PACP Rapport du Comité

Dans une grande mesure, le système canadien de cotisation et de perception des impôts repose sur une entente tacite entre le gouvernement et les contribuables voulant que le système soit appliqué avec équité. Ainsi, tandis que la plupart des contribuables acquittent leurs impôts intégralement et dans les délais, on s’attend à ce que la plupart des impôts non acquittés soit recouvrés, et qu’ils le soient selon la capacité de payer du débiteur.

L’Agence du revenu du Canada (ARC, l’Agence) a la tâche difficile et complexe de percevoir divers impôts et taxes pour les gouvernements fédéral et provinciaux (sauf celui du Québec). Les revenus servent à financer les services essentiels des gouvernements; une gestion compétente de la perception des impôts est donc indispensable.

Bien que la vaste majorité des contribuables acquittent leurs impôts dans les délais conformément aux dispositions de la loi, un certain nombre d’entre eux ne le font pas. Il incombe donc à l’Agence de recouvrer les dettes en souffrance, dont le montant, au cours de l’exercice 2004-2005, s’élevait à 18 milliards de dollars, pénalités et intérêts compris ^[1]. Ce montant représente environ 5,4 p. 100 des revenus de 332 milliards de dollars perçus par l’Agence au cours du même exercice. Toutefois, cette dette fiscale continue d’augmenter plus rapidement que le total des impôts acquittés.

Compte tenu de la taille des créances fiscales en souffrance, le Comité a décidé d’étudier les résultats de la vérification de suivi que la vérificatrice générale du Canada a faite sur le recouvrement des créances fiscales à l’Agence. La vérification initiale a été effectuée en 1994. Pour se faire aider dans l’étude des résultats de la vérification de suivi, le Comité a accueilli comme témoins le 6 juin 2006 la vérificatrice générale, Sheila Fraser, le vérificateur général adjoint, John Rosetti, et le directeur principal du Bureau du vérificateur général, Jamie Hood. M. William Baker, commissaire délégué et chef des opérations, représentait l’Agence du revenu du Canada. M. Baker était accompagné par M. Guy Proulx (sous-commissaire), M. Fred Vivash (directeur général, Division des opérations d'impôts, Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances) et M. Michael Snaauw (directeur, Division des comptes clients, Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances).

En 2005-2006, l’Agence du revenu du Canada a affecté au recouvrement des créances fiscales un budget de 215,9 millions de dollars et plus de 4 000 fonctionnaires d’un bout à l’autre du Canada. Les recouvrements effectués par cet effectif sont passés de 5,3 milliards de dollars en 1996-1997 à 8,8 milliards de dollars en 2004-2005, ce qui représente une augmentation de 1,8 à 2,3 millions de dollars du montant recouvré par chaque agent.

En 1994, Revenu Canada (ministère qu’a remplacé l’Agence du revenu du Canada) a consacré 100 millions de dollars aux activités de recouvrement. La vérification de ces activités, effectuée la même année, a révélé que le total en fin d’exercice des impôts sur le revenu non contestés et non payés était passé de 4,2 milliards de dollars en 1988-1989 à 6,6 milliards de dollars en 1992-1993 et était resté au même niveau en 1993-1994. De 1988-1989 à 1992-1993, les créances fiscales ont augmenté de 58 p. 100 tandis que les revenus fiscaux fédéraux progressaient de 19 p. 100.

À la lumière de ces données, entre autres, le vérificateur général Denis Desautels, écrivait : « … apporter des améliorations à certains aspects des activités de recouvrement pourrait augmenter de plusieurs millions de dollars les recettes annuelles et peut-être même diminuer le coût des recouvrements ^[2] ». M. Desautels a plus particulièrement attiré l’attention sur la nécessité que le ministère améliore son information sur les opérations et le rendement pour aider ses agents des recouvrements à faire leur travail de façon plus productive et rapide. Il a formulé six recommandations qui invitaient le ministère notamment à mettre en place un système de cotation des risques ^[3], à établir des profils des débiteurs, à accorder la priorité au recouvrement des créances importantes, à contrôler et à évaluer le rendement de ses agents des recouvrements et à améliorer ses rapports au Parlement. Le ministère s’est dit généralement d’accord sur les six recommandations. En 1999, il était remplacé par l’Agence du revenu du Canada (ARC).

