HUMA Rapport du Comité

A.             Conditions d’admissibilité

        Deux éléments essentiels de la réforme de 1996 étaient l’application de la couverture à la première heure de travail et l'introduction de conditions d’admissibilité ainsi que d’une structure de prestations fondées sur les heures. La réforme a éliminé ainsi la notion d’assurabilité minimale, considérée comme responsable du « piège de l’emploi à 15 heures », et devait donner plus de flexibilité aux travailleurs occupant des emplois atypiques (p. ex. travailleurs à plusieurs emplois, longues heures de travail par semaine, etc.).

        Aux termes de la réforme, les 12 à 20 semaines d’admissibilité requises ont été transformées en 420 à 700 heures sur la base d’une semaine de 35 heures. L’admissibilité pour les entrants et les rentrants a été fortement accrue, passant de 20 semaines à 910 heures, dans le but de réduire le recours à l’AE et d’encourager les travailleurs, les jeunes surtout, ayant une faible participation au marché du travail à créer des liens plus solides. Cette nouvelle condition, a-t-on dit au Comité, a des effets tant positifs que négatifs. Par exemple, les réformes de l’AC/AE dans les années 1990 auraient eu un effet positif sur la durée d’emploi et la scolarité des jeunes de 18 à 29 ans dans les provinces de l’Atlantique. Il est difficile d’isoler les facteurs qui expliquent cette tendance, mais on a affirmé au Comité que la réforme de 1996 était partiellement responsable de ces résultats positifs. On l’a par ailleurs mis en garde contre l’élimination du facteur « utilisation » qui pourrait entraver cette tendance positive.

        Selon certains témoins, il est plus difficile de devenir admissible aux prestations dans le système fondé sur les heures que dans l’ancien régime basé sur les semaines. Aussi certains demandent-ils que les conditions soient assouplies sensiblement (p. ex. que l’on instaure un minimum universel de 350 heures). Si le nouveau régime est jugé plus sévère, c’est peut-être que, selon l’ancienne règle, pour qu’une semaine soit reconnue, il suffisait qu’elle comporte 15 heures de travail assurables ou qu’elle ait procuré une rémunération équivalente à 20 % du maximum hebdomadaire assurable. D’autre part, la semaine de 35 heures utilisée comme base de calcul dans le système fondé sur les heures est peut-être un autre facteur. En 1996, la moyenne des heures travaillées réellement dans les emplois à plein temps était de 39,2 heures, contre 16,4 heures dans les emplois à temps partiel. Selon une étude de DRHC, le système fondé sur les heures n’a guère modifié l’admissibilité prise globalement. En revanche, il a eu des conséquences différentes selon les groupes : l’admissibilité a augmenté parmi les hommes, alors qu’elle a diminué chez les femmes et les jeunes^[1]. Les travailleurs à plusieurs emplois sont avantagés eux aussi, car certains étaient incapables de réunir suffisamment d’heures hebdomadaires avant la réforme de 1996.

        La plupart des membres du Comité estiment qu'il est possible de modifier l’exigence d’admissibilité de l’AE, surtout dans le cas des entrants et des rentrants. Selon de nombreux témoins, celle-ci nuit à l’admissibilité des femmes, parmi lesquelles l’incidence des emplois à temps partiel est beaucoup plus élevée que chez les hommes et qui ont tendance à entrer sur le marché du travail et à en sortir plus fréquemment que leurs homologues^[2]. C’est pour cette raison que le gouvernement a récemment baissé l’exigence applicable aux prestations spéciales, en la ramenant de 700 à 600 heures (y compris pour les entrants et les rentrants) et qu’il propose, dans le projet de loi C-2, de revoir la définition des « personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active » en calculant une durée de participation à la main-d’œuvre plus longue pour les personnes qui ont perçu des prestations de maternité ou parentales au cours des quatre années précédant la période de rétroactivité, actuellement fixée à deux ans.

        Comme nous l’avons dit plus haut, l’admissibilité fondée sur les heures réduit l’admissibilité chez les femmes et les jeunes. D’après le Comité, ce résultat proviendrait principalement de l’exigence de 910 heures applicable aux entrants et aux rentrants, un seuil qui dépasse largement l’ancienne règle des 20 semaines appliquée à ce groupe*. La sévérité de la nouvelle règle vise à réduire la dépendance à l’égard de l’AE, mais d’après ce que le Comité a appris, certaines considérations fiscales auraient également joué. En outre, le Comité remarque que l’exigence d’admissibilité applicable à ce groupe est sensiblement plus faible pour les prestations spéciales que pour les prestations ordinaires. Cette différence nous préoccupe, car elle entraîne un traitement injuste des entrants et des rentrants qui deviennent admissibles aux prestations ordinaires. En effet, lorsqu’un entrant ou un rentrant se qualifie pour des prestations spéciales, celles-ci peuvent être utilisées pour déterminer si cette personne est admissible aux prestations ordinaires.

