OGGO Rapport du Comité

Avant de commencer les «  travaux pratiques  » afin d’expérimenter le processus budgétaire pour éventuellement formuler des recommandations devant l’améliorer, le Sous-comité a tenu à valider son plan de travail et à préciser son approche et ses objectifs.

Un déjeuner de travail, auquel furent conviés les présidents et les coprésidents des comités de la Chambre des Communes, fut organisé pour partager les impressions et recueillir les suggestions des parlementaires quant à la façon d’aborder l’examen des prévisions budgétaires et des crédits par les comités parlementaires. Cette rencontre a permis de faire connaître les activités du sous-comité et de mettre en relief les préoccupations des présidents des comités parlementaires quant à l’efficacité de l’examen des prévisions budgétaires.

A.        Un outil à la disposition des parlementaires

Auparavant, une réunion fort constructive avait permis au sous-comité de recueillir les conseils du Bureau de la vérificatrice générale (BVG) sur la façon d’aider les parlementaires à s’investir davantage dans l’étude des prévisions budgétaires. Le BVG a rappelé qu’un examen efficace des prévisions budgétaires par les comités parlementaires exige de ceux-ci qu’ils fassent des études minutieuses et qu’ils portent attention aux différentes politiques, aux sommes en jeu et aux dépenses effectuées. Ces conseils du BVG ainsi que plusieurs autres sont contenus dans un document intitulé «  L’examen des documents du Budget des dépenses par les comités parlementaires  » remis au sous-comité. Ce document décrit de façon claire et concise le processus d’examen du Budget des dépenses, offre une vue d’ensemble du rôle des autres participants (Ministères, Secrétariat du Conseil du Trésor, Bureau de la vérificatrice générale) au mécanisme d’examen du Budget des dépenses et propose une méthode de travail aux comités et une série de questions pouvant être posées aux témoins. Le Sous-comité recommande :

B.        Concentrer l’examen sur un programme particulier

Lors de cette réunion, le Bureau de la vérificatrice générale a aussi mentionné au sous-comité que pour faciliter l’examen des prévisions budgétaires il était plus productif de se concentrer sur un programme particulier ou un organisme de taille relativement modeste, car pour la vérificatrice générale, la clé d’un examen efficace se trouve dans la connaissance de l’institution, ce qui demande du temps.

Dans cette foulée, le Sous-comité a choisi d’étudier le Budget des dépenses du programme des biens immobiliers de Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC) parmi les programmes et organismes suggérés par le Bureau de la vérificatrice générale à la demande du sous-comité.

Le programme des biens immobiliers de TPSGC gère un ensemble de locaux d’une superficie de six millions de mètres carrés, répartis dans 2 500 établissements dans l’ensemble du Canada, fournissant un milieu de travail à environ 190 000 fonctionnaires fédéraux dispersés dans quelque 100 ministères et organismes.

Cette direction générale de TPSGC joue le rôle d’expert en immobilier du gouvernement du Canada. Elle est responsable de l’acquisition, de la gestion, du fonctionnement, de l’entretien, de la réparation, de la construction et de l’aliénation de biens immobiliers (p. ex. locaux à bureaux, laboratoires et autres installations à vocation particulière) pour le compte de ministères et d’organismes fédéraux. Cette direction générale administre également, pour le compte du gouvernement fédéral, les paiements en remplacement d’impôts et le Fonds renouvelable d’aliénation des biens immobiliers, qui facilitent la cession des immeubles excédentaires par rapport aux besoins du gouvernement. Les dépenses prévues de cette direction générale sont de 1,8 milliard de dollars pour 2003-2004.

Les travaux du sous-comité ont démontré que cette stratégie, visant à concentrer les efforts d’examen sur un programme en particulier, peut améliorer de façon significative l’efficacité de l’examen. Elle a permis aux membres du sous-comité de faire l’examen d’un programme bien défini à l’intérieur d’un laps de temps limité. Cette stratégie a aussi donné l’occasion aux membres du sous-comité d’étudier, relativement en profondeur, les activités de ce programme, plutôt que de procéder à une revue de renseignements généraux. Le Sous-comité recommande :

Les membres du sous-comité tiennent à souligner que toute action s’inscrivant dans le cadre de la recommandation précédente ou des autres recommandations de ce rapport, devra inévitablement adopter une approche stratégique et une dimension d’investigation. L’adoption d’une approche stratégique exigera un effort collectif reflétant les intérêts et les objectifs de tous les membres du comité et pourrait impliquer dans un premier temps (lorsque le temps le permet), l’étude de programmes particuliers et par la suite de programmes connexes de plus grande envergure, de ministères ou de programmes interministériels.

