A.  INTRODUCTION

Le 29 septembre 2010, le Comité permanent des affaires autochtones et du développement du Grand Nord de la Chambre des communes (ci-après le Comité) a adopté une motion en vue d’étudier les modalités du nouveau programme Nutrition Nord Canada (NNC), lequel doit remplacer graduellement le programme Aliments-poste. Pour mener son étude, le Comité s’est réuni en novembre et en décembre 2010 et a reçu différents témoins, dont des responsables du gouvernement et des représentants du secteur des transports, des détaillants et des collectivités du Nord. Le présent rapport résume les témoignages recueillis et formule les observations et les recommandations du Comité.

B.  CONTEXTE

Le 21 mai 2010, le gouvernement du Canada a entamé la mise en œuvre graduelle du programme Nutrition Nord Canada (NNC) qui, conformément aux résultats d’études et d’évaluations réalisées de novembre 2006 à mars 2009, doit remplacer le programme Aliments-poste existant. Le but de NNC est de rendre les aliments périssables nutritifs plus accessibles et abordables pour les Canadiens des collectivités isolées du Nord. La phase 1 du nouveau programme a démarré le 3 octobre 2010 par l’entrée en vigueur d’une liste réduite d’articles admissibles desquels sont exclus les produits non alimentaires, la plupart des aliments non périssables et certains aliments périssables à faible valeur nutritive (voir l’annexe A). Le programme sera pleinement fonctionnel le 1^er avril 2011. Des exclusions supplémentaires s’ajouteront à ce moment, à savoir certains autres aliments et tous les produits non périssables (dont l’équipement de camping, les pièces de motoneige, de véhicules tout-terrain et de moteurs hors-bord, et les articles de chasse - voir l’annexe B), et de nouveaux taux de subvention par catégorie d’aliments et par collectivité (voir l’annexe C) seront appliqués (les taux seront mis à jour régulièrement à mesure que les données sur les prix et les coûts pour les collectivités seront disponibles)[1].

Comme l’a annoncé le gouvernement, il s’agit de passer d’une approche de subvention du transport à un modèle axé sur le commerce de détail dans le but « de simplifier la chaîne d'approvisionnement et de réduire la manutention des aliments frais destinés au Nord[2] ». La nouvelle structure de livraison repose essentiellement sur l’évaluation d’options formulées dans un rapport d’Affaires indiennes et du Nord canadien (AINC) paru en mars 2009, ainsi que sur les conclusions et recommandations de Graeme Dargo (représentant spécial du ministre), dans son rapport du 31 décembre 2008[3].

Le gouvernement versera directement des fonds aux détaillants et aux grossistes qui acheminent déjà de grandes quantités d’aliments et de produits dans le Nord, selon le poids des aliments admissibles destinés à chaque collectivité participante. Selon AINC, ce modèle permettra aux détaillants de négocier le meilleur prix possible pour leur clientèle[4]. En ce qui a trait à la responsabilisation et à la transparence, AINC indique qu’en vertu du nouveau programme, les détaillants « devront fournir l’assurance que la subvention est transmise aux consommateurs » grâce à un système de traitement des demandes de paiement qui permettra de vérifier les factures et les documents d’expédition, et d’exercer des vérifications et des contrôles financiers[5].

Selon AINC, les principales caractéristiques de NNC sont les suivantes :