        Compte tenu des possibilités d’injustice à l’égard des entrants et des rentrants et du fait que, selon lui, la politique destinée à réduire la dépendance à l’égard de l’AE déborde largement le groupe visé, le Comité estime que le seuil de 910 heures devrait être réduit. Le Comité croit également que le gouvernement devrait réexaminer l’exigence d’admissibilité aux prestations ordinaires et spéciales et éliminer toutes les iniquités que celle-ci pourrait comporter.

        Le Comité est également préoccupé par l’actuelle définition de l’entrant ou du rentrant, notamment à cause de la redéfinition envisagée dans le projet de loi C-2, qui exclurait les personnes ayant reçu des prestations de maternité ou parentales au cours des quatre années précédant la période de rétroactivité, actuellement fixée à deux ans. D’après la définition actuelle, la personne est considérée comme un entrant ou un rentrant si, au cours des 52 semaines précédant la période de référence, elle n’a pas réuni 490 a) heures d’emploi assurables; b) heures pour lesquelles des prestations ont été versées, selon une norme de 35 heures pour chaque semaine de prestation; c) heures réglementaires liées à un emploi dans la population active; ou d) heures appartenant aux trois catégories précédentes combinées^[5].

        D’une manière générale, les témoins approuvent l’intention du gouvernement de prolonger la période de rétroactivité pour les femmes qui quittent le marché du travail pour élever des enfants, mais ils se demandent pourquoi la définition du rentrant serait assouplie pour les personnes qui ont des responsabilités familiales mais non pas pour les autres travailleurs qui peuvent prouver une participation très solide au marché du travail. Quelques témoins estiment que la définition actuelle des entrants et des rentrants ne reflète pas certaines réalités du marché du travail. Par exemple, lorsqu’ils sont déplacés, les travailleurs âgés dont les compétences sont désuètes connaissent souvent de longues périodes de chômage avant de trouver un nouvel emploi. Malgré des années et des années de participation à la population active, le temps passé au chômage, du moins dans ce contexte, n’est pas calculé dans les heures réglementaires de participation au marché du travail. L’accroissement du travail hors norme a également créé des difficultés pour beaucoup de personnes (notamment des femmes) qui travaillent à temps partiel et qui parfois ne peuvent échapper à la définition de l’entrant ou du rentrant, même si elles ont cotisé pendant des années.

B.         Droit aux prestations

        La structure de l’admissibilité aux prestations a également été modifiée lors de la réforme de 1996. L’ancien système a été remplacé par un régime fondé sur les heures, tandis que la durée maximale des prestations a été ramenée de 50 à 45 semaines. Selon le nouveau système, ceux qui ont des horaires hebdomadaires lourds ont droit à plus de prestations que selon l’ancien système fondé sur les semaines, puisque ce dernier considérait une semaine de 15 heures au même titre qu’une semaine de 45 heures. Selon l’analyse de DRHC, l’admissibilité moyenne est demeurée sensiblement la même qu’auparavant. Mais, comme c’est le cas pour le seuil d’admissibilité, les effets du nouveau système varient selon les groupes. Par exemple, selon DRHC, l’admissibilité a augmenté parmi les hommes, qui font habituellement de plus longues semaines que les femmes, parmi les travailleurs plus âgés et ceux de la région Atlantique, où les heures de travail sont plus élevées en raison de la prédominance des emplois saisonniers. DRHC estime que les travailleurs saisonniers travaillent cinq heures de plus par semaine. En revanche, l’admissibilité chez les femmes a diminué, en raison surtout de leur participation moins importante au travail saisonnier et de leur présence plus grande parmi les travailleurs à temps partiel^[6].

        En moyenne, la durée des prestations a décliné un peu depuis la réforme de 1996, chutant de 23,3 semaines en 1995-1996 à 21 semaines en 1998-1999. De plus, seulement un prestataire sur cinq environ épuise la totalité des prestations ordinaires auxquelles il a droit, soit une baisse de 14 % depuis les réformes. Selon DRHC, l’amélioration des conditions du marché du travail représente un facteur important de la réduction de la durée moyenne des prestations au cours de cette période^[7].

        Malgré certains éléments tendant à prouver que la période de référence moyenne des travailleurs saisonniers a augmenté après la réforme de 1996, un nombre important de témoins se plaignent du problème de l’écart (appelé aussi « trou noir »). Cette situation survient lorsque le travailleur est incapable d’obtenir un nombre suffisant de semaines de prestations pour faire le pont d’une saison de travail à l’autre. Les industries saisonnières sont indispensables pour l’économie et du Canada et de nombreuses régions du pays*. Le Comité incite donc le gouvernement à redoubler d’efforts pour collaborer avec les industries saisonnières et leurs effectifs afin d’améliorer les perspectives d’emploi.

