AGRI Rapport du Comité
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Dans le but d’assurer le suivi de l’épizootie de grippe aviaire survenue en février 2004 dans la vallée du Fraser, en Colombie-Britannique, le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Pêches de cette province (BCMAFF), l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) et l’industrie de la volaille de la Colombie-Britannique ont décidé d’organiser un forum intitulé « Avian Influenza — Lessons Learned and Moving Forward ». Les 27 et 28 octobre 2004, plus de 180 personnes ont donc participé à ce forum de l’industrie canadienne de la volaille tenu à Abbotsford, en C.-B. Elles ont discuté de leurs expériences et formulé des recommandations dans quatre domaines précis, le rapport entre la santé animale et la santé humaine; la biosécurité; l’amélioration de la gestion des situations d’urgence; et le redressement économique de l’industrie et de la collectivité. Le rapport sur ce forum a été déposé en décembre 2004 (voir la liste des recommandations à l’annexe 2).
Ce rapport exhaustif produit par l’industrie et ses recommandations ont permis de mettre en place de nouvelles mesures et politiques destinées à améliorer la gestion d’épizooties qui pourraient éventuellement survenir au Canada. Ce rapport a également servi de document de référence pour les témoins qui ont comparu devant le Comité permanent les 18 et 19 janvier 2005. En établissant des liens entre leurs propres expériences et l’information contenue dans le rapport sur ce forum, les témoins ont été en mesure de présenter au Comité permanent des opinions éclairées misant à la fois sur leur spontanéité personnelle et sur les avantages d’un certain recul permettant de voir le problème dans un contexte plus global.
Dès les premières heures des audiences, il est apparu évident que deux thèmes principaux domineraient les discussions. Une forte majorité des témoins soulevaient ces thèmes à l’égard du rôle joué par l’ACIA durant l’épizootie de grippe aviaire :
| • | Le leadership (ou l’absence de leadership) |
| • | Les communications (ou l’absence de communications) |
Il était également évident que les témoins comprenaient clairement que le Comité permanent, qui a le mandat et les pouvoirs voulus pour étudier et faire rapport sur toutes les questions liées au mandat, à la gestion et à l’exploitation des organisations fédérales s’occupant d’agriculture et d’agroalimentaire, constituait la tribune appropriée pour poursuivre la discussion sur le rôle et la démarche de l’ACIA tout au long de l’épizootie.
Si prendre du recul permet de se faire une meilleure idée de la situation, cela donne aussi plus de temps aux critiques pour identifier une cible. Pour diverses raisons l’ACIA est devenue la cible de ces critiques. De nombreux témoins ont ainsi fait part au Comité permanent — parfois de manière viscérale — de ce qu’ils considéraient comme des erreurs de gestion commises durant la crise. Pour certains, la gestion de cette crise s’est transformée en une crise de gestion. Déjà sous les feux de l’actualité, l’ACIA a exacerbé le débat en publiant le 17 janvier 2005 — la veille du début des audiences du Comité permanent à Abbotsford — un rapport intitulé Analyse des leçons tirées : Réaction de l’ACIA à l’éclosion de grippe aviaire en 2004 en Colombie-Britannique
Le présent rapport ne vise pas à examiner les aspects scientifiques de cette épizootie ou la liste complète de « ce qui a bien fonctionné et ce qui n’a pas fonctionné ». Il se concentre plutôt sur les questions les plus délicates sur le plan politique. Par conséquent, les recommandations portent principalement sur les deux thèmes les plus souvent mentionnés par les témoins durant les audiences du Comité permanent.
Les questions concernant le leadership qui ont été soulevées durant les audiences du Comité permanent étaient étroitement liées aux compétences —fédérales, provinciales et locales — et aux relations entre les fonctionnaires relevant de ces diverses sphères de compétence.
Même s’il était reconnu que l’ACIA, en vertu de ses pouvoirs légaux, de son mandat scientifique et de ses responsabilités internationales, était autorisée à prendre la direction des opérations et, comme on l’a mentionné dans l’Analyse des leçons tirées de l’ACIA, que « le président de l’ACIA avait la responsabilité ultime de la lutte menée par l’Agence contre l’éclosion », plusieurs témoins étaient d’avis qu’une telle crise ne devrait pas être gérée à partir d’Ottawa. Cette centralisation des décisions est devenue un thème dominant durant les audiences.
B. Le leadership nécessite une préparation
Le ministre de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Pêches de la Colombie-Britannique, John van Dongen, a décrit l’épizootie de grippe aviaire de 2004 comme un « incendie de forêt dans la vallée du Fraser ». Le Canada n’avait jamais eu à réagir à une éclosion de maladie animale exotique (c.-à-d. à une maladie qui n’est pas présente ici au Canada) d’une telle envergure depuis l’épizootie de fièvre aphteuse de 1952.
Les plans d’intervention fédéraux-provinciaux dans le domaine zoosanitaire étaient devenus désuets en 2004 et certains témoins croyaient que cette situation était attribuable à un manque de leadership au fil des ans. Dans un univers où les politiques sur la santé publique et sur la santé animale sont étroitement liées, les autorités publiques doivent toujours être prêtes à réagir rapidement à des maladies animales.
