AGRI Rapport du Comité

RAPPORT SUR L’EXAMEN DE LA LOI SUR LES GRAINS
DU CANADA ET DE LA COMMISSION CANADIENNE
DES GRAINS RÉALISÉ PAR COMPAS INC.

CONTEXTE

Le 18 septembre 2006, M. David Anderson, secrétaire parlementaire de l’honorable Chuck Strahl, ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire et ministre responsable de la Commission canadienne du blé a déposé au Parlement une étude indépendante de la Loi sur les grains du Canada et de la Commission canadienne des grains (CCG) réalisée par la firme de consultants Compas. Dans un communiqué annonçant le dépôt de ce document, le Ministre demande au Comité permanent de l’agriculture et de l’agroalimentaire d’étudier le rapport et ses 102 recommandations.

Cet examen avait été rendu nécessaire parce que le Comité, dans son quatrième rapport à la 1^re session de la 38^e législature, avait amendé le projet de loi C-40, Loi modifiant la Loi sur les grains du Canada et la Loi sur les transports au Canada. L’amendement exigeait que «  la Commission et les dispositions de la présente loi, ainsi que les conséquences de son application, fassent l'objet d'un examen indépendant et approfondi… [et que] soit déposé devant chaque chambre du Parlement un rapport de l'examen dans lequel les auteurs de l'examen font état des modifications qu'ils jugent souhaitables¹  ».

Aucun des témoins n’était en parfait accord avec toutes les recommandations de Compas, mais le Comité a constaté durant les audiences un appui vigoureux et généralisé envers la réforme de la CCG. Les audiences ont révélé que la majorité des témoins s’entendaient sur les plus grands problèmes de la réforme. Par conséquent, notre rapport ne répond pas aux 102 recommandations formulées par Compas, mais se concentre sur les thèmes communs soulevés par les témoins et notamment : le mandat de la Commission, son administration, ses activités d’inspection, le financement de l’État, les responsabilités de la Commission, la distinction visuelle des grains (DVG) ainsi que la recherche et le développement.

 Une CCG moderne et plus souple est nécessaire à un grand producteur de grain comme le Canada, dans un marché mondial toujours plus concurrentiel et un marché intérieur ouvert aux nouvelles possibilités commerciales comme les biocarburants. Le Comité estime qu’une nouvelle commission est non seulement possible, mais également essentielle à tous les intervenants du secteur canadien des grains.

Mandat de la Commission canadienne des grains

À notre avis, les deux principales questions à examiner sont le mandat de la CCG, notamment les intérêts servis par celle-ci, et la nature des liens que la CCG devrait entretenir avec les intervenants².

Autre grand sujet abordé aux audiences du Comité, la question de savoir si la CCG doit servir surtout ou exclusivement les intérêts des agriculteurs. Comparaissant devant nous, M. Conrad Winn de Compas a affirmé qu’en théorie la Commission aurait dû accorder priorité aux producteurs dans tout ce qu’elle a fait par le passé. En pratique cependant, cela n’a pas été possible à cause de la diversité des intervenants et souvent même des conflits entre les producteurs eux-mêmes³.

On projette de modifier l’article 13 de la Loi sur les grains du Canada en retranchant les mots «  au profit des producteurs de grain  », de l’objet de fixer et de faire respecter «  des normes de qualité pour le grain canadien et de régir la manutention des grains au pays afin d’en assurer la fiabilité sur les marchés intérieur et extérieur  ». Cet amendement reconnaît que la CCG existe au profit de tous les Canadiens.

À titre d’organisme d’État qui reçoit des fonds publics, la CCG doit se rappeler qu’elle sert les intérêts de l’ensemble des Canadiens. Les membres du Comité, qui sont des législateurs, doivent examiner soigneusement cet aspect du mandat de la CCG.

L’argument voulant que la Commission ne puisse pas, en pratique, servir les intérêts des seuls producteurs est étayé par le paragraphe 16(1) de la Loi. En vertu de cette disposition, la CCG peut établir par règlement les grades et caractéristiques du grain, «  pour satisfaire aux normes de qualité des acheteurs de grain⁴  ». En outre, le changement proposé à l’article 13 ajoute un paragraphe 2 qui commence avec les mots «  au profit des producteurs  » pour diverses choses comme le droit d’accès à la livraison et à un wagon du producteur pour l’expédition, le droit au classement par un tiers et la vérification des impuretés, ainsi que le droit des producteurs à des transactions commerciales sûres en fonction des divers permis.

Il demeure que la CCG traite de façon régulière avec divers intervenants qui ont parfois des intérêts divergents. Les changements proposés à son mandat semblent établir une approche plus équilibrée en général. En outre, l’analyse juridique réalisée par le Comité indique que le projet d’article 13 est plus conforme à la pratique des diverses activités de la CCG. Toutefois, le Comité reconnaît que certains producteurs peuvent s’inquiéter de la protection de leurs intérêts dans une CCG au mandat redéfini. Par conséquent,

RECOMMANDATION 1

Le Comité est favorable à un mandat redéfini de la CCG, plus conforme à la pratique du secteur canadien des grains et recommande qu’un éventuel projet de loi protège les intérêts des producteurs.

