PACC Rapport du Comité

Le Secrétariat du Conseil du Trésor « s’est engagé à ce que les Canadiens et les Canadiennes en aient pour leur argent et à ce que l’utilisation des fonds publics donne des résultats positifs » ¹⁴ et a désigné la « gérance » ou la « saine gestion […] des ressources fédérales » comme un des résultats stratégiques autour desquels il organise son travail. Il aide donc le Conseil du Trésor à remplir son rôle pour ce qui touche l’affectation des ressources, « le contrôle et l’analyse de la gestion des ressources, par programme, ministère et secteur » et « l’établissement de politiques et de normes pour améliorer les pratiques de gestion dans les ministères et les organismes » ¹⁵. Pour 2003-2004, le Secrétariat prévoit consacrer un total de 816 millions de dollars à la gérance.

Le Secrétariat assume aussi les fonctions traditionnelles de contrôleur, telles que la gestion financière, la gestion des contrats, la comptabilité, les examens et les vérifications internes. Il est censé exercer un leadership dans les domaines de la gestion financière et de la gestion des contrats.

Il est ressorti de la vérification que, sous l’ancien commissaire, il y a eu défaillance des mécanismes fondamentaux de gestion et de contrôle financiers au Commissariat à la protection de la vie privée. Selon la vérificatrice générale,

Bref, il ne s’était même pas doté des contrôles financiers qui lui auraient permis de respecter les exigences de base de la gestion financière, énoncées dans la Loi sur la gestion des finances publiques, les lignes directrices du Conseil du Trésor et les directives du receveur général. (Paragraphe 76)

En l’absence de mécanismes appropriés de gestion et de contrôle financiers au Commissariat à la protection de la vie privée, on « a systématiquement omis de tenir compte » des politiques sur les dépenses de voyage et d’accueil. On a dépassé les limites de dépenses, on a omis de joindre aux demandes de remboursement toutes les pièces justificatives et on a donné à l’ancien commissaire des avances de voyage non nécessaires. La faiblesse des contrôles financiers ou leur absence a donné lieu à un examen insuffisant des dépenses de voyage et d’accueil.

La politique du Conseil du Trésor sur les marchés est claire : les contrats de plus de 25 000 $ doivent faire l’objet d’un appel d’offres. Des exceptions sont possibles dans des circonstances bien délimitées et doivent être justifiées par écrit. Les ministères et les organismes soumettent des rapports sur les activités de passation des contrats au Secrétariat du Conseil du Trésor, qui, dans les faits, les rend publics.

La vérification a permis de constater que la gestion des contrats au Commissariat à la protection de la vie privée « comportait des lacunes et que les contrôles des activités de passation des contrats étaient inefficaces ou inexistants » (paragraphe 171).

Le Secrétariat du Conseil du Trésor a souscrit aux trois recommandations présentées par la vérificatrice générale dans son rapport. Il a aussi annoncé qu’il prendrait d’autres mesures, notamment :

• Déterminer tous les postes qui n’ont pas été classifiés conformément aux politiques du Conseil du Trésor sur la classification, donner des conseils au Commissariat à ce sujet et veiller à ce que le Commissariat prenne des mesures correctives en temps voulu pour les postes jugés mal classifiés.
  
  
• Examiner, avec le commissaire à la protection de la vie privée par intérim, les dépenses d’accueil irrégulières, les crédits de congé annuel encaissés de façon non régulière et les dépenses de voyage non admissibles et veiller à ce que toutes les mesures correctives soient prises.

Après avoir fait une étude sur la gestion du Commissariat à la protection de la vie privée, le Secrétariat a communiqué un rapport au commissaire par intérim en vue de faire apporter d’importants changements dans les pratiques de gestion. Il a bloqué, dans le budget de l’exercice en cours du Commissariat, une somme correspondant aux 234 000 $ dépensés en trop pour 2002-2003. Il travaille avec le commissaire par intérim à établir les exigences financières actuelles et futures du Commissariat. Il travaille aussi avec le Commissariat à choisir un nouvel agent financier supérieur et à faire en sorte que cette personne reçoive la formation et le perfectionnement nécessaires. Le Secrétariat a indiqué que, conformément à la recommandation de la vérificatrice générale, il produirait avec le commissaire par intérim un rapport conjoint sur les résultats de ces mesures qui serait présenté au Parlement avant la fin d’octobre 2003.

Ces mesures sont appropriées, mais elles visent uniquement le Commissariat à la protection de la vie privée. Elles ne permettent pas de voir comment le Secrétariat compte s’y prendre pour empêcher que des défaillances semblables se produisent à l’avenir dans d’autres ministères et organismes.

