JURI Rapport du Comité
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CHAPITRE 1 - INTRODUCTION
Nous pouvons tous être victimes d'un crime. C'est une expérience que nous ne pouvons prévoir ni, dans une large mesure, prévenir. Contrairement aux expériences normales de l'existence, nous ne voulons jamais que cela se produise dans notre vie. Le crime a un effet débilitant et démoralisant pour sa victime, ses effets durent souvent longtemps et sont difficiles à surmonter.
Les victimes sont tourmentées, craintives et expriment de la colère. Elles veulent comprendre pourquoi cela leur est arrivé. Elles se sentent démunies et ne savent à qui se confier pour obtenir de l'aide et du soutien. Elles souffrent physiquement, émotivement et financièrement de leur victimisation et doivent faire face, souvent pour la première fois de leur existence, à la complexité déroutante du système de justice pénale et de tous ses éléments parfois contradictoires.
Depuis un quart de siècle, des programmes, des énoncés de principes et des mesures législatives ont été adoptés dans notre système de justice pénale pour venir en aide aux victimes d'actes criminels. Cette aide fut l'aboutissement de mesures législatives prises à tous les paliers de gouvernement au Canada, mais ce sont les bénévoles et les organisations non-gouvernementales déterminés qui ont été les chefs de file en matière d'élaboration de politiques. Cette détermination vient des expériences tragiques pour les individus et les groupes, de victimisation. Des expériences de vie non voulues et destructrices ont engendré des efforts concertés de rendre nos collectivités plus sécuritaires et plus sûres.
Les membres du Comité ont été particulièrement impressionnés par ce qu'ils ont vu et entendu, que ce soit en leur qualité de membre du Comité ou de député. Dans la partie introductive de ce rapport, nous tentons de vous transmettre nos premières impressions avant de vous faire part de nos conclusions et de nos recommandations.
Les personnes que nous avons rencontrées et celles qui ont comparu devant le Comité ont fait preuve d'un haut degré d'engagement et de beaucoup d'adresse dans leurs témoignages. Elles ne sont pas très exigeantes. Elle demandent instamment que le système de justice pénale s'ouvre afin de respecter leurs besoins et leurs intérêts. Elles demandent des renseignements, des avis, du soutien en plus de demander d'être consultées. Elles veulent que toutes les composantes du système de justice pénale leur fournissent ces éléments. La coordinatrice de l'assistance aux témoins victimes d'actes criminels, Lynne Kainz, nous a dit, lors du Forum national :
« Il est également important que les victimes comprennent leur rôle dès lors qu'elles sont les victimes d'un acte criminel. La plupart des gens ne connaissent pas du tout le système judiciaire. Ils sont donc complètement dépassés. Ce n'est pas la victime qui décide d'intervenir ou non dans le système....
« L'information est l'élément clé. Lorsque nous parlons aux victimes, lorsque nous leur demandons ce qui est le plus important pour elles, elles nous disent le plus souvent qu'elles veulent être informées sur ce qui se passe et tenues au courant des dates de comparution, elles veulent également participer et intervenir. Il est donc assurément important que les victimes aient le sentiment de pouvoir être entendues et de pouvoir exprimer ce qui les préoccupe le plus ».
Les victimes le deviennent dès la perpétration de l'infraction contre elles. Dès ce moment, leur vie et leur univers sont irrémédiablement changés. Toute intervention d'aide doit partir de ce moment si l'on s'attend le moindrement de donner un niveau d'appui satisfaisant à la victime d'un acte criminel en particulier. Peter Quinn, de la GRC a insisté fortement sur ce point, en nous disant, lors du Forum national :
« ... les gens ont besoin d'aide sitôt après l'événement. Ce n'est pas un mois, deux mois, six mois ou un an ou plus tard, lorsque les tribunaux auront effectivement décidé qu'il s'agit d'une victime. Ce que je constate, c'est que ces gens-là ont besoin d'aide immédiatement ».
Le sergent Randy Wickins du service de la police d'Edmonton, qui a participé au Forum national nous a fait le même commentaire :
« les victimes ont besoin d'aide à divers égards dès le tout début, et j'ignore d'ailleurs quand une victime cesse d'avoir besoin d'aide. J'imagine que c'est lorsqu'elle-même affirme que c'est fini. Mais l'aide ne devrait pas s'interrompre à un moment donné. Elle doit être dispensée tant et aussi longtemps que les victimes en ont besoin ».