L’une des leçons tirées de cette expérience est nettement « qu’une préparation et une réaction efficaces aux éclosions de maladies animales exotiques doivent être considérées comme une responsabilité partagée au Canada2 ». Pour déceler et éradiquer une maladie, indemniser les victimes de son éclosion et faciliter un retour rapide à la normale, il faut une collaboration étroite entre tous les ordres de gouvernement, entre les autorités agricoles et sanitaires, ainsi qu’entre l’industrie et les gouvernements. La surveillance et la mise à jour régulières des plans fédéraux-provinciaux, comme le plan d’aide à l’éradication des maladies animales exotiques de la Colombie-Britannique (le PAEMAE mieux connu sous FADES ou Foreign Animal Disease Eradication Support), sont absolument nécessaires pour s’assurer que le partage des responsabilités est bien compris et respecté. La gestion d’une crise comme l’épizootie de grippe aviaire constitue un défi majeur et nécessite la prise de mesures décisives de la part de chaque intervenant; il ne faudrait pas perdre de temps et d’énergie en raison d’incertitudes concernant le partage des compétences.
Qu’il s’agisse de réagir aux éclosions de maladies, d’améliorer les normes de biosécurité et leur application, ou encore de fournir une aide en vue de la reprise des activités économiques, il nous faut renforcer nos partenariats, clarifier les mandats et responsabilités de chacun et attribuer des ressources correspondant aux objectifs.
Rory McAlpine, sous-ministre
Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Pêches de la Colombie-Britannique
Audiences, 18 janvier 2005
Les groupes de discussion et les intervenants qui ont participé à la préparation de l’Analyse des leçons tirées de l’ACIA 3 ont indiqué qu’un leadership efficace s’était manifesté à de multiples échelons de l’organisation puisque les décisions prises par l’ACIA relativement à la gestion des risques ont été soutenues par l’industrie4. Toutefois, pour assurer un leadership dans la gestion des risques, il faut non seulement prendre les bonnes décisions durant une crise, mais il faut aussi, sinon davantage, faire preuve de vision et être bien préparé. La question qu’il faut se poser est donc la suivante : si l’ACIA devait prendre la direction des opérations, pourquoi par exemple le plan d’aide à l’éradication des maladies animales exotiques (PAEMAE) n’avait-il pas été mis à jour? Les audiences n’ont pas permis de répondre clairement à cette question. Le leadership demeure toutefois une responsabilité partagée et on peut présumer que les deux ordres de gouvernement et, dans une moindre mesure, l’industrie, devraient assumer une partie du blâme. C’est d’ailleurs un peu aussi l’opinion de l’ACIA :
On a critiqué récemment notre gestion de cet incident. Je ne nie pas qu’il y ait eu des lacunes, dont certaines à l’Agence. Comme je l’ai dit à Abbotsford, tous ceux qui ont eu un rôle à jouer auraient pu être mieux préparés.
Richard Fadden, président
Agence canadienne d’inspection des aliments
Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire
Réunion no 21 — 15:35
1re session, 38e législature
Ottawa, 8 février 2005
Dans l’Analyse des leçons tirées, l’ACIA a examiné certains aspects spécifiques du leadership : la gouvernance, les ententes de collaboration, la prise de décisions et la reddition de comptes, soit exactement les mêmes aspects que ceux qui ont été mentionnés par les témoins entendus par le Comité permanent. De plus, l’extrait suivant du rapport de l’ACIA, qui est basé sur les commentaires formulés par les participants aux groupes de discussion, reprend aussi en partie les préoccupations et irritants décrits par les témoins :
Selon de nombreux participants, la prise de décisions aurait pu être davantage localisée, et le fait que certaines décisions stratégiques devaient être prises par le Groupe de la direction sur l'IA de l'ACIA, à l'administration centrale, a ralenti indûment la prise de décisions. D'autres ont reconnu que l'éclosion de la grippe aviaire devait nécessairement être gérée comme une situation d'urgence nationale en raison de ses répercussions stratégiques, nationales et internationales, qui dépassaient les frontières de la Colombie-Britannique. Dans l'ensemble, on estime que les paramètres selon lesquels les décisions doivent être prises à l'échelle locale (d'un point de vue tactique) plutôt qu'à l'échelle nationale (d'un point de vue stratégique) peuvent être mieux définis. En raison de ce manque de précision, il est possible que certaines décisions opérationnelles aient dû être prises à l'échelle nationale plutôt que locale5.
L’Analyse des leçons tirées de l’ACIA contenait trois recommandations concernant le leadership auxquelles l’Agence a d’ailleurs répondu.
