services du secteur financier et les problèmes systémiques plus vastes de la gestion à court terme des mouvements de capitaux et de devises qui ont donné lieu ces derniers mois à un vif débat sur les propositions de restructuration des organisations financières internationales⁵, dont celle du ministre des Finances du Canada. L'OMC est bien présente, néanmoins, lorsqu'il s'agit de s'attaquer à un problème plus vaste : comment façonner un cercle vertueux de stabilisation financière et relancer la libéralisation du commerce. Comme le disait l'ancien directeur général de l'OMC, « à moins de maintenir l'ouverture des marchés mondiaux et de renforcer le système multilatéral, il est impossible de remédier à l'instabilité financière mondiale. D'un autre côté, nous ne saurions maintenir l'ouverture de l'économie mondiale à moins d'arriver à la stabiliser davantage »⁶. En mettant à nu les lacunes des structures réglementaires nationales et de la réglementation internationale des marchés, la crise asiatique et ses séquelles pourraient donner l'occasion de renforcer la structure globale d'un système commercial et financier intégré, et pourrait permettre de compléter ainsi le travail amorcé à Bretton Woods il y a plus de 50 ans, ce de manière à prévenir de nouvelles crises ou à en atténuer au moins la portée et la gravité.

Mais quelles devraient être les prémisses de ce nouveau système de gouvernance économique? Nombreux sont ceux qui doutent que la libéralisation générale des marchés mondiaux sous leur propre impulsion (communément appelée le « consensus de Washington »), qui est actuellement en vogue, nous entraîne sur la voie d'une gestion économique optimale ou durable. On y retrouve de solides partisans d'une économie mondiale ouverte qui verraient d'un bon oeil qu'on prenne des mesures collectives pour stabiliser et réformer le système financier mondial. Bruce Campbell a rappelé au Comité les opinions bien tranchées de l'éminent économiste commercial de l'Université Columbia, Jagdish Bhagwati, selon lequel « les marchands de la libre circulation des capitaux ont "pris à leur compte l'idéologie du libre-échange"⁷. » L'économiste de l'Université Harvard, Dani Rodrik, dont le dernier livre intitulé The New Global Economy: Making Openness Work était cité dans le mémoire de l'Institut Nord-Sud, a écrit que : « tant que les mouvements de capitaux demeurent élevés par rapport aux liquidités que détiennent les gouvernements nationaux et sont facilement réversibles, l'économie internationale sera condamnée à subir des cycles marqués de prospérité et d'austérité. En braquant l'attention sur la réforme des structures internes du monde en développement, l'approche actuelle porte même à faire preuve de complaisance à l'égard des mouvements de capitaux à court terme, et loin de réduire les risques systémiques elle pourrait même les exacerber⁸. » Selon des témoins, comme les représentants du Congrès du Travail du Canada, il faut tenir compte de l'expérience vécue des pays en matière de développement pour décider de la réglementation appropriée pour le marché des capitaux et de toute multilatéralisation des règles d'investissement. (Mémoire ,Toronto, 27 avril 1999, p. 5-6)

Les critiques pourraient bien avoir un certain effet puisque le FMI semble maintenant adopter une approche plus prudente à l'égard de la libéralisation des comptes de capital⁹. Après avoir passé en revue certains des dégâts causés par les politiques prescrites dans le passé par les IFI, Rodrik soutient que les politiques nationales hétérodoxes préconisées par les diverses démocraties auraient probablement donné de meilleurs résultats sur le plan social. Ces opposants ne sont pas les seuls à chercher des méthodes qui servent davantage l'intérêt public. Le président de la Banque mondiale, James Wolfensohn, a remué Washington et d'autres capitales lorsqu'il a demandé de manière provocante des changements radicaux et globaux et qu'il a déclaré, lors d'une récente réunion de la Commission trilatérale, que « cet avertissement est fondé. Au niveau de la population, le système ne fonctionne pas¹⁰ ». Ann Weston, de l'Institut Nord-Sud, a déclaré ce qui suit au Comité : « Pour que les gouvernements des pays en développement - et en particulier leurs citoyens - demeurent confiants à l'égard des avantages économiques de l'orientation vers l'extérieur, et donc engagés au sein de l'OMC, sans même parler de nouvelles négociations, des efforts parallèles doivent être déployés afin de réformer et de renforcer le reste des systèmes mondiaux », un processus où « le Canada devrait jouer un rôle de premier plan » (Mémoire, 18 mars 1999).

