ETHI Rapport du Comité
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HAUTS FONCTIONNAIRES DU PARLEMENT
Le terme « haut fonctionnaire du Parlement » renvoie à des concepts différents selon le contexte. Ce n’est pas un terme technique et il n’a pas été défini par la loi. Pour les besoins du présent rapport, c’est celui que nous avons choisi pour parler des trois commissaires que couvre notre mandat — terme qu’ils emploient eux-mêmes. Nous l’appliquons aussi aux postes de vérificateur général, de commissaire aux langues officielles et de directeur général des élections.
L’importance du terme est rapidement devenue évidente. Les hauts fonctionnaires du Parlement doivent rendre compte directement au Parlement plutôt qu’au gouvernement fédéral ou à un ministre en particulier. Leur indépendance face au gouvernement est ainsi mise en évidence. Ils exercent des fonctions définies par la loi et sont comptables à l’une ou aux deux chambres du Parlement, habituellement par l’entremise du Président du Sénat ou de la Chambre des communes. La nomination de ces hauts fonctionnaires suppose habituellement — mais pas nécessairement — la participation de l’une ou des deux chambres du Parlement2. Pour l’essentiel, leur indépendance est assurée par des modalités fixes concernant leur nomination, leurs rapports et leur renvoi, ainsi que par le contrôle général qu’ils exercent sur les opérations de leur bureau. On a toutefois exprimé la crainte que le processus actuel d’affectation budgétaire puisse ne pas constituer la meilleure façon d’assurer l’indépendance et l’intégrité fonctionnelle de ces bureaux. En effet, étant donné les structures de rapport et de reddition des comptes qui les régissent, ces hauts fonctionnaires du Parlement craignent, pour la plupart, que le mécanisme de financement actuel puisse entraîner un conflit d’intérêts entre eux et le gouvernement, ou du moins une apparence de conflit d’intérêts3.
Le Comité et la plupart des témoins ayant comparu dans le cadre de notre étude les désignent sous le terme de hauts fonctionnaires du Parlement. Toutefois, on les appelle aussi, au Bureau du Conseil privé et dans la fonction publique, des « agents du Parlement ». Le terme « agent » fait ressortir le fait que les titulaires exécutent des fonctions pour le compte du Parlement et qu’ils relèvent de lui. Le terme « agent du Parlement » peut cependant porter à confusion, car on l’emploie par exemple pour désigner le Président de la Chambre des communes ou du Sénat, le sergent d’armes ou le légiste et conseiller parlementaire. Ces derniers font partie du Parlement et l’appuient sur les plans de la procédure et de l’administration, tandis que les hauts fonctionnaires, faisant l’objet de notre étude, exercent un rôle de « chien de garde » ou de contrôle à l’égard du gouvernement, afin d’aider le Parlement à s’acquitter de ses responsabilités en matière de surveillance et de reddition des comptes.
D’autres organismes, comme la Commission canadienne des droits de la personne et la Commission de la fonction publique, sont parfois considérés comme faisant partie de la même catégorie que les hauts fonctionnaires du Parlement. Cela s’explique du fait qu’ils jouissent d’une certaine indépendance et exercent une fonction de « chien de garde » similaire. De même, dans certains cas, c’est aussi le Parlement qui nomme les membres de ces organismes ou ratifie leur nomination. Notre étude ne couvre pas ces organismes.
PRÉOCCUPATIONS QUANT AU PROCESSUS DE FINANCEMENT DES BUREAUX DES HAUTS FONCTIONNAIRES DU PARLEMENT
La présente étude a été lancée pour répondre aux inquiétudes soulevées par les commissaires à l’information et à la protection de la vie privée quant au processus de financement annuel de leurs bureaux respectifs. Ceux-ci soumettent des prévisions budgétaires au Secrétariat du Conseil du Trésor et ce n’est qu’après avoir été approuvées par le Conseil du Trésor qu’elles sont soumises à l’examen de la Chambre des communes, puis du Comité. Quant au commissaire à l’éthique, Bernard Shapiro, dont le bureau est en fonction pour la première année, il est financé en vertu d’un mécanisme différent plus indépendant du gouvernement.