| • | La première recommandation concerne l’examen des protocoles associés au déclenchement des activités des équipes d’intervention d’urgence locales, régionales et nationale, ainsi que les rôles, les responsabilités et la reddition de comptes en matière de prise de décisions à chaque échelon. L’ACIA est en train d’examiner les diverses mesures d’urgence qui seraient prises afin de garantir une approche uniforme à l’échelle nationale, et elle a invité Sécurité publique et Protection civile Canada à participer à ce processus d’examen. Selon l’ACIA, des procédures et protocoles d’intervention d’urgence à jour devraient être recommandés au printemps 2005. |
| • | La deuxième recommandation concerne la conclusion d’ententes de collaboration avec Santé Canada et avec la nouvelle Agence de santé publique du Canada (ASPC) afin d’augmenter la capacité du gouvernement fédéral de réagir aux éclosions de zoonoses6. Dans sa réponse, l’ACIA mentionnait avoir entamé des discussions avec Santé Canada et l’ASPC pour élaborer un cadre à jour sur les rôles et responsabilités et un protocole d’entente sur la façon de réagir aux éclosions de zoonose, y compris des protocoles de liaison avec les organismes de santé provinciaux. Ce cadre et le protocole d’entente seront prêts d’ici décembre 2005. |
| • | Enfin, la troisième recommandation concerne l’élaboration dans toutes les provinces de plans d’aide à l’éradication des maladies animales exotiques (PAEMAE), plans qui devraient faire l’objet d’exercices continuels. L’ACIA s’est engagée à négocier et à conclure des ententes à ce sujet avec toutes les provinces et territoires, et tous ces plans prévoiront obligatoirement un calendrier d’exercices. |
Ces recommandations sur le leadership et les réponses de l’ACIA constituent certainement un pas dans la bonne direction. Malheureusement, elles sont perçues comme venant trop tard pour les producteurs de volaille et les résidents de la vallée du Fraser. Il est certain que des erreurs ont été commises en raison d’un certain manque de leadership durant l’épizootie de grippe aviaire qui a frappé la Colombie-Britannique en 2004. Le Comité permanent espère que les leçons tirées de cette expérience nous aideront à éviter des erreurs similaires à l’avenir puisqu’il est presque certain que l’on puisse assister à d’autres épizooties animales dans le futur. La principale leçon qu’ont tirée les résidents de la vallée du Fraser est que la bonne gestion d’une épizootie de grippe aviaire ou d’une autre zoonose constitue une question de santé et de sécurité publiques et qu’il faut donc que les autorités publiques réagissent convenablement. Cette prise de conscience a incité de nombreux témoins entendus lors de nos audiences à demander la tenue d’une enquête indépendante sur les erreurs de gestion commises lors de l’épizootie de grippe aviaire de 2004. Étant donné les liens étroits qui existent entre les maladies humaines et animales, et la forte probabilité d’autres épizooties, le Comité permanent appuie cette demande et recommande donc ce qui suit :
RECOMMANDATION 1
Qu’une commission d’enquête indépendante soit instituée avec le mandat d’enquêter sur l’épizootie de grippe aviaire de 2004 survenue en Colombie-Britannique. Afin de prévenir la réapparition d’épizooties, cette commission doit examiner l’efficacité et la mise en œuvre des stratégies d’urgence se rapportant aux zoonoses, qui ont été employées en Colombie-Britannique.
De plus, comme il est important de se préoccuper de l’avenir et de développer des principes directeurs pour le gouvernement, le Comité permanent recommande:
RECOMMANDATION 2
Que la vérificatrice générale du Canada conduise une vérification de l’efficacité des diverses stratégies de planification des mesures d’urgence relatives aux maladies animales en étudiant tout d’abord l’épizootie de grippe aviaire survenue en Colombie-Britannique en 2004 et en mettant particulièrement l’accent sur les stratégies liées aux zoonoses.
C. La préparation nécessite des exercices
Les participants ont souligné qu’il faut adopter une stratégie de collaboration pour la gestion des situations d’urgence, que les PAEMAE doivent être repensés et qu’il faut tenir continuellement des exercices.
Rapport du Forum de l’industrie canadienne de la volaille, Avian Influenza — Lessons Learned and Moving Forward, décembre 2004, p. 37
Une autre lacune évidente observée durant l’épizootie de grippe aviaire est que certains plans qui ont dû être utilisés n’avaient jamais été mis à l’essai. L’ACIA et le gouvernement de la Colombie-Britannique ont mis en œuvre les plans d’urgence existants au début de l’épizootie en se servant surtout du PAEMAE de la province pour guider les opérations.
De nombreux témoins ont fait part d’une longue liste de situations qui montraient un manque général de préparation au cours des premiers jours — es plus cruciaux — de l’éclosion de l’épizootie. Par exemple, les décisions n’étaient pas toujours fondées sur des données scientifiques; les carcasses infectées ont été placées dans un grand mélangeur d’aliments pour animaux qui ne convenait pas pour un si grand nombre d’oiseaux; des carcasses infectées ont été transportées sur une voie publique et dans des contenants non scellés; on a souvent tardé à réagir, ce qui a aggravé une situation qui était déjà urgente; de nombreux véhicules ont quitté la zone à risque élevé sans qu’on ait désinfecté leurs roues. Il a aussi été mentionné qu’on avait choisi un gaz, le dioxyde de carbone (CO2), pour euthanasier le premier élevage, mais qu’une machine mobile à percussion électrique qui est normalement utilisée pour euthanasier des poules pondeuses commerciales a été employée pour le second élevage. Selon certains observateurs, ce fait démontre que l’ACIA mettait à l’essai d’autres méthodes d’euthanasie, et ils considéraient donc ce changement comme un autre signe d’un manque de préparation.
La grande majorité des témoins qui ont comparu devant le Comité permanent — dont plusieurs avaient pu prendre connaissance personnellement de ces activités discutables — ont déclaré que le début de l’épizootie avait été marqué par une série de décisions qui ont révélé que les plans d’urgence n’avaient pas fait l’objet d’exercices depuis un bon moment ou n’avaient même jamais fait l’objet d’exercices.
Malgré un dépistage rapide du VGA par le laboratoire du BCFF-AHC, les frontières géographiques naturelles (la ferme de référence était bordée par une montagne et par le fleuve Fraser sur deux côtés) et la possibilité de mettre les animaux infectés en quarantaine sur les fermes mêmes, les auteurs croient que le bioconfinement n’a pas pu être réalisé parce que de grandes quantités du virus ont été libérées dans l’environnement en raison des méthodes d’abattage utilisées et parce qu’on a attendu la confirmation du laboratoire pour dépeupler les fermes soupçonnées d’être infectées. À la suite de ces observations, les méthodes de dépeuplement utilisées durant l’éclosion d’une maladie fortement infectieuse comme la grippe aviaire hautement pathogène ne doivent pas permettre la propagation d’aérosols et la contamination de l’environnement, notamment des routes, des résidents et des véhicules.