        Il y a quelque temps, la durée d’admissibilité maximale aux prestations de maternité/parentales a été portée de 25 à 50 semaines, soit 5 semaines de plus que la durée maximale des prestations ordinaires. Cette augmentation de durée des prestations spéciales est bien accueillie par la plupart de nos témoins, mais certains réclament un traitement comparable pour les prestations ordinaires. Cela n’a rien d’étonnant, puisque la durée maximale des prestations ordinaires dépassait autrefois celle des prestations spéciales, du moins jusqu’au début de 2001. De plus, on comprend mal que l’admissibilité aux prestations maximales soit moindre pour les prestations ordinaires, puisque celles-ci ont toujours été liées à l’objectif premier de l’AE/AC, à savoir remplacer la rémunération perdue en raison d’un chômage involontaire.

        Plusieurs témoins sont d’avis que les chômeurs âgés devraient avoir droit à une période plus longue de prestations, car ils n’ont plus accès à un soutien du revenu comparable à celui assuré dans le cadre du Programme d’adaptation des travailleurs âgés, pour combler l’écart entre le début du chômage et la retraite. Ce problème a également été étudié dans un rapport intitulé Préparer l’avenir : Rapport provisoire sur les travailleurs âgés déposé par ce Comité en juin 1999. En dépit de son caractère passif, le soutien du revenu est réellement la seule solution pour de nombreux travailleurs âgés peu qualifiés et sans emploi, qui habitent dans des régions où les débouchés sont extrêmement limités. Et, faute de mesures de création d’emplois financées par l’État, beaucoup n’ont d’autre choix que d’avoir recours à l’assistance sociale.

C.         Les rémunérations hebdomadaires moyennes et le dénominateur

        Une nouvelle méthode de calcul des prestations hebdomadaires a été instaurée en 1996 pour encourager les assurés à travailler plus longtemps que la période minimale nécessaire pour devenir admissibles. Auparavant, la moyenne hebdomadaire des rémunérations assurables était calculée en fonction du nombre de « semaines travaillées pendant la période de référence » (selon les conditions minimales hebdomadaires). Aujourd’hui, la moyenne est établie d’après le plus élevé des deux nombres suivants : le nombre de semaines au cours desquelles un prestataire a reçu des rémunérations au cours des 26 dernières semaines de la période de référence (également appelée période de base), et le dénominateur lui-même (c.-à-d. de 14 à 22, selon le taux régional de chômage). Essentiellement, le dénominateur est égal à l’équivalent en semaines du seuil d’admissibilité minimale en heures (en calculant 35 heures par semaine) plus deux. L’objectif de la réforme était d’encourager les gens à travailler plus longtemps que le minimum exigé pour être admissibles. Peu après sa mise en œuvre, on a découvert que la nouvelle méthode comportait des éléments dissuasifs inhérents. Le gouvernement a donc mis en place deux types de projets pilotes en vue de déterminer la meilleure façon de traiter les semaines de faible rémunération qui excèdent le dénominateur. Ces projets ont été prolongés en 1998 et doivent se terminer en novembre 2001. Parmi les rares témoins qui ont évoqué ces projets pilotes, certains semblent favorables à l’adoption permanente de la « méthode de l’exclusion », qui consiste à ne tenir compte que des semaines d’emploi assurables pour lesquelles les rémunérations hebdomadaires sont les plus élevées.

        Selon les données de DRHC, seulement 2 % environ des prestataires au pays n’ont pas obtenu les deux semaines complètes de travail de plus que l’exigence d’admissibilité minimale, de manière à maximiser les prestations auxquelles ils sont admissibles^[9]. Même si nous ne disposons pas d’une ventilation régionale de ces données, nous savons que la proportion des prestataires admis avec des périodes d’emploi brèves est plus grande dans les régions où le chômage est le plus élevé^[10]. De nombreux témoins s’opposent au dénominateur, car ils jugent cet élément du programme injuste et punitif, puisqu’il pénalise les travailleurs qui satisfont aux conditions minimales d’admissibilité en diminuant encore leurs prestations hebdomadaires, déjà réduites par le truchement d’autres réformes, par exemple la réduction des rémunérations hebdomadaires assurables maximales. De plus, le dénominateur sape la méthode fondée sur les heures, censée profiter aux travailleurs dont l’emploi exige des semaines ouvrables concentrées. Par exemple, même si le travailleur accumule 490 heures ou plus d’emploi assurables au cours d’une période de 12 semaines, la moyenne de ses rémunérations sera établie au moyen d’un dénominateur de 14 (en supposant un taux régional de chômage supérieur à 13 %), en dépit du fait que l’équivalent hebdomadaire des semaines réellement travaillées (sur la base d’une semaine de travail de 35 heures) est égal ou supérieur à 14.

        Le Comité a également été informé d’un autre inconvénient associé à la période de base maximale actuellement utilisée pour établir la moyenne des rémunérations servant au calcul des prestations hebdomadaires. Selon cette méthode, seules les 26 dernières semaines de la période de référence sont prises en compte. Par conséquent, il peut arriver que des travailleurs ayant travaillé le même nombre d’heures et ayant reçu une rémunération totale identique pendant la même période de référence se retrouvent, au bout du compte, avec des prestations hebdomadaires très différentes. C’est le cas, par exemple, si un travailleur gagne une rémunération relativement plus élevée (plus faible) au cours de la première (deuxième) moitié de la période de référence, par rapport à un autre travailleur qui a des rémunérations plus faibles (plus fortes) au cours de la première (dernière) moitié de la période de référence*.