D'autres témoins qui ont traité de ces questions ont préconisé des réformes fondamentales des politiques « d'ajustement structurel » qui ont été imposées, notamment à de nombreux pays en développement très endettés. Ils souhaitaient également que les principaux pays industrialisés comme le Canada prennent des mesures plus énergiques pour offrir d'importants programmes d'allègement de la dette assortis de conditions appropriées. Ils veulent aussi pouvoir travailler de concert avec les pays du G7/8 et d'autres pays ayant la même optique afin de promouvoir les idées visant non seulement une meilleure supervision des mouvements internationaux de capitaux, mais également à leur limitation par des mesures comme la « taxe Tobin ». Cette taxe a été proposée par James Tobin, économiste qui a remporté le prix Nobel et qui a le premier suggéré, dans les années 1970, cette méthode pour réduire les turbulences nocives sur le marché des devises. Le Comité a discuté de ce concept dans le rapport qu'il a publié en 1995 et qu'on a déjà cité. Ce débat a été relancé depuis avec un nouvel intérêt. Certains témoins ont parlé en termes positifs de la discussion qui a été tenue au Parlement sur une motion qui a été adoptée à la fin de mars et qui demandait au gouvernement d'envisager l'adoption d'une « taxe sur les transactions financières de concert avec la communauté internationale¹¹ ». Les partisans de cette initiative ont signalé que cette mesure pourrait également avoir pour avantage de permettre d'amasser des sommes importantes afin de travailler au développement humain durable sur l'ensemble de la planète.

Vers une OMC fonctionnant de manière cohérente au sein de nouvelles structures mondiales de gouvernance

Premièrement, nous devons nous rapprocher d'une direction plus collective - une direction qui reflète la réalité de notre univers multipolaire et en particulier l'émergence de nouvelles puissances parmi les pays en développement...

Deuxièmement, nous devons considérer les défis qui nous attendent sur le plan des politiques comme autant de pièces d'un immense casse-tête. Nous ne pouvons plus nous pencher sur les dossiers des droits de la personne, de l'environnement, du développement, du commerce, de la santé ou des finances comme s'il s'agissait de questions sectorielles distinctes qui doivent être réglées au moyen de politiques et d'institutions séparées...

Troisièmement, nous avons besoin d'une nouvelle tribune pour la gestion de ces dossiers complexes, une tribune qui sera véritablement représentative des réalités de toute la planète... Le Sommet du millénaire récemment décidé par l'Assemblée générale des Nations Unies pourrait bien constituer l'occasion toute désignée pour améliorer les structures mondiales dont nous avons besoin pour gérer la mondialisation.

Dernier volet, mais non le moindre - nous avons besoin d'un mandat clair des dirigeants mondiaux afin de promouvoir l'adoption d'une stratégie mondiale commune et la prise de mesures communes à l'échelle mondiale. Une stratégie commune - entre toutes les institutions internationales, les administrations nationales et les sociétés civiles - pour renforcer la règle de droit à l'échelle internationale, éradiquer la pauvreté et réduire les iniquités mondiales à l'intérieur d'une période de temps donnée. Nous avons donc besoin d'une stratégie commune pour établir un environnement durable - tant dans les pays développés que dans les pays en développement. Une stratégie commune pour éliminer la majorité des obstacles s'opposant au commerce mondial - une stratégie qui reprendrait au moins au niveau multilatéral les ententes déjà convenues entre les gouvernements au palier régional. Cette stratégie doit être axée sur les gens et sur les valeurs - plus que sur les gouvernements - afin de mettre à profit l'interdépendance et la mondialisation qui permettront de relever les défis d'aujourd'hui. Un rapport annuel présenté aux dirigeants de la planète devrait montrer les progrès que nous avons réalisés par rapport à ces objectifs communs.