• Liste révisée d’aliments admissibles qui accorde la priorité aux aliments périssables les plus nutritifs, y compris les aliments traditionnels produits dans le commerce, subventionnés à un taux supérieur, et favorise l’utilisation de moyens de transport moins coûteux;
• Liste révisée des collectivités admissibles fondée sur les envois des années précédentes, annualisés pour les cas d’utilisation saisonnière (annexe D)[6] :
• Subvention entière aux gros utilisateurs du programme — les collectivités qui ont reçu plus de 15 000 kg au titre du programme Aliments-poste en 2009-2010 et pour lesquelles la subvention par habitant était supérieure à 48 $ par année;
• Subvention nominale de 0,05 $/kg aux collectivités considérées comme de faibles utilisateurs du programme — celles qui ont reçu de 100 à 14 999 kg d’envois au titre du programme Aliments-poste en 2009-2010 et pour lesquelles la subvention par habitant était inférieure à 48 $ par année;
• Revue annuelle par AINC des niveaux d’admissibilité des collectivités (subvention entière par rapport à subvention nominale), selon une analyse du prix des aliments dans les collectivités;
• Les collectivités qui ne se sont pas prévalues du programme Aliments‑poste en 2009-2010 (moins de 100 kg) ne seront pas admissibles au nouveau programme, mais pourraient le devenir par la suite, après étude des cas individuels[7].
• Maintien du volet des commandes personnelles pour préserver la concurrence entre les détaillants du Nord et offrir une certaine flexibilité aux consommateurs qui ont des besoins particuliers en matière d’alimentation (voir l’exemple à l’annexe E);
• Nouveau mode de livraison qui « offre aux détaillants et aux fournisseurs la flexibilité nécessaire afin de chercher des solutions novatrices et économiques qui faciliteront l'accès aux aliments sains[8] »;
• Présence accrue de Santé Canada, qui travaillera avec les collectivités isolées du Nord, en partenariat avec le secteur du détail, à la « mise en œuvre d'un volet éducatif communautaire sur la nutrition, adapté à chaque collectivité » par le financement, la formation et l’encadrement[9]. Les activités proposées « viseront à accroître la consommation d'aliments sains en améliorant la qualité des aliments offerts en magasin et en transmettant des connaissances qui incitent au choix et à la consommation d'aliments sains[10] ».
• Meilleure régie du programme par la création d’un comité de surveillance interministériel et d’un conseil consultatif externe — composé de sept membres représentant le Nunavut (2), les Territoires du Nord-Ouest, le Yukon, le Manitoba, le Nunavik et le Labrador[11] —, chargé de faire des évaluations et des suivis réguliers, de veiller à la flexibilité de la liste des aliments admissibles, ainsi que d’étudier et d’évaluer des moyens permettant d’appliquer le volet aliments traditionnels plus largement dans le Nord. Voici en quoi consistera le mandat du conseil consultatif[12] :
• Représenter les perspectives et les intérêts des résidants et des collectivités du Nord en ce qui concerne la gestion et l'efficacité du programme;
• Recueillir, analyser et intégrer les renseignements pertinents concernant l’efficacité et les lacunes opérationnelles du programme, et envisager des modifications relatives aux politiques ou à la gestion en ce qui concerne les ressources budgétées, ou envisager des mesures de rechange pour assurer une exécution plus efficace du programme;
• Explorer les options pour appuyer la gestion du programme dans les limites du budget approuvé;
• Tirer parti de l'expérience et de l'expertise des organisations et des particuliers responsables du transport, de la distribution, de la nutrition, de la santé publique, des organismes gouvernementaux, du développement communautaire, des détaillants, des grossistes ainsi que de ceux qui participent à la prestation d’aliments dans les collectivités nordiques, en obtenant d'eux des renseignements par l'entremise de séances d'information, de recherches et de discussions;
• Examiner, notamment, les questions suivantes : le rendement du programme (p. ex. la qualité et la disponibilité des aliments), les communications et la sensibilisation du public, les stratégies sur la santé et la nutrition, les systèmes de transport, la gestion relative à la chaîne d’approvisionnement alimentaire, le prix des aliments et l’admissibilité des aliments, et ce, pour déterminer si on sert les intérêts des résidants du Nord et si on doit apporter des améliorations;
• Trouver des compromis et formuler des conseils stratégiques sur des questions relatives au programme, et communiquer ces points de vue au ministre et aux cadres supérieurs du Ministère annuellement ou selon les besoins;
• Informer le ministre de tout enjeu relatif au programme qui pourrait nécessiter la prise de mesures ou de décisions de gestion à titre prioritaire.
• Transparence accrue relativement à la subvention, pour responsabiliser les parties (voir l’exemple à l’annexe E)[13] :
• Chaque détaillant négociera son tarif de fret pour les marchandises alimentaires et les autres produits avec le transporteur aérien de son choix;
• Le détaillant fixera le coût de fret à appliquer aux produits alimentaires expédiés dans sa collectivité en soustrayant la subvention par kilogramme du tarif de fret négocié par kilogramme, puis en ajoutant le coût du transport local;
• À la fin de chaque mois ou trimestre, le détaillant présentera une demande de remboursement assortie des factures correspondantes et des connaissements aériens.
• AINC versera des paiements anticipés aux détaillants/fournisseurs afin de réduire au minimum les obligations financières permanentes des détaillants du Nord par suite de l’instauration du nouveau mode de subvention[14].
• Les petits détaillants indépendants du Nord dans les collectivités admissibles, qui ne disposent peut-être pas de la capacité requise pour traiter les demandes de remboursement et pour répondre aux autres exigences, pourront choisir de conclure un accord avec AINC afin de recevoir la subvention directement (tout en respectant les exigences pour les détaillants du Nord décrites ci-après) ou s'approvisionner en produits admissibles subventionnés par l'entremise des fournisseurs admissibles[15] inscrits au programme (voir l’exemple à l’annexe E).
• En vertu des ententes de contribution qui seront conclues entre le gouvernement du Canada et les détaillants, le gouvernement est habilité à effectuer des vérifications auprès de tous les bénéficiaires en vertu de la Loi fédérale sur la responsabilité et d’autres dispositions et conditions applicables instaurées par le Conseil du Trésor (voir l’exemple à l’annexe E)[16].
• En outre, les ententes de contribution exigeront des détaillants qu’ils facilitent les échanges avec les magasins au sujet de NNC et de la valeur monétaire de la subvention pour chaque collectivité afin de démontrer que les économies bénéficient aux consommateurs[17].