        Le Comité estime que le dénominateur et la période de base maximale sont injustes et que cette dernière comporte un élément qui peut dissuader de travailler.

D.         Le taux des prestations

        Avant la réforme de l’AE de 1996, deux taux étaient appliqués aux rémunérations hebdomadaires moyennes assurables pour calculer les prestations hebdomadaires. Le premier taux, 55 %, s’appliquait à la plupart des assurés, et le second, 60 %, aux prestataires ayant des rémunérations assurables faibles et des personnes à charge. Dans le cadre de la réforme de 1996, ce dernier taux a été remplacé par un paiement mieux ciblé, le supplément familial. Contrairement au dispositif antérieur, il est fondé sur le revenu familial annuel et tient compte du nombre d’enfants de la famille du prestataire. De plus, ce complément de revenu peut atteindre un niveau réel beaucoup plus élevé que le mécanisme antérieur ne le permettait, puisqu’en 2000, il a atteint un niveau maximal de 80 % des rémunérations hebdomadaires assurables moyennes.

        De nombreux témoins souhaitent que le taux des prestations soit augmenté (pour se situer entre 60 et 66 %)*. Néanmoins, a-t-on rappelé au Comité, il importe de trouver l’équilibre entre la satisfaction des besoins des chômeurs admissibles et l’incitation à travailler.

        D’après les dernières données disponibles, le supplément familial a augmenté les prestations hebdomadaires moyennes des prestataires admissibles de 43 $ par semaine en 1999-2000. Les prestations hebdomadaires moyennes se sont ainsi établies à 254 $ en 1999-2000, soit environ 38 % de plus qu’avant la mise en place de l’AE^[12]. De plus, les données de DRHC indiquent également que seulement 12 % environ des personnes qui ont perdu leur emploi connaissent une baisse dans leurs dépenses de consommation une année plus tard. Cette donnée, selon un représentant de DRHC, serait un important moyen de juger si le niveau des prestations est suffisant ou non.

        Les membres du Comité sont partagés sur la question du taux des prestations; certains ne sont pas favorables à une augmentation du taux pour l’instant, alors que d’autres souhaitent que le gouvernement étudie la possibilité de le porter à 60 %.

E.             Champ d’application

1.             Protection des travailleurs à faible revenu

        Avant la réforme de 1996, les travailleurs ayant moins de 15 heures d’emploi assurable ou gagnant moins de 20 % du maximum de la rémunération hebdomadaire assurable ne pouvaient pas cotiser au régime d’AE. Comme il a été dit précédemment, la première heure de travail est maintenant prise en compte aux fins de l’AE, mais afin de réduire l’impact de cette mesure sur les travailleurs à faible revenu, ceux qui gagnent moins de 2 000 $ par année ont droit au plein remboursement de leurs cotisations. Pour certains, ce niveau de remboursement est insuffisant du fait qu’il laisse échapper beaucoup de monde (dont les étudiants) qui gagnent plus de 2 000 $ par année, mais qui n’accumulent pas assez d’heures d’emploi assurable pour avoir droit aux prestations.

        Selon les derniers chiffres, au-delà de 1,2 million de personnes avaient droit à un remboursement de cotisations en 1998. Toutefois, seulement 838 620 en ont fait la demande[14]. Le fait que près du tiers de ceux qui avaient droit à ce remboursement aient omis d’en faire la demande nous paraît préoccupant; il est pratiquement impossible pour quiconque gagne moins de 2 000 $ d’être admissible à l’AE. Afin de réduire la complexité administrative et faire en sorte que tout le monde, et non seulement ceux qui demandent un remboursement de cotisations en remplissant une déclaration d’impôt sur le revenu, soit traité également, des témoins ont proposé que le gouvernement accorde une exemption annuelle de base à l’égard des cotisations à l’AE sur la première tranche de 2 000 $ de revenu. Cette solution est non seulement plus juste pour les travailleurs à faible revenu, mais elle l’est aussi pour les employeurs qui sont actuellement tenus de cotiser au nom de travailleurs qui reçoivent un remboursement de cotisations. Ce dernier point est abordé dans la recommandation 12.

 

2.          Les travailleurs indépendants

        Plusieurs témoins se sont dits préoccupés par la récente augmentation du nombre de travailleurs indépendants et par le fait qu’un nombre croissant d’entre eux n’ont pas droit à la protection de l’AE. À l’exception des pêcheurs indépendants, les travailleurs indépendants ne sont pas assurables en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi^[16]. La raison principale de cette décision est le problème de « risque moral » découlant du fait que les travailleurs indépendants ont la possibilité de décider s’ils acceptent ou non du travail ou de créer les conditions nécessaires à l’obtention de prestations. Les administrateurs du programme se retrouveraient donc dans une situation délicate lorsque viendrait le temps de faire une distinction entre les travailleurs indépendants qui sont en chômage volontaire et ceux qui sont en chômage involontaire. Le problème de risque moral est considéré comme étant moins grave dans le cas des prestations spéciales, étant donné que les conditions y ouvrant droit permettent aux administrateurs du programme d’exercer un plus grand contrôle sur l’accès à ces prestations.