Les victimes soutiennent que leurs droits peuvent coexister avec les droits que la Charte reconnaît et garantit depuis longtemps et aux accusés et aux contrevenants et même qu'ils peuvent les compléter. Steve Sullivan du Centre canadien de ressources pour les victimes de crimes a signalé ce point lors du Forum national en disant :
« Les victimes ne demandent rien qui puisse priver l'accusé de ses droits. Tout ce qu'elles veulent c'est de l'information, les dates du procès - ce genre de chose. Cela n'attaque en rien le droit qu'a l'inculpé d'être présumé innocent ».
En résumé, les victimes demandent à participer à toutes les étapes du système de justice pénale plutôt que de vouloir entraver celui-ci. Elles demandent des renseignements et des notifications sur le fonctionnement du système de justice pénale et sur les programmes et les services qui leur sont accessibles et sur les diverses étapes de l'affaire à laquelle elles sont mêlées. Elles soutiennent qu'elles ont droit d'être traitées avec dignité. Elles préconisent la mise à disposition de suffisamment de ressources financières, humaines et autres et de programmes à l'intention des victimes d'actes criminels. Elles reconnaissent comme un problème crucial l'inégalité de disponibilité des programmes et des services en faveur des victimes entre les provinces et les territoires et même à l'intérieur de ceux-ci. À leur avis, s'occuper de ces problèmes corrigera le déséquilibre qu'elles perçoivent dans le système de justice pénale.
En apportant une réponse sérieuse aux besoins et aux intérêts des victimes, on contribuera grandement, selon elles, à rétablir la confiance dans le système de justice pénale. Michèle Roy, des Centres d'aide et de lutte contre les agressions à caractère sexuel a formulé le problème sans ambages, lors du Forum national, en disant :
« Si les victimes perdent confiance dans le système de justice et ne croient pas qu'elles seront traitées équitablement, il n'y aura plus de plaintes... Nous devons redonner confiance aux victimes dans le système de justice. Nous devons leur faire comprendre que le système peut leur rendre justice. C'est plus qu'une question de droit à l'information et de politesse ».
Avec ces impressions en tête, le Comité adoptera le point de vue des victimes dans l'analyse, les constatations et les recommandations portées au présent rapport. Les victimes sont mêlées au système de justice contre leur gré, elles ne doivent être ni marginalisées, ni écartées lorsqu'il s'agit de prendre des décisions importantes dans les différents éléments du système. Elles doivent recevoir du soutien et avoir la possibilité de participer véritablement au processus de justice pénale.
En mars 1998, Statistique Canada a rendu publics les résultats de l'Enquête internationale de 1996 sur la victimisation criminelle1. Le Canada et dix autres pays occidentaux industrialisés ont participé à cette enquête comparative. On a posé une série de questions normalisées à un échantillon aléatoire de 1 000 à 2 000 personnes de seize ans et plus dans chaque pays sur leur expérience relativement à onze infractions. Il s'agissait des infractions suivantes : vol qualifié et tentative de vol qualifié (usage de la force ou menaces); agression sexuelle (allant des contacts sexuels non-désirés au viol - question posée aux femmes seulement); agression et menaces; vol de biens personnels à l'exception du vol qualifié, cambriolage d'une maison d'habitation; tentative de cambriolage d'une maison d'habitation; vol de véhicule à moteur; vol dans un véhicule à moteur; vandalisme d'un véhicule à moteur et vol de bicyclette.
Les résultats de cette enquête sur la victimisation indique que 25 p. 100 de la population canadienne a été victime d'un acte criminel au moins une fois. Ce taux de victimisation est inférieur à celui de 28 p. 100 constaté dans des enquêtes semblables en 1989 et 1992. La répartition des infractions était la suivante : infraction avec violence - 6 p. 100; vol de biens personnels - 6 p. 100; cambriolage domestique - 5 p. 100; infractions relatives à des véhicules à moteur - 12 p. 100; vol de bicyclette - 3 p. 100.