ADMINISTRATION

1. Réforme de la direction

Dans son rapport, Compas affirme ne pas voir dans la structure de la CCG la cause principale du mécontentement⁵. La CCG a pourtant été créée il y a un siècle alors que le contexte commercial, dans le secteur des grains et ailleurs, était radicalement différent; aujourd’hui, la réglementation demande plus de reddition de comptes et de transparence. La modernisation de la CCG exige donc celle de sa direction. L’étude de Compas suggère la création d’un seul poste de président-directeur général-commissaire en chef, appuyé par des vice-présidents et d’autres cadres supérieurs.

Les témoins qui ont comparu devant nous sont d’accord avec ce projet : au moins un témoin a tracé un parallèle avec d’autres agences réglementaires, comme l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) et l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA)⁶. Cependant, on n’a pas traité des détails du projet de réforme au niveau des cadres. Le PDG doit-il être nommé à titre amovible ou inamovible? Quel doit être son mandat? La personne doit-elle être choisie dans le bassin ordinaire des sous-ministres et des présidents d’agences de la fonction publique, ou plutôt sélectionnée pour son expertise du secteur du grain au lieu de ses connaissances de l’administration publique?

À titre de législateurs, les membres du Comité ont l’occasion de revoir les nominations du gouverneur en conseil et de reconnaître les personnes hautement qualifiées qui servent dans les divers ministères et agences. Cependant, à cause de la spécificité et de la complexité du secteur canadien du grain, il semble que le PDG-commissaire en chef devrait avoir également une bonne connaissance du secteur. Par conséquent :

RECOMMANDATION 2

Le Comité recommande une structure de gouvernance moderne pour la CCG et la nomination d’un président ou d’un PDG appuyé par trois vice-présidents.  Le Comité recommande également que le PDG occupe son poste à titre amovible pendant un mandat de cinq ans.

De plus, à cause de la nature du secteur céréalier, le Comité recommande qu’une connaissance du fonctionnement de ce secteur soit un critère, en plus des compétences en gestion et autres, à considérer dans le processus de nomination du PDG.

2. Les six commissaires adjoints et le Bureau de défense des droits des producteurs de grain

Durant ses réunions, le Comité a discuté du rôle des six commissaires adjoints et de la pertinence de leur poste. Ces personnes sont nommées par le Cabinet pour un mandat fixe et leur poste se trouve en région. Ils font la promotion du travail de la CCG et constituent un rouage dans le traitement de certains différends. Comme la Loi ne leur assigne pas un rôle précis, les titulaires perçoivent leur rôle différemment d’une région à l’autre.

«  Dans le meilleur des cas, ils sont généralement perçus d’un bon œil par les agriculteurs, car ils intercèdent auprès des silos dans les différends relatifs à la pesée ou au classement des grains, mais la qualité de leurs interventions serait très irrégulière. Dans le pire des cas, ils vivent au paradis du népotisme. À notre avis,
le maintien de ces postes mal définis est incompatible avec les principes de modernisation du gouvernement⁷.  »

Dans son étude, Compas recommande de créer un Bureau du défenseur des droits des producteurs de grain, sorte d’ombudsman dont le mandat serait de veiller à ce que les agriculteurs comprennent les droits que leur donne la Loi et de les défendre dans les différends avec d’autres intervenants.

En dépit du fait qu’il y ait eu peu de questions soulevées concernant ce Bureau, le Comité considère ces inquiétudes comme très valides, en particulier au sujet des pouvoirs du Bureau et du risque qu’il disparaisse à la suite de l’examen triennal de ses services. Dans un autre contexte, le Comité a soulevé les mêmes arguments dans son rapport de mai 2002 sur l’Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire. Il y recommandait la création d’un poste d’ombudsman et précisait son mandat et sa relation à l’Agence. Par conséquent :

RECOMMANDATION 3

Le Comité recommande la création du Bureau de défense des droits des producteurs de grain, qui soit indépendant et composé de six commissaires déployés en région.

De plus, le Comité recommande que le Bureau soit permanent et reçoive des fonds suffisants pour mener à bien son rôle de défense, de manière égale dans tout l’Ouest canadien, des intérêts de tous les producteurs de grain dans les différends avec d’autres intervenants, y compris la CCG elle-même.  Enfin, le Bureau devrait relever directement du ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire.

L’organigramme de la nouvelle régie proposée par le Comité serait comme suits :

PESÉE ET INSPECTION

1. Inspection à l’arrivage

«  Offerts par la CCG, les services de pesée et d’inspection sont obligatoires pour le grain expédié à l’étranger en vrac, mais facultatifs pour le grain transporté par conteneur ou exporté vers les États-Unis⁸.  » Les inspections à l’arrivage sont la pesée et le classement qui ont lieu quand les wagons ou les camions arrivent au silo de transfert ou au silo terminal. La CCG offre ensuite la pesée par l’entremise d’un tiers afin d’éviter les erreurs et d’offrir des garanties aux producteurs.

