PACP Rapport du Comité

Un système solide et efficace de gestion des dépenses est essentiel si on veut que le gouvernement puisse s’acquitter de ses responsabilités financières, financer ses programmes, maîtriser ses dépenses et communiquer au Parlement comme au grand public des renseignements sur les finances et le rendement. Un système de gestion des dépenses qui fonctionne bien permet au gouvernement d ’être efficace, attentif et responsable. En l’absence de bon système, rien de ce que peuvent faire les ministères et les organismes ne permet d’obtenir une saine gestion globale des dépenses dans l’appareil gouvernemental. 

Dans les chapitres du rapport que le Comité des comptes publics a étudiés, la vé rificatrice générale cherchait à déterminer dans quelle mesure l’actuel syst ème de gestion des dépenses est conçu et appliqué correctement pour appuyer les décisions prises sur l’affectation et le réaménagement des ressources et pour assurer une surveillance efficace des dépenses. Elle a également étudié le fonctionnement du système dans les ministères. Ces derniers jouent un rôle essentiel dans le système, car il leur appartient de gérer les ressources qui leur sont confiées et d’obtenir de leurs programmes les résultats escomptés.

Le Comité partageait le point de vue de la vérificatrice générale à cet é gard, et c’est pourquoi il a consacré deux séances, celles des 26 et 28 février  2007, à l’étude des vérifications du système de gestion des dépenses. Durant ces deux séances, il a bénéficié de la présence de la vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser, et de certains de ses collaborateurs : Douglas Timmins, sous‑vérificateur général; Tom Wileman, directeur principal; Richard Domingue, directeur. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a été représenté par Wayne Wouters, secrétaire du Conseil du Trésor, et David Moloney, secrétaire adjoint principal, Secteur de la gestion des dépenses.

Le système de gestion des dépenses est au cœur des activités du gouvernement. Ses principaux éléments sont les procédures et les processus utilisés par les organismes centraux pour aider le Cabinet à affecter et à gérer les dépenses du gouvernement. Ils ont été conçus pour mieux faire correspondre les ressources et les priorités, surveiller les dépenses et établir les politiques auxquelles les ministères se conforment pour gérer et exécuter leurs programmes. Dans les ministères, la gestion des dépenses est liée au cycle budgétaire annuel et réagit à l’évolution des priorités tout au long de l’exercice.

Le système de gestion des dépenses se compose de deux éléments. L’un d’eux se rapporte au financement des programmes existants et il emprunte un processus appelé la mise à jour annuelle des niveaux de référence, la MJANR. Par ce processus, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères étudient les montants que le Conseil du Trésor a approuvés pour l’exercice précédent et ils établissent le montant des fonds à accorder pour l’exercice à venir et les deux années de planification subséquentes. Comme la vérificatrice générale l’a fait observer, il s’agit là d’un travail mécanique qui ne tient aucun compte du rendement des programmes. Le Secré tariat du Conseil du Trésor ne fait pas non plus d’examen critique du contenu de la mise à jour, car tous les éléments qu’on y trouve ont déjà obtenu, en cours de route, l’ approbation du Conseil du Trésor.

Le deuxième élément du système de gestion des dépenses concerne l’ approbation des nouvelles dépenses. On obtient du Cabinet l’approbation des propositions de dé penses nouvelles au moyen de mémoires au Cabinet. Le mémoire présente la proposition de nouveau programme, ses justifications, les effets qu’il peut avoir et ses conséquences financiè res. Il n’a pas à préciser l’origine des fonds nécessaires : à ce stade, on ne demande que l’approbation de la politique ou, au moins, l’accord de principe de l’un des comités du Cabinet. Après ratification par le Cabinet, les propositions de dé penses sont ajoutées au répertoire des initiatives envisageables dans les budgets ultérieurs. Le ministre des Finances et le premier ministre choisissent les propositions à faire figurer dans le budget, et la décision dépend des fonds disponibles et des priorités non encore prises en considération.

