FINA Rapport du Comité

L’article 89 de la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada porte que, cinq ans après l’entrée en vigueur de cette disposition, la Loi doit faire l’objet d’un examen parlementaire et que le(s) comité(s) désigné(s) à cette fin doi(ven)t faire rapport au Parlement dans un délai raisonnable.

L’article 89 de la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada ayant été proclamé le 1^er novembre 1999, la période de cinq ans a expiré le 1^er novembre 2004. En conséquence, le Comité permanent des finances de la Chambre des communes a entrepris, en mai 2005, un examen complet et une évaluation des dispositions et de l’application de la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada, mais il ne l’avait pas terminé au moment des élections fédérales du 23 janvier 2006. Les audiences se sont donc poursuivies durant la 39^e législature, en juin et en décembre 2006.

On trouvera dans le présent rapport un résumé des témoignages que le Comité a entendus au sujet de l’Agence du revenu du Canada, un exposé de nos réflexions et nos recommandations quant aux priorités que l’Agence pourrait se donner pour orienter son évolution future.

En 1996, quand il a annoncé la création de l’Agence du revenu du Canada (il s’agissait à l’époque de l’Agence des douanes et du revenu du Canada; les opérations de douane ont été transférées à l’Agence des services frontaliers du Canada en décembre 2003), le gouvernement fédéral avait fixé trois objectifs à l’organisation :

• offrir un meilleur service aux Canadiens;
• offrir une prestation plus efficace et efficiente des programmes du gouvernement;
• entretenir des relations de travail plus étroites avec les provinces et les territoires.

Le projet de loi C–43, Loi portant création de l’Agence des douanes et du revenu du Canada, qui établissait l’Agence comprenait cinq éléments principaux :

• mission et régie;
• responsabilités;
• responsabilités en ce qui a trait aux partenariats;
• attributions en matière de ressources humaines;
• attributions administratives.

En prévision de l’examen parlementaire, l’Agence du revenu du Canada a publié un document intitulé L’Agence du revenu du Canada : Les cinq premières années — Établir les bases de l’administration fiscale et des prestations au 21^e siècle.

1. Mission et régie

   En matière de mission et de régie :

   • le ministre du Revenu national est responsable de l’administration des lois et règlements relatifs aux programmes appliqués par l’Agence — c’est-à-dire les lois fiscales comme la Loi de l’impôt sur le revenu, les dispositions législatives concernant la TPS et, avant que les fonctions douanières ne soient retirées à l’Agence, les dispositions législatives relatives aux douanes;
   • un conseil de direction de 15 membres est chargé de superviser les attributions administratives touchant les ressources humaines, les approvisionnements, les biens immobiliers et l’administration qui relevaient auparavant d’autres ministères fédéraux (essentiellement des organismes centraux comme le Conseil du Trésor, la Commission de la fonction publique et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada);
   • un commissaire, le premier dirigeant de l’Agence, est responsable de la gestion et de la direction au jour le jour de l’Agence; il rend compte au Ministre de l’application des lois et règlements relatifs aux programmes et au conseil de direction de l’exercice des pouvoirs administratifs et de gestion prévus dans la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada.

   Les provinces et les territoires jouent un rôle important dans la mesure où ils sélectionnent certains des membres du conseil de direction. Onze des membres du conseil de direction sont choisis par les provinces et les territoires, les quatre autres — dont le président — étant choisis par le gouvernement.

2. Responsabilités

   L’Agence du revenu du Canada est assujettie à un système de reddition de comptes faisant en sorte que les mesures prises par elle font l’objet de rapports et d’examens de la part des autorités compétentes. Le vérificateur général du Canada est le vérificateur de l’Agence, et la reddition de comptes au Parlement se fait par l’entremise du ministre du Revenu national.

   En plus de son Rapport sur les plans et les priorités et de son Rapport ministériel sur le rendement, l’Agence doit soumettre un plan d’entreprise et un rapport annuel. En outre, la Commission de la fonction publique rend compte d’aspects choisis du système de dotation de l’Agence, et l’Agence doit soumettre un rapport annuel aux provinces et aux territoires et les tenir informés — de même que les ministères pour le compte desquels elle administre des programmes — de tout fait important pouvant les concerner.

3. Partenariats

   L’Agence du revenu du Canada a le pouvoir de conclure — sous réserve de certaines conditions — des ententes avec d’autres organismes et ministères fédéraux, ainsi qu’avec les gouvernements provinciaux, territoriaux et les Premières nations.