Nous ne nous retrouvons certainement pas devant l'obligation de choisir entre ce nouveau système mondial et la souveraineté nationale. Au contraire. Ce développement de la coopération mondiale, ce renforcement des organisations internationales et ces règles multilatérales fondées sur le consensus ne visent qu'à étendre les souverainetés au-delà des frontières. Dans le monde interdépendant où nous vivons aujourd'hui, ce n'est qu'en demeurant isolés - en se détournant de la coopération internationale - que les divers pays renoncent à leur souveraineté.

Renato Ruggiero, ancien directeur génér de l'OMC,
« Beyond the Multilateral Trading System »,
discours prononcé devant l'Institut pour les hautes
études internationales, Genève, 12 avril 1999.

Quelle place cette nouvelle OMC devra-t-elle occuper au sein d'un ensemble cohérent d'institutions internationales capables de relever les défis que pose le nouveau millénaire en matière de gouvernance?

Depuis les Accords de Bretton Woods, l'édification d'un régime commercial international qui soit libéral a été étroitement liée à un système de paiement ordonné des dettes fondé sur des devises convertibles, système qui est appuyé et surveillé par des institutions financières internationales (IFI) établies à Washington. Même si l'OIC a échoué, le GATT a réellement joué un rôle important en réduisant les obstacles au commerce, en gardant les marchés ouverts et en facilitant l'intégration à l'économie internationale de l'Allemagne, du Japon et d'un nombre grandissant de pays en développement. Les règles du GATT ont également reconnu que des restrictions temporaires du commerce peuvent se révéler légitimes lorsque des pays se trouvent dans des circonstances spéciales et sont aux prises avec de graves problèmes de déficit de la balance des paiements. Après la période de reconstruction qui a suivi la guerre, ces règles ont été principalement invoquées par des pays en développement. Toutefois, c'est un dérèglement du solde courant de l'économie par excellence de la planète, c'est-à-dire de l'économie des États-Unis, qui a eu le plus grand impact systémique. En effet, lorsque l'administration Nixon a imposé unilatéralement une surtaxe à l'importation au début des années 1970, elle a provoqué une crise au sein du GATT et porté un coup fatal aux cours de change fixes de Bretton Woods.

Depuis lors, comme Sylvia Ostry l'a fait observer dans l'important mémoire qu'elle nous a remis, les organismes chargés de gérer l'économie internationale se sont efforcés de recoller les morceaux tout en empiétant de plus en plus sur les territoires réciproques des uns et des autres, ce qui ne les empêche pas de parler à qui mieux mieux de l'importance de la « cohérence ». Bien sûr, presque tout le monde convient qu'il serait souhaitable de mieux coordonner les activités du GATT/OMC, du FMI et de la Banque mondiale, et ce, par une plus grande cohérence concernant la conception et l'application des mesures de réforme de la politique économique. Dans une déclaration conjointe parue en octobre 1998, les dirigeants de ces trois grandes organisations économiques internationales ont solennellement affirmé que la reprise exigeait l'adoption de politiques propres à faciliter un retour à des marchés financiers plus ordonnés et à la stabilité des taux de change. M^me Ostry rappelle que, au terme du Cycle d'Uruguay, le groupe chargé d'étudier le fonctionnement du système du GATT du point de vue d'une réforme systémique avait produit une déclaration ministérielle sur la contribution de l'Organisation mondiale du commerce à une meilleure cohérence des politiques économiques mondiales. Cependant, comme elle le fait intelligemment remarquer, concrètement, on n'a pas fait grand-chose pour surmonter ce qu'elle appelle le « déficit de cohérence », alors même que la viabilité et la pérennité des réformes intérieures et des processus de libéralisation en dépendent de plus en plus. Selon elle, les modalités d'accession de la Chine et le nouveau cycle de négociations de l'OMC pourraient être l'occasion d'éprouver la volonté de coordination¹².

