FAAE Rapport du Comité

Le Bloc Québécois reconnaît le travail important de réflexion qui a été entamé par le Comité permanent des affaires étrangères et du développement international pour son rapport Renforcer le rôle du Canada dans le soutien international au développement démocratique, mais il nous apparaît que les conclusions principales de ce rapport sont hâtives, sinon contestables, sauf celle de procéder à une évaluation indépendante. Or, celle-ci devrait avoir pour mandat non seulement d’évaluer les efforts du Canada pour aider au développement démocratique de certains pays et de « déterminer, parmi tous les mécanismes de prestation d’aide financière, lesquels permettent d’atteindre les objectifs déclarés efficacement, quelles formes d’aide sont le plus efficaces et où l’aide canadienne est le plus utile »[1] mais aussi d’évaluer s’il y a nécessité d’un réaménagement complet de l’aide canadienne au développement démocratique et nécessité de la mise en place de nouveaux outils ou de nouvelles structures telles que l’établissement d’une nouvelle fondation comme le propose le présent rapport.

La démarche proposée dans le rapport est de faire une évaluation indépendante après avoir créé une nouvelle fondation dotée de moyens importants et d’une plus grande liberté. Elle consiste donc à se poser des questions après avoir accepté de débourser des fonds importants pour la création d’une nouvelle fondation. Elle est contraire à toute logique. Non seulement le rapport se fonde sur un portrait très partiel de l’aide canadienne au développement démocratique mais il renferme plusieurs incohérences qui font douter des objectifs réels de la création d’une telle fondation. Plusieurs questions fondamentales demeurent sans réponse. Plusieurs mises en garde n’ont pas eu de suite.

Sans pouvoir se fonder sur un portrait rigoureux et complet, en particulier sans la consultation des ONG québécoises qui ont de l’expérience dans le domaine et sans l’examen de l’action de l’ACDI ni de la Loi qui régit Droits et Démocratie, le Bloc Québécois ne peut souscrire à la nécessité d’un réaménagement complet de l’aide canadienne au développement démocratique ni souscrire à la nécessité de se doter d’une nouvelle fondation comme le suggère le présent rapport.

Pour le Bloc Québécois, il apparaît risqué, sinon dangereux, que la majorité du Comité ait accepté le projet de quelques promoteurs de l’idée d’une fondation axée sur l’aide aux partis politiques et la recherche d’une stratégie pour réunir les différents acteurs canadiens et internationaux en faisant du Canada le champion mondial de l’aide à la démocratie.

Portrait incomplet

Avec le mandat que s’était donné le Comité le 10 mai 2006 : « Une étude approfondie sur le développement démocratique » dans le cadre d’une étude plus large sur « le rôle du Canada lors d’interventions internationales complexes », celui-ci ne pouvait non plus faire l’économie de préciser les enjeux de l’action internationale dans le domaine de l’aide au développement démocratique.

Malgré ou à cause des engagements internationaux en faveur du développement de la démocratie, la prudence s’impose quant aux choix par les pays démocratiques de leurs actions d’aide au développement qui peuvent être perçues, au regard de l’histoire, comme davantage guidées par l’intérêt des pays donateurs que par les besoins de la population des pays qui les reçoivent.

C’est généralement le cas de la population des pays qui ont connu la colonisation politique ou économique. C’est souvent le cas de populations des pays arabo-musulmans qui associent les démocraties aux pays qui ont appuyé et appuient chez eux des leaders autoritaires qui se maintiennent grâce à la force, à la torture et à la corruption. La direction américaine avant l’invasion de l’Irak était certaine que les Irakiens la remercieraient pour les avoir débarrassé de Saddam Hussein. Les Iraniens se souviennent que leur authentique évolution démocratique sous la direction de Mossadegh a été arrêtée en 1953 par le coup d’État fomenté par la CIA et les services secrets britanniques, unis pour empêcher l’Iran de contrôler son pétrole. Ils se rappellent que c’est grâce aux États-Unis et à la Grande-Bretagne que le Shah a été reporté sur le trône dont il avait été chassé en 1979 par la révolution iranienne qui a porté au pouvoir l’Ayatollah Khomeiny, leader du mouvement islamiste chiite.