M. Judd a expliqué que le Secrétariat n’avait pas pris de mesures correctives en temps voulu dans le cas du Commissariat à la protection de la vie privée parce qu’il fait partie « d’une poignée de petits organismes » et parce que :

Les hauts fonctionnaires du Parlement [sont traités] un peu différemment de la fonction publique, essentiellement parce qu’on ne souhaite pas donner l’impression que d’une façon ou d’une autre, le gouvernement empiète sur leur autonomie.

Cette explication ne convainc pas le Comité. Rien, dans la Loi sur la gestion des finances publiques, ne soustrait les hauts fonctionnaires du Parlement et la plupart des petits organismes à l’application des politiques du Conseil du Trésor. La volonté du Parlement est que ces politiques s’appliquent; par conséquent, il incombe au Secrétariat du Conseil du Trésor de les faire appliquer. En outre, le Comité n’est pas persuadé que d’exiger l’observation de ces politiques — et par le fait même de prendre des mesures pour les faire respecter — équivaudrait de quelque façon que ce soit à porter atteinte à la capacité des hauts fonctionnaires du Parlement ou des petits organismes à s’acquitter de leurs responsabilités. Si c’était le cas, il appartiendrait au Secrétariat du Conseil du Trésor de le faire savoir et de s’arranger pour obtenir une exemption en bonne et due forme. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 7

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor surveille l’observation de toutes les politiques applicables du Conseil du Trésor par toutes les entités énumérées à l’annexe I.1 (articles 2 et 3) de la Loi sur la gestion des finances publiques.

RECOMMANDATION 8

Que le Parlement soit informé de tous les cas où des entités énumérées à l’annexe I.1 (articles 2 et 3) de la Loi sur la gestion des finances publiques sont soustraites à l’application des politiques du Conseil du Trésor, ainsi que des raisons de ces exemptions.

RECOMMANDATION 9

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor intervienne en temps voulu lorsqu’il prend connaissance de cas où des politiques du Conseil du Trésor ne sont pas respectées par les entités à qui elles s’appliquent et qu’il prenne toutes les mesures correctives nécessaires.

RECOMMANDATION 10

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor signale tous les cas où il a dû intervenir pour faire respecter les politiques du Conseil du Trésor en précisant l’entité concernée, la nature du manquement et les mesures correctives prises dans ses rapports ministériels sur le rendement, y compris dans celui qui vise la période prenant fin le 31 mars 2004.

Le Comité reconnaît que les petits organismes tels que le Commissariat à la protection de la vie privée présentent un risque relativement plus faible que les ministères qui ont de nombreux programmes, un gros effectif et un budget considérable. Toutefois, une leçon primordiale tirée de la vérification est que même les petits organismes utilisent d’importantes ressources publiques et qu’une fois additionnés les montants en jeu deviennent substantiels. La vérificatrice générale a reconnu ce fait et mis sur pied une unité qui s’occupera de ces organismes. Le Comité a recommandé que la Commission de la fonction publique prenne des mesures de cette nature et souhaite voir le Secrétariat du Conseil du Trésor faire de même. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 11

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor élabore un plan d’action détaillé pour surveiller de plus près le respect des politiques du Conseil du Trésor dans les petits ministères et organismes et qu’il présente ce plan au Comité au plus tard le 31 juillet 2004.

Le Comité juge très préoccupante la façon dont les primes au rendement pour les hauts fonctionnaires ont été administrées. L’information dont il dispose montre que l’immense majorité des cadres supérieurs ont reçu ces primes, même dans des organismes comme le Commissariat à la protection de la vie privée ou la Commission de la fonction publique où les faits témoignent nettement d’un rendement médiocre. Dans le cas de la Commission de la fonction publique, comme mentionné plus haut, les primes ont été versées pour des raisons qui n’ont rien à voir avec le rendement véritable. Ces exemples représentent une utilisation abusive du système.

Le Comité a été informé que le Secrétariat du Conseil du Trésor est en train d’examiner le régime de primes au rendement et comptait produire de nouvelles directives en novembre 2003. Il recommande :

RECOMMANDATION 12

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor soumette au Comité des comptes publics une copie des nouvelles directives sur les primes au rendement dès qu’elles seront terminées.

Le Comité est également préoccupé par le manque de transparence dans l’attribution des primes au rendement. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 13

Que tous les ministères et organismes soient tenus d’indiquer, dans leurs rapports ministériels sur le rendement, y compris dans celui qui vise la période prenant fin le 31 mars 2004, les critères utilisés pour établir l’admissibilité des cadres supérieurs aux primes au rendement, le nombre total de cadres supérieurs en fonction, le nombre total et le pourcentage de cadres supérieurs qui ont reçu une prime au rendement et le montant total des primes versées.