         Un autre aspect relatif au travail indépendant a été soulevé pendant nos audiences. Il a trait au problème créé par ce que certains appellent les travailleurs à deux revenus (c.-à-d. ceux qui sont travailleurs indépendants, mais qui occupent aussi un emploi rémunéré à différents moments au cours de l’année). Dans bien des cas, ces travailleurs ne peuvent obtenir l’AE lorsqu’ils perdent leur emploi rémunéré parce qu’étant travailleurs indépendants, ils sont incapables de prouver qu’ils sont sans emploi, condition indispensable à l’obtention de prestations de l’AE.

 

F.          La formation aux termes de la partie II

3.1              Il ne fait guère de doute qu’il est de plus en plus important de posséder les bonnes compétences sur le marché du travail d’aujourd’hui. Cette réalité a été reconnue dans le récent discours du Trône, par l’accent mis sur les compétences et l’apprentissage.

        Le Comité a appris que la réforme de l’AE de 1996 avait contribué à renforcer la motivation à investir dans la formation, en particulier chez les jeunes dans des régions à travail saisonnier. D’autres témoins ne partagent toutefois pas ce point de vue et sont d’avis que certains des changements stratégiques devant accompagner le transfert aux provinces et aux territoires de la formation au marché du travail font défaut, en particulier pour ce qui est de l’admissibilité à la formation au terme de la partie II et des fonds consentis aux apprentis pendant leur délai de carence de deux semaines.

1.             L’accès à la formation (partie II)

        En vertu de la réforme de l’AE de 1996, le gouvernement a créé ce qu’on appelle couramment les prestations de la partie II (autrefois désignées comme les « utilisations productives de l’AC »). Les prestations de la partie II sont conçues pour aider les personnes admissibles à s’adapter grâce à des mesures actives comme l’octroi de subventions salariales, l’acquisition de nouvelles compétences ou l’aide au travail indépendant. En vertu de la Loi sur l’assurance-emploi, seuls les « participants assurés » (c.-à-d. ceux à l’égard de qui une période de prestations a été établie ou a pris fin au cours des 36 derniers mois et ceux qui ont reçu des prestations de maternité/parentales au cours des 60 derniers mois) peuvent recevoir des prestations de la partie II. Plusieurs témoins ont indiqué que cette définition ne tient pas compte des besoins d’adaptation de bon nombre de chômeurs et devrait par conséquent être élargie.

        Depuis le début de 2001, l’AE offre un total combiné de 50 semaines de prestations de maternité et parentales. Plusieurs témoins appuient cette décision stratégique, mais certains ne sont pas d’accord avec l’idée de recourir à l’AE pour offrir ce soutien. D’autres ont fait valoir au Comité qu’en raison de la longue période de prestations actuellement associée au congé de maternité/parental, les employeurs risquent d’avoir de la difficulté à conserver un effectif compétent. Pour remédier à cet éventuel problème, des témoins proposent que les employeurs qui ont du mal à trouver des travailleurs pour remplacer ceux en congé de maternité/parental reçoivent une certaine aide financière aux termes de la partie II pour arriver à satisfaire leurs besoins de compétences.

 

2.          La formation en apprentissage : le délai de carence de deux semaines

        Plusieurs témoins ont parlé de la question du non-financement pendant le délai de carence de deux semaines applicable aux apprentis inscrits à une formation théorique. Contrairement à ce qui se faisait par le passé, les apprentis n’ont plus droit à des allocations de formation fédérales pendant les deux premières semaines de leur formation théorique, qui correspondent en fait au délai de carence de deux semaines. Le Comité s’est fait dire que cet écart dans le soutien du revenu est un facteur qui décourage grandement les intéressés à poursuivre leur perfectionnement professionnel. Certains font en outre valoir que la politique actuelle va à l’encontre de l’importance accordée aux compétences et à l’apprentissage dans le récent discours du Trône.

        Lorsque les apprentis commencent la partie théorique de leur formation en apprentissage, ils sont officiellement mis à pied de façon à leur permettre d’établir une demande de prestations d’AE. Avant la réforme du régime d’AE instaurée en 1996, des allocations de formation étaient versées aux apprentis en vertu de la Loi nationale sur la formation, pendant leur délai de carence de deux semaines. Avec l’adoption de la Loi sur l’assurance-emploi en 1996, la Loi nationale sur la formation a été abrogée. De plus, l’article 16 du Règlement sur l’assurance-emploi traite maintenant les allocations de formation versées aux prestataires qui suivent un cours ou un programme d’instruction ou de formation (vers lequel ils n’ont pas été dirigés par la Commission) comme un revenu qui, par conséquent, doit être déduit des prestations d’AE.

