ANNEXE E

DÉCLARATIONS PASSÉES ET RECOMMANDATIONS
DU COMITÉ SUR LA SECTION D’APPEL DES RÉFUGIÉS

PRODUIT POUR LE COMITÉ PERMANENT DE LA CITOYENNETÉ
ET DE L’IMMIGRATION DE LA CHAMBRE DES COMMUNES

Bibliothèque du Parlement Library of Parliament

Andrew Kitching
Division du droit et du gouvernement

Le 23 mars 2007

Service d’information et
de recherche parlementaires

DÉCLARATIONS PASSÉES ET RECOMMANDATIONS

DU COMITÉ SUR LA SECTION D’APPEL DES RÉFUGIÉS

INTRODUCTION

La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR)[1], qui a reçu la sanction royale le 1^er novembre 2001 et est entrée en vigueur le 28 juin 2002, créait une nouvelle section au sein de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR) : la Section d’appel des réfugiés (SAR).  Les articles de la LIPR qui auraient établi le SAR ne sont pas entrés en vigueur et le nouveau mécanisme d’appel n’a jamais été mis sur pied.  De 2001 à nos jours, les fonctionnaires de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et de la CISR, ainsi que les anciens ministres de la Citoyenneté et de l’Immigration, ont peu à peu abandonné le projet de mise sur pied de la SAR.  Le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration (le Comité) a déjà recommandé la constitution de la SAR à une occasion.

DÉCLARATIONS RELATIVES À LA MISE SUR PIED

DE LA SAR PENDANT LA PROMULGATION DE LA LIPR

Pendant l’adoption du projet de loi C-11[2], qui est ainsi devenu LIPR, des représentants de CIC et de la CISR ont témoigné devant le Comité au sujet des dispositions du projet de loi qui auraient établi la SAR.  En vertu de l’ancienne Loi sur l’immigration, les demandes d’asile étaient entendues par des tribunaux formés de deux commissaires.  En cas de décision partagée, la décision favorable au demandeur d’asile était présumée être la décision de la Commission[3].  Quand les responsables ont évoqué la possibilité de passer des audiences devant deux commissaires à des audiences devant un commissaire en vertu de la LIPR, le projet de SAR a été encouragé comme offrant une garantie importante de l’intégrité des décisions relatives à la détermination du statut de réfugié.  Dans le communiqué initial accompagnant la mise en application de la LIPR, CIC déclarait que la loi réaffirmait l’engagement du gouvernement à « accélérer les décisions […] tout en assurant un traitement équitable » en regroupant le processus et « en rendant plus fréquentes les auditions devant un seul commissaire en raison de la création d’une nouvelle procédure d’appel sur dossier devant la Commission »[4].

Le président de la CISR à l’époque, M. Peter Showler, a déclaré ceci devant le Comité pendant son étude du projet de loi C-11 :

Dorénavant, la grande majorité des décisions de protection seront rendues par un seul commissaire, contrairement au modèle actuel en vertu duquel les revendications sont normalement entendues par un tribunal composé de deux commissaires.  Les audiences tenues par un commissaire unique sont un moyen beaucoup plus efficace de trancher les revendications.  Il est vrai que les revendicateurs ne pourront plus tirer profit du bénéfice du doute actuellement accordé par un tribunal composé de deux commissaires.  Toutefois, cet inconvénient perçu est largement compensé par la création de la section d’appel des réfugiés, la SAR, où tous les demandeurs d’asile déboutés et le ministre pourront interjeter appel des décisions rendues par la SPR[5].

La sous-ministre adjointe de CIC Joan Atkinson a témoigné que les décisions de la SAR créeraient des précédents utiles qui renforceraient la cohérence des décisions de la CISR, et qu’elles étaient essentielles à la rationalisation du système[6].  M^me Atkinson a également déclaré que la SAR devait compenser la réduction du nombre de commissaires de la CISR nécessaires pour prendre la décision initiale.  Dans une analyse du projet de loi C-11 article par article, M^me Atkinson affirmait que :

Le recours à des tribunaux composés d’un seul commissaire est l’un des éléments qui permettra de rendre le système de détermination du statut de réfugié plus efficient et rationnel […]

Les décisions des tribunaux à un seul commissaire peuvent faire l’objet d’un appel devant la Section d’appel des réfugiés.  En sus de juger en appel ces affaires individuelles, l’une des principales fonctions de la Section d’appel des réfugiés est d’assurer la cohérence de la prise de décisions des tribunaux à un commissaire, car elle pourra rendre des décisions ayant valeur de précédent qui guideront la Section de la protection des réfugiés aux fins des décisions ultérieures.

Donc, le tribunal à un membre est un élément clé de notre rationalisation du système, afin que les demandeurs ayant besoin de protection l’obtiennent plus rapidement – et que la protection soit refusée à ceux qui n’en ont pas besoin – et l’équilibre est rétabli par la Section d’appel des réfugiés[7].

La ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de l’époque, l’honorable Elinor Caplan, faisait également un lien entre la SAR et la réduction du nombre de commissaires de la CISR nécessaires pour entendre un cas.  Dans son témoignage devant le Comité, la ministre déclarait que :

Le projet de loi C-11 apporte des améliorations importantes à notre système de protection des réfugiés.  Il regroupe plusieurs des étapes et des critères actuels en une seule décision visant la protection.  Il comporte un recours plus fréquent à un tribunal composé d’un seul commissaire et prévoit la création d’une section interne d’appel au sein de la CISR.  Ensemble, ces mesures permettront de prendre rapidement – mais aussi équitablement – l’importante décision relative à l’octroi du statut de réfugié ou non et permettront aussi d’effectuer un examen efficace[8].