Dave K. Loewen, Trevor R. De Jong
Stewart J. Ritchie, Victoria A. Bowes
Brief Communication: A Producers Account of the Euthanasia and Depopulation Procedures at the First and Second Farms Diagnosed with Highly Pathogenic Avian Influenza in British Columbia in 2004.
Ébauche de rapport déposée auprès du Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire, Abbotsford, C.-B.
18 janvier 2005
Les témoins ont également soulevé des questions concernant les rôles, les responsabilités et la reddition de comptes sur les décisions de l’équipe d'intervention d'urgence du centre opérationnel de l’ACIA, de l’équipe nationale d’intervention d’urgence (ENIU) et du Groupe de la direction sur la grippe aviaire. On ne savait pas trop quelle équipe dirigeait les opérations et quelles décisions pouvaient être prises à l’échelle locale plutôt qu’à l’échelle nationale. Ces ambiguïtés démontrent clairement qu’on n’avait pas tenu suffisamment d’exercices.
Lorsqu’on aura tiré toutes les leçons de cette expérience, on pourra passer le véritable test. Les exercices doivent faire partie intégrante d’une stratégie intégrée de préparation aux situations d’urgence comme l’ACIA l’a reconnu à l’égard des plans d’aide à l’éradication des maladies animales exotiques (PAEMAE) (voir la recommandation 3 de l’annexe 3). La stratégie canadienne à cet égard devrait s’inspirer de ce qui se fait dans l’Union européenne, où des exercices de simulation concernant des « pestes aviaires » sont régulièrement tenus en utilisant diverses méthodes pour euthanasier des bandes de poules pondeuses de réforme. Durant les audiences du Comité permanent à Abbotsford et plus tard à Ottawa, l’idée d’une « équipe spéciale d’intervention pour les maladies animales » a été soulevée. Une telle équipe serait non seulement rapidement déployée lorsqu’une éclosion survient, mais elle serait également responsable de tenir des exercices réguliers avec ses partenaires provinciaux pour s’assurer que toutes les parties qui pourraient être appelées à intervenir durant une éclosion sont bien formées et que les plans d’action sont réellement applicables. Ainsi, on a mentionné qu’en février 2004, c’était la première fois que l’ACIA avait recours à l’euthanasie chimique (CO2) pour procéder à un dépeuplement massif d’oiseaux au Canada. Les études scientifiques et guides pratiques internationaux recommandent tous fortement que l’euthanasie chimique ne soit réalisée que par du personnel qui est formé à cette fin et qui est autorisé à utiliser les produits chimiques appropriés. Le Comité permanent recommande donc ce qui suit :
Que l’Agence canadienne d’inspection des aliments établisse une « équipe spéciale d’intervention pour les maladies animales », composée d’experts provinciaux, locaux et de l’ACIA, qui pourrait être rapidement déployée avec l’équipement approprié, et qui serait chargée de superviser des exercices réguliers concernant les plans et procédures d’intervention d’urgence.
De nombreux témoins de l’industrie se sont plaints que l’ACIA n’ait pas communiqué efficacement l’information sur les protocoles, les méthodes et l’indemnisation et exclu les intervenants et l’administration locale des discussions et des réunions au cours desquelles elle prenait d’importantes décisions de planification et de logistique qui concernent l’industrie avicole. L’extrait suivant de l’Analyse des leçons tirées de l’ACIA révèle que les groupes de discussion consultés par celle-ci ont soulevé les mêmes questions que les témoins qui ont comparu devant le Comité permanent :
Comme dans la plupart des situations d'urgence, la demande en information, en séances d'information et en rapports a augmenté rapidement tout au long de la crise. Même si on avait mis en place des protocoles pour faciliter la circulation interne et externe de l'information, certains participants aux groupes de discussion ont indiqué ne pas être satisfaits du caractère opportun et de la pertinence des informations fournies. En particulier, les résultats des essais de laboratoire constituent des informations clés qui n'ont pas été échangées en temps opportun. On considère que les problèmes associés au SIESAL décrits ci-dessus et le fait que les résultats de laboratoire devaient être transmis à l'administration centrale avant d'être fournis au COU local ont contribué aux retards.
Dans l'ensemble, on reconnaît qu'une meilleure prévision des besoins en information et une meilleure coordination des activités associées à la présentation des rapports pourraient améliorer la circulation de l'information. Par exemple, les besoins des décideurs en information sur la situation des exploitations agricoles, le nombre d'oiseaux qui ont fait l'objet d'un dépeuplement, les coûts d'indemnisation, etc. étaient entièrement prévisibles. Même si les partenaires fédéraux et provinciaux ont reçu des rapports de situation, certains estiment que les informations contenues dans ces rapports étaient désuètes. Cependant, on a aussi fait remarquer que des mises à jour sur la grippe aviaire ont été régulièrement affichées dans le site Web de l'Agence.7
Il peut être difficile de gérer la compétence et la responsabilité partagées de l’ACIA dans certaines situations, et il est normal qu’un gestionnaire cherche à protéger le champ de compétences de son organisation. Parallèlement, il est cependant absolument nécessaire de se consulter et de collaborer pour élaborer une stratégie uniforme au service des Canadiens. Comme elle le fait ressortir dans son Rapport sur les plans et priorités, l’ACIA reconnaît l’importance de la collaboration : « Des partenariats solides avec les autres ministères fédéraux, les autorités provinciales, territoriales et municipales sont des impératifs pour la réussite de l'Agence. Tous se partagent la responsabilité d'établir et/ou de mettre en application des normes soutenant l'intégrité des systèmes de protection pour la salubrité des aliments, la santé des animaux et la protection des végétaux8. »
À Abbotsford, le Comité permanent a entendu dire que la consultation et la communication posaient problème. Ainsi, l’ACIA n’a pas toujours fait un usage adéquat des ressources locales, telles que les vétérinaires ayant une vaste expérience des maladies de la volaille, et il est arrivé qu’elle ne tienne pas compte des suggestions de l’industrie au sujet de l’abattage préventif et de l’élimination des carcasses.