1. Évolution du programme Aliments-poste[18]

Le besoin d’instaurer un système d’expédition d’aliments nutritifs dans les collectivités isolées du Nord remonte aux années 1960, à l’époque où les peuples autochtones du Nord ont commencé à modifier leur mode de vie traditionnel nomade fondé sur la chasse et la cueillette pour s’installer dans des collectivités sédentaires, de façon permanente[19]. En plus de ces changements, on a constaté que l’accès à un approvisionnement stable en aliments nutritifs pour les Autochtones du Nord devenait de plus en plus difficile. Cette insécurité alimentaire, qui se définit comme « l’incapacité de se procurer, par des moyens socialement acceptables, ou de consommer des aliments de qualité adéquate en quantité suffisante ou […] l’incertitude par rapport à la capacité de le faire[20] », a poussé le gouvernement fédéral à mettre sur pied un service subventionné d’expédition par la poste d’aliments et articles non alimentaires (p. ex. des produits d’hygiène personnelle, de la machinerie et de l’équipement) aux collectivités accessibles uniquement par transport aérien par le biais du Programme du service aérien omnibus du Nord de Postes Canada. Le service a été proposé dans le Nord de l’Ontario et, par la suite, à diverses collectivités isolées d’autres provinces. En 1969, le programme a été étendu à la région de Baffin (aujourd’hui le Nunavut), grâce à un changement apporté à la structure tarifaire de Postes Canada.

Au cours des années suivantes, le gouvernement fédéral a appliqué au programme diverses stratégies de responsabilisation et de limitation des coûts. Peu après la création de la Société canadienne des postes (SCP), en 1981, une société d’État à but lucratif, des doutes quant à la viabilité du programme ont commencé à surgir, le service ayant été assuré jusque-là sous le prix coûtant. Le gouvernement fédéral a donc commencé à verser des transferts à la SCP pour l’aider à exploiter le programme, accordant 19 millions de dollars en 1986 (près de 33 millions de dollars en 2009); ce financement de base devait être réduit d’un montant annuel de 1 million de dollars au cours des années suivantes. Outre les limites imposées au financement de base, on a commencé à restreindre le poids des envois et à exiger des clients qu’ils remplissent un bordereau d’expédition. La restructuration s’est poursuivie en janvier 1990 lorsque le gouvernement a fixé une limite quant au contenu des articles alimentaires expédiés dans les collectivités isolées du Nord (p. ex. les aliments moins nutritifs comme les boissons gazeuses, les croustilles et les friandises n’étaient plus admissibles), une mesure qui a été suivie, en 1991, par le transfert de la responsabilité de la gestion du programme à AINC. En plus d’uniformiser les tarifs pour les aliments nutritifs périssables et de hausser ceux applicables aux aliments non périssables et aux produits non alimentaires, le gouvernement a décidé, en octobre 1991, d’étendre le service à toutes les collectivités isolées du Nord qui ne disposaient pas d’un service de transport de surface toute l’année (route, voie ferrée et voie maritime), et ce, même si les collectivités qui se trouvaient isolées pendant de courtes périodes durant l’année (p. ex. en raison de conditions météo difficiles) demeuraient exclues du programme[21]. En 1996-1997, le niveau de financement de base s’établissait à 15,6 millions de dollars (soit 20 millions de dollars en 2009).