4. Attributions en matière de ressources humaines

   Quand l’Agence des douanes et du revenu du Canada a été créée, on prévoyait que le régime de dotation de l’époque, essentiellement axé sur des processus et sur des règles, serait remplacé par un régime où les employés seraient recrutés, sélectionnés et promus sur la base d’un ensemble commun de compétences correspondant aux besoins organisationnels de l’Agence. En sa qualité d’employeur distinct, l’Agence assume la responsabilité des relations de travail, de la rémunération et de la négociation collective.

5. Attributions en matière financière et administrative

   Quand l’Agence des douanes et du revenu du Canada a été créée et son conseil de direction établi, ce dernier a supervisé la réingénierie axée sur la technologie, une initiative qui a amené une réduction des coûts et une amélioration des services internes. De même, l’Agence a pu réaliser des économies au chapitre de l’immobilier grâce à des innovations apportées par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

1. Mission et régie

   1. Ce qu’on nous a dit

      Quand elle a comparu devant le Comité, la ministre du Revenu national a dit que « que la transformation des activités de l’Agence a été l’une des mieux réussies au sein du système fédéral ». À son avis, l’Agence a « un mandat unique […] l’Agence est indépendante et libre de toute ingérence politique. Elle détient des pouvoirs sans pareil qui lui permettent de fonctionner davantage comme une entreprise, réunissant les points forts des secteurs public et privé afin d’améliorer le service offert aux Canadiens ». La Ministre a ajouté qu’un « conseil de direction externe […] assure une approche plus stratégique et pratique au fonctionnement de l’Agence […] Ses membres mettent à profit des compétences et des pratiques acquises dans le secteur privé ainsi qu’une perspective provinciale qui renforcent l’administration de l’Agence en général ».

      Le commissaire de l’Agence du revenu du Canada a dit au Comité : « Il y a cinq ans, le Parlement a lancé une expérience majeure dans le domaine de la régie du secteur public. Une nouvelle loi a créé une agence comptant des caractéristiques uniques, conçues pour fusionner le meilleur des secteurs public et privé en matière de régie. [Elle] apporte au secteur public la sagesse et le sens aigu des affaires d’un conseil de direction avec une orientation politique […] Ce que l’on peut constater maintenant […] est le fait que l’agence est devenue une organisation réellement nationale, capable de mieux servir tous les contribuables en améliorant ses activités de perception des impôts et en éliminant le chevauchement superflu entre les compétences. Il est également évident qu’une période de cinq ans est très courte pour évaluer les changements majeurs de régie. […] Il y a toujours du travail à effectuer dans plusieurs secteurs. La transformation exigée par le Parlement […] est complexe et de grande envergure. »

      La présidente du conseil de direction de l’ARC a dit au Comité qu’une des principales raisons qui ont motivé la création du modèle de gouvernance de l’Agence était la volonté de réduire les chevauchements et les doubles emplois « entre les gouvernements fédéral et provinciaux en matière d’administration de programmes ». À son avis, le rôle du conseil « consiste à exiger beaucoup de l’Agence, afin d’améliorer la façon dont elle voit ses objectifs, ses processus et son rendement, et de repenser ses résultats du point de vue du client. » Elle estime que le conseil a aussi pour rôle de « favoriser une saine gestion et une prestation efficace des services [en surveillant] à l’aide du modèle de régie, la mission, la vision, les valeurs et les principes de gestion de l’Agence, en plus de ses structures de planification, de rapport et de responsabilisation ». Par ailleurs, le conseil approuve « les politiques administratives régissant les ressources de l’Agence ».

      En ce qui concerne la mesure dans laquelle le conseil de direction reflète la population canadienne, le commissaire de l’ARC a dit au Comité qu’il « y a une tentative en ce sens et il y a des domaines de compétence pour lesquels le président [du conseil] cherche à obtenir des représentants […] mais [le gouvernement fédéral] ne contrôl[e] pas la composition du conseil ».

      La présidente du conseil de direction a aussi parlé de diversité et a dit au Comité que « [l]a qualité de l’orientation et de la prise de décisions du Conseil est rehaussée par la diversité de ses membres, ce qui permet au Conseil d’examiner les questions sous plusieurs angles. La majorité des membres du Conseil proviennent du secteur privé […] Quatorze membres sont des travailleurs indépendants » qui ne sont employés par aucun des gouvernements clients. « À titre de premier dirigeant, le commissaire est le seul représentant de la direction de l’ARC au Conseil […] Il présente au Conseil des mises à jour régulières sur les préoccupations et les initiatives de l’Agence, ainsi que sur les questions à l’échelle de l’administration fédérale qui pourraient avoir une incidence sur les activités et le processus décisionnel de l’Agence. » Le conseil a aussi son mot à dire sur le plan d’entreprise et le rapport annuel de l’Agence et est assisté de quatre comités : vérification, ressources, ressources humaines et régie d’entreprise.