Comme de nombreux témoins l'ont signalé au Comité, les réalités de l'intégration des marchés et la remise en question de la mondialisation par la population suscitent la recherche de nouvelles modalités de coopération multilatérale et de nouvelles stratégies politico-économiques qui incorporent certaines conditions de pérennité, d'équité et de bon gouvernement¹³. Cette quête de convergence touche presque tous les domaines de l'activité commerciale. Par exemple, « toutes les tribunes internationales qui traitent de libéralisation et de régulation des services financiers sont actuellement en train de modifier ou d'élargir leur rôle afin de relever les défis associés à la mondialisation de l'activité financière et afin de s'adapter aux nouveaux besoins en matière de politique... Il y a beaucoup à faire pour instituer une interaction créative entre les diverses tribunes [OMC, FMI, Banque mondiale, BRI, etc.] en vue d'aboutir à une plus grande cohérence des politiques sans pour autant tomber dans l'interdépendance. Ces tribunes doivent à tout le moins s'appuyer et se faciliter mutuellement le travail¹⁴. »

Sur le plan de la régulation économique mondiale, le défi consiste à achever la fondation commencée après la guerre pour finalement instituer un régime économique multilatéral intégré sensible aux objectifs universels relatifs à la sécurité des personnes, aux droits de la personne et au développement humain durable, et compatible avec eux. Ce projet peut paraître irréaliste pour le moment, mais comme un expert du droit économique international l'a dit en parlant des réalisations partielles du premier demi-siècle du GATT/OMC, « il s'agit en fait simplement d'une version actualisée de la façon dont John Maynard Keynes entrevoyait le gouvernement du système des relations économiques internationales après la Seconde Guerre mondiale. À cette époque, les États-Unis avaient imposé un compromis moins ambitieux à la Conférence de Bretton Woods, et la situation n'a pas changé dans les 50 dernières années : coopération constamment divisée, géométries variables, chevauchements et conflits de compétences, et absence de plan unifié¹⁵. »

En cette après-guerre froide, l'OMC devient progressivement une organisation plus universelle qui cherche à répondre aux défis de la mondialisation, comme l'a indiqué son premier directeur général. Il devient donc de plus en plus pressant de déterminer comment elle pourrait le mieux collaborer avec les autres institutions d'envergure internationale, et en particulier avec celle du système des Nations Unies. Lors de la première table ronde du Comité, Robert Wolfe a fait allusion à l'allocution que le Secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, a faite à l'occasion du Forum économique mondial de Davos, en Suisse. Il a conclu que le système des échanges peut et doit trouver le juste milieu entre les objectifs sociaux et les objectifs économiques, mais que cela exigera parfois qu'on s'en remette à des mesures prises dans d'autres tribunes, officielles et informelles, ou à l'intérieur des États. À Vancouver, Michael Hart a fait valoir la nécessité d'établir de meilleurs « ponts » entre l'OMC et les organismes des Nations Unies comme l'OIT, de même que des « passerelles » similaires avec les IFI. Évidemment, l'intérêt de l'aboutissement d'un développement humain durable au sein du régime encore nouveau issu de l'OMC et des Accords de Bretton Woods réside dans le fait que ces organismes ont effectivement des « dents ». Comme Hugh Kindred l'a fait remarquer au Comité à Halifax, si on le compare aux organisations des Nations Unies, l'OMC est le seul organisme dont les membres sont forcés de respecter les règles sous peine de sanctions, et c'est ce qui en fait un organisme à part. (Témoignage, réunion n^o 107, Halifax, 24 mars 1999)

C'est d'ailleurs ce qui inquiète bon nombre de nos témoins qui se demandent si l'OMC possède la bonne culture d'entreprise ou la capacité technique nécessaire pour jouer le rôle de régulation mondiale qu'on voudrait lui confier. Cela nous ramène à certaines des questions de réforme constitutionnelle et structurelle dont nous avons parlé au chapitre 1. Des témoins que nous avons entendus préféreraient manifestement que les négociations sur les flux commerciaux et financiers mondiaux soient confiées à des tribunes renforcées des Nations Unies. Kofi Annan lui-même insiste pour que les Nations Unies jouent un rôle de premier plan. Comme il l'a écrit dans un récent article :