D’autres changements ont suivi, dont la hausse du financement de base à 27,6 millions de dollars en 2002-2003 (environ 32 millions de dollars en 2009). En décembre 2002, la vérificatrice générale du Canada publiait un rapport dans lequel elle recommandait que le gouvernement fédéral entreprenne un examen du système des points d’entrée afin d’améliorer l’efficacité et l’efficience du programme[22]. Le gouvernement fédéral a réalisé cet examen en novembre 2006, puis décidé que Winnipeg deviendrait le principal point d’entrée de la région de Kivalliq (Nunavut), ce qui permettrait de réduire les délais d’expédition, ainsi que le nombre de chargements et déchargements qui étaient réalisés auparavant dans des environnements à température non contrôlée[23].

Depuis 2000-2001, on constate qu’il est de plus en plus nécessaire de hausser le financement du programme affecté au budget supplémentaire des dépenses, car les besoins réels augmentent en moyenne de 12,4 % par année alors que le financement de base est demeuré à 27,6 millions de dollars jusqu’en 2009-2010[24]. Le gouvernement a attribué la flambée des coûts principalement à la forte augmentation des prix du carburant et de la demande au cours de la période. La figure 1 illustre les dépenses du programme Aliments-Poste au fil du temps et compare le financement de base avec les besoins réels, en faisant ressortir l’écart qui les sépare.

Figure 1 : Dépenses du programme Aliments-poste

Source : Calculs fondés sur des données fournies par AINC dans une communication du 3 décembre 2010.

Devant les préoccupations concernant l’escalade des coûts du programme, principalement attribuable à l’augmentation des prix du carburant et à la hausse de la demande, le gouvernement a entamé, en novembre 2006, un examen exhaustif du programme pour déterminer s’il atteignait ses objectifs.

Au fil du temps, AINC et Santé Canada ont concerté leurs efforts pour assurer le suivi et l’évaluation de l’accessibilité des aliments nutritifs et abordables, et de l’incidence du programme sur la santé des habitants du Nord. Selon diverses évaluations réalisées par le gouvernement fédéral, le programme Aliments-poste et les améliorations qu’il a subies au cours des années ont favorisé, de façon générale, l’accès aux aliments nutritifs grâce à une réduction des prix[25]. De plus, on constate que les problèmes nutritionnels sont généralement moins graves dans les collectivités où la nourriture est plus abordable et chez les familles qui ont les moyens de s’offrir un régime alimentaire plus nutritif.

Le programme Aliments-poste permet également de passer des commandes personnelles et d’expédier directement les produits aux ménages et aux particuliers, aux établissements de soins de santé et aux services de garderie qui offrent des programmes de petit-déjeuner et de dîner. Les consommateurs des collectivités isolées du Nord peuvent ainsi satisfaire à leurs besoins particuliers en matière d’alimentation ou accéder à une plus grande variété de produits alimentaires que ce qui est proposé par les détaillants locaux. Le programme Aliments-poste subventionne également les envois directs aux restaurants, hôtels et installations de tourisme offrant des services d’alimentation[26].

Diverses améliorations ont été apportées au programme Aliments-poste, mais son fonctionnement de base est demeuré relativement le même[27].