      D’autres témoins ont dit souscrire au modèle de l’agence adopté dans le projet de loi C–43. D’après la Fédération de l’entreprise indépendante (FCEI), le modèle de l’agence est « un pas dans la bonne direction […] la loi [sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada] demeure en vigueur. [La FCEI a] d’ailleurs participé à sa rédaction et nous croyons qu’elle est encore appropriée. » Pour ce qui est de déterminer si le modèle de l’agence convient, cependant, le porte-parole de la FCEI trouve que « cinq ans, c’est une période trop brève ».

      Le Syndicat des employés et des employées de l’impôt de l’Alliance de la fonction publique du Canada a dit au Comité que ses « relations avec l’ARC sont assez bonnes, même meilleures qu’elles l’étaient lorsque [l’Agence] était un ministère fédéral ».

      En outre, l’Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) a affirmé que « si cet examen, […] donne lieu à une restructuration en profondeur de l’ARC, il nuirait à l’AFPC, à son élément, le Syndicat des employés de l’impôt et aux milliers de membres travaillant pour l’ARC [qu’elle a] le privilège de représenter [et que] le changement constant mine le moral et l’efficacité des institutions publiques ». Selon l’AFPC, le processus de restructuration n’est pas terminé et « [c]ertaines questions importantes liées aux ressources humaines ne sont toujours pas réglées ». L’AFPC encourage le gouvernement fédéral « à prendre du recul et à assurer une période de stabilité à certains organismes, comme l’ARC, ayant vécu une réorganisation. Cette période permettra de terminer les processus inachevés, y compris la classification, qui sont à la fois nécessaires et souhaitables ».

      Commentant les trois objectifs donnés à l’ARC au moment de sa création par le projet de loi C–43, l’Association des comptables généraux accrédités du Canada (ACGA) a dit estimer que « l’agence a obtenu de bons résultats à l’égard de chacun de ces objectifs, mais nous pensons qu’elle pourrait encore faire mieux ».

   2. Ce que nous pensons

      Dans l’ensemble, l’application des principes du secteur privé au domaine de la perception et de l’administration des impôts et du versement des prestations a donné des résultats heureux. Cela ne veut pas dire cependant qu’il ne deviendra pas nécessaire à l’avenir de revoir le modèle de l’ARC sur les plans de la mission et de la régie d’entreprise.

      Selon le Comité, il est bon que le ministre du Revenu national conserve la responsabilité de l’administration des lois et règlements relatifs aux programmes appliqués par l’Agence, y compris la Loi de l’impôt sur le revenu et les dispositions législatives relatives à la TPS. Nous croyons en outre que le commissaire de l’ARC, nommé par le gouvernement fédéral, joue un rôle utile dans le modèle de gouvernance de l’Agence et que le conseil de direction a contribué à faire bénéficier un élément important de la fonction publique fédérale des principes et façons de procéder du secteur privé.

      Parmi les témoignages qu’il a entendus, le Comité a remarqué un détail troublant. Il se demande s’il n’est pas un peu contradictoire de dire que l’Agence est devenue une organisation capable de mieux servir les contribuables tout en affirmant du même souffle que cinq ans c’est un peu court pour faire le bilan de la situation.

      Le Comité convient que le résultat a été, au moins dans une certaine mesure, une amélioration sur le plan de la perception des impôts et de l’élimination des chevauchements de compétences. Nous pensons cependant que — comme on le verra plus loin — l’ARC n’a pas encore atteint à tous égards l’objectif consistant à offrir un meilleur service à la population. Le service s’est amélioré, certes, mais il reste encore beaucoup à faire et nous formulons plus loin des recommandations sur la manière d’y arriver. Dans cet esprit, le Comité recommande :

      Recommandation 1

      Que le gouvernement fédéral ne modifie pas pour le moment les dispositions de la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada qui portent sur la mission ou la régie de l’Agence du revenu du Canada.

      Le Comité souscrit à la structure de gouvernance actuelle de l’ARC, qui distribue les responsabilités entre le ministre du Revenu national, le conseil de direction et le commissaire. Nous n’avons rien à redire à la composition actuelle du conseil de direction, mais nous pensons qu’il faudra continuer de voir à ce qu’elle reflète bien la population, compte tenu de la diversité des personnes et des entreprises qui paient des impôts. Bien sûr, onze des membres du conseil sont choisis par les provinces/territoires et il importe de nommer des personnes possédant les compétences voulues pour assurer le bon fonctionnement du conseil, mais nous estimons que le gouvernement fédéral doit faire en sorte que les personnes qu’il nomme au conseil reflètent la composition de la population canadienne. En conséquence, le Comité recommande :

      Recommandation 2

      Que le gouvernement veille à ce que les personnes qu’il nomme au conseil d’administration de l’Agence du revenu du Canada possèdent les compétences voulues pour assurer l’efficacité du conseil et reflètent la diversité de la population canadienne.