La vérification de suivi, qui a porté sur la période terminée le 20 décembre 2005 et visait à vérifier si l’Agence « utilise des processus efficients et opportuns pour recouvrer les créances fiscales ^[4] », a évalué les progrès accomplis en ce qui concerne les préoccupations soulevées dans la vérification de 1994. À la lumière des résultats de la vérification, l’actuelle vérificatrice générale, Sheila Fraser, a conclu : « Dans l'ensemble, l'Agence n'a pas fait de progrès satisfaisants dans l'application des recommandations formulées lors de notre vérification de 1994 ^[5]. »

Les principales préoccupations de la vérificatrice générale qui découlent de la vérification sont les suivantes :

• Le taux de croissance que les créances fiscales continuent d’afficher, plus rapide que celui du total des impôts acquittés, et l’ancienneté des comptes;
• Des faiblesses dans la façon dont l’Agence aborde l’évaluation du risque des créances fiscales;
• Les lacunes dans l’information dont les gestionnaires de l’Agence auraient besoin pour comprendre la composition des créances fiscales, élaborer des stratégies de recouvrement et affecter les ressources;
• Les lacunes dans l’information dont les gestionnaires auraient besoin pour dire si les procédures de recouvrement des créances fiscales sont opportunes et efficaces.

La vérificatrice générale a formulé quatre recommandations visant à combler les lacunes sur chacun de ces points, et l’Agence les a toutes acceptées.

Réponse de l’Agence à la vérification et aux recommandations

L’ARC a accepté de façon constructive les résultats de la vérification et les recommandations de la vérificatrice générale. Le commissaire délégué et chef des opérations de l’Agence l’a clairement fait comprendre dans sa déclaration préliminaire au Comité, affirmant :

[L]’Agence reconnaît que les observations de la vérificatrice générale sont pertinentes et qu'elles concordent tout à fait avec notre propre compréhension des secteurs de notre programme où des améliorations s’imposent ^[6].

Certes, le Comité est disposé à reconnaître la volonté affichée par l’Agence de régler les problèmes relevés par la vérification, mais il ne peut prendre ces déclarations au pied de la lettre. Il y a plus de dix ans, lorsqu’on lui a présenté des résultats de vérification analogues à bien des égards à ceux qui viennent d’être rendus publics, l’Agence a eu une réaction très semblable. Elle a reconnu que les lacunes dans son approche des recouvrements nécessitaient une intervention rapide, et elle s’est dite d’accord sur les recommandations du vérificateur général de l’époque. Douze ans après la vérification initiale, il est évident que les mesures prises par l’Agence ont été incomplètes, voire absentes. Entre-temps, il est clair que la tiédeur de ces efforts a eu pour conséquence des pertes pour l’État qui pourraient atteindre les centaines de millions de dollars.

Les contribuables canadiens, dont la vaste majorité acquittent leurs impôts dans les délais, doivent envisager la possibilité que d’autres qui ont les moyens de payer ne l’ont pas fait parce que l’Agence n’a pas fait preuve d’une diligence suffisante pour combler les lacunes dans ses activités de recouvrement. Dans un système où la confiance dans le principe de l’équité est essentielle, cette négligence a des conséquences graves. À un moment où le niveau de la fiscalité et les excédents du gouvernement sont examinés de près et font l’objet de débats intenses, des créances fiscales non recouvrées importantes amenuisent les possibilités de rajustement des taux d’imposition. Pour ces raisons et bien d’autres, l’Agence doit agir rapidement pour apporter les améliorations voulues à ses activités de recouvrement.

Au paragraphe 8.71 de son rapport, la vérificatrice générale présente un bulletin selon lequel quatre des neuf recommandations de 1994 ont été mises en œuvre de façon satisfaisante, tandis que les cinq autres ne l’ont pas été. Comme ces recommandations sont tout aussi pertinentes aujourd’hui qu’il y a 12 ans et que beaucoup peuvent exiger des mesures, le Comité recommande :

Recommandation 1

Que l’Agence du revenu du Canada élabore un plan d’action détaillé assorti de délais et d’indicateurs de rendement pour mettre en œuvre les recommandations non encore appliquées du chapitre du rapport du vérificateur général publié en 1994 et qu’elle présente ce plan d’action au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 décembre 2006.