        Bien que les membres du Comité ignorent quel sera au juste l’impact de la politique actuelle sur le bassin d’apprentis au pays, ils sont conscients de l’importance de la formation en apprentissage au Canada et de la façon dont elle peut contribuer à fournir bon nombre de compétences importantes requises pour le travail. Compte tenu des désavantages possibles que comporte la décision d’entreprendre une formation en apprentissage, le Comité croit qu’il faut revoir la politique actuelle concernant les apprentis et le traitement des revenus qu’ils reçoivent pendant leur délai de carence.

G.             Gestion et financement de l’AE

        Presque tous ceux qui ont témoigné devant le Comité pendant ses audiences sur le projet de loi C-2 se sont déclarés insatisfaits de la façon dont le gouvernement utilise les revenus de l’AE. Beaucoup, dont le vérificateur général du Canada, s’interrogent sur la taille excessive de la soi-disant réserve de l’AE. Certains voudraient que le Compte d’AE soit séparé et plus autonome, qu’il opère en dehors du Trésor et sans relation de dépendance avec le gouvernement. Beaucoup estiment aussi que le taux de cotisation est trop élevé, surtout compte tenu du programme relativement plus petit et moins coûteux aujourd’hui en place et de la croissance récente des charges sociales sur les salaires.

        Aux termes de l’article 66 de la Loi sur l’assurance-emploi, la Commission de l’assurance-emploi du Canada est censée, fixer le taux de cotisation qui permet le mieux, au cours d'un cycle économique, d'assurer un apport de revenus suffisant pour couvrir les débits autorisés et maintenir une certaine stabilité des taux. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi, le taux de cotisation a généré des surplus de fin d’année tels que la « réserve » du Compte d’AE qui devrait excéder 35 milliards de dollars d’ici la fin de 2000-2001. Ce surplus cumulatif est plus de deux fois plus élevé que la limite supérieure de la « réserve » jugée nécessaire par l’actuaire en chef de l’AE pour atteindre les objectifs fixés par la Loi en matière de fixation du taux de cotisation. En fait, le vérificateur général du Canada a déclaré au Comité que, au niveau actuel de la réserve, il lui serait « très difficile de conclure que l'esprit de la loi est respecté^[24] ».

        Bien que le paragraphe 3(1) de la Loi sur l’assurance-emploi exige que la Commission évalue la façon dont les particuliers, les collectivités et l'économie s'adaptent aux changements apportés par la Loi, la Commission ne traite guère de la « réserve » ou du taux de cotisation dans ses rapports de contrôle et d’évaluation. Vu l’importance fiscale de la taxe à fins déterminées de l’AE, la Commission devrait, dans son évaluation annuelle de la réforme (c.-à-d. dans les rapports de contrôle et d’évaluation), examiner l’impact des cotisations sur les cotisants et sur l’économie en général. Mis à part cette lacune, certains membres du Comité croient que le contenu de ces rapports laisse grandement à désirer.

        Étant donné la taille de la réserve de l’AE, de nombreux témoins estiment qu’il faudrait abaisser le taux de cotisation. D’autres voudraient que les dépenses d’AE soient portées à un niveau correspondant à celui de la réserve. Et presque tous les témoins qui ont abordé cette question reprochent au gouvernement d’utiliser ces cotisations à des fins étrangères à l’AE. Beaucoup estiment que le gouvernement n’en a pas le pouvoir. On nous a même dit que certains contestaient actuellement devant les tribunaux la constitutionnalité de l’utilisation par le gouvernement de ces cotisations à des fins autres que l’AE^[25].

        Le Comité s’est également fait dire que la « réserve » était d’ordre théorique. Comme cet argent fait partie du Trésor, il est alloué conformément au plan financier du gouvernement. Certains témoins reconnaissent que cet argent a été dépensé, mais veulent qu’on leur assure que les cotisations d’AE n’augmenteront pas en cas de ralentissement économique.

        D’autres témoins maintiennent que la réserve constitue un passif pour les cotisants. Ce n’est cependant pas l’opinion du vérificateur général du Canada qui a déclaré au Comité que la réserve ne constituait pas une créance du gouvernement envers les cotisants^[28] même si elle rapporte des intérêts facultatifs, encore que théoriques, au Compte d’AE. Tout en se réjouissant de la décision du gouvernement d’examiner le processus de fixation du taux de cotisation, le vérificateur général estime qu’elle ne répond pas à ses préoccupations à lui et à beaucoup d’autres concernant la croissance future de la réserve. Comme le projet de loi C-2 autorise le gouvernement à fixer le taux de cotisation pour 2002 et 2003, un taux qui génère des revenus supérieurs aux dépenses va faire augmenter la réserve.