Cependant, l’ACIA a affirmé au Comité permanent qu’elle consultait et communiquait beaucoup avec les intervenants. Les fonctionnaires de l’Agence ont déclaré ce qui suit :
| • | Nous avons eu 36 conférences téléphoniques avec les associations nationales et provinciales du secteur avicole entre le 8 mars et le 27 août. |
| • | L'Agence a eu des rencontres quotidiennes avec des représentants de la province et de l'industrie au centre des opérations d'urgence d'Abbotsford à compter du 1er avril. Lorsque les activités ont ralenti, le nombre de réunions a été ramené à trois puis à deux par semaine, jusqu'à ce qu'elles ne soient plus nécessaires. |
| • | Avant le 1er avril, plusieurs réunions sur la grippe aviaire ont rassemblé des représentants de l'ACIA, du ministère de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Pêches de la Colombie-Britannique et de l'industrie. |
| • | L'industrie et la province ont eu des représentants dans [le] centre local des opérations d'urgence en Colombie-Britannique du début d'avril à la fin de mai. |
| • | L'administration centrale de l'ACIA a tenu huit réunions avec des représentants de l'industrie nationale et de la Colombie-Britannique pour discuter de tous les enjeux, et elle a répondu à 118 lettres et messages électroniques de ces groupes. Il y a eu aussi plusieurs réunions en Colombie-Britannique avec d'autres niveaux de gouvernement, l'industrie et le grand public. |
| • | L'Agence a tenu deux assemblées publiques dans la vallée du Fraser pour mieux faire comprendre les mesures de biosécurité et en faire la démonstration pratique9. |
Qu’il s’agisse ou non d’un dialogue de sourds entre l’ACIA et les intervenants ou, comme l’a indiqué le président de l’Agence, de « deux bateaux qui se sont croisés dans le noir », l’ACIA a néanmoins reconnu l’existence des problèmes de communication et de consultation et s’y est attaquée, notamment dans les recommandations 1 et 5 de l’Analyse des leçons tirées. Le Comité est heureux de ces recommandations, mais surveillera leur mise en œuvre lors de ses réunions futures avec l’Agence.
B. Collaboration à la mise sur pied d’un réseau de laboratoires au Canada
Pendant l’épizootie de grippe aviaire qui a fait rage dans la vallée du Fraser, des échantillons ont été envoyés par avion au Centre scientifique canadien de santé humaine et animale, à Winnipeg. Ce centre est situé dans cette ville pour la bonne raison qu’elle se trouve à peu près au centre du Canada. Le Comité permanent a reconnu qu’il s’agissait probablement de la meilleure chose à faire durant l’épizootie, mais s’inquiétait tout de même de l’efficacité d’une telle démarche quant aux coûts et au choix du moment. Lors des audiences d’Abbotsford, un fonctionnaire du ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Pêches de la Colombie-Britannique a dit aux membres du Comité permanent que le Ministère était en train de moderniser son laboratoire d’hygiène vétérinaire afin de le transformer en installation de confinement de niveau 3. Trois laboratoires de diagnostic des animaux sont actuellement certifiés pour travailler au niveau 3 (ceux de Winnipeg, de Nepean (Ottawa) et de Lethbridge), et un autre devrait être certifié à l’Île-du-Prince-Édouard.
Le Comité permanent comprend que les installations de niveau 3 sont très onéreuses à construire. Leurs frais d’entretien sont également élevés, non seulement pour ce qui est de leur infrastructure, mais également de leur exploitation, notamment si elles ne servent que de renfort en cas de nécessité absolue.
Dans son rapport d’évaluation sur l’épizootie, la Commission européenne a recommandé ce qui suit :
L’autorité centrale compétente (ACC) devrait songer à officialiser la collaboration entre le ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Pêches de la Colombie-Britannique et le Centre national des maladies animales exotiques (CNMAE) et à se servir de ce modèle pour établir au Canada un réseau de laboratoires pouvant aider pleinement dans le cas d’une future épizootie de maladie aviaire à déclaration obligatoire10.