Évaluation et gestion du risque

Une question qui préoccupe particulièrement le Comité est la capacité de l’Agence de pratiquer une gestion du risque dans ses activités de recouvrement des créances fiscales en souffrance. Selon la vérificatrice générale, l’Agence n’a pas de cadre de gestion du risque, bien qu’elle utilise certains éléments d’évaluation des risques ^[7]. Elle n’a pas non plus revu son système de cotation du risque, et sa documentation sur le module de cotation du risque est tellement rare que la vérificatrice n’a « pas pu déterminer comment les cotes de risque sont calculées et si elles sont appropriées ^[8] ». Cette constatation est d’autant plus troublante que la vérificatrice écrit plus haut :

La cote de risque est alors utilisée pour déterminer les méthodes de recouvrement. Par exemple, les comptes présentant un risque élevé pourraient faire l’objet de mesures énergiques, alors que les comptes susceptibles d'être acquittés dicteraient une approche plus modérée ^[9].

Cela fait apparaître plusieurs possibilités. En l’absence de cadre de gestion du risque et d’un mécanisme exact de cotation du risque greffés aux activités de recouvrement, l’Agence pourrait bien ne pas agir promptement pour recouvrer les créances les plus à risque. De plus, il se peut qu’elle applique des mesures de recouvrement qui ne conviennent pas, recourant à des mesures énergiques lorsqu’elle traite avec des contribuables qui ont tout à fait l’intention d’acquitter leur créance fiscale. Mais, pour les raisons exposées dans le rapport de la vérificatrice générale, l’Agence ne sait pas à quoi s’en tenir à cet égard. La vérificatrice signale au paragraphe 8.47 de son rapport que ces lacunes dans la gestion du risque ont été dénoncées dans le rapport de son bureau dès 1994.

L’Agence, n’ayant pas comblé les lacunes de la gestion du risque, a peut-être traité de façon peu appropriée des contribuables qui avaient des créances fiscales en souffrance ou, a peut-être laissé passer des occasions de recouvrer rapidement des créances. Par conséquent, le Comité recommande :

Recommandation 2

Que l’Agence du revenu du Canada, quand elle mettra finalement en œuvre les recommandations non encore appliquées de la vérification effectuée en 1994 par le vérificateur général, accorde une attention particulière à la nécessité d’élaborer un cadre de gestion du risque, un système de cotation du risque exact et efficace et des profils des créanciers pour ses activités de recouvrement. Le cadre devrait traiter spécifiquement de l’âge des créances fiscales et son calendrier de mise en œuvre devrait être présenté au Comité au plus tard le 31 décembre 2006.

Fréquence des vérifications externes

En 1994, le vérificateur général écrivait : « Accroître l'aptitude de Revenu Canada à recouvrer les impôts impayés pourrait ajouter des millions de dollars aux recettes annuelles de l'État ^[10]. » En 2006, la vérificatrice générale a tiré la conclusion suivante : « Toute amélioration de sa capacité (de l’Agence) de recouvrer ces dernières (créances) de manière efficiente et dans un délai raisonnable pourrait valoir au Trésor des millions de dollars de revenus supplémentaires chaque année ^[11]. »

Compte tenu de ces observations, il est plus que probable que l’Agence, en ne mettant pas en œuvre intégralement les recommandations du vérificateur général, a fait subir à l’État des pertes de revenus considérables. La responsabilité du non-recouvrement de créances fiscales importantes repose carrément sur l’Agence, mais le Comité estime que, vu les revenus à risque et le bilan peu impressionnant de l’Agence dans la mise en œuvre des recommandations, il faut examiner plus fréquemment son comportement dans ce domaine. Compte tenu de la nécessité, attestée par la vérificatrice générale, de soumettre ce programme à des vérifications plus fréquentes, le Comité propose :

Recommandation 3

Que le Bureau de la vérificatrice générale du Canada établisse un calendrier de vérification externe du rendement de la Direction générale des services aux contribuables et de la gestion des créances pour qu’il y ait des vérifications tous les cinq ans.