Une fois qu’un programme figure dans le budget, le ministre responsable présente au Conseil du Trésor un document distinct pour demander l’affectation de fonds au ministère pour le programme en cause. La présentation au Conseil du Trésor explique comment le ministère donnera suite à l’initiative proposée et au moyen de quelles ressources chaque année, les résultats escomptés et les modalités de contrôle et d’évaluation des résultats. Le Conseil du Trésor peut rejeter la demande (ce qu’il fait très rarement), l’approuver d’emblée ou assortir l’approbation de conditions. Si les fonds approuvés se rapportent à une nouvelle initiative en cours ou à une expansion permanente d’un programme existant, les fonds deviennent partie intégrante du niveau de référence du ministère et sont considérés dans le cadre de la mise à jour annuelle des niveaux de référence dont il a été question plus haut.

L’un des grands problèmes du système de gestion des dépenses est que ces deux processus, soit la mise à jour annuelle des niveaux de référence, qui approuve les anciennes dé penses, et le processus des propositions de nouvelles dépenses, s’appliquent isolément l’un de l’autre. En d’autres termes, il n’existe aucun mécanisme permettant de savoir quels fonds ont déjà été engagés pour des programmes semblables dont le budget est automatiquement renouvelé chaque année par le processus de mise à jour. Il n’y a aucun moyen non plus d’évaluer l’efficacité des programmes qui sont automatiquement financés dans le cadre de la mise à jour annuelle des niveaux de réfé rence : le gouvernement n’évalue pas de façon suivie tous les programmes pour en vérifier l’efficacité.

L’actuel système de gestion des dépenses est en place depuis le milieu des années 1990, et il a été conçu en fonction d’une situation déficitaire. Dans le budget de 2006, le gouvernement du Canada a annoncé qu’il allait revoir ce système afin de l’am éliorer. Le budget précise que ce système amélioré visera à respecter les principes suivants :

• « Les programmes gouvernementaux devraient être axés sur l’obtention de résultats et l’optimisation des ressources;
• Les programmes doivent être conformes aux responsabilités fédérales;
• Les programmes qui ne répondent plus à leurs objectifs de départ devraient être abolis ^[1]. »

Le Budget de 2007 met en évidence un système de gestion des dépenses amélioré; toutefois, peu de détails sont donnés dans le Plan budgétaire.

Le Comité voudrait avoir plus de détails sur le système de gestion des dépenses amélioré et la façon dont il sera rendu plus efficace. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 1

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor remette au Comité des comptes publics un plan détaillé du système de gestion des dépenses dès qu’il sera achevé.

Le 23 novembre 2006, le ministre des Finances a présenté sa Mise à jour économique et financière, dans laquelle il a annoncé que le président du Conseil du Trésor présenterait sous peu le nouveau système de gestion des dépenses du gouvernement. Le ministre Jim Flaherty a affirmé que ce nouveau système « fera en sorte que les dépenses fédérales produiront des résultats, et seront guidées par des objectifs clairement définis et axées sur les plus grandes priorités des Canadiens ^[2] ». Le Budget de 2007 dit que le nouveau système de gestion des dépenses « modifiera en profondeur le fonctionnement du gouvernement ».

D’après les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, le moment de la mise en application du nouveau système dépend de celui de l’approbation de l’initiative par le Cabinet. Wayne Wouters a dit que le Secrétariat aurait « un plan de mise en œuvre dès que le gouvernement aura décidé d’aller de l’avant avec le projet et réglé tous les détails^[3] ». M. Wouters a ajouté qu’il se ferait un plaisir de communiquer ce plan de mise en œuvre au Comité dès qu’il serait terminé. Le Comité a hâte de recevoir ce plan de mise en œuvre et recommande :

RECOMMANDATION 2

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor fournisse au Comité des comptes publics un plan de mise en œuvre détaillé du nouveau système de gestion des dépenses lorsqu’il recevra l’approbation du Cabinet et que le Secrétariat remette au Comité un rapport d ’étape sur la mise en œuvre du système à la fin du prochain cycle budgétaire, le 31mars 2009.