L'enquête internationale indique qu'en général, les crimes relatifs à des biens sont plus susceptibles d'être signalés à la police que les crimes contre la personne. Les infractions violentes, les agressions sexuelles et les agressions ont les plus bas taux de dénonciation de tous les crimes. Ces constatations générales avaient déjà ressorti de l'enquête sociale globale de 1993. Cette enquête a indiqué que 51 p. 100 des crimes contre la propriété sont signalés à la police, alors que 33 p. 100 des crimes contre la personne le sont. Les agressions sexuelles et les agressions ont les taux de dénonciation les plus bas de tous.
En juin 1998, Statistique Canada a communiqué ses conclusions au sujet de la violence perpétrée par des étrangers2. Cette enquête était fondée sur des données sur la victimisation et les statistiques fournies par les corps policiers pour 1996. Elle indique que, malgré une cinquième diminution annuelle du taux de criminalité, les Canadiens continuaient de craindre la victimisation en 1996.
Les crimes avec violence représentent une petite proportion de toutes les infractions - 11 p. 100 de tous les incidents. En 1996, la plupart des crimes avec violence étaient le fait d'un contrevenant connu de sa victime - 34 p. 100 des crimes avec violence signalés à la police étaient le fait d'un étranger. En 1996, 83 p. 100 des vols avec violence l'ont été par des étrangers - c'est la seule infraction violente pour laquelle cette distinction est faite. Quarante et un pour cent des infractions commises par des étrangers et 52 p. 100 des infractions commises par des non étrangers ont entraîné des blessures physiques. L'utilisation d'une arme est plus probable dans le cas d'infractions commises par des étrangers que celles commises par des non étrangers.
La plus grande proportion des personnes victimisées par des étrangers sont des hommes de 15 à 24 ans (24 p. 100); viennent ensuite les hommes de 25 à 34 ans (17 p. 100), puis les femmes de 15 à 24 ans (11 p. 100). L'enquête indique que la forme la plus fréquente de violence est celle perpétrée par les hommes sur les femmes - 87 p. 100 des assaillants connaissaient leur victime et 46 p. 100 des cas sont le fait du conjoint.
En juillet 1997, CTV et le Groupe Angus Reid ont publié les résultats d'une enquête nationale d'opinion sur le crime et le système de justice. L'enquête indique que 25 p. 100 des répondants ont fait état de victimisation criminelle au cours des deux années précédentes - soit le même taux qu'en 1994, mais une augmentation par rapport aux 20 p. 100 de 1990. L'enquête a aussi indiqué que la victimisation criminelle chez les répondants augmente d'Est en Ouest au Canada - 14 p. 100 dans le Canada Atlantique, 21 p. 100 au Québec, 23 p. 100 en Ontario, 27 p. 100 au Manitoba et en Saskatchewan, 29 p. 100 en Alberta et 37 p. 100 en Colombie-Britannique.
L'enquête indique que 59 p. 100 des Canadiens croyaient que la criminalité avait augmenté dans les cinq années précédentes, en comparaison de 68 p. 100 en 1994 et 57 p. 100 en 1990. La confiance du public à l'égard des divers éléments du système de justice pénale a aussi été abordée dans cette enquête d'opinion publique. Quatre-vingt-six pour cent des répondants ont dit avoir confiance dans le corps de police local - par comparaison à 83 p. 100 à la GRC; 52 p. 100 aux tribunaux; 42 p. 100 au système carcéral; 26 p. 100 à la Loi sur les jeunes contrevenants; et 25 p. 100 au système de libérations conditionnelles.
Plus récemment, soit en mars 1998, le Groupe Angus Reid a publié les résultats d'une enquête qu'il avait menée au Manitoba sur la criminalité et la justice. Vingt-six pour cent des répondants manitobains ont dit avoir été victimes d'un crime signalé à la police dans les deux années précédentes - pour le groupe de 18 à 34 ans, 33 p. 100 ont été ainsi victimisés par comparaison à 30 p. 100 pour le groupe de 35 à 54 ans et à 12 p. 100 pour le groupe de 55 ans et plus.