Comme il est difficile de justifier l’actuelle l’inspection obligatoire à l’arrivage, parce que ce n’est pas une exigence universelle, Compas recommande que cette inspection ait lieu seulement à la demande de l’expéditeur, mais que la pesée et l’inspection de sortie demeurent obligatoires. En outre, Compas recommande que la «  Loi oblige la CCG à veiller à ce que la capacité d’assurer des services d’inspection à l’arrivage soit maintenue aux frais des contribuables  ».

Le Comité a entendu les points de vue des deux côtés sur l’inspection à l’arrivage; il reconnaît les mérites des deux. Cependant, plusieurs facteurs militent fortement en faveur de l’inspection facultative : l’inspection à l’arrivage n’est plus universellement exigée; l’inspection facultative n’entraverait pas le droit des producteurs à l’accès au terminal; enfin, les producteurs et la Commission canadienne du blé ne seraient pas trop touchés financièrement par l’instauration d’une structure et d’un système de prix financé par l’État, étant donné les avantages publics du maintien d’une capacité d’inspection à l’arrivage⁹. L’inspection à l’arrivage facultative est l’exemple parfait de la souplesse possible que nécessite le système céréalier actuel. Par conséquent :

RECOMMANDATION 4

Le Comité favorise l’inspection facultative à l’arrivage et recommande que la CCG dispose de fonds suffisants pour assurer un service efficace et rapide aux producteurs et aux petits manutentionnaires qui en ont besoin pour leurs transactions.

2. Sous-traitance des inspections

L’étude Compas formule une recommandation sur la sous-traitance des services. Durant son étude, Compas a reçu des plaintes au sujet des retards d’inspection en période de pointe et du manque de flexibilité des services, en particulier en ce qui a trait à l’autorisation des heures supplémentaires au besoin.

Dans le rapport Compas et durant nos audiences, on relève les propos suivants : la sous-traitance accroîtrait la rentabilité du système; lors du renouvellement des contrats, le secteur privé serait poussé à améliorer et à accélérer le service; bien réalisée, la sous-traitance pourrait profiter à tous les joueurs du système en améliorant le rendement. Enfin, la politique de réglementation fédérale permet le recours au secteur privé.

Cependant, les commentaires entendus étaient souvent anecdotiques et anodins, sans l’appui d’une analyse rigoureuse des coûts et avantages réels. Même cette partie du rapport Compas n’est pas convaincante :

Afin d’assurer la compétitivité, plus d’un fournisseur de services pourrait être embauché et maintenu en poste, ce qui augmentera la complexité. La méthode d’attribution du travail devra être déterminée. L’élaboration d’une méthode permettant d’attribuer les services, de façon neutre, parmi les multiples fournisseurs de services concurrentiels sera indispensable¹⁰.

Conformément à la politique de longue date du gouvernement […], nous recommandons la sous-traitance puisque […] la preuve devrait incomber aux promoteurs des services de la CCG et non pas aux promoteurs de la sous-traitance. Nous ne sommes pas d’avis que les promoteurs […] de la CCG [ont fait] la preuve qui leur incombait. Toutefois, nous n’estimons pas pour autant que la sous-traitance, en particulier de concert avec l’optionalité des services d’inspection à l’arrivage, se fera sans heurts ou constituera une panacée¹¹.

Dans les ports comportant de multiples silos terminaux (tels que Vancouver, le plus occupé et le plus congestionné), le processus pourrait s’avérer complexe. Ce facteur pourrait faire augmenter les coûts et même les retards¹².

Le Comité reconnaît que la sous-traitance de l’inspection pourra à terme améliorer le rendement et apporter plus de flexibilité dans le système des grains, mais il note que les témoins n’ont pas pu prouver que le recours aux entrepreneurs amènerait automatiquement et immédiatement des économies et de meilleurs services. Par conséquent :

RECOMMANDATION 5

Le Comité appuie le concept de projets pilotes en matière de sous-traitance dans l’inspection des grains, mais reconnaît qu’il manque de données solides sur les avantages et les coûts d’une telle approche.

Dans ce contexte, le Comité recommande qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada profite des trois premières années d’une Commission canadienne des grains réformée pour faire l’analyse de rentabilité de la sous-traitance des services.

RECOMMANDATION 6

Afin de servir de point de référence pour une analyse de rentabilité de la sous-traitance des services, le Comité recommande que la Commission canadienne des grains reçoive des fonds suffisants pour améliorer ses services, notamment en ce qui concerne la souplesse d’autoriser les heures supplémentaires quand cela s’impose pour répondre aux besoins des acheteurs étrangers et pour protéger la réputation du Canada.

3. Inspection de sortie

Compas signale un certain soutien pour l’inspection de sortie facultative, mais ne recommande pas de changement en ce sens.