En réponse à la recommandation de la Commission, l’ACIA a fait remarquer que des réseaux de laboratoires fédéraux-provinciaux ont été mis sur pied au Canada pour les maladies déclarées au niveau fédéral et pour l’échange d’information entre techniciens de laboratoire. Ceux-ci portent le nom de réseau canadien des laboratoires de santé animale. L’ACIA s’est également engagée, dans la recommandation 4 de son Analyse des leçons tirées, à améliorer ses compétences en matière de renseignements et de gestion de l’information « afin d’assurer une gestion et une transmission plus efficientes des données sur le terrain ainsi que des données de laboratoire ». Comme le Système informatisé pour l’enregistrement et le suivi des analyses de laboratoire est « tombé en panne » à plusieurs reprises pendant l’épizootie de grippe aviaire, cette recommandation est très opportune. Cependant, comme le mentionne l’avant-propos de ce rapport, cette épizootie pourrait bien être suivie prochainement par d’autres dans un avenir rapproché. Dans ce cas, il pourrait s’avérer nécessaire de mettre sur pied un réseau de laboratoires encore plus étroit, y compris des installations supplémentaires de niveau 3. Reconnaissant l’importance d’un tel réseau, mais également ses frais connexes éventuels, le Comité permanent recommande ce qui suit :
RECOMMANDATION 4
Que l’Agence canadienne d’inspection des aliments soit tenue de présenter une analyse coûts-avantages avant la fin de l’année 2005, sur la nécessité d’augmenter le nombre d’installations de confinement de niveau 3 au Canada.
C. Allégations de traitement cruel des volailles
Au cours des audiences d’Abbotsford, certains témoins ont accusé l’ACIA de traiter les volailles avec cruauté en euthanasiant de grandes bandes ou en détruisant des élevages artisanaux. On a signalé au Comité permanent que l’on avait surpris des gens à tirer sur des volailles ou à les tuer à coups de bâton. Certains témoins ont également contesté l’utilisation de gaz carbonique sur les sauvagines tels que les canards. Selon un témoin de la Specialty Birds Association, 100 000 canards et oies auraient été tués à l’aide de gaz carbonique, ce qui, d’après l’Association, ne constitue pas une méthode d’euthanasie sans cruauté acceptable pour ce gibier.
Le président de l’ACIA a clarifié ces allégations lorsqu’il a comparu par la suite devant le Comité permanent, mettant l’accent sur le fait que les vétérinaires de l‘ACIA sont formés pour traiter et euthanasier les animaux sans cruauté :
Pendant toute la crise, nous avons eu une collaboration étroite avec la SPCA et des vétérinaires provinciaux et de pratique privée. Des inspecteurs de la SPCA étaient régulièrement consultés et mis au courant des difficultés et des décisions de l'ACIA. Divers moyens d'extermination ont été envisagés en consultation avec la SPCA de la Colombie-Britannique.
Nous avons conclu que le monoxyde de carbone (sic) [dioxide de carbone CO2], méthode non cruelle internationalement reconnue pour euthanasier de grands groupes de volailles, y compris des canards, serait le principal moyen à employer.
Il a été dit que du personnel sans formation de l'Agence avait tiré sur des paons. Malheureusement, il a fallu tirer sur les paons qu'on n'arrivait pas à attraper pour les euthanasier au CO2, et ces animaux ont été tués seulement par des agents provinciaux ayant la formation voulue.
On a aussi dit dans les médias que du personnel de l'Agence avait été surpris en train de tuer des volailles à coups de bâton. J'ai fait faire enquête. En réalité, du personnel de l'Agence a empêché des contractuels d'employer cette méthode. Ils ont arrêté de le faire et, par la suite, toutes les opérations d'euthanasie se sont faites en présence de surveillants de l'Agence.
Richard Fadden, président
Agence canadienne d’inspection des aliments
Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire
Réunion n° 21 — 15 h 35
1re session, 38e législature
Ottawa, le 8 février 2005
Les déclarations ci-dessus répondent à certains commentaires des témoins au Comité permanent, mais on n’a pas encore résolu la question de l’utilisation de CO2 comme méthode non cruelle d’euthanasie des canards. Les déclarations des témoins n’étaient pas fondées sur des références scientifiques précises, mais divers scientifiques, dont le docteur Mohan Raj, chercheur supérieur attaché au département de science vétérinaire clinique de l’université de Bristol, ont remis en cause l’utilisation du gaz carbonique pour les sauvagines. Une source laisse manifestement entendre que ce gaz n’est pas acceptable pour le gibier d’eau11, et le comité scientifique sur l’hygiène et le bien-être des animaux de la Commission européenne, dans un rapport adopté le 23 juin 1998, décrit diverses méthodes utilisant le gaz carbonique comme « risquant de ne pas être acceptables pour les canards, pour des raisons humanitaires12. Selon le rapport de la Commission européenne, « il est prouvé que l’argon seul ou des mélanges d’argon et de gaz carbonique peuvent être utilisés de manière satisfaisante sur les canards domestiques ».
Le Comité permanent n’a pas pour rôle d’examiner les ouvrages scientifiques; cependant, il est clair que les techniques d’euthanasie évoluent au fil du temps, et certaines pourraient devenir inacceptables et être remplacées par de nouvelles méthodes à mesure que l’on recueille et que l’on évalue de nouvelles données scientifiques. Dans sa comparaison des politiques en matière de grippe aviaire envoyée au Comité permanent, l’ACIA reconnaît que « l’on essaiera d’autres gaz et méthodes pour les sauvagines afin de régler la question de la mauvaise réaction des canards au gaz carbonique ». Le Comité permanent se réjouit de cette démarche, mais veillera à ce que l’apprentissage continu s’inscrive dans le plan d’action. Par conséquent, il recommande ce qui suit :
RECOMMANDATION 5
Que l’Agence canadienne d’inspection des aliments veille à ce que ses techniques d’euthanasie respectent les pratiques humanitaires exemplaires internationalement acceptées et à ce que son personnel s’entraîne afin de demeurer apte à appliquer ces techniques.