Les pays africains qui ont fait leur indépendance après la deuxième guerre mondiale sont nombreux à avoir vu leur leader charismatique de l’ère postcoloniale éliminé par des forces de l’ex-colonie. Ils voient encore aujourd’hui les compagnies de pays démocratiques venir impunément spolier leurs ressources minières et soutenir des leaders autoritaires. Le fait est que les gouvernements des démocraties naissantes ont souvent voulu contrôler leurs ressources et ont heurté de plein fouet des intérêts métropolitains ou étrangers puissants qui ne se sont pas gênés pour appuyer des candidats favorables à leurs exactions quelle que soit leur façon de se maintenir au pouvoir et leur intérêt pour le bien de la population.

On pourrait aussi rappeler la doctrine américaine qui déclarait l’Amérique du Sud comme son fief ou les luttes par mouvements révolutionnaires interposés, pendant la guerre froide, entre les deux Blocs dans de nombreux pays aujourd’hui ravagés, affaiblis, brisés. Les populations des pays de l’ex-rideau de fer sont, elles, très intéressées à développer leur démocratie en même temps que leur économie et leur souveraineté. Elles sont éduquées et peuvent apparaître comme pouvant accéder plus rapidement et plus facilement à la démocratie que d’autres. C’est un nouveau champ d’action intéressant dont il ne faut pas cependant sous-estimer la difficulté malgré l’enthousiasme généré par le cas de la Géorgie et de l’Ukraine chez quelques intellectuels du Centre d’étude de la démocratie de l’Université Queens. Pour s’en convaincre, il faudrait étudier l’action du Conseil de l’Europe et celle de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) et observer l’évolution de la Russie.

Une question se pose aussi : la volonté de la majorité du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international est-elle d’abandonner à leur sort les populations aidées jusqu’ici pour concentrer l’action sur les pays de l’ex-rideau de fer, et ce, au profit de la politique étrangère canadienne? Les pouvoirs donnés à la nouvelle fondation pourraient le faire croire.

Aussi quand il s’agit de promouvoir la démocratie, les pays démocratiques ont des preuves à faire qu’ils ne cherchent pas à contrôler le pays, ni à défendre leurs intérêts mais à offrir des moyens à la population afin qu’elle se prenne en main, se donne des institutions qui vont permettre petit à petit d’assurer la gouvernance démocratique par la justice, la police, les droits humains, des élections libres. Comment faire cela? Est-ce possible? Peut-on déterminer dans quelles conditions? Quels sont les pays où des interventions internationales ont aidé les populations à se prendre en main? Quelles interventions ont été utiles, dans quelles conditions? Sont-elles exportables ailleurs? Qui peut exercer telle ou telle influence?

Le Comité ne s’est pas donné les moyens de répondre à ces questions. Il n’a pas non plus réfléchi au contexte actuel alors que des experts et des officiels américains, lors de rencontres du Comité à Washington dans le cadre du présent rapport, invitent le Canada à prendre le devant de la scène. Par exemple, Gerald Hyman, cet ex-directeur du bureau de la démocratie et de la gouvernance de l’USAID, souligna : « Le Canada peut mener à bien des initiatives là où les États-Unis ne réussiraient pas »[2]. Thomas Carothers, spécialiste du Carnagie Endowment for International Peace, de son côté affirmait : « it is very important that other countries [than the United States] step forward and that “Canada has a unique role to play.”  This is especially so as the United States has stumbled in its promotion of democracy»[3]. Ne serait-il pas opportun de souligner que ce qui a fait le succès des interventions canadiennes apparaît justement être le respect de la démarche démocratique de la population du pays aidé, bien loin de l’invasion américaine et britannique en Irak?