... L'ONU est la seule institution véritablement internationale à laquelle nous appartenons tous. Elle doit avoir son mot à dire. Les stratégies économiques et financières ne réussiront que si elles s'inscrivent dans un cadre politique clair qui a bien plus de chances d'être respecté si, par l'intermédiaire des Nations Unies, tous les pays concernés ont joué un rôle dans son élaboration...

L'ONU a la responsabilité, en tant qu'institution universelle, d'insister sur des solutions mondiales justes envers tous. Nous devons nous assurer que les pays ne réagissent pas à cette crise [de la mondialisation] en renonçant aux valeurs universelles. Dans ces crises, nous devons nous concerter pour trouver des solutions qui reposent sur les principes de base communs à tous nos États membres : ceux de la Charte des Nations Unies et ceux de la Déclaration universelle des droits de l'homme. En particulier, nous avons le devoir de prendre la défense des victimes ou des victimes potentielles¹⁶.

Pour ce qui est de cette mission, Errol Mendes a suggéré au Comité que l'OMC participe à la recherche de solutions constructives à l'exploitation de la main-d'oeuvre. « Le Canada pourrait proposer une conférence mondiale à l'occasion du nouveau millénaire, sous la houlette de l'OIT, des Nations Unies, de la Banque mondiale et du FMI, et ce, afin d'étudier les effets des normes du commerce et du système financier international sur les enfants. On pourrait, par exemple, proposer une motion qui ferait du travail forcé des enfants un crime contre l'humanité. Je pense que le Canada ne devrait pas essayer de trop en faire, mais de recourir à une approche bien ciblée pour obtenir des résultats très précis dans ce domaine fort complexe » (Témoignage, réunion n^o 102, 18 mars 1999).

Il ne fait pas de doute que le leadership international dont le Canada a fait preuve en faisant adopter l'interdiction mondiale des mines antipersonnel, qui est entrée en vigueur plus tôt cette année, pourrait se révéler déterminant dans d'autres domaines. Nous ne réussirons jamais si nous n'essayons pas. Mais comme cet exemple l'a aussi montré, et comme le mémoire du Conseil canadien pour la coopération internationale l'a souligné dans les recommandations au Comité, il n'y a pas d'institution, de pays ou de gouvernement qui peut le faire seul, et aucune partie du système ne devrait être soustraite à l'effort de réforme. Sur le plan multilatéral, il faudra s'unir pour établir ensemble des coalitions démocratiques qui renforceront la participation publique et les rôles de surveillance parlementaire, et qui doteront toutes les sociétés de la capacité voulue pour défendre leurs intérêts dans les débats internationaux sur le commerce et l'investissement, ainsi que dans les décisions prises aux tables de négociation. Au Canada, il faudra mettre au point une formule de participation faisant également appel à la collaboration pour préparer, selon les termes du CCCI,

... un programme d'action canadien cohérent pour réformer le système économique international, y compris l'OMC, par une stratégie et une planification en plusieurs étapes faisant appel aux ministres des Finances, des Affaires étrangères, du Commerce international, de la Coopération internationale et de l'Environnement, dans le but d'uniformiser la politique pour la sécurité humaine, et notamment renforcer les mécanismes d'application des accords internationaux portant sur les droits de la personne, les droits du travail, l'environnement, l'égalité des sexes et le développement social¹⁷.

Le Comité convient que le Canada ne sera guère en mesure de faire valoir à l'OMC ou ailleurs un programme d'action préconisant une plus grande cohérence dans les structures et les processus de gestion internationale s'il n'a pas lui-même mis en place une approche cohérente à l'égard des politiques étrangère et nationale qui sont nécessaires pour relever les défis de la mondialisation. Nous devons inclure dans cette approche des démarches participatives et délibératives démocratiques qui donnent du pouvoir aux citoyens, qui font un meilleur usage des institutions parlementaires et qui forgent de nouveaux liens entre les gouvernements, le secteur privé et la société civile à tous les niveaux, afin de susciter des actions qui servent le bien collectif de tous les pays.