• Un détaillant (ou un consommateur) d’une collectivité désignée du Nord peut passer une commande auprès d’un grossiste du Sud sous contrat avec Postes Canada pour l’acheminement d’aliments ou autres produits admissibles en vertu du programme Aliments‑poste.
• Le grossiste livre le produit au point d’entrée désigné, qui se trouve à l’aéroport de la collectivité désignée — cette livraison se fait généralement par transport routier ou ferroviaire.
• Habituellement, ce sont la SCP et les transporteurs aériens qui négocient les contrats d’expédition par la poste d’aliments dans le Nord. L’administrateur de Postes Canada adresse une demande de propositions aux transporteurs qui desservent les différentes régions. Cet appel d'offres précise généralement le volume des différents produits à prendre en charge aux différents points d’entrée et tous les transporteurs font une proposition indiquant leur prix unitaire au kilo et soumettent leur proposition de valeur à Postes Canada. Postes Canada reçoit les soumissions et choisit la proposition de valeur la plus avantageuse. Les contrats d’expédition ont généralement une durée fixe de trois à cinq ans[28].
• Lorsqu’un colis arrive au point d’entrée, Postes Canada détermine s’il satisfait aux critères d’admissibilité du programme, notamment en ce qui a trait à la taille, au poids et à la qualité de l’emballage, et procède à une vérification aléatoire du contenu[29].
• Le taux d’affranchissement subventionné est le même pour tous les articles, soit 0,75 $ par colis. S’ajoute à ce taux fixe l’un des trois taux d’affranchissement par kilogramme suivants : 0,80 $ (aliments nutritifs périssables); 1 $ (aliments non périssables et articles non alimentaires expédiés dans le Nord des provinces); 2,15 $ (aliments non périssables et articles non alimentaires expédiés aux territoires)[30].
• Postes Canada est responsable de livrer le produit à l’une des 140 destinations finales depuis l’un des 20 points d’entrée conformément à une norme de service[31] qui prévoit que les articles périssables seront livrés dans les 48 heures, et les articles non périssables, dans les 72 heures.
• Le colis doit être ramassé à l’aéroport dans les 15 minutes suivant son arrivée, et le transporteur doit aviser le détaillant ou le particulier qui a passé la commande du moment prévu ou approximatif de l’arrivée de l’appareil.
• Le détaillant ou le particulier paie au grossiste le prix intégral de l’article, ce qui inclut les frais d’emballage pour la livraison, le coût d’expédition au point d’entrée et le tarif d’affranchissement subventionné exigé pour le service par Postes Canada.
• Le gouvernement fédéral paie à Postes Canada la différence entre le tarif d’affranchissement subventionné et celui exigible sans la subvention.

2. Transition vers le nouveau programme

Amorcée en novembre 2006, la dernière évaluation du programme Aliments-poste par AINC s’est conclue par la parution d’un rapport final le 31 mars 2009 (Évaluation de l’incidence du programme Aliments-poste). Plusieurs études et vérifications avaient été publiées au préalable, en 2008[32] et en mars 2009[33], et un certain nombre de projets pilotes avaient été menés auprès de collectivités du Nord pour évaluer l’incidence de la réduction des prix des aliments sur la consommation d’aliments sains par les habitants du Nord[34]. Globalement, ces études ont conclu que pour les habitants des collectivités isolées du Nord, le programme rendait plus accessibles et abordables les aliments nutritifs, contribuait à l’adoption d’habitudes alimentaires plus saines et stimulait l’activité économique du Nord en soutenant l’emploi et l’entreprise locale chez les Autochtones (notamment dans les domaines du transport et de la vente au détail).

Dans l’ensemble, ces évaluations ont révélé que la subvention du transport permettait de réduire le prix moyen des aliments périssables les plus nutritifs de 15 à 20 % par rapport aux prix non subventionnés, et ce, même si cela pouvait varier largement d’une collectivité à l’autre, selon le degré d’isolement et les types d’aliments proposés par les détaillants[35]. AINC estime par ailleurs qu’environ 62 % de la subvention parvient aux consommateurs des collectivités isolées admissibles. En 2007-2008, 18 millions de kilogrammes de produits auraient été expédiés aux collectivités admissibles dans le cadre du programme Aliments-poste, 82 % étant des aliments nutritifs périssables, 13 %, des aliments non périssables et 5 %, des produits non alimentaires essentiels. Le Nunavut et le Nunavik ont reçu 80 % des expéditions totales[36].

Au cours de la période à l’étude, le gouvernement a fait savoir que des responsables d’AINC avaient organisé plus de 80 réunions de concertation au pays, de Nain, au Labrador, jusqu’à Old Crow, au Yukon. Il s’agissait entre autres de séances avec des dirigeants, des intervenants et des résidants des collectivités admissibles, ainsi que de rencontres avec des intervenants du programme à Winnipeg, dans la région de Montréal, à Val-d’Or, à Yellowknife et à Ottawa. Dans le cadre d’une vérification interne[37] et de l’évaluation de l’incidence du programme Aliments-poste[38], en 2008‑2009[39], des représentants d’AINC se sont rendus dans plusieurs collectivités et y ont rencontré nombre d’intervenants.