Une centralisation des efforts de l’aide au développement démocratique qui ne fait pas l’unanimité

Tel que constaté dans le présent rapport, il y a de plus en plus de questions qui sont soulevées au sein des États donateurs d’aide au développement démocratique, à propos de la nature et de l’efficacité de ce type d’aide et sur les façons les plus utiles de favoriser la démocratie. Malgré ce constat, le rapport suggère que le Canada devienne un chef de file en matière d’aide au développement démocratique et que le gouvernement canadien accorde les fonds nécessaires pour se hisser au premier rang sans savoir quelles sommes d’argent une telle décision politique impliquerait.

Le rapport suggère que le Canada prenne le leadership en matière de développement démocratique, en dépit d’un bilan mitigé depuis la Deuxième Guerre mondiale. Le rapport du Comité fait cette recommandation sans en avoir mesuré les risques et les pièges, ni parfois l’énormité de l’appui :

« Ce scepticisme prudent sur les interventions extérieures pour l’avancement de la démocratie n’est pas inhabituel chez les analystes. Bruce Bueno de Mesquita, professeur à l’Université de New York, a dit au Comité que «  le bilan de l’exportation de la démocratie depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale n’est pas un bon bilan », mais son collègue George Downs a reconnu que, moins bien outillé que les grandes puissances et plus souple que les grandes organisations internationales, « le Canada a de meilleures chances de réussir que l’ONU ou les États-Unis » »[4].

Rien de moins.

Une des thèses centrales de ce présent rapport, selon laquelle la coordination au Canada et entre pays et la recherche vont faire progresser davantage la promotion de la démocratie, est loin d’avoir été établie. Plusieurs experts ont relevé que l’aide au développement démocratique pouvait faire plus de tort que de bien. À cet égard, plusieurs experts ont exprimé leur scepticisme et ont exprimé des mises en garde. Mais leurs réticences semblent avoir été mises de côté comme par exemple cet appel à la prudence d’Ian Smillie du Partenariat Afrique Canada : « (…) certains détracteurs de l’approche canadienne en matière de gouvernance déplorent l’absence de politiques cohérentes reliant ensemble tous les aspects du programme. Une approche parcellaire, projet par projet, sans politique centrale évidente et sans gestion centrale, disent-ils, a peu de chance de donner de bons résultats. C’est peut-être vrai, mais étant donné la taille énorme du programme de gouvernance et du bilan limité des donateurs relativement à la promotion, de saines doses d’humilité et de prudence sont justifiés, ainsi qu’un bon jeu de freins au niveau des attentes »[5].

Il n’existe pas un modèle international tel que le relève le rapport[6]. Or, la recommandation 4, qui prône l’accroissement du soutien du secteur public canadien à la recherche et à l’acquisition de connaissances sur l’aide efficace au développement démocratique, va à l’encontre de ce constat et suppose une centralisation qui ne fait pas l’unanimité.

Pour le Bloc Québécois, le risque de centralisation des prises de décision en dehors de tout contrôle politique peut mettre en cause la bonne réputation actuelle du Canada.

Cette recommandation, que le Canada adopte une approche davantage centralisée de l’aide canadienne au développement démocratique, a été loin de faire l’unanimité parmi les témoins reçus en Comité. Cette recommandation a été faite par trois témoins, Thomas Axworthy, Kevin Deveaux et David Donovan qui ont exhorté le Comité à envisager cette avenue. D’autres témoins, dont Ed Broadbent, Ian Smillie et les représentants du Centre parlementaire ont affirmé qu’il n’y avait pas lieu de créer une autre institution et ils nous ont dit qu’il était important, voire vital, que le Canada renforce les initiatives déjà existantes et que le gouvernement leur accorde davantage de financement (tel que nous ont rapporté le Centre de recherches pour le développement international (CRDI), le Centre parlementaire et Droits et Démocratie). Or, aucune recommandation n’a été faite à cet effet dans le rapport.