Comme en fait foi l'allocution prononcée au Conseil général de l'OMC par M. Ruggiero lorsqu'il a quitté et sur laquelle l'ambassadeur du Canada, John Weekes, a d'ailleurs attiré l'attention du Comité lors de l'une des dernières rencontres de cette étude, l'avenir du régime commercial multilatéral tient bien plus qu'à des bilans et à des règlements commerciaux, si importants soient-ils. En fin de compte, la question qui transparaissait dans les témoignages de nombreux témoins, et qui se pose dans l'élaboration d'une politique étrangère cohérente, est la suivante : quel genre de société voulons-nous laisser à nos enfants et dans quel contexte mondial?

Comme Robert Wolfe l'a rappelé au Comité au début du périple de notre étude parlementaire, l'OMC est un processus, non une destination. Mais il est crucial que ce processus et la direction empruntée fassent l'objet d'un contrôle public. Nous pourrions, en fait, en dire autant des préparatifs des prochaines négociations qui devraient être engagées à la Conférence ministérielle de Seattle plus tard cette année, et au sujet desquels nous avons fait valoir tout au long du rapport que le Canada et les Canadiens en général devaient être prêts à se responsabiliser en adoptant un esprit constructif et démocratique, pour notre intérêt à tous.

Voilà en somme toute la difficulté et toute l'opportunité de défendre à l'OMC un programme du millénaire qui rendra la mondialisation plus gérable et nous permettra de dire sans hésitation dans quelques années : nous avons réalisé quelque chose de bien pour tous les Canadiens, quelque chose qui contribue au bien public de la planète.

Recommandation 44

· Le gouvernement devrait de façon permanente explorer les options stratégiques de l'avenir de l'OMC à l'intérieur d'un cadre multilatéral réformé de gestion mondiale, en particulier au niveau de ses rapports avec les institutions financières internationales issues des Accords de Bretton Wods (le FMI et la Banque mondiale) et du système des Nations Unies.

Recommandation 45

· Le Canada devrait, en conformité avec les réformes proposées dans le Rapport, collaborer avec le plus grand nombre possible de membres de l'OMC en vue d'apporter les améliorations institutionnelles propres à assurer une meilleure coordination et une plus grande cohérence des activités de l'OMC et de celles des autres organisations internationales.

· Le Canada devrait en outre appuyer une participation accrue des organes appropriés de l'ONU et des organisations de la société civile reconnues par l'ONU aux grands débats qui se dérouleront avant, pendant et après la troisième Conférence ministérielle de l'OMC à Seattle. Le Canada devrait aussi examiner sérieusement l'appel lancé par l'ancien directeur général de l'OMC, M. Ruggiero, pour que l'on profite du Sommet du millénaire de l'ONU pour réexaminer l'architecture internationale dans son ensemble et pour adopter un plan d'action mondial visant à rattacher les forces positives de la libéralisation des échanges et de la mondialisation aux objectifs de développement humain durable et ce, dans l'intérêt commun.

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1^# De Bretton Woods à Halifax et au-delà : vers un 21^e Sommet pour relever le défi du XXI^e siècle, rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes sur les questions liées aux réformes des institutions financières internationales à inscrire au programme du Sommet d'Halifax du G-7, en juin 1995, Ottawa, mai 1995.

2# Ramener l'OMC à des valeurs humanitaires internationales », Ottawa, 18 mars, 2-3. Voir aussi le rapport, intitulé Asian Meltdown, Human Crisis: Global Lessons for Sustainable Recovery, de la Mission canadienne de parlementaires et de leaders de la société civile en Asie du Sud-Est, du 1^er au 14 septembre 1998, dans le cadre de la campagne en commun. (Témoignage, réunion n^o 102, 18 mars 1999)

3# C. Fred Bergsten, « The International Monetary Scene and the Next WTO Negotiations », dans Jeffrey Schott, Launching New GlobalTrade Talks, 1998, p. 39-46.