Le Comité appuie fermement toutes les recommandations formulées par la vérificatrice gén érale. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a répondu aux vérifications en se disant « généralement d’accord » sur ces recommandations. Le Comité voudrait obtenir l’assurance que le Secrétariat prévoit de respecter les recommandations formulées dans les vérifications, et il recommande donc :

RECOMMANDATION 3

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor remette au Comité des comptes publics d’ici le 30 juin 2008 un plan d’action qui expose en détail toutes les recommandations formulées dans le chapitre 1, Le système de gestion des dépenses au centre du gouvernement, et le chapitre 2, Le système de gestion des dépenses dans les ministères, du rapport de la vérificatrice générale de 2006.

La vérificatrice générale a décrit les relations entre les trois organismes centraux, soit le Secrétariat du Conseil du Trésor, le ministère des Finances et le Bureau du Conseil privé, ainsi que le rôle qu’ils jouent afin d’assurer l’efficacité du système de gestion des dépenses. Le Secrétariat du Conseil du Trésor joue un rôle clé dans la gestion des dépenses du gouvernement, une fois que le Cabinet a approuvé l’affectation des fonds. Les deux autres organismes participent à l’élaboration des politiques et à la définition des priorités en matière de dépenses. Le ministère des Finances doit surtout garantir l’intégrité des finances du Canada tandis qu’il appartient au Bureau du Conseil privé de veiller à ce que l’affectation des ressources corresponde aux priorités du gouvernement.

La vérificatrice générale a relevé des faiblesses aux étapes des mémoires au Cabinet et des présentations au Conseil du Trésor et signalé que ces faiblesses limitaient la capacité des organismes centraux d’évaluer les mérites des propositions de dé penses et de voir s’il était possible d’arriver à des compromis entre des programmes nouveaux et existants. Toutefois, lorsque la vérificatrice générale a recommandé que les organismes centraux précisent leurs rôles dans le système de gestion financière, le gouvernement a répondu que « les organismes centraux conviennent qu’il est essentiel que les rôles et les responsabilités soient clairs ^[4] ». Le Comité souhaiterait obtenir plus d’explications quant à la façon dont les rôles et les responsabilités des organismes centraux seront clarifiés pour que le système de gestion des dépenses fonctionne le plus efficacement possible. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 4

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor s’emploie, avec le Bureau du Conseil privé et le ministère des Finances, à préciser les rôles respectifs des trois entités dans le système de gestion des dépenses et qu’il fournisse au Comité des comptes publics, d’ici le 30 juin 2008, des renseignements sur ces rôles plus clairs et explique comment ces rôles amélioreront l’efficacité du système de gestion des dépenses.

La vérificatrice générale a été incapable de vérifier certains aspects des opérations gouvernementales gérées par le Secrétariat du Conseil du Trésor parce que son bureau n’a pu obtenir les renseignements dont il avait besoin. Le Bureau du vérificateur général a essayé de voir si le Secrétariat du Conseil du Trésor avait assumé de façon satisfaisante ses fonctions de remise en question et ses responsabilités de surveillance concernant les dépenses du gouvernement. Au cours de la vérification, le Bureau du vérificateur général s’est vu refuser l’accès aux analyses effectuées par le Secrétariat parce qu’il s’agit de documents confidentiels du Cabinet. La question a été élucidée depuis par un nouveau décret du conseil.