Ainsi, après lecture des témoignages, il aurait aussi été possible de déduire qu’il est important pour le Canada de renforcer les initiatives déjà existantes car l’approche globale de la démocratisation adoptée par le Canada lui a valu des éloges comme rapporté dans le Chapitre 2 du rapport. On y souligne que le directeur général du Democracy Coalition Project et co-auteur d’une enquête sur la défense de la démocratie a affirmé aux membres du Comité que : « La souplesse et l’approche globale de la démocratisation adoptée par le Canada lui ont valu des éloges. Au sein d’un échantillon de 40 pays donateurs ayant fait l’objet de l’enquête, le Canada est parmi les trois seuls pays (les autres étant les Pays-Bas et la Suède) à avoir reçu la note « très bien » pour son soutien à la démocratie étrangère, qui est incarné par sa volonté de fournir de l’assistance électorale aux démocraties naissantes, d’appuyer les programmes de vie démocratique populaire par de l’aide bilatérale et de critiquer les régimes se livrant aux abus les plus extrêmes contre la démocratie »[7].

Le Bloc Québécois est inquiet du manque de contrôle politique qu’entraînerait la création d’une nouvelle fondation indépendante par rapport à un enjeu majeur d’affaires étrangères. On reproche déjà à l’ACDI sa fermeture et son manque de transparence. La création d’une nouvelle fondation indépendante risquerait de reproduire cet état de fait. Dans les pays européens étudiés dans le cadre de ce rapport, l’aide au développement démocratique y est étroitement surveillée et ne bénéficie pas de sommes importantes.

Par ailleurs, nous craignons que la centralisation des efforts au sein d’une nouvelle institution indépendante pourrait mettre en péril la pluralité des approches actuelles tel que l’a souligné Jean-Louis Roy de Droits et Démocratie dans son mémoire présenté le 2 octobre 2006 « (…) nous sommes convaincus qu’un système centralisé risquerait de mettre en péril la pluralité actuelle des approches, des dialogues et des actions qui, ensemble, produisent des résultats appréciables avec le concours de nos partenaires. Un tel système risquerait même, à long terme, de nuire à la réputation et à la crédibilité du Canada dans le monde et pourrait s’épuiser dans les dédales bureaucratiques. Aucun pays n’a adopté un tel système. Avant de créer de nouvelles institutions, on devrait d’abord veiller à ce que les mandats actuels soient évalués en profondeur et à ce qu’ils reçoivent tout le soutien nécessaire »[8].

Le financement nécessaire pour cette nouvelle fondation : il y a risque de dépenses incontrôlables

Il y a déjà un manque criant de fonds pour les projets d’ONG et pour les pays qu’appuie l’ACDI. Le Canada est loin d’atteindre le 0,7%. Pour le Bloc Québécois, il est difficile dans un tel contexte, de justifier la création d’une autre instance qui nécessitera des sommes d’argent importantes.

Pour le Bloc Québécois, il y a, avec la création de cette fondation, risque de dépenses superflues puisqu’il existe déjà un organisme dont le mandat est exactement de faire du développement démocratique, Droits et Démocratie. Selon la loi de fondation de Droits et Démocratie, i.e., la Loi constituant le Centre international des droits de la personne et du développement démocratique, le Centre a pour mission :

« (…) d’amorcer, d’encourager et d’appuyer la coopération entre le Canada et les pays étrangers en ce qui touche la promotion, le développement et le renforcement des institutions et programmes démocratiques ou se rapportant aux droits de la personne qui donnent effet aux droits et libertés consacrés par la Charte internationale des droits de l’homme »[9].

L’aide au développement démocratique comme outil de la politique étrangère canadienne pour influencer la politique interne d’un pays ciblé?