La réputation du Canada comme fournisseur de produits de très haute qualité ne doit pas être compromise et l’inspection obligatoire de sortie est un excellent moyen de protéger nos produits céréaliers au niveau international. Par conséquent, le Comité est favorable au maintien de l’obligation d’inspecter et de peser les grains à la sortie.

Distinction visuelle des grains (DVG)

La question de la DVG a occupé le deuxième rang en importance, après la question des «  intérêts des producteurs de grains  » dans les débats qui ont eu lieu aux audiences du Comité. Ce sont ces sujets qui ont suscité le plus de commentaires contraires aux arguments du rapport Compas. C’est de loin la question la plus complexe du débat et celle qui présente le plus grand potentiel de modernisation du secteur canadien des grains.

1. Contexte13

Le système de catégorie et de grade du blé se fonde sur ce qu’on appelle la distinction visuelle des grains (DVG ou KVD en anglais), ainsi que sur l’homologation des cultivars. Pour le blé, l’homologation des cultivars exige l’aval de la Commission canadienne du grain, en vertu de la Loi sur les grains du Canada, tandis que la vente du blé est le monopole de la Commission canadienne du blé.

Il est facile de critiquer un système qui doit recueillir et trier la production diverse de toutes les Prairies, l’expédier et la vendre à l’autre bout du monde puis, avec exactitude et équité, offrir un bon rendement pour une infinité de transactions aux producteurs du grain. Il est également ardu de conseiller ceux qui estiment ne plus vouloir rien entendre. Avec le temps, tout change et nous aussi nous devons changer.

Pour le producteur, l’enjeu est de taille : c’est le compromis des caractères présents dans les variétés qui sont choisies pour lui. La production du blé n’est pas une abstraction. Les agriculteurs produisent quelque 600 000 milliards de grains de blé par an. Ils produisent de vraies plantes qui consomment de vrais intrants et que des ravageurs et des maladies trop réels attaquent souvent. Au-delà de la discussion, les variétés que nous offrons à nos producteurs sont sous optimales. Autrement, pourquoi investir dans la sélection végétale? Néanmoins, dans la promotion du matériel génétique pour l’homologation, on accorde toujours priorité aux critères du système d’assurance de qualité actuel. Les considérations multidimensionnelles de la résistance aux ravageurs, du rendement, et même de la nécessité d’un climat favorable à l’innovation sont bien reconnues, mais sont reléguées au second plan, à plus tard, ou sont refusées avec regret.

L’exigence fondamentale de l’identification visuelle dans le système actuel d’assurance de la qualité consiste à séparer les grains de blé roux du printemps de l’Ouest canadien (CWRS) de tous les autres. Il faut que les cultivars eux-mêmes soient distingués et que les mélanges à faible concentration soient également reconnaissables. Cette rigueur exige que les échantillons de grains des cultivars CWRS paraissent uniformes à 100 %; en outre, les autres types de blé ne doivent contenir aucun grain de type CWRS au-delà d’une très faible tolérance. Cette exigence de distinction absolue impose un lourd fardeau au développement des cultivars du blé pour des raisons qui ne sont que vaguement reliées à la science classique de la génétique et de la sélection végétale.

2. Les coûts associés à la DVG

Le coût du maintien de la DVG, qu’il s’agisse de coûts directs ou indirects assumés par les producteurs ou de répercussions sur la sélection des semences, a été au cœur des discussions sur cette question lors des audiences du Comité.  Il n’y a qu’un seul témoin qui a cité un rapport sur le coût réel du maintien de la DVG :

Nous pensons que le coût de la DVG dans l’Ouest canadien a été relativement sous-estimé dans le passé. Il est facile de le sous-estimer quand on ne voit pas exactement ce qu’on laisse de côté. Selon les auteurs d’un rapport, le coût pourrait être de l’ordre de 200 millions de dollars par an et je suis sûr qu’il est en réalité beaucoup plus élevé si l’on tient compte des effets bénéfiques cumulés dans le temps de la sélection des semences¹⁴.

Le chiffre cité plus haut est tiré d’une étude n’ayant pas fait l’objet d’un examen par les pairs, qui s’appuie  sur les hypothèses suivantes pour établir le coût de la DVG :

• En supposant qu’il y ait l’abandon de la DVG;
• Les variétés de blé canadien auraient un rendement supérieur de 5 % à 10 %, soit 3 milliards x 5 % = 150 millions $/an;
• Le CWRS, le CPRS et peut-être d’autres classes de blé comprendraient des variétés résistantes à la fusariose, ce qui représente entre 0 $ à 50 millions $/an, la moyenne étant de 25 millions $/an;
• Le CWRS et d’autres classes de blé comprendraient des variétés résistantes aux moucherons, ce qui représente entre 10  millions $ et 50 millions $, la moyenne étant de 30 millions $/an;
• Le coût total de ces trois éléments représente environ 200 millions de dollars par année¹⁵.