Cinquante et un pour cent des Manitobains interrogés croient que la criminalité a augmenté tandis que 42 p. 100 ne voient aucun changement. Cinquante-cinq pour cent des femmes interrogées voient une augmentation de la criminalité dans les deux années précédentes alors que 42 p. 100 des hommes croient la même chose. Soixante-huit pour cent des personnes ayant été victimes d'un crime perçoivent une augmentation de la criminalité alors que 45 p. 100 de celles qui n'ont pas été victimisées perçoivent la même chose.
Le degré de confiance globale envers la GRC chez les personnes interrogées s'établit à 89 p. 100 alors qu'il est de 84 p. 100 envers le corps de police local, de 49 p. 100 envers les tribunaux, de 32 p. 100 envers le système carcéral et de 23 p. 100 envers le système de libération conditionnelle. Seulement 75 p. 100 de ceux qui avaient été victimisés au cours des deux années précédentes ont manifesté leur confiance au corps de police local. De même, seulement 43 p. 100 des Manitobains interrogés qui avaient été victimisés ont manifesté leur confiance envers les tribunaux.
Ces données récentes, résumées ici, fournissent le contexte dans lequel il faut examiner les questions intéressant les victimes. Comme n'importe quelle statistique, ces données ne montrent pas la totalité de la réalité des conséquences et des répercussions de la victimisation criminelle. L'état très fragmentaire de nos recherches sur la victimisation qui ressort de cette présentation succincte, présente une difficulté pour ceux qui doivent établir et mettre en oeuvre des politiques, des programmes et des mesures législatives qui répondent aux préoccupations des victimes d'actes criminels.
Ces données permettent cependant de percevoir certaines impressions. Il en ressort un thème, savoir que, même si le taux de criminalité diminue, beaucoup de Canadiens croient que la criminalité augmente et que nos collectivités ne sont pas aussi sûres qu'elles devraient l'être. Une autre impression qu'on peut en tirer est celle que, même s'il y a des tendances et des constantes dans les taux de victimisation, il n'existe rien de tel qu'une victime type de la criminalité. Un dernier thème ressort manifestement de ces données : certains éléments du système de justice pénale inspirent moins confiance que d'autres - les personnes interrogées qui ont été victimisées par une infraction ont encore moins confiance aux institutions que les autres Canadiens.
Dans tout examen du système de justice pénale du Canada, il faut se rappeler que les deux paliers de gouvernement, le fédéral d'une part et les provinces et territoires d'autre part, se partagent la compétence législative. En conséquence, la participation des victimes au processus de justice pénale peut être influencée par plus d'un niveau de gouvernement ou d'intervention institutionnelle. Le Parlement possède la compétence sur l'édiction des lois, sur le droit et la procédure criminelles (y compris la preuve) et sur les pénitenciers. Les gouvernement provinciaux et territoriaux possèdent la compétence législative sur l'administration de la justice, y compris l'application des lois, sur les poursuites aux infractions au Code criminel et sur les prisons.
Dans l'exercice de sa compétence, le Parlement a adopté le Code criminel3, la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition4 et la Loi sur les jeunes contrevenants5. Le Code criminel comporte des dispositions portant sur les déclarations des victimes, sur les suramendes compensatoires, sur le dédommagement et la restitution, sur les interdictions de publication et des dispositions spéciales pour certaines catégories de témoins lors de leur déposition dans des procédures judiciaires. La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition autorise la divulgation aux victimes, par les Services correctionnels du Canada et la Commission nationale des libérations conditionnelles, de renseignements sur le contrevenant, la présence des victimes à titre d'observateurs aux audiences de la Commission. La Loi sur les jeunes contrevenants permet, par renvoi à la partie pertinente du Code criminel, l'examen de la déclaration des victimes par les tribunaux de la jeunesse.
Toutes les provinces et les deux territoires ont édicté des mesures législatives, adopté des politiques et/ou mis des programmes en oeuvre sur les droits des victimes et sur les renseignements, les services et/ou les dédommagements qui leur sont accessibles. La nature, l'étendue et l'accessibilité aux victimes de ces mesures varient d'un ressort à un autre.
Après leur réunion de décembre 1997 à Montréal, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables de la Justice ont reconnu et convenu que les besoins des victimes constituent une priorité et ont donné leur appui à une coopération de tous les paliers de gouvernement en vue de répondre à ces besoins. Ils ont aussi accordé leur aval à la tenue de consultations suivies afin d'élaborer une stratégie relativement aux victimes de la criminalité qui permettrait au gouvernement fédéral de remplir un rôle complémentaire au rôle principal des provinces et des territoires.