Depuis plusieurs années, le Comité exprime de sérieuses réserves sur la tendance du Secrétariat du Conseil du Trésor à publier des politiques en laissant aux autres le soin d’en surveiller l’observation et de les faire appliquer. C’est une responsabilité qui a été laissée aux administrateurs généraux des ministères et des organismes. En ce qui concerne le Commissariat à la protection de la vie privée, c’est donc à l’ancien commissaire qu’il appartenait de veiller au respect des politiques du Conseil du Trésor. La faille de cette approche et les conséquences indésirables qu’elle peut produire viennent d’être illustrées de manière flagrante.

Un exemple significatif est la façon dont le Secrétariat du Conseil du Trésor administre la politique gouvernementale sur les marchés. À plusieurs occasions, le Bureau du vérificateur général a attiré l’attention du Parlement sur des cas de non-respect et d’abus de cette politique ¹⁶. Après avoir examiné les rapports de vérification en question, le Comité a constaté que la politique sur les marchés est valable, mais qu’elle est mal surveillée et que les efforts pour la faire respecter sont insuffisants. Il a tout spécialement noté que la section 5.1 de la politique, qui définit le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor, n’est pas entièrement appliquée. Voici le libellé de cette section :

Deux mécanismes seront utilisés : les vérifications ministérielles et le Rapport annuel sur les marchés. Les ministères seront évalués selon leur niveau de conformité aux politiques relatives à la passation des marchés et selon le nombre de marchés concurrentiels qu’ils passent.

Tous les ministères et organismes qui octroient et/ou modifient des contrats doivent soumettre au Secrétariat du Conseil du Trésor un rapport annuel sur leurs activités à ce chapitre.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor effectue également l’examen périodique des marchés de services de particuliers, y compris de ceux dont la valeur est inférieure à 5 000 $. De plus, les vérificateurs ministériels ont besoin de renseignements concernant les marchés. Les autorités contractantes doivent s’assurer que les dossiers des marchés comprennent des pièces justificatives démontrant la justesse des honoraires versés et la nécessité de recourir au processus contractuel plutôt qu’à la dotation en personnel.

Dans les rapports qu’il a présentés à la Chambre, le Comité a maintes fois recommandé que le Secrétariat du Conseil du Trésor exerce intégralement la fonction prescrite par la politique ¹⁷. Il a de nouveau fait cette recommandation dans son dixième rapport à la Chambre des communes ¹⁸. Le Secrétariat a répondu qu’il y a maintenant « un système de surveillance plus solide et plus global », qui consiste notamment en « un dialogue constant avec les ministères », en la surveillance des plans ministériels de vérification, en la formation des spécialistes de l’attribution des marchés et en l’examen des cas soumis au Tribunal canadien du commerce extérieur. Cette approche « plus solide » ne semble pas avoir fonctionné au Commissariat à la protection de la vie privée.

La vérificatrice générale a constaté qu’au Commissariat à la protection de la vie privée, la gestion des contrats « comportait des lacunes et que les contrôles des activités de passation des contrats étaient inefficaces ou inexistants » (paragraphe 171). Le Commissariat n’a pas pu fournir à la vérificatrice générale la liste de tous les contrats attribués au cours des trois années précédentes. Dans les dossiers qu’elle a pu examiner, M^me Fraser a découvert des contrats d’une valeur totale d’environ deux millions de dollars qui avaient été octroyés sans appels d’offres. Beaucoup d’entre eux ont été modifiés ultérieurement de sorte que la valeur dépassait nettement 25 000 $, le montant maximal permis pour un contrat à fournisseur exclusif. Il s’agissait surtout de contrats de services personnels (paragraphe 168).

La vérification a permis de relever plusieurs cas d’attribution de contrats à fournisseur exclusif et de cas de fractionnement de contrats ayant eu pour résultat d’éviter les appels d’offres. En particulier, l’équipe chargée de la vérification a constaté que presque tous les contrats de services professionnels attribués par le Commissariat étaient à fournisseur exclusif et que 50 % d’entre eux avaient une valeur de 25 000 $. Au Commissariat :

L’agent de négociation des contrats, qui avait aussi d’autres responsabilités administratives, ne recevait pas copie de tous les contrats ni des modifications. Le Commissariat se trouvait donc dans l’impossibilité de renseigner le Secrétariat du Conseil du Trésor sur le nombre exact, la nature et la valeur des contrats accordés et des modifications apportées. Or, tous les ministères et organismes sont tenus de communiquer cette information chaque année, aux fins de reddition de comptes. (Paragraphe 176)

Conformément à la politique sur les marchés, le Secrétariat du Conseil du Trésor a compilé les données des rapports d’activité annuels, y compris les données du Commissariat à la protection de la vie privée. Il est clair que le Secrétariat n’a pas fait d’examen critique de l’information transmise par le Secrétariat - information qui s’est avérée non fiable depuis - et qu’il n’a pas non plus mené lui-même de vérifications, autrement les lacunes relevées par la vérificatrice générale auraient été repérées plus tôt. Dans cette optique, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 14

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor s’acquitte de toutes ses responsabilités dans le domaine de la passation de marchés, comme le prescrit la section 5.1 de la politique sur les marchés, en veillant tout particulièrement à communiquer au Parlement les résultats de son rapport annuel sur les activités de passation de marchés.