        La taille de la réserve, le taux de cotisation et l’utilisation des fonds à des fins étrangères à l’AE sont autant de facteurs qui poussent nombre de témoins à souhaiter un plus grand contrôle sur l’AE. Beaucoup voudraient que le Compte d’AE soit indépendant du Trésor et que les cotisants aient leur mot à dire dans la façon dont le taux de cotisation est fixé et les recettes dépensées. Bien que tous les membres du Comité comprennent les motifs de ces revendications, beaucoup estiment que l’établissement d’une relation sans lien de dépendance entre l’AE et le gouvernement, assortie d’un accroissement du droit de regard des cotisants, risque de poser bien des problèmes. Nous sommes nombreux en effet à penser qu’il y a trop de possibilités de conflits entre les cotisants comme en font foi les divergences de vues entre les témoins concernant l’orientation de la future réforme de l’AE. En outre, la plupart d’entre nous estimons avec le vérificateur général que l’AE est à sa place dans les comptes du Canada tant qu’elle relève du gouvernement fédéral. Tout en favorisant une participation plus grande des cotisants à la gestion de l’AE, le Comité hésite à recommander que les employeurs et les employés soient seuls responsables des questions de politique et d’administration.

        Le Comité reconnaît qu’au cours des deux années qui viennent, le gouvernement a l’intention d’examiner le processus de fixation du taux de cotisation et qu’aux termes du projet de loi C-2, il fixerait le taux de cotisation pour 2002 et 2003. Étant donnée la taille de la réserve théorique, le Comité estime que le gouvernement devrait exercer plus de prudence dans la fixation du taux de cotisation pendant cette période de manière à faire augmenter le moins possible la réserve de l’AE.

        Une autre question relative au financement de l’AE soulevée lors de nos audiences concerne le taux de cotisation supérieur des employeurs. L’article 68 de la Loi sur l’assurance-emploi prévoit que l’employeur verse 1,4 fois la cotisation de l’employé. La raison en est sans doute que, comme les employeurs ont un contrôle plus grand sur les licenciements, il est normal qu’ils supportent une part plus grande des coûts du programme. Tout en reconnaissant parfaitement que les décisions de licenciement relèvent des employeurs, le Comité estime que les prestations d’AE servent dans bien des cas à maintenir le lien entre les travailleurs et les entreprises pendant les périodes de licenciement. Comme les travailleurs restent dans ces cas-là fidèles à l’employeur en dépit de l’instabilité de l’emploi, on pourrait en conclure qu’ils participent à contrecoeur à la décision de licenciement. Il devient alors difficile de défendre la thèse selon laquelle l’employeur devrait payer des cotisations supérieures. En outre, ces dernières années, les prestations d’AE non liées aux licenciements (comme les prestations spéciales) ont fait augmenter les coûts du programme et, comme l’ont fait remarquer certains témoins, on voit mal pourquoi les employeurs devraient payer davantage pour ces prestations que les travailleurs.

 

        Bien que la plupart des témoins estiment important d’accorder un soutien du revenu aux bénéficiaires d’un congé parental ou de maternité, certains se demandent si l’AE est le meilleur moyen d’atteindre ce grand objectif. Comme il s’agit du seul programme qui assure un remplacement du salaire aux travailleuses qui sont enceintes et(ou) qui s’occupent d’enfants nouveau-nés ou adoptés, la plupart des membres du Comité estiment que l’AE est le meilleur programme pour atteindre cet objectif. Question connexe, il a été proposé que le gouvernement indemnise les petites et moyennes entreprises qui accordent à leurs employés le congé parental prolongé en les dispensant de payer la cotisation patronale pour les remplaçants. Plusieurs membres du Comité trouvent difficile d’appuyer cette proposition étant donné que les petites et moyennes entreprises paieraient les cotisations au nom des travailleurs en congé si ceux-ci décidaient de rester au travail.

H.             Questions administratives

1.          Les régions économiques de l’AE

        Aux termes du paragraphe 18(2) du Règlement sur l’assurance-emploi, la Commission examine les limites des régions de l’AE au moins tous les cinq ans. Le dernier examen s’est achevé en 2000 et les nouvelles limites sont entrées en vigueur le 9 juillet 2000, le nombre des régions économiques étant alors passé de 54 à 58. Le redécoupage vise à mieux tenir compte de l’évolution des marchés du travail régionaux du pays. D’abord et avant tout, l’examen quinquennal a pour but de garantir que les limites correspondent à la situation du chômage sur les marchés régionaux. Cela est très important, car les estimations du taux de chômage que Statistique Canada produit pour ces régions servent à déterminer les critères d’admissibilité et les droits aux prestations.

        Pendant nos audiences, plusieurs témoins ont trouvé à redire au découpage territorial et à la façon dont les nouvelles limites sont établies. Pour ce qui est du découpage, on nous a fait observer que dans une même région économique, il y avait une grande différence entre les conditions du marché du travail dans les localités autochtones et celles qui règnent ailleurs.