La ministre Caplan a fait des déclarations similaires pendant le débat sur le projet de loi C-11 en deuxième lecture à la Chambre des communes :

En regroupant plusieurs étapes et critères de protection sous le pouvoir de décision unique de la Commission d’immigration et du statut de réfugié, et en combinant l’utilisation accrue de groupes spéciaux à membre unique au processus d’appel interne par écrit fondé sur le mérite, le projet de loi fera en sorte que les demandes du statut de réfugié puissent faire l’objet de décisions plus rapides et plus équitables[9].

DÉCLARATIONS DES MINISTRES DE LA CITOYENNETÉ

ET DE L’IMMIGRATION SUR LA MISE SUR PIED

DE LA SAR APRÈS L’ADOPTION DE LA LIPR

En avril 2002, il a été annoncé que la mise sur pied de la SAR était retardée en raison de « la surcharge du système »[10].  Le ministre Coderre aurait promis à l’assemblée générale annuelle du Conseil canadien pour les réfugiés (CCR), en mai 2002, qu’il mettrait en place la SAR dans un délai d’un an[11].  En réponse à une question posée à la Chambre des communes en mai 2002, le ministre Coderre a déclaré qu’il n’allait pas « suspendre, mais retarder l’implantation de cette instance pour nous assurer qu’on la fasse effectivement de la bonne façon », et que les plans seraient finalisés dans un délai d’un an[12].  Cependant, en mars 2003, le ministre Coderre, qui comparaissait devant le Comité, a déclaré avoir dit qu’il s’était seulement engagé à la réunion du CCR à « proposer des options » dans un délai d’un an[13].

Lorsque la ministre Sgro a comparu devant le Comité en mars 2004, elle a laissé entendre que CIC étudierait la mise sur pied de la SAR dans le cadre d’un processus global de rationalisation du système et qu’elle « étudierait cette section pour voir comment nous pouvons l’intégrer au processus d’examen, si c’est pertinent »[14].  Cependant, lorsque la ministre Sgro a comparu devant le Comité en novembre 2004, elle a déclaré que la SAR ne serait pas mise en place en raison de problèmes d’arriéré et précisé qu’il « importe que les personnes qui cherchent la protection dans notre pays la reçoivent le plus rapidement possible » et que « mettre en place à ce moment-ci le système d’appel auquel vous avez fait allusion aurait complètement […] paralysé le système »[15].

En 2005, le gouvernement n’avait pas mis sur pied la SAR, mais il n’en avait pas encore rejeté l’idée.  Quand le ministre Volpe a comparu devant le Comité en mars 2005, il a déclaré :

Nous avons accepté l’an dernier environ 6 000 réfugiés de plus que l’année précédente.  Donc, si une des fonctions de la Section d’appel des réfugiés était de donner aux gens plus de chances d’obtenir une réponse positive. ...  Je pense qu’une augmentation de plus de 20 p. 100 du nombre de réfugiés que nous avons accueillis dans le système actuel montre que le système est efficace – il fonctionne déjà très bien.

Même si je n’ai pas complètement rejeté l’idée de créer cette section – c’est ce que j’ai essayé d’expliquer à M. Siksay –, je n’y vois pas la même urgence que pour certaines de nos autres priorités, compte tenu du fait que nous avons accueilli plus de réfugiés qu’avant avec le système en place[16].

Cependant, le 1^er novembre 2005, en réponse à des questions posées pendant une audience du Comité sur le Budget supplémentaire des dépenses, le ministre Volpe a annoncé que le ministère ne mettrait pas en place la SAR.  Il a expliqué que sa décision reposait sur l’absence de nécessité, puisque la CISR était un organisme professionnel et que d’autres garanties, comme l’évaluation des risques avant les renvois, rendait le système viable.  Le ministre a déclaré que « la protection est véritablement l’objectif essentiel et c’est ce que le système actuel permet d’assurer »[17].

En novembre 2006, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, l’honorable Monte Solberg, a déclaré devant le Comité « loin de moi l’idée de fermer la porte à quoi que ce soit.  Mais si nous devons avoir une discussion au sujet de la Section d’appel des réfugiés, nous devons tenir une discussion plus large à propos du système de détermination du statut de réfugié en général »[18].

MOTION DU COMITÉ PRÉCONISANT LA MISE EN OEUVRE DE LA SAR

Le 14 décembre 2004, le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration a adopté à l’unanimité la motion suivante :

Attendu que : La Section d’appel des réfugiés est incluse dans La loi sur L’immigration et la protection des réfugiés; Le parlement a voté La Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, et qu’il est donc en mesure de s’attendre à sa mise en œuvre; et la Chambre des Communes et les parlementaires sont en droit de s’attendre à ce que ses engagements soient respectés par le Gouvernement du Canada; le comité de la Citoyenneté et de l’Immigration exige que le gouvernement, par sa ministre, mette en application la Section d’Appel des Réfugiés, et ce, sans délai[19].