Une autre étude, parue en 2003 (l’étude Oleson), recourt à un certain nombre de scénarios pour évaluer les effets d’un éventuel abandon de la DVG. Cette étude révisée par les pairs repose sur une méthodologie complexe, mais disons simplement qu’il s’agissait de combiner des scénarios de rendement à des scénarios de demande, et d’en dégager un scénario de base en ajustant la superficie ensemencée de manière que l’augmentation de la demande intérieure corresponde exactement à la hausse de la production. Les produits d’exploitation étaient ainsi calculés en fonction de scénarios réalistes. L’étude conclut que l’abandon de la DVG donnerait lieu à des bénéfices annuels de plus de 100 millions de dollars réalisables sur 5 à 10 ans, selon les projets en cours chez les sélectionneurs de blé¹⁶.

Enfin, les résultats de l’étude Oleson ont été utilisés dans un autre contexte. Oleson calculait une perte de 5 % due aux contraintes imposées par la DVG à la sélection des semences. Cette perte se traduit par un «  coût  » de 7 $ à 12 $ la tonne si les prix se situent entre 140 $ et 240 $ la tonne. Le rendement perdu est appliqué à l’ensemble de la production de blé commun — semences, fourrage et production déclassée — au lieu de la seule partie dont l’identité peut être avantageusement préservée, comme le permet la Déclaration d’admissibilité de la variété (DAV). Un scénario a été élaboré afin de mesurer l’écart cumulé qui s’est creusé entre le CWRS et le CWAD après 30 ans de perfectionnement. La différence de rendement a été estimée à 15 %, multiplié par la taille de la récolte (14 millions de tonnes en moyenne), multiplié par le prix le plus courant (200 $ la tonne). Selon ce scénario, et avec ces chiffres, le coût de la DVG pourrait atteindre 420 millions de dollars par année en revenus perdus pour les producteurs de blé¹⁷.

Tous les rapports qui ont été portés à l’attention du Comité, quels que soient les scénarios ou les chiffres utilisés, indiquent clairement que les contraintes imposées aux sélectionneurs par la DVG s’accompagnent d’un prix, lequel se répercute sur les producteurs de blé qui auraient bien besoin de voir se concrétiser les améliorations génétiques qu’on leur promet depuis des années.

3. La CCG a récemment modifié les exigences relatives à la DVG

Comme on peut le lire dans le rapport Compas : «  Le 29 juin 2006, la CCG a annoncé la création d’une nouvelle classe de blé de manière à réduire certains des obstacles à l’innovation présentés par la DVG. La CCG continuerait d’assurer la protection traditionnelle du système d’assurance de la qualité en maintenant les exigences relatives à la DVG pour le blé roux de printemps de l’Ouest canadien (CWRS) et le blé dur ambré de l’Ouest canadien (CWAD). Elle ne permettrait l’introduction d’aucune nouvelle variété possédant les caractéristiques visuelles de l’une de ces deux variétés. Toutefois, le 1 août 2008, elle supprimerait les exigences relatives à la DVG pour les classes de blé secondaires. Le même jour, elle créerait une nouvelle classe de blé, le blé de l’Ouest canadien à des fins générales (CWGP), qui serait soumise à des normes en matière d’agronomie et de résistance aux maladies, mais à peu d’autres critères de qualité. Aucun critère visuel ne s’appliquerait à cette classe de blé, à part celui de ne pas ressembler au CWRS et au CWAD¹⁸.  »

La documentation montre qu’une telle approche simplifiée serait dans les faits un bien petit pas dans le sens de la modernisation du système canadien de classement du grain. Par contre, certains intervenants estiment que la façon de procéder de la CCG est un compromis qui ne met pas en péril les variétés traditionnelles de blé qu’exporte le Canada.

Mais encore, s’il est vrai que l’industrie canadienne du blé est «  à la croisée des chemins  », il est temps de se demander si notre système est prêt à offrir plus de modalités et peut faire preuve de plus de souplesse afin de relever les défis que pose, par exemple, la stratégie des biocarburants. Et s’il est vrai que le blé de l’Ontario est en train de supplanter celui de l’Ouest canadien dans les minoteries du Canada, il est temps de repenser sérieusement la DVG, dans le seul endroit du monde qui y a encore recours pour déterminer la qualité des grains.

L’abandon éventuel de la DVG devrait toutefois donner lieu à l’adoption immédiate de mesures de contrôle et, à plus long terme, à de la recherche et développement dans le secteur des nouvelles technologies, des normes de qualité et des variétés les plus appréciées par les marchés.  Des témoins ont mentionné qu’il existe déjà une technologie de la compagnie DuPont, qui permet d’analyser et de classer avec précision les grains, ce que recherchent en premier les acheteurs¹⁹. Par conséquent :

RECOMMANDATION 7

Le Comité recommande que la distinction visuelle des grains (DVG) soit abandonnée, et remplacée par un système fondé sur les déclarations des agriculteurs, sous serment ou non, associé à des technologies de contrôle de qualité. Le Comité recommande aussi que les déclarations des agriculteurs soient jumelées à des amendes monétaires pour les producteurs et l’industrie, prévues par la Loi sur les grains du Canada.