        Le Comité a par ailleurs appris que, après le redécoupage des régions économiques, le gouvernement a décidé qu’il allait modifier progressivement les limites des régions Bas-Saint-Laurent—Côte Nord et Madawaska—Charlotte. Il en résulte que ceux qui ont déposé leur demande avant l’annonce de la décision sont traités différemment de ceux qui l’ont déposée après.

 

2.          Enquêtes et questions connexes

        Lors de son témoignage devant le Comité, le vérificateur général a soulevé le problème des prestations d’AE obtenues frauduleusement sur la foi d’un faux relevé d’emploi délivré par l’employeur. DRHC et l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) sont au courant de la situation depuis des années, mais le problème persiste. Selon le vérificateur général, il y a à cela plusieurs causes, dont le manque de directives législatives sur les décisions et les appels, les retards dans le traitement et la résolution des demandes d’AE soupçonnées d’être abusives ou frauduleuses, le manque de formation et l’absence de poursuites[33]. Il faut trouver une solution au problème.

        Plusieurs témoins se sont dits préoccupés par l’attitude de certains agents de DRHC chargés d’enquêtes en matière d’AE. Ils ont affirmé avoir été traités comme s’ils avaient été coupables, même s’ils n’avaient rien fait de mal. Pour quelques témoins, le comportement de certains agents frisait le harcèlement.

        L’exclusion totale dont sont l’objet à l’heure actuelle les réclamants qui quittent de plein gré leur emploi sans « justification » a été abordée lors des audiences du Comité. Nous savons qu’il existe une jurisprudence énorme sur la notion de « motif valable ». Mais en termes pratiques, la procédure que doit suivre le réclamant pour démontrer qu’il avait un « motif valable » peut poser des problèmes dans certains cas, par exemple dans les cas de harcèlement sexuel. Ce qui préoccupe également bien des membres du Comité est le fait que l'exclusion totale s’applique au réclamant qui quitte son emploi de plein gré, même s’il a accumulé suffisamment d’heures d’un autre emploi assurable pour justifier son droit à des prestations.

3.             Assurabilité des membres de la famille employés dans l’entreprise familiale

        Avant 1990, l’emploi d’un conjoint ou d’une personne à charge n’était pas assurable. Cette disposition ayant été jugé discriminatoire, la Loi sur l’assurance-chômage a été modifiée en 1990 afin de permettre au ministre du Revenu d’assurer les travailleurs ayant un lien de dépendance avec l’employeur, pourvu que les conditions d’emploi soient semblables à celles d’un emploi sans lien de dépendance*.

            Le paragraphe 5(3) de la Loi sur l’assurance-chômage n’a pas été modifié dans le cadre de la réforme de 1996, mais il continue de poser un problème à certains travailleurs. Le fardeau de la preuve incombe toujours aux employés de l’entreprise familiale et la Loi elle-même est libellée de manière à suggérer que les travailleurs ayant un lien de dépendance avec l’employeur sont coupables jusqu’à preuve du contraire. La plupart des membres du Comité comprennent qu’il importe de décourager les relations frauduleuses employeur-employé. Cependant, la façon de déterminer la validité des relations employeur-employé où il y a un lien de dépendance semble susceptible d’amélioration, à commencer par le ton de la loi elle-même.

 

4.             Traitement de la rémunération non déclarée

        La réforme de 1996 a modifié la façon de déduire des prestations la rémunération non déclarée. La rémunération non déclarée devait désormais être assignée à une « période d’emploi » plutôt qu’à des semaines civiles. Il pouvait en résulter un versement excédentaire de prestations à l’égard d’une semaine de licenciement où le demandeur n’avait ni travaillé ni été payé. Comme cette façon de procéder a finalement été jugée injuste, on a modifié le Règlement sur l’assurance-emploi en décembre 1999 afin de redéfinir la période d’emploi. Au sens de la nouvelle définition, une période d’emploi ne peut pas englober de semaines de licenciement. Il n’empêche que cette façon de procéder irrite de nombreux demandeurs comme en fait foi le mécontentement de plusieurs témoins à l’égard de la méthode de répartition de la rémunération sur la période d’emploi par opposition à la méthode préférée d’attribution de la rémunération à des semaines civiles en vigueur avant la réforme de 1996.

 

5.             Amélioration des services aux prestataires

        Au cours de nos audiences, divers témoins ont parlé du besoin d’un meilleur service. Il est à noter que DRHC a exprimé son intention d’accélérer le traitement des demandes et l’octroi des prestations. Selon son budget des dépenses pour 2001-2002, le Ministère se donne un délai de 28 jours pour le versement des prestations à partir du début de la période des prestations du demandeur. Dans la vaste majorité des cas, cet objectif est respecté. Mais le Comité est préoccupé par le fait que certains prestataires attendent beaucoup plus longtemps avant de recevoir leur premier versement. On a dit au Comité que le Ministère pouvait fournir un service plus professionnel et plus courtois et, à cet égard, le Comité appuie les efforts de DRHC de mettre en place une stratégie plus globale pour l’amélioration de la qualité, en particulier pour ce qui est d’établir les priorités de formation du personnel.