Voici quelques-unes des principales difficultés liées au fonctionnement du programme Aliments-poste avancées par les diverses études susmentionnées :

• Admissibilité des aliments. Il est nécessaire de se concentrer davantage sur l’expédition des aliments qui présentent une valeur nutritive maximale, puisque les articles admissibles à la subvention du programme Aliments-poste incluent des aliments non périssables et moins nutritifs, ainsi que des produits non alimentaires[40] (de plus amples détails sur les articles alimentaires admissibles en vertu du programme NNC à compter du 1^er avril 2011 sont fournis à l’annexe B).
• Demandes d’indemnisation. Le programme actuel n’offre aucune garantie quant au respect des délais de livraison, à la couverture contre les pertes ou les dommages, ou à la confirmation de la livraison, et la SCP n’est pas tenue d’inspecter les envois en transit entre le point d’entrée et la destination.
• Sensibilisation. Aucun mécanisme n’est prévu pour faire connaître le programme et son incidence sur la disponibilité et l’abordabilité des aliments, et les détaillants ne sont pas tenus de faire la publicité des économies attribuables au programme pour les consommateurs.
• Responsabilisation. Les détaillants ou les transporteurs ne sont pas tenus de fournir à AINC des renseignements sur leurs ventes ou leurs coûts, ce qui permettrait au gouvernement de suivre de plus près l’efficacité du programme.
• Logistique. Il y a un manque de suivi et de contrôle de la qualité en raison de la complexité de la gestion de la chaîne d’approvisionnement en ce qui a trait à la livraison des envois du programme Aliments-poste[41].
• Adaptation culturelle. Le programme Aliments-poste ne favorise pas la distribution d’aliments traditionnels dans les collectivités du Nord, adaptés aux pratiques de chasse et aux habitudes de vie des habitants du Nord. Comme l’a expliqué la ministre de la Santé Leona Aglukkaq, techniquement, les aliments traditionnels sont couverts par le programme Aliments‑poste existant, mais les délais et les coûts d’expédition d’un colis alimentaire depuis son point d’origine, dans le Nord, jusqu’au point d’entrée pour la redistribution à une collectivité du Nord donnée rendent l’opération impossible[42].

Le rapport Évaluation de l’incidence du programme Aliments-poste indique que « [r]ien ne porte à croire que des solutions de remplacement […] auraient une plus grande incidence sur les utilisateurs finaux ou seraient plus réussies ou efficientes que la subvention actuelle pour les tarifs d’affranchissement ». Toutefois, plusieurs évaluations récentes réalisées par AINC citent la subvention au détail comme un moyen d’atteindre les objectifs du programme Aliments-poste[43]. De fait, le gouvernement a opté pour la transition vers un modèle de subvention au détail — le programme NNC — à compter d’avril 2011. Pour appuyer la transition vers le nouveau programme, AINC a estimé qu’autoriser des tarifs d’expédition négociés par le marché par l’intermédiaire d’une subvention au détail devrait occasionner des économies annuelles de plus de 7 millions de dollars. Dans son analyse, AINC a déterminé qu’en moyenne, Postes Canada paie environ 0,36 $ par kilogramme de plus que les détaillants pour expédier la marchandise aux collectivités admissibles. AINC a expliqué que ces économies sont attribuables au plus grand pouvoir de négociation des tarifs d’expédition, par rapport à Postes Canada, parce que les gros détaillants, qui comptent pour environ 90 % des magasins d’alimentation du Nord, expédient déjà des grands volumes de fret[44] (voir l’exemple à l’annexe E).

Sous le régime de NNC, l’enveloppe budgétaire totale demeurera essentiellement la même par rapport aux années précédentes. Le financement graduel de 45 millions de dollars annoncé dans le budget de 2010 vise en partie à faciliter la transition vers le programme NNC et sa mise en œuvre. Cet investissement dans le financement de base (12,4 millions de dollars en 2009-2010 et 32,4 millions de dollars par la suite) porte le budget du programme à 60 millions de dollars par exercice financier. Certes, le niveau de financement de base est actuellement plafonné à 60 millions de dollars, ce qui correspond à peu près aux dépenses totales du programme au cours des dernières années, mais cela procure au gouvernement une plus grande certitude pour la planification budgétaire en éliminant le besoin de demander des crédits en milieu d’exercice par le biais du budget des dépenses supplémentaires. Des 12,4 millions de dollars prévus en 2009-2010 :

• 9,4 millions serviront à combler le manque à gagner du programme Aliments-poste;
• 1,5 million sera versé à AINC pour préparer la mise en œuvre du nouveau programme;
• 1,5 million sera versé à Santé Canada pour des activités de promotion et de sensibilisation à la nutrition.
• Des 32,4 millions de dollars prévus en 2010-2011 et pour les exercices ultérieurs :
• 26,3 millions complémenteront les fonds actuels de 27,6 millions de dollars de subvention directe aux bénéficiaires du programme (les détaillants et les fournisseurs);
• 3,2 millions seront utilisés par AINC pour exploiter le nouveau programme (responsabilisation, communications, conseil consultatif, traitement des demandes, etc.);
• 2,9 millions seront versés à Santé Canada pour des activités de promotion et de sensibilisation à la nutrition.