4# Masamichi Kono, Patrick Low et Mukela Luanga, Opening Markets in Financial Services and the Role of the GATS. Études spéciales de l'Organisation mondiale du commerce, Genève, 1997, p. 35.

5# Le lecteur trouvera des enquêtes utiles et des évaluations critiques dans Barry Eichengreen, Towards a New International Financial Architecture: A Practical Post-Asia Agenda, Institute for International Economics, Washington (D.C.), février 1999; dans Regulatory and Supervisory Challenges in a New Era of Global Finance, sous la direction de Jan Teunissen, La Haye, FONDAD, 1998; et dans « Global Finance: Time for a Redesign? », The Economist, 30 janvier 1999, enquête, 3-18.

6# Renato Ruggiero, « Moving Towards Global Stability », discours prononcé devant l'Institute of International Bankers, New York, 11 janvier 1999.

7# Bruce Campbell, Témoignage, réunion n^o 102, 18 mars 1999; citation de Jagdish Bhagwati, « The Capital Myth: The Difference between Trade in Widgets and Dollars », Foreign Affairs, mai/juin 1998.

8# Dani Rodrik, « Governing the Global Economy: Does One Architectural Style Fit All? », document produit pour le Brookings Institution Trade Policy Forum on Governing in a Global Economy, Washington (D.C.), 15-16 avril 1999, p. 3.

9^# Voir, par exemple, un article récent paru dans Finance & Development sous la plume de Manuel Guitian, ancien directeur du Département de la monnaie et des changes du FMI (« Economic Policy Implications of Global Financial Flows », mars 1999, p. 26-29), y reconnaît que la « libéralisation ordonnée des flux de capitaux » doit prévoir « le développement de normes et de procédures acceptées par tous les pays et suffisamment souples pour couvrir toutes les situations dans lesquelles pourraient se trouver des diverses nations », notamment « une disposition donnant un marge de manoeuvre suffisante aux pays [pour libéraliser les flux financiers] . . . de la manière qui leur convient; une série de normes prudentielles . . .; l'acceptation temporaire de mesures restrictives . . . quand celles-ci se révèlent nécessaires pour la balance des paiements ou pour des raisons de gestion macroéconomique; ainsi qu'une disposition permettant aux pays d'avoir temporairement recours à des mesures de contrôle dans des situations d'urgence ».

10^# Cité dans Jim Hoagland, « Is the Global Economy Widening the Income Gap? », The Washington Post, 27 avril 1999.

11^# Cette motion (M-239) a été adoptée par la Chambre des communes le 23 mars 1999 par un vote de 164 contre 83 et a reçu l'appui de tous les partis, notamment du ministre des Finances, Paul Martin.

12^# « L'avenir de l'OMC », document préparé pour le Brookings Trade Policy Forum et présenté au Comité à Toronto, Témoignage, réunion n^o 122, Toronto, 27 avril 1999.

13^# Voir Brigitte Lévy, « Globalization, Regionalization and Good Governance: Policy Implications for the Third Millennium », (Université d'Ottawa, document de travail, septembre 1998), Proceedings of the Tenth International Conference of the Association for Global Business, Nouvelle-Orléans, novembre 1998.

14^# Sydney Key, « Trade Liberalization and Prudential : The International Framework for Financial Services », International Affairs, vol. 75, janvier 1999, p. 74.

15^# Alberto Tita, « Globalization: A New Political and Economic Space Requiring Supranational Governance », Journal of World Trade, juin 1998, p. 54.

16^# Kofi Annan, « UN Must Be Part of the Solution » New Perspectives Quarterly, automne 1998, p. 53.

17^# « Bringing the WTO Back to International Humanitarian Values », Témoignage, réunion n^o 102, Ottawa, 18 mars1999, p. 7.