Le Comité est d'accord avec cette façon de faire. À la différence des autres pays, la compétence en matière de justice criminelle n'appartient pas à un seul palier de gouvernement, mais elle est partagée. Pour cette raison, les méthodes et les solutions applicables ailleurs sont parfois inapplicables au Canada. Les consultations et la coordination suivies entre les paliers de gouvernement peuvent permettre que les victimes disposent d'une gamme absolument complète de droits et de services, minimiser les écarts et permettre que les attributions de compétence soient respectées.
Au moment d'arriver à ses conclusions et de soumettre ses recommandations, le Comité a pris soin de rester à l'intérieur des limites de la compétence du Parlement à l'égard du système de justice pénale. En plus des mesures législatives de la compétence du Parlement, le Comité a aussi envisagé un certain nombre de mesures autres que législatives ayant pour objet le maintien des consultations et de la coordination approuvées en décembre 1997 par les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux responsables de la Justice.
LE PROCESSUS D'ÉLABORATION DU RAPPORT
Le présent rapport a son point de départ dans la dernière législature. Le comité antérieur au présent comité a, en avril 1997, déposé son douzième rapport à la Chambre. (Copie de ce rapport se trouve à l'annexe A.) Son rapport intérimaire faisait suite à l'étude du comité et à l'audition de témoins sur la motion no 168 (Projet de déclaration des droits des victimes) parrainée par le député Randy White et déférée au comité en vertu de l'article 108(2) du Règlement. En plus des recommandations qu'il énonçait, ce rapport comportait aussi une entente d'entreprendre une consultation nationale sur le sujet de la motionno 168. Les conclusions et recommandations du présent rapport constituent l'exécution de cet engagement.
À titre de point de départ et pour cerner les questions générales sur lesquelles il devait se pencher, le Comité a publié un document de réflexion en mars 1998. (Une copie de ce document de réflexion constitue l'annexe B.) Ce document a été largement diffusé et le public a été invité à présenter des mémoires - des gouvernements, des groupes et des particuliers ont transmis des mémoires et d'autres documents. (La liste des mémoires reçus se trouve en annexe C.) Le Comité a aussi tenu des audiences au cours desquelles il a pris connaissance des préoccupations des groupes et des particuliers. (La liste des audiences se trouve à l'annexe D.) Pour compléter ces audiences, le Comité a aussi invité tous les députés de la Chambre des communes a tenir des réunions locales et pour leur faciliter la tâche, ils ont reçu le document de réflexion comme guide des délibérations. Plusieurs députés ont accepté l'invitation du Comité et nous ont fait part des résultats de leurs réunions locales. (La liste des réunions locales dont la tenue a été signalée au Comité figure à l'annexe E.) Le Comité a aussi publié le document de réflexion sur son site Web sur Internet et a invité les Canadiens intéressés à faire leurs commentaires.
Comme dernier élément préparatoire, le Comité a tenu les 15 et 16 juin 1998, un Forum national sur le rôle des victimes dans le système de justice pénale. Les participants au Forum national représentaient l'ensemble de ceux qui soit sont touchés par le système de justice pénale, soit y ont un intérêt ou y jouent un rôle. Leurs points de vues et les échanges d'opinions constituent un élément essentiel de la préparation du rapport du Comité. (La liste des participants au Forum national se trouve à l'annexe F.) Ce n'est pas la première fois qu'il y a un Forum national parlementaire sur la justice pénale - le comité qui a précédé celui-ci a tenu un tel événement en novembre 1996 sur le sujet du renouvellement de la justice pour les jeunes.
1 Statistique Canada, Centre canadien de la statistique juridique, Juristat, vol. 18, no 6, mars 1998.
2 Statistique Canada, Centre canadien de la statistique juridique, Juristat, vol. 18, no 9, juin 1998.
3 S R.C. 1985, ch. C-46, et modifications.
4 S.C. 1992, ch. 20, et modifications.
5 S.R.C. 1985, ch. Y-1, et modifications.