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2. Responsabilités financières

   1. Ce qu’on nous a dit

      D’après le commissaire de l’ARC, « tout est mesuré à l’Agence, qu’il s’agisse du montant que nous percevons, de l’effort, du nombre d’heures par dollar recueilli, ou du temps qu’il faut pour ouvrir une enveloppe — tout est mesuré constamment. […] Quatre fois par année, pendant trois jours, ils discutent avec les cadres supérieurs de la productivité et de la mesure du rendement. On a alors véritablement des comptes à rendre, un peu comme ce qui se passe dans le secteur privé à l’égard des conseils d’administration. […] Au fil des années, cela a donné naissance à une attitude différente à l’Agence, une attitude axée sur les mesures, la performance, les niveaux de service et les normes. »

      En disant avoir été « très impressionné[e] par le cadre de responsabilité qui a été mis en place », la vérificatrice générale du Canada a mentionné au Comité que — en ce qui concerne l’ARC — son bureau effectue des vérifications du rendement, vérifie chaque année les deux états financiers produits par l’Agence, évalue la fidélité et la fiabilité des renseignements sur le rendement de l’Agence qui sont inclus dans le Rapport annuel et vérifie un état des impôts sur le revenu et le capital établis et payés aux provinces/territoires sous réserve des accords de perception fédéraux-provinciaux/territoriaux. De temps à autre, l’Agence est aussi incluse dans d’autres vérifications du rendement menées à l’échelle du gouvernement fédéral.

      La vérificatrice générale a indiqué que « [d]ans le secteur de la vérification des états financiers, […] la nature, la quantité et la pertinence des informations financières fournies par l’Agence se sont améliorées depuis l’époque où elle avait le statut de ministère. Mentionnons que les exigences en matière de rapports stipulées dans […] sa loi habilitante ont joué un rôle important à cet égard. [Le Bureau du vérificateur général a] relevé une amélioration constante d’année en année. »

      La vérificatrice générale a aussi indiqué que selon son évaluation de la justesse et de la fiabilité de l’information sur le rendement, « l’Agence a progressé dans l’élaboration de son cadre de gestion et des rapports sur le rendement. Les plans d’entreprise ont maintenant des objectifs plus clairs. Au fil des ans, l’Agence a constamment amélioré son information sur le rendement et elle présente des résultats plus concrets, plus clairs et plus mesurables, assortis de meilleurs liens avec ses stratégies d’affaires. […] Comme la loi l’oblige à inclure […] des états financiers vérifiés et une évaluation de la justesse et de la fiabilité de son information sur le rendement, l’Agence met à la disposition des décideurs et du grand public une information de meilleure qualité. » Mais elle a également fait observer que « malgré bien des progrès, certaines améliorations s’avèrent encore nécessaires, par exemple pour ce qui est de dire en quoi les fonctions administratives de l’Agence contribuent à ses objectifs. »

      De l’avis de la vérificatrice générale, le conseil de gestion « su convaincre le personnel de l’Agence d’accorder une importance accrue à la reddition de comptes. Le Conseil de direction a aussi créé plusieurs comités auxquels il a confié certains aspects spécialisés de ses responsabilités, entre autres le comité de vérification. […] grâce à la surveillance améliorée qui est assurée par le Conseil de direction, la planification opérationnelle a été renforcée, le cadre de mesures du rendement s’est resserré et la reddition de comptes au ministre et aux provinces s’est améliorée […] Le nouveau conseil de direction […] a assurément injecté un dose de rigueur et de discipline, et […]l’on accorde encore plus d’attention aux questions de gestion financière que ce n’est généralement le cas dans les ministères. »

   2. Ce que nous pensons

      Comme principe général, le Comité appuie la mesure des intrants et des extrants car il croit que de telles mesures sont nécessaires pour définir des objectifs, évaluer les progrès et déterminer à quels moments des changements s’imposent. En outre, nous croyons qu’il faut mettre des renseignements à la disposition du public dans des domaines comme la perception d’impôts et le versement de prestations. Les Canadiens, à qui on demande de payer des impôts et qui touchent des prestations de l’ARC, ont le droit de savoir à quoi s’en tenir quant à l’efficacité avec laquelle s’effectue la perception des impôts et le versement des prestations, à la mesure dans laquelle les contribuables respectent la législation fiscale et aux plans de l’avenir de l’Agence, entre autres sujets. Par conséquent, le Comité recommande :