La politique sur les marchés prévoit que le Secrétariat du Conseil du Trésor utilise les données des vérifications ministérielles pour s’assurer que ses dispositions sont respectées. Le Secrétariat savait toutefois qu’un grand nombre de petits ministères et organismes, dont le Commissariat à la protection de la vie privée, n’avaient pas de capacité de vérification interne ¹⁹. Dans une étude réalisée pour le Centre d’excellence du Secrétariat, la firme Deloitte et Touche a recommandé que les petits ministères et organismes aient accès à des ressources centrales en vérification interne ²⁰. Le Comité estime que, s’il y avait eu une fonction de vérification interne au Commissariat, un grand nombre des problèmes mis au jour par la vérificatrice générale — et pas seulement dans le domaine de la passation de marchés — auraient été repérés et corrigés beaucoup plus tôt. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 15

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor crée une réserve de ressources pour mettre des services centraux de vérification interne à la disposition des petits ministères et organismes, y compris du Commissariat à la protection de la vie privée.

S’il y a une faiblesse dans le système actuel de vérification interne, c’est que la fonction de vérification interne relève des administrateurs généraux et que les premières étapes de la reddition de comptes se déroulent dans les ministères et les organismes. Les résultats finals de la vérification sont rendus publics une fois l’examen interne terminé. Cette façon de procéder est efficace dans la grande majorité des entités gouvernementales; on peut toutefois se demander si elle l’aurait été sous le régime de l’ancien commissaire à la protection de la vie privée. Il incombe par conséquent au Secrétariat du Conseil du Trésor non seulement de recueillir des données sur l’activité annuelle de passation de marchés auprès des ministères et des organismes, mais aussi de surveiller cette activité et de la soumettre à un examen critique s’il y a lieu. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 16

Que, dans son plan d’action qui vise à surveiller de plus près le respect des politiques du Conseil du Trésor dans les petits ministères et organismes, le Secrétariat du Conseil du Trésor prévoie des mesures permettant d’améliorer la surveillance des activités de passation de marchés.

Parmi les constatations de la vérificatrice générale, la plus troublante est sans doute celle qui touche les abus dont les employés du Commissariat ont fait l’objet et l’incidence que cela a eu sur leur moral. Les fonctionnaires ont à leur disposition des moyens de signaler des irrégularités en milieu de travail. Ils peuvent avertir la Commission de la fonction publique des problèmes constatés dans les pratiques de recrutement et d’embauche. C’est ce qui a été fait au Commissariat; rien de concret n’en a résulté.

Les plaintes concernant d’autres formes d’actes fautifs peuvent être traitées dans le cadre de la politique du Conseil du Trésor sur la divulgation interne d’information concernant des actes fautifs au travail. Cette politique permet à un fonctionnaire de signaler des problèmes soit à un agent supérieur désigné par un administrateur général pour recevoir les divulgations, soit à l’agent de l’intégrité de la fonction publique.

Il est légitime de se demander pourquoi ces mécanismes n’ont pas été utilisés. Pour répondre à cette question, le Secrétariat du Conseil du Trésor a commandé une étude en juillet 2003. L’étude a révélé que plus de la moitié (56 %) des employés du Commissariat qui avaient été interrogés ne connaissaient pas l’existence de la politique. Dans le cas de ceux qui en connaissaient l’existence, le peu de confiance en la haute direction du Commissariat et la crainte de représailles ont contribué pour beaucoup à les dissuader de signaler les actes fautifs. Dans son rapport, la vérificatrice générale avait relevé les mêmes difficultés (paragraphe 187).

Enfin, le Comité note que le Secrétariat du Conseil du Trésor avait été préalablement averti que les employés du Commissariat à la protection de la vie privée concevaient des doutes sur leur capacité de signaler les actes fautifs en milieu de travail. Dans le cadre du sondage annuel de 2002 auprès des fonctionnaires fédéraux mené par le Secrétariat, les employés du Commissariat se sont vu demander s’ils estimaient « pouvoir amorcer un processus de recours officiel (grief, droit d’appel, santé et sécurité, etc.) sans crainte de représailles » ²¹. Soixante-neuf pour cent des répondants se sont dits en désaccord, dont 49 % en désaccord total. Il est à espérer qu’à l’avenir le Secrétariat réagira rapidement aux signaux d’avertissement du même genre.