Ce mécanisme, dont l’application aux autres hauts fonctionnaires du Parlement vaudrait la peine d’être envisagée, selon ce qu’a indiqué le commissaire à l’information lors de sa comparution devant le Comité, en novembre 2004, est prévu à l’article 72.04 de la Loi sur le Parlement du Canada. Il exclut spécifiquement toute participation du Secrétariat du Conseil du Trésor à l’élaboration des propositions budgétaires.
72.04(8) L'état estimatif est examiné par le Président de la Chambre des communes puis transmis au président du Conseil du Trésor, qui le dépose devant la Chambre avec les prévisions budgétaires du gouvernement pour l'exercice.
Nous savons que d’autres comités parlementaires ont été saisis de la question du financement des hauts fonctionnaires du Parlement au cours des dernières années. En juin 2003, par exemple, dans son rapport sur l’affaire Radwanski4, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la Chambre des communes avait insisté sur la nécessité de procéder à l’examen complet de la structure et des fonctions des postes de hauts fonctionnaires du Parlement, y compris du cadre redditionnel qui régit leur relation tant avec le gouvernement qu’avec le Parlement5. Il avait en outre recommandé qu’un comité de la Chambre étudie et fasse rapport sur le rôle et les fonctions des hauts fonctionnaires du Parlement, leur indépendance, leur cycle budgétaire et « d’autres éléments de leur reddition de comptes au Parlement6 ».
Par ailleurs, les inquiétudes soulevées au sujet du financement des activités du bureau du vérificateur général et d’autres questions ont convaincu le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes de déposer un septième rapport en février 20057. À l’époque, le Comité des comptes publics avait indiqué qu’il était au courant depuis de nombreuses années des problèmes relatifs au mode de financement du bureau du vérificateur général. On peut lire dans son rapport que les discussions entre le vérificateur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor sur un nouveau mécanisme de financement s’étendaient bien au-delà de ce qui peut être considéré comme un délai raisonnable. Le Comité avait recommandé qu’un nouveau mécanisme de financement soit établi pour le bureau du vérificateur général avant la fin d’octobre 2005 de façon à « protéger l’indépendance du bureau et à lui permettre de répondre aux attentes du Parlement8 ».
| 2 | Soulignons toutefois que les procédures de nomination de ces hauts fonctionnaires du Parlement ne sont pas uniformes, malgré la recommandation formulée à cet égard en 2001 par le Comité spécial sur la modernisation et l’amélioration de la procédure à la Chambre des communes, http://www.parl.gc.ca/infocomdoc/37/1/SMIP/Studies/Reports/SMIP/page19-20-F.htm |
| 3 | Le commissaire à l’éthique et le directeur général des élections ne sont pas d’avis que cette possibilité de conflit s’applique à leur bureau. |
| 4 | En juin 2003, l’ancien commissaire à la vie privée, George Radwanski, avait démissionné de son poste pendant l’enquête effectuée sur ses pratiques en matière de finances et de ressources humaines. |
| 5 | Étude relative au Bureau du commissaire à la vie privée, juin 2003, disponible en ligne à http://www.parl.gc.ca/infocomdoc/37/2/OGGO/Studies/Reports/oggorp05/03-cov2-f.htm |
| 6 |
Recommandation no 1 : Que la Chambre mandate un Comité permanent ou spécial d’étudier et de faire rapport sur le rôle et les fonctions des hauts fonctionnaires du Parlement, et notamment sur :
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| 7 | Disponible en ligne à /HousePublications/Publication.aspx?DocId=1619615&Language=E&Mode=1&Parl=38&Ses=1"20pt" valign="top" class="FNote">8 | Recommandation no 2 : Qu’un nouveau mécanisme de financement soit établi pour le Bureau du vérificateur général avant la fin d’octobre 2005 de façon à protéger l’indépendance du Bureau et à lui permettre de répondre aux attentes du Parlement. |