L’épizootie de grippe aviaire a abouti à l’abattage d’environ 17 millions de volailles dans la vallée du Fraser, soit 90 % de la population estimative. En décembre 2004, l’Agence avait reçu plus de 1 130 demandes d’indemnisation et versé environ 63,5 millions de dollars à cet égard. On estime que la perte d’emplois s’élevait à environ 3 000 équivalents temps plein ou années-personnes.
Selon une étude de l’incidence économique commandée par le B.C. Poultry Industry Economic Impact Committee et effectuée par la firme Serecon Management Consulting, d’Edmonton13, dans 125 exploitations avicoles, on a exterminé des élevages commerciaux et artisanaux de poulets, de dindes, de canards, d’oies et d’autres volailles, ce qui a eu une incidence dramatique sur la prospérité économique à court et à long termes de l’industrie et sur l’économie de la province. Serecon a divisé les effets globaux en trois types :
1. Effets directs
Les effets financiers directs sur l’ensemble de industrie avicole sont évalués à 216,9 millions de dollars. Ce montant comprend la perte de rendement (recettes d’entrée à la ferme) pour les élevages d’animaux de reproduction et les exploitations agricoles, en plus des effets de coût sur les activités de couvaison et de transformation, s’il y a lieu, à l’intérieur de chaque secteur d’activité. Ces effets se sont fait sentir principalement en 2004, avec certaines répercussions résiduelles en 2005 et en 2006. Au cours de la première année (jusqu’à la fin de mars 2005), les effets directs ont été évalués à 201,8 millions de dollars, soit 93 % des effets financiers directs.
2. Effets secondaires
Les effets secondaires sont évalués à 156,4 millions de dollars. Pour les déterminer, on a utilisé des multiplicateurs économiques reposant sur l’industrie avicole, élaborés à partir du modèle entrées-sorties du gouvernement de la Colombie-Britannique. Ils permettent de mesurer l’incidence sur l’utilisation des salaires et les effets secondaires sur les autres industries, tant celles en amont que celles en aval dans l’économie.
3. Pertes uniques
Les pertes uniques totalisent 7,5 millions de dollars. Ce montant reflète le prix de revient, pour l’industrie, du nettoyage et de la désinfection, de la biosécurité, de la coordination et des relations publiques.
Les incidences économiques totales sont la somme de ces trois types de coûts, soit 380,8 millions de dollars.
B. Examen de l’indemnisation en vertu de la Loi sur la santé des animaux
Lors des audiences du Comité permanent, en janvier 2005, on a parlé du montant de l’indemnité allouée pour les animaux ou les volailles exterminés par suite d’une épizootie dans une recommandation du Forum de l’industrie canadienne de la volaille tenu en octobre 2004 et dans une recommandation de l’ACIA découlant de son Analyse des leçons tirées.
Pour le Comité permanent, l’incapacité de la Loi sur la santé des animaux de faire le partage entre le caractère spécifique des différentes industries, le manque de reconnaissance de la valeur du matériel génétique et des reproducteurs rares et l’absence d’indemnisation pour le manque à gagner, ne sont pas nouveaux. Pendant l’épizootie de tremblante du mouton, en 1998, le Comité a recommandé vivement au ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire d’augmenter l’indemnité maximum pour les moutons afin que celle-ci reflète mieux la valeur du marché des animaux de pure race. En 1998, on a soulevé d’autres questions liées aux règlements en vertu de la Loi sur la santé des animaux, comme les coûts de nettoyage et de désinfection ainsi que d’entretien des animaux en quarantaine, qui semblent être autant d’actualité maintenant qu’elles ne l’étaient alors.
Selon un témoin qui a comparu devant le Comité permanent, si l’ACIA rouvre le dossier de l’indemnisation des volailles de spécialité, c’est uniquement parce que le Comité a prévu tenir une mission d’enquête à Abbotsford. Malgré cela, le Comité permanent se réjouit certainement que l’ACIA se prépare actuellement à examiner des éléments du programme d’indemnisation, dont les plafonds de l’indemnité et la réévaluation périodique de l’échelle des valeurs aux termes du Règlement sur l’indemnisation en cas de destruction d’animaux. Tout comme en 1998, le Comité permanent souhaite l’octroi d’une indemnité juste et uniforme à tous les secteurs et la reconnaissance de la valeur du matériel génétique. Par conséquent, il recommande ce qui suit :
RECOMMANDATION 6
Que lors de l’examen du programme actuel d’indemnisation en vertu de la Loi sur la santé des animaux, l’Agence canadienne d’inspection des aliments assure l’équité et la conformité entre tous les types de production. Afin de reconnaître la valeur intrinsèque du matériel génétique si important pour certaines industries, il faut prévoir davantage de souplesse en matière d’indemnisation. En consultation avec l’industrie concernée, l’Agence devrait également songer à une façon d’offrir une indemnisation équitable pour le manque à gagner et pour les pertes uniques.
Un autre élément lié à l’indemnisation par le gouvernement fédéral est l’abattage préventif que préconisent certaines industries, entre autres l’Office canadien de commercialisation des œufs et la B.C. Specialty Birds Association. Selon ces organisations, on devrait signer des protocoles autorisant l’abattage préventif avant même qu’un laboratoire fédéral ne confirme les résultats des tests. Les décisions prises à cet égard s’appuieraient sur les symptômes présentés par les volailles et l’expérience médicale des vétérinaires.