Nécessité de plans d’urgence

En 1994, le vérificateur général Desautels signalait : « Le Ministère a remarqué à ce sujet que la récente récession et la lenteur de la reprise économique ont rendu de nombreux contribuables moins capables de se mettre en règle dans les délais voulus ^[12]. » En 2006, la vigueur de l’économie semble avoir dissipé la crainte qu’une récession économique ne fasse augmenter les créances fiscales et ne complique les efforts de recouvrement. Cette attitude était évidente dans les réponses de l’Agence aux questions du Comité. M. Baker a dit que l’Agence avait l’intention « d'améliorer le rendement de [son] programme de perception, peu importe la situation économique ^[13] ». Le Comité estime que cette approche laisse à désirer et recommande donc :

Recommandation 4

Que l’Agence du revenu du Canada se dote d’un plan propre à assurer le succès de ses activités et stratégies de recouvrement durant l’ensemble du cycle conjoncturel. Elle devrait remettre ce plan au Comité permanent des comptes publics au plus tard le 31 décembre 2006.

Vision stratégique de l’avenir

Dans son rapport, la vérificatrice signale que l’Agence a récemment élaboré une vision stratégique pour sa Direction générale du recouvrement des recettes qui établit des objectifs « ambitieux » à atteindre d’ici 2010. Le plan intègre des pratiques exemplaires d’autres administrations et du secteur privé, et il repose à bien des égards sur la mise en place réussie d’une nouvelle plate-forme technologique.

La vérificatrice a dit dans son témoignage que la vision stratégique « réglera bon nombre des problèmes qui ont été soulevés ^[14] » dans sa vérification. M^me Fraser a néanmoins ajouté que son bureau devrait voir un plan d’action concret pour réaliser cette vision stratégique, donnant l’assurance que l’Agence en a fait une priorité qui sera respectée au fil du temps. M. Baker a répondu que l’Agence avait déjà commencé à élaborer ce plan et qu’il était disposé à le remettre au Comité.

Compte tenu de la tiédeur de la réponse du ministère, puis de l’Agence, à la vérification de 1994, le Comité a adopté une motion pour affirmer avec plus de force sa volonté que l’Agence prenne des mesures sérieuses pour donner suite à sa vision stratégique. La motion, adoptée à l’unanimité par le Comité, est ainsi conçue :

Que l’Agence canadienne du revenu fasse rapport au Comité permanent des comptes publics d’ici le 30 septembre 2006 au sujet de la vision de l’Agence 2010 et que le Comité demande à l’Agence de présenter un plan d’action détaillé concernant cette vision, plan assorti notamment d’indicateurs de rendement et d’un échéancier, ainsi que des rapports d’étape soumis à intervalle régulier.

En outre, le Comité recommande :

Recommandation 5

Que l’Agence du revenu du Canada rende compte de la mise en œuvre de ce plan dans son rapport annuel sur le rendement à partir de l’exercice se terminant le 31 mars 2007.

M. Baker se dit d’accord pour respecter la motion, et le Comité entend surveiller la réponse de l’Agence pour garantir une conformité totale. Le Comité prend également note que la vérificatrice générale s’est engagée à informer le Comité lorsque son bureau prévoirait faire une vérification de suivi en se fondant sur les délais prévus dans le plan de l’Agence.

Soucieux des principes d’équité et de confiance, l’écrasante majorité des contribuables — particuliers et entreprises — acquittent leurs impôts intégralement et dans les délais. C’est desservir ceux qui honorent leurs obligations que de ne pas faire tous les efforts raisonnables pour recouvrer les créances en souffrance. Bien que, pour l’essentiel, l’Agence du revenu du Canada, fasse des efforts crédibles pour recouvrer les créances fiscales en souffrance, elle n’a pas pris toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que ses efforts de recouvrement sont opportuns, raisonnables et fondés sur une information de gestion appropriée et complète. Il est inexcusable qu’elle sache depuis 12 ans quelles sont les lacunes de ses procédures et comment les combler et qu’elle n’ait pas pu parvenir à un niveau acceptable de réussite.

Le Comité entend bien surveiller de près la réponse de l’Agence aux conclusions et aux recommandations de la vérificatrice générale pour s’assurer qu’elle ne prendra pas plus que le temps absolument nécessaire pour appliquer des mesures concrètes et améliorer le système actuel de recouvrement.