C.        L’examen préliminaire avec l’appui du Bureau de la vérificatrice générale

En 2002, la fonction d’acquisition de locaux à bureaux du programme des services immobiliers de TPSGC a fait l’objet d’une vérification du BVG dont les résultats ont été rendus publics dans son rapport de décembre 2002. Cette vérification a notamment mis en lumière certaines lacunes au niveau de la planification à long terme de l’offre et de la demande d’espaces à bureaux. Cette étude du BVG a surtout offert une base d’analyse solide au sous-comité lui permettant de mieux comprendre les enjeux auxquels fait face le programme des biens immobiliers. À noter que lors de sa préparation en vue de l’examen des prévisions budgétaires du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a aussi jugé fort utile la tenue d’une réunion avec le Bureau de la vérificatrice générale au sujet de la fonction de contrôleur du SCT. La fonction de contrôleur a fait l’objet d’un rapport du BVG récemment et lors de leur témoignage devant le Comité, les représentants du BVG ont plaidé pour son renforcement. Le Sous-comité recommande :

D.        Réunions préparatoires

Au fil des réunions et des discussions, un consensus a émergé parmi les membres du sous-comité voulant que les comités devaient être mieux préparés pour étudier le Budget des dépenses d’un programme ou d’un organisme en particulier. Les questions posées aux fonctionnaires «  à froid  » ne permettent pas d’engager un dialogue véritablement utile, puisque les parlementaires ne sont pas en mesure de juger de la pertinence des réponses des fonctionnaires ou de les relancer. Le Sous-comité recommande :

La charge de travail des parlementaires et la quantité et la complexité de l’information devant être assimilée font en sorte qu’il peut être utile de répartir les tâches parmi les membres d’un comité. Cette approche, expérimentée lors des travaux du sous-comité, a permis de maximiser les ressources limitées de celui-ci. Par conséquent, le Sous-comité recommande :

E.        Autres stratégies

Les travaux du sous-comité ont permis d’identifier d’autres stratégies qui peuvent être utiles selon la nature du programme ou de l’organisme qui est étudié. Ces stratégies pourraient contribuer à réduire le déséquilibre d’information qui existe entre les parlementaires et les fonctionnaires, ce qui permettrait un véritable dialogue.

Une première stratégie serait de mettre à profit la phase de planification pour recueillir le point de vue de clients ou de groupes intéressés par les activités du programme ou de l’organisme étudié. Le comité parlementaire pourrait ainsi obtenir un point de vue critique de l’évaluation que fait le programme ou l’organisme de son propre rendement dans les rapports présentés au Parlement. Cette approche permettrait aussi au comité parlementaire de savoir si les activités et les orientations du programme ou de l’organisme répondent aux besoins de ses clients. Le Sous-comité recommande :

Au cours de la phase de planification, les comités pourraient aussi demander aux recherchistes de recueillir de l’information sur le programme ou l’organisme étudié et de préparer des questions techniques et administratives sur des sujets d’intérêt particulier qui seront transmises par la présidence du comité aux représentants des ministères avant qu’ils ne comparaissent devant le comité. L’information ainsi obtenue pourrait bonifier l’expertise des membres du comité. Une telle approche pourrait renforcer la capacité des comités à examiner en profondeur les programmes gouvernementaux et permettre aux membres des comités de traiter d’égal à égal lors de leurs échanges avec les fonctionnaires au sujet des plans, des priorités et du rendement des programmes. Lors de leurs travaux préparatoires, il est néanmoins important que les comités conservent un avantage stratégique et qu’il ne divulguent pas la totalité de leurs intérêts de recherche et qu’ils fassent en sorte que les intérêts de tous les partis politiques soient pris en compte afin de ne pas rendre le travail en comité et la comparution des fonctionnaires devant le comité, superflus. Les membres du sous-comité sont d’avis que l’information obtenue lors des réunions préparatoires peut améliorer de façon significative l’examen des prévisions budgétaires par les comités. Le Sous-comité recommande :

Une autre stratégie pouvant contribuer à améliorer l’efficacité du processus budgétaire serait de planifier longtemps à l’avance les réunions sur l’étude du Budget des dépenses. En général, et en fonction des considérations stratégiques exposées précédemment, la pratique accordant aux fonctionnaires une période de temps pour se préparer adéquatement avant de comparaître, pourrait mener à des réunions plus productives. De plus, le comité et le Sous-comité savent par expérience qu’il peut être difficile à brève échéance d’essayer d’organiser des réunions avec des experts qui ont un horaire de travail aussi chargé que celui des membres du comité. Par conséquent le Sous-comité recommande :