Le nouveau décret dispose que le vérificateur général peut avoir accès à certains renseignements confidentiels du Cabinet qui ont été produits le 6 février 2006 ou après, soit le jour où le gouvernement actuel a été constitué. Plus express ément, la vérificatrice générale a maintenant accès aux renseignements suivants au sujet des dépenses publiques :

1. toute Présentation au gouverneur en conseil;
2. toute Présentation au Conseil du Trésor et les explications, analyses des problèmes ou options politiques contenues dans une telle Présentation ou préparées par un fonctionnaire en lien avec elle, à l’exception de l’information présentant les points de vue, les opinions, les conseils ou les recommandations à un ministre du Conseil du Trésor ou au Conseil du Trésor lui-même;
3. les explications, analyses des problèmes ou options politiques contenues dans un document présent é à l’examen du Conseil, défini au paragraphe 39(3) de la Loi sur la preuve au Canada (« Conseil »), à l’exception des renseignements révélant une recommandation ou une proposition présentée au Conseil par un ministre de la Couronne;
4. toute décision finale du Conseil;
5. toute décision du Conseil du Trésor^[5].

Le Comité constate avec plaisir que la situation a été clarifiée et que le Bureau du vérificateur général a maintenant accès à l’information dont il a besoin pour faire ses vérifications. Pour garantir que le vérificateur général continue d’avoir cet accès, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 5

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor travaille avec les nouveaux gouvernements pour veiller à ce que le Bureau du vérificateur général ait accès aux documents dont il a besoin pour mener à bien ses vérifications aux termes de la Loi sur le vé rificateur général.

Maintenant qu’il existe un nouveau décret qui précise que le vérificateur général a accès à certains renseignements confidentiels du Cabinet, la vé rificatrice générale voudra peut-être revoir comment le Secrétariat du Conseil du Trésor s’acquitte de ses responsabilités de remise en question et de surveillance à la faveur d’une vérification de suivi, étant donné qu’elle a un meilleur accès aux documents nécessaires. Le Comité souhaiterait avoir une mise à jour sur la question.

L’un des objectifs déclarés du nouveau système de gestion des dépenses est de veiller à ce que tous les fonds soient dépensés judicieusement. Toutefois, s’il n’existe pas de fonction d’évaluation efficace, il est à peu près impossible de s’assurer que c’est le cas. Pour exercer ce type de surveillance des dépenses, le Secrétariat du Conseil du Trésor doit avoir accès à des renseignements rapides, complets et sûrs au sujet des coûts et du rendement des programmes. La vérificatrice générale a constaté que les renseignements actuellement à la disposition du Secrétariat et des autres organismes centraux laissaient à désirer. Comme Wayne Wouters l’a dit, la fonction d’évaluation « n’est pas au niveau requis pour bien évaluer les programmes sur une base annuelle^[6]  ».

La faiblesse de la fonction d’évaluation est évidente, car le processus de mise à jour annuelle des niveaux de référence, mécanisme par lequel les ministères font approuver leurs dépenses courantes par le Parlement, n’est pas conçu pour tenir compte du rendement des programmes dont on demande à faire approuver le financement. Certes, il y a des examens et des évaluations qui se font à l’occasion indépendamment de la mise à jour des niveaux de référence, mais l’information sur le rendement n’est pas intégr ée au processus technique annuel utilisé pour renouveler les dépenses consacrées aux programmes en cours. Chaque année, le Secrétariat du Conseil du Trésor recommande que le Conseil du Trésor approuve le financement de programmes sans essayer de voir s’ils sont toujours efficaces et pertinents.

Même si le contrôle du coût et de l’efficacité des programmes devrait être une exigence normale dans l’appareil gouvernemental, le système de gestion des dépenses actuel n’oblige pas les ministères et organismes à produire de l’information non financière sur le rendement pour montrer qu’ils ont fait un usage efficace de leurs fonds. Comme la vérificatrice générale le fait observer, cette lacune existe dans les renseignements même si le Secrétariat du Conseil du Trésor est actuellement en train de moderniser la politique d’évaluation des programmes et déploie des ressources et des efforts considérables pour aider les ministères et organismes à évaluer le rendement de leurs activités.