Sans un meilleur encadrement, sans une meilleure définition des enjeux et sans une évaluation indépendante faite au préalable, le type de mesures qui est recommandé dans ce rapport peut mener à l’ingérence politique dans les affaires internes d’un pays. Le Canada pourrait se servir de l’aide au développement démocratique comme outil de sa politique étrangère et ainsi choisir d’influencer certains « groupes ou forces politiques », plutôt que d’autres. La recommandation 18 et la recommandation 25 pourraient laisser la porte ouverte à une politique étrangère canadienne plus interventionniste.

La recommandation 18 propose que « le Canada appuie davantage l’existence de médias libres et indépendants, notamment dans les cas où ils subissent des contraintes (…) »[10]. Jusqu’à maintenant, le Canada a très peu appuyé ce genre de projet de soutien à la démocratie car c’est un volet très délicat et controversé. Or, cette recommandation ne repose pas sur un examen sérieux et rigoureux par le Comité de ce volet de l’aide au développement démocratique. Cette recommandation se fonde surtout sur les affirmations du Media and Democracy Group qui a présenté un mémoire au Comité.

Par ailleurs, il existe déjà un petit nombre de projets soutenus par des ONG de radios communautaires dans des pays du sud. Ces projets reçoivent des fonds de l’ACDI. Puisqu’il n’a pas été clairement établi dans le rapport selon quels critères la nouvelle fondation choisira d’appuyer un média plutôt qu’un autre, nous craignons que ces ONG devront répondre dorénavant à de nouveaux critères qui ne correspondent pas aux critères auxquels ils souscrivent actuellement pour pouvoir avoir accès à des fonds. Conséquemment, nous craignons de voir leurs projets de radio communautaire mis en péril.

Certains témoins, dont s’est largement inspiré ce rapport, comme par exemple Kevin Deveaux, ont affirmé que l’aide au développement démocratique devrait servir d’outil de la politique étrangère du Canada pour que ce dernier puisse avoir une influence sur des dossiers comme le commerce, les droits humains, les différends bilatéraux et multilatéraux et même sur les questions de liberté et de sécurité. Ce genre d’affirmation nous inquiète d’autant plus que ce qui a fait la réputation du Canada, comme en sont venus témoigner de nombreux experts, c’est son impartialité et sa politique étrangère sans agenda politique.

Conclusion

Dans une étude « en profondeur » sur le développement démocratique, le Comité des Affaires étrangères et du développement international ne peut pas ne pas tenter d’évaluer les effets de l’action internationale de « l’aide au développement démocratique », celle du Canada et celle des autres pays, pour savoir ce qui marche ou ne marche pas en regard des objectifs fixés et ce, avant toute décision de changer de façon substantielle ces objectifs et les moyens qu’on leur attribue. Ainsi, décider de créer et financer une fondation canadienne à laquelle on demande rien de moins que de devenir le « leader mondial » en la matière, sans préciser la nature de celle-ci et surtout sans préciser la différence d’avec les instruments actuels jugés d’emblée insuffisants, avant évaluation, y compris Droits et Démocratie, organisme créé par le Parlement en 1988 et dont la Loi fondatrice prévoit tel que déjà mentionné : « la promotion, le développement et le renforcement des institutions et programmes démocratiques »[11], est proprement incompréhensible pour un Comité dont les Rapports avaient la réputation d’être sérieux et solides.

Le Bloc Québécois a donc été d’accord pour faire évaluer tous les fonds publics canadiens actuellement consacrés au développement démocratique ainsi que l’action de l’ACDI et des autres organismes financés par celle-ci en matière de développement international et en désaccord pour créer, avant l’évaluation indépendante et experte, une fondation aux contours flous mais dotée de moyens financiers puissants, qui deviendrait l’intermédiaire unique à financer l’action du Canada en matière de développement démocratique et d’aide à la démocratie et à en assurer la cohérence.

C’est pourquoi nous estimons que le travail fait dans le présent rapport est intéressant, mais largement insuffisant pour appuyer la proposition principale de création d’une fondation qui apparaît, au regard de notre étude, dangereuse et de nature à faire perdre au Canada l’image généralement positive qu’il s’est méritée jusqu’à maintenant.