Enfin, le professeur C.E.S. Franks a suggéré que les parlementaires seraient plus enclins à consacrer du temps et des efforts à l’examen des prévisions budgétaires si leurs travaux faisaient l’objet d’un rapport à la Chambre des communes. L’article 108 du Règlement de la Chambre des communes, qui traite du mandat des comités permanents, offre déjà cette possibilité. De plus, comme il est indiqué à la section II, le processus budgétaire offre plusieurs occasions aux comités parlementaires de faire part aux ministères de leurs préoccupations., En particulier, les comités parlementaires peuvent exprimer leurs vues sur le Rapport sur les plans et priorités (RPP), publié au printemps, et sur le rapport ministériel sur le rendement (RMR), publié à l’automne. Si nécessaire, ces deux documents peuvent faire l’objet d’un rapport concis ou plus étoffé. Cette rétroaction du Parlement à l’endroit des ministères peut être utile à ces derniers qui peuvent en tenir compte lors du prochain cycle de préparation des prévisions budgétaires.

M. Robert Marleau, Greffier de la Chambre des communes à la retraite, a donné des conseils fort utiles au sous-comité lorsque ce dernier l’a rencontré le 4 juin 2003. Il a indiqué que le principe de la recommandation royale impose d’importantes contraintes aux comités puisqu’il fait obstacle à l’augmentation des montants des crédits, et qu’une décision rendue en 1973 par le Président de la Chambre contre les commentaires descriptifs ou les explications lorsqu’il est fait rapport des crédits n’est pas de nature à inciter les comités à faire rapport des budgets des dépenses. Cependant, les rapports sur les RPP et les RMR ne sont pas soumis à cette dernière contrainte. En outre, l’utilisation dans ces rapports d’expressions du genre de «  le comité recommande que le gouvernement envisage la possibilité de...  » permettrait de se prononcer en faveur de réaffections ou d’augmentations des dépenses sans aller à l’encontre du principe de la recommandation royale. Les rapports sur les RPP et les RMR offrent donc la possibilité pour les ministères et les ministres d’une véritable rétroaction de la part des comités, ce qui amène le Sous-comité à recommander :

F.         Les réunions avec les fonctionnaires

Les réunions avec les fonctionnaires du programme des biens immobiliers de TPSGC ont permis de valider l’approche selon laquelle une bonne préparation peut donner de meilleurs résultats. Parmi les stratégies utilisées, les membres du sous-comité se sont réparti la tâche d’étudier le Rapport sur les plans et priorités, le Rapport sur le rendement et celui sur le Budget principal des dépenses et ont développé des questions pointues sur les activités, les enjeux et les orientations du programme.

De plus, avant la réunion avec les fonctionnaires, le Sous-comité a obtenu un document de rendement interne du programme des biens immobiliers, intitulé Tableau de bord équilibré. L’étude de ce document a permis aux membres du sous-comité de soulever des questions et d’obtenir des réponses leur permettant de mieux juger de la valeur des services offerts aux Canadiens par ce programme, en contrepartie des crédits accordés par le Parlement. Tout compte fait, l’obtention de ce document a résulté en une rencontre très productive avec les fonctionnaires du programme des biens immobiliers de TPSGC.

Le Tableau de bord équilibré (TBE) du programme des biens immobiliers joue un rôle indispensable pour les hauts fonctionnaires de TPSGC, puisqu’il leur permet de suivre au moyen d’une trentaine d’indicateurs de rendement, les progrès accomplis en fonction de l’orientation stratégique du programme. Il permet également de démontrer à quel point le programme apporte une valeur ajoutée à ses clients, au gouvernement, et, en définitive, à l’ensemble du grand public canadien. Le TBE permet aussi de travailler dans une communauté d’objectifs, en combinant la vision et l’orientation stratégique avec les opérations quotidiennes, pour constituer une stratégie intégrée. Le tableau de bord équilibré est un système de gestion qui apporte, à grand renfort de graphiques et de tableaux, de l’information stratégique dans quatre grands secteurs (succès auprès des clients, ressources humaines, gestion des biens et succès financier) afin de permettre de prendre des décisions factuelles. Le TBE constitue un mécanisme qui oriente et organise la rétroaction, pour apporter des améliorations continuelles au rendement.