FINANCER LA RECHERCHE ET LE DÉVELOPPEMENT ET L’INFRASTRUCTURE DE LA CCG

1. Recherche et développement (R et D)

Ce n’est un secret pour personne que les investissements du Canada en recherche agricole sont inférieurs à ceux de ses principaux concurrents. Le Comité a entendu, lors de ses audiences, les mêmes messages que ceux qui ont été entendus lors de précédentes audiences : si nos budgets de recherche ne sont pas mieux synchronisés à l’évolution des marchés, tant intérieurs qu’extérieurs, le Canada finira tôt ou tard par perdre sa longueur d’avance dans le secteur agricole. L’innovation n’est pas une notion statique, et l’investissement en recherche et développement (R et D) ne doit pas être accru uniquement lorsque survient une situation de crise comme la grippe aviaire ou l’EBS.

Ce qui vaut pour l’agriculture en général vaut encore davantage pour l’industrie du grain. Maintenant que la perspective des biocarburants pointe à l’horizon, une «  nouvelle  » industrie du grain doit élaborer une stratégie de R et D qui lui permettra de relever les défis et de s’épanouir.

Compas recommande que le gouvernement fédéral amorce un programme à longue échéance (7 à 10 ans) visant à augmenter considérablement (quadrupler sur 10 ans, soit porté à 40 millions de dollars) son investissement en recherche dans le secteur du grain, la plus grande partie de cet investissement étant dirigé vers le Laboratoire de recherches sur les grains (LRG). Les initiatives de contrepartie, la création d’un Centre d’excellence, l’externalisation du programme de recherche, et des crédits distincts pour le LRG sont au nombre des recommandations précises formulées par Compas.

Bien des facteurs justifient l’élaboration d’une stratégie de R et D bien planifiée et intégrée pour le secteur du grain. Notamment : l’augmentation de la demande et de la production de grains dans les pays en voie de développement; l’éventuelle réforme du système d’AQ; l’évolution rapide des conditions du marché mondial; la modification des méthodes de production de grain en raison des changements climatiques; et les biocarburants et autres formes d’utilisation des grains à des fins non alimentaires. Par conséquent :

RECOMMANDATION 8

Le Comité appuie la proposition voulant que soit augmenté et porté à environ 40 millions de dollars, le financement de la R et D dans le secteur du grain, et appuie également l’attribution de crédits distincts au Laboratoire de recherches sur les grains (LRG). Le Comité recommande en outre que le gouvernement fasse réaliser une étude afin de déterminer si le LRG serait mieux logé et plus autonome s’il relevait du ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire au lieu de la Commission canadienne du grain.

2. L’infrastructure de la CCG

La recommandation qui précède soulève la question du financement général accordé à la CCG. Compas conclut qu’«  il existe plusieurs raisons de croire que le financement de la CCG est inadéquat²⁰  ». La question se pose alors : comment devrait-elle être financée? Quelle devrait être la contribution des intervenants bénéficiaires? Quelle devrait être celle des contribuables?

Quels sont les coûts d’infrastructure de la CCG? Compas définit l’infrastructure de manière assez générale «  pour inclure l’infrastructure physique ainsi que la capacité de gestion permanente permettant d’assurer les services individuels complémentaires nécessaires aux transactions commerciales  ». Comme l’industrie du grain a une très grande importance économique, étant le troisième secteur d’exportation au Canada, et qu’elle présente un potentiel énorme tant du point de vue de la protection de l’environnement qu’en tant que source éventuelle d’énergie, Compas conclut que «  la population canadienne et le gouvernement fédéral ont une raison toute particulière de protéger et de maintenir le système et l’infrastructure de réglementation  ». Compas recommande «  que le gouvernement fédéral acquitte tous les coûts liés à l’infrastructure de base de la CCG, en appliquant le principe de recouvrement des coûts aux dépenses marginales visant les divers services nécessaires aux transactions commerciales ²¹  ».

Il n’est pas sûr que les raisons invoquées par Compas soient celles qui permettent le mieux de justifier ses recommandations. Bien d’autres secteurs de l’économie canadienne peuvent faire valoir leur «  très grande importance économique  », leur statut de grands exportateurs et leur «  potentiel énorme tant du point de vue de la protection de l’environnement qu’en tant que source éventuelle d’énergie  ». Il y a là un problème pour le législateur parce que l’infrastructure devrait être considérée comme un bien public. Un bien public réel est un bien sans rival; autrement dit, la consommation d’un tel bien par une personne ne réduit en rien la capacité des autres de le consommer également. L’utilisation de la voie publique en est un bon exemple. Un véritable bien public est aussi d’usage collectif, sans exclusion, ce qui veut dire qu’il est à peu près impossible, sauf à prix d’or, d’empêcher une personne d’emprunter la voie publique. On voit mal comment tout ceci peut s’appliquer à l’industrie du grain.