Une fois qu’AINC aura obtenu toutes les autorisations gouvernementales nécessaires pour aller de l’avant, les responsables du ministère communiqueront avec les détaillants et les fournisseurs afin d’engager des discussions sur les mesures qui seront prises en vue de l’exploitation et de la réalisation du programme NNC à compter d’avril 2011.

C.  PRINCIPALES QUESTIONS SOULEVÉES PAR LES TÉMOINS

L’exposé qui suit met en opposition les différents points de vue et attentes des témoins qui ont comparu devant le Comité en novembre 2010, et se termine par quelques observations et recommandations sur les principales questions soulevées.

1.   Observations générales

a.   Fonctionnement global du programme

Nombre de témoignages ont fait ressortir que l’on n’en sait pas suffisamment sur la mise en œuvre du nouveau programme et sur le processus d’établissement des critères et des conditions d’admissibilité. Le site Web d’AINC offre une vue d’ensemble des éléments clés du nouveau système, mais selon les témoins, il manque beaucoup de détails pour permettre aux intéressés de comprendre les tenants et aboutissants de la transition vers une subvention au détail et l’incidence éventuelle de l’accès à des aliments périssables nutritifs et abordables. De plus, les témoins ont exprimé des préoccupations relativement au manque de temps pour planifier et mener à bien la transition, aux impacts du changement sur la gestion de la chaîne d’approvisionnement, à la façon dont seront menés les suivis et évaluations, à l’ampleur de la promotion de la santé et de la planification des communications, ainsi qu’à la mesure dans laquelle le gouvernement pourra évaluer précisément les liens entre la fluctuation du prix des aliments, l’efficacité du programme et les résultats en matière de santé communautaire[45].

b.   Comparaisons avec le programme Aliments-poste

Selon le témoignage de l’honorable Leona Aglukkaq, ministre de la Santé, la décision de remplacer Aliments-poste par NNC résulte d’une étude exhaustive ayant révélé des lacunes au chapitre de l’accessibilité et de l’abordabilité des aliments nutritifs périssables dans les collectivités isolées du Nord. Selon la ministre :

Somme toute, je crois qu'on oublie que c'est pour fournir aux gens [...] les aînés qui ont un revenu fixe, qui n'ont pas de cartes de crédit, qui sont unilingues, qui n'ont pas accès au programme, soit par les commandes personnelles ou les magasins, avaient le sentiment que la subvention ne leur profitait pas, car il n'y avait aucune incidence sur les prix[46].

Outre les lacunes du programme Aliments-poste, s’ajoutent à l’insécurité alimentaire et au manque d’aliments nutritifs les possibilités d’emploi limitées, l’augmentation des coûts des aliments et du carburant, et les changements dans les habitudes migratoires de la faune. Comme l’a mentionné la ministre Aglukkaq, les carences nutritionnelles sont à l’origine de l’incidence accrue de certains problèmes de santé dans les populations du Nord, dont la carie dentaire des nourrissons, l’obésité et les maladies chroniques comme le diabète[47].

Durant la phase de mobilisation de l’étude du programme Aliments-poste, le gouvernement a souligné que les consommateurs et les intervenants s’entendaient sur le fait que le programme devrait cibler les fonds sur les aliments périssables nutritifs expédiés par avion plutôt que sur les articles non périssables qui peuvent être acheminés autrement, à moindres coûts. Essentiellement, AINC est d’avis qu’il s’agit de la façon la plus efficace de promouvoir de saines habitudes alimentaires chez les habitants du Nord, un avis qui cadre avec les conclusions et recommandations de Graeme Dargo (représentant spécial du ministre), dans son rapport du 31 décembre 2008[48].

Des détaillants qui ont comparu devant le Comité ont cité plusieurs avantages du nouveau programme. En particulier, ils croient que NNC éliminera les inefficiences du programme actuel en créant des processus plus efficaces qui permettront aux détaillants d’offrir des produits de meilleure qualité, un meilleur service et une meilleure valeur aux consommateurs du Nord[49].