Le Sous-comité a montré beaucoup d’intérêt pour le TBE, en notant que sa facture se rapproche de celle des rapports annuels des sociétés par actions. Même si certains des indicateurs de rendement utilisés dans le TBE étayent le Rapport ministériel sur le rendement et le Rapport sur les plans et priorités, qui sont présentés au Parlement, la plupart n’y sont pas. Les membres du sous-comité ont trouvé cette information fort utile et elle pourrait fort bien venir bonifier l’information déjà présente dans les RMR et les RPP, d’autant plus qu’une information de ce type est généralement déjà produite par plusieurs ministères.

G.        La rencontre avec les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor

Suite aux rencontres avec les fonctionnaires du programme des biens immobiliers de TPSGC, le Sous-comité a voulu savoir quelle était l’opinion du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) au sujet de la qualité des rapports présentés au Parlement par le programme des biens immobiliers de TPSGC. À ce sujet, les représentants du SCT ont corroboré les propos des membres du sous-comité voulant qu’à titre d’exemple, le rapport sur les plans et priorités du programme des biens immobiliers de TPSGC présentait des lacunes et ne respectait pas entièrement les lignes de conduites édictées par le SCT. Néanmoins, les représentants du SCT ont affirmé devant le Sous-comité que l’examen des prévisions budgétaires du programme des biens immobiliers allait avoir des effets positifs sur le contenu des rapports présentés au Parlement par ce programme.

À cet égard, le SCT juge très positivement la rétroaction qu’il obtient des parlementaires au sujet des rapports ministériels présentés au Parlement. D’ailleurs, le Secrétariat du Conseil du Trésor aimerait obtenir plus de commentaires de la part des parlementaires afin qu’il puisse œuvrer à améliorer les rapports qui leur sont destinés. Le Sous-comité recommande :

H.        Ressources pour les comités

À de rares exceptions près, les diverses stratégies recommandées dans le présent chapitre exigeront plus de temps de la part des comités, de leurs membres et de leur personnel. Le Sous-comité reconnaît que cela risque de poser un grave problème. Au cours des travaux dont le présent rapport est le fruit, les députés ont pu constater les contraintes de temps qui font partie intégrante de l’expérience des membres des comités parlementaires, et constituent un obstacle de taille à une plus grande efficacité.

En outre, un examen plus poussé des prévisions budgétaires et des rapports connexes ne représente qu’un aspect du défi que le Parlement et ses comités ont à relever. Des rapports parlementaires antérieurs sur le processus budgétaire ont en effet fait ressortir qu’à l’ère moderne, le travail du Parlement est de tenir les gouvernements responsables de leurs actes, y compris les plans et priorités établis, les mesures prises, les coûts engagés et les résultats atteints. L’examen des budgets s’inscrit donc dans un processus annuel de responsabilisation qui exige de porter une attention constante aux programmes et à leurs répercussions, de même qu’au respect par le gouvernement de ses engagements⁷.

De l’avis des membres du sous-comité, il faudra à tout prix affecter des ressources supplémentaires au soutien en personnel pour que les comités puissent relever les défis qui découlent de leur rôle dans le processus de responsabilisation, à l’égard notamment des prévisions budgétaires. Les comités devront nécessairement compter sur le soutien de leur personnel pour pouvoir exercer les nouvelles activités proposées dans le présent rapport concernant la reddition de comptes. Les besoins varieront d’un comité à l’autre, mais il faudra qu’il y ait suffisamment de ressources pour que le personnel des comités puisse, au besoin :

Parce qu’il travaille constamment pour les comités, le personnel actuellement fourni par la Bibliothèque du Parlement est le mieux placé pour appuyer les travaux plus poussés sur les prévisions budgétaires et les rapports connexes des ministères. Ce qu’il faut, essentiellement, c’est accroître le soutien actuel pour que le personnel affecté aux comités puisse continuer à s’acquitter de ses fonctions actuelles tout en remplissant les tâches nouvelles ou accrues qu’il est proposé de lui confier ci-dessus. Par conséquent, le Sous-comité recommande :

Les membres du sous-comité tiennent aussi à souligner que dans le but de maximiser l’utilisation des nouvelles ressources, les comités devront s’assurer que l’examen continu des prévisions budgétaires soit reconnu comme une priorité par l’ensemble du personnel des comités. Les tâches relatives à l’examen des prévisions budgétaires (voir liste ci-dessus) devront par conséquent faire l’objet d’une attention constante et une d’approche proactive.