Certains témoins qui ont comparu devant le Comité ont reconnu que la recommandation de Compas risquait de coûter cher au gouvernement. Comme le respect des échéances est intimement lié à la question de la compétitivité, le Comité a déjà recommandé que les heures supplémentaires soient prises en charge par le gouvernement, mais on ne voit pas pour le moment quels autres coûts d’infrastructure devraient être financés par le gouvernement. Par conséquent :

RECOMMANDATION 9

Le Comité recommande que le gouvernement passe en revue tous les coûts d’infrastructure de la CCG, y compris les coûts relatifs aux heures supplémentaires et aux autres services individuels complémentaires nécessaires aux transactions commerciales, et détermine lesquels pourraient mériter d’être pris en charge par les contribuables canadiens, afin d’assurer la pérennité de ces services.

RESPONSABILITÉ ET CERTIFICAT FINAL

De manière générale, les audiences du Comité ont montré que les intervenants souhaitent la mise en place de meilleurs mécanismes de responsabilisation dans l’ensemble du secteur du grain. Le Comité estime en effet que la réforme de la CCG ne deviendra possible que si les champs de responsabilité des divers intervenants et organes de réglementation du secteur du grain sont clairement définis, aux étapes de la manutention, de la mise en marché et du transport.

La question du certificat final a été donnée comme exemple de la responsabilisation nécessaire. La CCG émet un certificat final lorsque les navires sont chargés dans le port, mais des erreurs peuvent toujours se produire. Si un certificat final n’est pas «  final  », il y a un coût associé à la modification des normes. Dans un système réglementé comme celui de la CCG, la question se pose : quel degré de responsabilité incombe à la CCG? Il n’arrive pas souvent que des changements soient apportés à un certificat final; la dernière occurrence remonte au 23 septembre 2004, mais la possibilité existe toujours et doit être comprise dans la revue des lois et règlements.

Certains témoins ont aussi mentionné que les normes de classement de la CCG ne sont pas toujours constantes, et que les variations avaient des répercussions monétaires négatives sur les producteurs et les manutentionnaires de grain. En pareil cas, la partie responsable devrait payer un dédommagement pour le préjudice causé.

En ce qui concerne l’intégrité du certificat final, Compas recommande que soit modifiée la Loi sur les grains du Canada «  afin qu’elle tienne la CCG et le gouvernement fédéral, en qualité de souscripteur, responsables d’au plus 33 % des dommages causés  ». Compas suggère aussi qu’un arbitre soit nommé par le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire afin de déterminer l’ampleur du prejudice²².

S’il va sans dire que la responsabilisation limitée de la CCG forcera les autres intervenants à se responsabiliser à leur tour, les audiences du Comité n’ont pas permis de préciser les raisons pour lesquelles la responsabilité de la CCG devrait être limitée à 33 % ou s’il s’agit là d’une limite optimale. Dans une précédente recommandation, le Comité a déjà reconnu que les agriculteurs devaient être tenus responsables en vertu de la Loi sur les grains du Canada, tout comme d’autres intervenants. Par conséquent :

RECOMMANDATION 10

Le Comité appuie l’idée d’un arbitre indépendant (nommé par le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire) et recommande que le gouvernement envisage d’amalgamer les fonctions de l’arbitre au Bureau de défense des droits des céréaliculteurs. Le Comité recommande également que le gouvernement réévalue le niveau de responsabilité que devrait assumer à l’avenir une CCG réformée. (voir organigramme à la recommandation 3)

GARANTIES ET PERMIS

Dans leurs discussions avec les membres du Comité, certains témoins ont abordé la question des garanties contractuelles exigées par le système. La question qui se pose est la suivante : quelle protection devrait être offerte aux agriculteurs et autres vendeurs contre l’éventualité qu’un autre intervenant soit incapable de payer? Compas signale que «  depuis 1982, 19 entreprises agréées et cautionnées ont fait faillite. Dans trois des cas, le recouvrement était inférieur à 100 %, dont l’un était pratiquement de 100 % (98,4 %). Dans deux autres cas, la CCG a payé la totalité des sommes dues aux producteurs dans le cadre de deux faillites d’entreprises qui n’étaient pas agréées ou qui n’avaient pas de dépôt en garantie. En tout, la CCG a effectué les paiements de cinq entreprises dont le montant de la garantie déposée n’était pas suffisant pour couvrir la totalité de la dette ou qui n’avaient pas de dépôt de garantie²³  ».

Bien que la CCG exige des entreprises agréées qu’elles fournissent des garanties sous forme de cautions, de dépôts au comptant, de lettres de crédit ou autres, l’entrée dans le système de nouveaux venus et la création de sous-secteurs semblent avoir donné lieu à un certain relâchement de ces exigences. Selon certains témoins, le manque d’uniformité a joué au détriment des petits entrepreneurs. Certaines entreprises, associées à des activités de moindre envergure, surtout les producteurs de cultures spécialisées, se plaignent des exigences de garantie de la CCG qui sont au-dessus de leurs moyens et trop rigides. On fait valoir que l’obligation de garantir 100 % du risque limite considérablement le capital d’exploitation, crée des obstacles aux nouvelles entreprises et freine la concurrence.