Le Comité a été heureux d’apprendre que le Secrétariat du Conseil du Trésor prévoyait d’améliorer la fonction d’évaluation. Selon M. Wouters, le Secrétariat sera en mesure d’évaluer toutes les dépenses directes des programmes sur une période de cinq ans. Ce noble objectif nécessiterait un renforcement radical de l’actuelle capacité d’évaluation. M. Wouters a dit au Comité que, pour atteindre cet objectif d’évaluation de toutes les dépenses directes des programmes, il faudrait « probablement le double à peu près du nombre d’évaluateurs, soit 200 de plus environ^[7] ». Le Comité appuie l’engagement d’un plus grand nombre d’évaluateurs afin qu’on puisse améliorer les renseignements utilisés dans le système de gestion des dépenses. Toutefois, comme le Secrétariat n’a fourni aucun détail sur la façon dont il s’y prendra pour engager ces évaluateurs supplémentaires, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 6

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor remette au Comité des comptes publics un plan d’action pour l’engagement et la formation des évaluateurs nécessaires afin que le nouveau système de gestion des dépenses fonctionne comme prévu d’ici le 30 juin 2008.

Et que le Secrétariat du Conseil du Trésor renforce l’importance de l’évaluation en ajoutant une évaluation des programmes à titre d’exigence clé du système de gestion des dépenses.

Les initiatives en matière de dépenses peuvent porter sur des montants considérables ou modestes, et avoir un cadre de financement permanent ou temporaire et un profil de financement qui évolue pendant la durée du programme. Pour concevoir une initiative ou un programme, il est indispensable d’en établir le montant, le cadre temporel et le profil de financement; les trois facteurs sont liés à la nature des objectifs du programme et à la façon dont il atteindra ses objectifs.

La notion d’ajustement correspond à la mesure dans laquelle le montant du financement, le calendrier et le profil de financement s’adaptent aux exigences du programme des points de vue de la réalisation, de la prestation et de l’atteinte des objectifs. La vérificatrice générale a fait remarquer que le manque d’ajustement pour les nouveaux programmes occasionnait aux ministères une foule de problèmes : depuis des demandes répétées de crédits supplémentaires jusqu’à la dépense de fonds avant que l’approbation du Parlement ne soit acquise. 

Une cause majeure des problèmes d’ajustement cités par les ministères est le manque de souplesse du système de gestion des dépenses. Plus expressément, les ministères signalent que les profils de financement des nouveaux programmes approuvés à l’étape du mémoire au Cabinet ne correspondent pas aux dépenses prévues ou réelles. Les profils de financement évoluent sans cesse, car les exigences des programmes peuvent changer constamment, souvent à cause de circonstances qui échappent à la maîtrise du ministère. Par exemple, si un programme est entravé par les retards attribuables aux activités de tiers, le processus d’approbation peut demander plus de temps que prévu et il faudra déplacer vers les années ultérieures une plus grande partie des fonds. À cause du manque de souplesse du système de gestion des dépenses, les ministères ont du mal à modifier le profil de financement é tabli dans le mémoire au Cabinet pour tenir compte des circonstances de l’application du programme.

Témoignage de la rigidité du système de gestion des dépenses, le profil de financement d’un programme établi à l’étape du mémoire au Cabinet ne peut être modifié à celle de la présentation au Conseil du Trésor. La vérificatrice g énérale estime que c’est là une cause majeure de problèmes d’ajustement. Si, lorsqu’on prépare la présentation au Conseil du Trésor, les circonstances de mise en œuvre du programme changent, il n’y a aucun moyen de modifier le profil de financement dans cette présentation. Les ministères qui doivent modifier ce profil sont contraints de présenter une demande en ce sens au moment de la modification des profils qui s’opère pendant la mise à jour annuelle des niveaux de référence. Le Comité estime que l’établissement des profils de financement n’a pas à être rigide à ce point et qu’il devrait exister une souplesse suffisante pour qu’on puisse tenir compte de circonstances nouvelles. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 7

Que le Secrétariat du Conseil du Trésor s’entende avec le Bureau du Conseil privé pour que le profil de financement des nouveaux programmes soit modifié à l’étape de la présentation au Conseil du Trésor pour mieux tenir compte des besoins de ces programmes.