      Recommandation 3

      Que le gouvernement fédéral n’apporte pour le moment aucune modification aux exigences de responsabilité financière prévues pour l’Agence du revenu du Canada dans la Loi sur l’Agence des douanes et du revenu du Canada. L’Agence devrait continuer à préparer et à publier son Rapport sur les plans et les priorités, son Rapport ministériel sur le rendement, son Plan d’entreprise et son Rapport annuel et à informer le Parlement de la mesure dans laquelle elle atteint ses objectifs.

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3. Responsabilités en matière de partenariat

   1. Ce qu’on nous a dit

      D’après le commissaire de l’ARC, l’Agence administre les conventions fiscales que signent le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux/territoriaux et que finance le gouvernement fédéral. Les provinces/territoires qui sont parties à ces conventions et qui n’ont plus à percevoir des impôts réalisent des économies, et le gouvernement fédéral peut bénéficier des pénalités et des frais d’intérêt liés à la perception des impôts provinciaux/territoriaux.

      L’ARC perçoit également des impôts au nom des Premières nations. En outre, l’Agence a le pouvoir de conclure des ententes selon le principe du recouvrement des coûts.

      Le commissaire de l’ARC a signalé au Comité que l’Agence administre 190 programmes pour 126 clients. Mais il nous a également fait remarquer qu’il « entrevoi[t] […] certains changements sur le plan de l’envergure au fil des cinq prochaines années — la mise en place d’une clientèle plus étendue. […] [L’Agence peut] donner de l’expansion aux activités là où nous sommes déjà établis; nous pouvons chercher à prendre en charge des activités nouvelles. »

      Au sujet du financement fédéral du coût de la perception d’impôts dans les provinces et territoires, un responsable de l’ARC a indiqué au Comité « [qu’]il est depuis longtemps admis […]que l’existence d’une seule et unique administration fiscale est dans l’intérêt public, qu’elle est à l’avantage des particuliers, des entreprises et du gouvernement central du pays. Même s’il faut assumer des frais d’administration à cet égard, le jeu en vaut la chandelle. » Le commissaire de l’ARC a aussi fait observer que « [d]u côté des avantages, la consolidation de l’exercice se traduit par d’énormes économies du point de vue du contribuable. Il y a également une économie due aux gains en efficience […] [L’Agence fait] bien le travail de perception et d’administration des prestations à grand volume ou au profit des clients gouvernementaux. Voilà [sa] fonction de base, et [elle devrait] vraiment [se] concentrer là-dessus. »

      La vérificatrice générale a informé le Comité du fait « [qu’] il y a eu des faits nouveaux encourageants du côté des accords de perception fiscale avec les provinces. Ces accords ont été repensés récemment et comportent maintenant des dispositions plus contraignantes en matière de reddition de comptes. Mentionnons notamment l’obligation pour [le Bureau du vérificateur général] de fournir aux provinces des rapports sur la conception efficace et le bon fonctionnement des contrôles, lesquels influent sur la détermination de leurs revenus. »

      D’après l’ACGA, « [i]l y a une intention, déclarée et sous-entendue, selon laquelle l’ARC se voit comme l’instance exclusive de perception de toutes les formes d’impôt […] [Selon l’ACGA], le gouvernement devrait limiter la capacité de l’ARC de faire cela […] À l’heure actuelle, les décisions rendues ne sont pas cohérentes et les règles du jeu pour les contribuables et tout le reste ne sont pas équitables et l’idée qu’un vérificateur pourrait se présenter […] pour […] vérifier, taxe foncière, taxe de vente, TPS, impôt, et toute autre taxe qu’il pourrait y avoir à ce moment-là… Cette personne ne pourrait pas avoir l’expertise dans tous ces secteurs. »

   2. Ce que nous pensons

      Le Comité croit aux avantages liés aux économies d’échelle et il pense qu’on pourra réaliser des économies encore plus grandes si l’ARC continue à signer des conventions fiscales avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et les Premières nations. Nous sommes au courant de l’accord que viennent de conclure le gouvernement fédéral et la province de l’Ontario en ce qui touche la perception d’impôts et nous avons en mémoire les commentaires dont nous a fait part le ministre des Finances, le 23 novembre 2006, au sujet de l’harmonisation fiscale. C’est dans cette perspective que le Comité recommande :

      Recommandation 4

      Que l’Agence du Revenu du Canada conclue d’autres conventions fiscales avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et les Premières nations.