En s’inspirant d’une proposition de la Western Barley Growers Association et des suggestions d’autres groupes, Compas recommande que la CCG explore «  les coûts et les avantages liés à l’exploitation d’un mécanisme de chambre de compensation²⁴  ». Compas recommande également la création d’une table ronde d’intervenants sur le modèle de l’Agence canadienne d’inspection des aliments, qui pourrait trouver des solutions offrant aux producteurs le maximum de sécurité et des prix équitables.

De même, un témoin qui a comparu devant le Comité a suggéré une approche semblable à celle du Programme de protection financière des producteurs de céréales de l’Ontario (GFPP), une sorte de contribution prélevée à la source qui protège les producteurs dans l’éventualité du défaut de paiement d’un manutentionnaire de grains agréé. Le GFPP est administré par Agricorp au nom du ministère ontarien de l’Agriculture, des Aliments et des Affaires rurales. Un autre témoin a suggéré que le dépôt d’une caution devrait devenir volontaire afin d’éliminer cet obstacle à l’entrée dans le secteur. Les producteurs auraient alors le choix de traiter avec une entreprise agréée ou non, selon la tolérance au risque de chacun.

Le Comité reconnaît que la modernisation du système doit s’accompagner d’un mécanisme efficace et souple de garantie contractuelle, compris de tous les participants. Parce qu’ils se situent au tout début de la chaîne, les producteurs de grain ont besoin d’être protégés contre les défaillances qui risquent de se produire en aval. Par conséquent :

RECOMMANDATION 11

Le Comité reconnaît la nécessité des garanties contractuelles et soutient le principe d’une chambre de compensation, ou d’une autre formule comme celle du Programme de protection financière des producteurs de grain de l’Ontario. Cependant, le Comité estime qu’un aussi important outil de gestion du risque doit faire l’objet d’une étude plus approfondie, et recommande par conséquent que le gouvernement fédéral soumette au Comité, avant le dépôt d’une nouvelle loi sur les grains, les diverses modalités envisagées pour protéger les producteurs de grain.

LES WAGONS DE PRODUCTEURS

La répartition des wagons de producteurs par la CCG n’a pas été soulevée dans le rapport Compas, ni dans les témoignages du Comité. En vertu de la Loi sur les grains du Canada, les céréaliculteurs ont le droit de demander l’accès à des wagons de producteurs. La CCG doit fournir un service de transport aux producteurs de grain.

En vertu de la Loi, les exploitants de silos et les négociants en grains doivent être agréés par la CCG et déposer une garantie pour couvrir leurs obligations envers les producteurs. La CCG exempte les installations de chargement des wagons de producteurs de ces dispositions de la Loi, en autant que les installations rencontrent certaines conditions. Le grain manutentionné et stocké aux installations de chargement des wagons de producteurs n'est donc pas protégé par la garantie déposée auprès de la CCG.

La CCG répartit les wagons ferroviaires disponibles des compagnies ferroviaires à la fois pour les grains de la CCB et les grains hors-Commission. Dans le cas des grains de la CCB, la CCG répartit les wagons en fonction du programme de la CCB se rapportant aux grains et aux grades. Le producteur doit posséder un carnet de livraison valide de la CCB et s'assurer qu'il y a suffisamment d'appels de livraison à l'acre ou à contrat. Dans le cas des grains hors-Commission, la CCG répartit les wagons selon que le producteur ait confirmé ou non sa vente. Si la vente n'est pas confirmée, le nombre de wagons répartis est limité à 10 % des wagons aux fins d'expédition de n'importe quel type de grain à une destination en particulier. Dans tous les cas, qu'il s'agisse du grain de la CCB ou du grain hors-Commission, la CCG répartit les wagons dans chaque catégorie aux producteurs selon l'ordre de réception des demandes²⁵.

Considérant l’importance des wagons de producteurs pour les céréaliculteurs, le Comité croit qu’une réforme de la CCG doit également permettre une amélioration du système de répartition des wagons de producteurs. Par conséquent,

RECOMMANDATION 12

Le Comité recommande que la Commission canadienne des grains facilite et maintienne l’utilisation des wagons de producteurs et que la CCG poursuive l’inspection à l’arrivage pour ceux-ci.

CONCLUSION

Les membres du Comité ont écouté attentivement les témoins et ont discuté avec eux, et ils estiment que ces recommandations seront utiles à l’élaboration d’un nouveau système de réglementation des grains qui saura tenir compte des intérêts des producteurs de grain et de ceux de tous les autres intervenants. Ils se réjouissent à la perspective d’étudier avec soin le nouveau projet de loi dès que celui-ci lui aura été soumis.