L’une des quatre recommandations du Forum de l’industrie canadienne de la volaille ajoutée à la propre liste de recommandations de l’ACIA concerne la « possibilité de mettre sur pied un programme d’abattage préventif pour les cas suspects de grippe aviaire afin de limiter le risque de propagation de la maladie ». Pour cela, il faudrait modifier le seuil requis par la Loi sur la santé des animaux afin d’autoriser la destruction des animaux et de déclencher l’indemnisation. Une difficulté majeure réside dans le fait que les seuils d’abattage préventif doivent être conformes à des probabilités raisonnables, afin d’éviter le gaspillage indu de l’argent des contribuables chaque fois qu’une maladie animale survient au pays. Cependant, le Comité permanent se réjouit que l’ACIA et l’industrie collaborent à l’examen de propositions d’abattage préventif et envisagent de signer des protocoles de vaccination comme solution de rechange.
L’abattage préventif constitue une mesure controversée. Le Comité permanent a eu connaissance d’allégations de la société de la protection des animaux de Vancouver selon lesquelles l’industrie avicole avait proposé de prendre à son compte, dans le cas de toute autre flambée de la maladie, l’extermination de bandes sans consulter l’ACIA. Pour divers motifs éthiques et législatifs et compte tenu de l’excellente réputation du Canada sur la scène internationale en matière de lutte contre les maladies animales, le Comité permanent ne peut appuyer une telle démarche unilatérale à l’égard de l’abattage préventif. Par conséquent, il recommande ce qui suit :
RECOMMANDATION 7
Que toute recommandation ou mesure de l’industrie visant l’abattage préventif afin de limiter le risque de propagation d’une épizootie soit présentée à l’Agence canadienne d’inspection des aliments qui, en consultation avec les provinces et les industries affectées, devra être proactive et endosser la responsabilité d’autoriser et de veiller à la mise en œuvre de tout type d’abattage sélectif.
L’ACIA a reconnu que la gestion de l’épizootie de grippe aviaire de 2004, en Colombie-Britannique, présentait des lacunes. Tous les intervenants auraient pu y être mieux préparés. Néanmoins, cette situation est typique de toutes les sortes de crises : peu importe à quel point on est bien préparé, il y a toujours des événements incontrôlables.
Le système canadien d’assurance de la salubrité des aliments, complet et répondant aux besoins, jouit d’une excellente réputation sur la scène internationale, et notre pays est reconnu pour sa capacité de surmonter les obstacles. Cette capacité figure en conclusion du rapport final de la mission de la Commission européenne au Canada sur le contrôle de l’épizootie de grippe aviaire :
On a consenti des efforts considérables pour contrôler l’épizootie de grippe aviaire et démontré beaucoup de détermination et de moyens techniques sur-le-champ, en recourant à des mesures novatrices et à des méthodes améliorées que ne prévoyait pas le plan d’urgence, et l’on a cerné quelques domaines dans lesquels il faut apporter des améliorations.
Nous croyons fermement que les commentaires et recommandations des intervenants au Forum de l’industrie canadienne de la volaille, tenu à Abbotsford les 27 et 28 octobre 2004, l’Analyse des leçons tirées de l’ACIA ainsi que le présent rapport et ses recommandations, qui puisent leur fondement dans les commentaires fournis par les témoins durant la mission d’information du Comité permanent à Abbotsford, en janvier 2005, fournissent une liste exhaustive de mesures efficaces qui aideront à amorcer une consolidation du système de planification d’urgence. Le Comité permanent est d’avis que la meilleure méthode de gestion que puissent adopter l’ACIA, les provinces et l’industrie, consiste à continuer de mettre à profit et surtout à échanger les leçons tirées de l’épizootie de grippe aviaire de 2004.
| 1 | Ce rapport est daté du 10 janvier 2005, mais il a été rendu public une semaine plus tard, en même temps qu’un communiqué daté du 17 janvier 2005. |
| 2 | Rory McAlpine, sous-ministre, ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Pêches de la Colombie-Britannique, audiences du 18 janvier 2005. |
| 3 | Pour une liste complète des participants, le lecteur peut consulter l’annexe 4. |
| 4 | Agence canadienne d’inspection des aliments, Analyse des leçons tirées : Réaction de l’ACIA à l’éclosion de grippe aviaire en 2004 en Colombie-Britannique, Ottawa, le 10 janvier 2005, p. 3. |
| 5 | Ibid., p. 12. |
| 6 | Les zoonoses sont les maladies qui se transmettent des animaux à l’homme. |
| 7 | Agence canadienne d’inspection des aliments (2005), p. 15. |
| 8 | Agence canadienne d’inspection des aliments, Rapport sur les plans et priorités 2005-2006, Ottawa, p. 4. |
| 9 | Comité permanent de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire, réunion n° 21 — 15 h 35, 1re session, 38e législature, Ottawa, le 8 février 2005. |
| 10 | Commission européenne — Direction Santé et protection des consommateurs, Final Report of a Mission Carried Out In Canada from 5 to 9 July 2004 Concerning the Control of the Avian Influenza Epidemic, DGg(SANCO)/7323/2004-MR-Final, le 3 novembre 2004, p. 21. |
| 11 | Centre du bien-être de l’animal, Collège d’agronomie et d’ambiologie, Université de Californie, Davis, Euthanasia of Poultry: Considerations for Producers, Transporters, and Veterinarians, http://animalwelfare.ucdavis.edu/publication/poultryeuth.html |
| 12 | http://europa.eu.int/comm/food/fs/sc/scah/out08_en.html. |
| 13 | Serecon Management Consulting Inc, Economic Impacts on British Columbia Poultry Industry Due to the Avian Influenza Outbreak, rapport final, Edmonton, le 19 août 2004. |