Des détaillants, en particulier les représentants de grandes chaînes, ont reconnu que NNC améliorerait fondamentalement le processus sur plusieurs aspects :

• Rationalisation de la chaîne d’approvisionnement, grâce à l’adoption de modes de livraison plus efficaces et moins coûteux par suite de l’élimination d’exigences telles que les jours de livraison fixes, les intermédiaires et les points de transit;
• Transparence et responsabilité, grâce aux programmes combinés d’AINC, aux détaillants, qui renseigneront les consommateurs sur les taux de subvention, et au suivi, à la vérification régulière et à l’évaluation;
• Accent sur la santé, grâce au partenariat avec Santé Canada, qui insistera davantage sur la santé de la population et de la collectivité. Cela permettra d’encourager et de soutenir l’adoption de saines habitudes alimentaires dans les collectivités;
• Concurrence et croissance, grâce aux échanges directs avec tous les grossistes et les détaillants dans le Nord, pour veiller à un environnement économique stable[50].

Pour leur part, de petits détaillants se sont dits inquiets de voir leur pouvoir de négociation diminuer considérablement avec le nouveau programme. Comme il est expliqué au point Concurrence de la section précédente, comparativement aux gros détaillants, les petits auront probablement du mal à fixer des prix concurrentiels, ce qui pourrait au bout du compte mettre en péril la viabilité de leur entreprise. Aussi, certains habitants du Nord ont dit estimer que le programme Aliments-poste présentait d’importants avantages par rapport à NNC.

Des organisations du secteur du transport ont fait valoir qu’il serait possible de corriger les principales lacunes susmentionnées grâce à des modifications du programme existant et à des ajouts mineurs, plutôt que de procéder à la restructuration complète du système de livraison. Ils ont expliqué que si l’on adopte un système complètement différent, il sera difficile d’évaluer les répercussions sur les coûts, l’efficience et l’efficacité. Comme l’a mentionné Scott Bateman (First Air) :

J'estime que les choses sont difficiles à quantifier pour le moment étant donné que nous n'avons rien de concret pour mesurer l'effet de ces changements. Quels étaient les coûts et les problèmes que les modifications à ce programme cherchent à régler? Qu'avons-nous accompli avec ces changements? Sur quels plans avons-nous rempli les conditions qui justifiaient ces changements? Où avons-nous quantifié toutes les recommandations incluses dans les deux grands rapports? Comment pouvons-nous établir ce que nous avons accompli grâce au nouveau programme[51]?

D’autres témoins ont déclaré que le nouveau programme NNC pourrait avoir un effet négatif sur l’accès des habitants du Nord à des aliments nutritifs à prix abordable en raison de l’élimination des aliments non périssables de la liste de produits admissibles. Ils ont fait remarquer que, en plus des aliments périssables nutritifs, nombre d’habitants du Nord ont intégré à leur régime alimentaire des produits nutritifs non périssables que consomment également les habitants du Sud (les produits secs comme les pâtes, les repas surgelés, etc.). Des témoins ont fait remarquer qu’il est difficile de déterminer dans quelle mesure le fait de rediriger une part importante des fonds de la subvention alloués à l’expédition d’aliments non périssables pour financer des dépenses administratives à la hausse (nouveau budget de fonctionnement du conseil consultatif, besoins opérationnels supplémentaires d’AINC, etc.) améliorera la santé des habitants du Nord. Comme l’a indiqué Jose Kusugak de Nunavut Tunngavik Inc. :

[L]es Inuits ne doivent pas souffrir des suites de l'augmentation des prix découlant du programme NNC. Il existe une possibilité réelle que les prix de beaucoup de produits augmentent considérablement dans les prochains mois. En raison des problèmes liés aux périodes de transport maritime et à l'entreposage, entre autres, les détaillants n'ont pas nécessairement fait venir des réserves suffisantes de produits non admissibles depuis peu par d'autres modes de transport[52].

Toutefois, d’autres organisations du secteur du transport se sont montrées entièrement favorables au nouveau programme NNC, estimant que les changements instaurés par le nouveau système aideraient à uniformiser les règles du jeu pour les entreprises en concurrence du secteur du transport aérien. Comme l’a expliqué Tracy Medve (présidente, Canadian North) :

Sous l'ancien programme Aliments-poste, lorsqu'on octroyait un contrat important financé par le gouvernement, ce qui permettait à une seule compagnie aérienne d'offrir des tarifs réduits de fret aérien presque partout dans le Nord canadien pour une période de cinq ans et empêchait l'entrée de compagnies aériennes concurrentes, cela entraînait une désorganisation du marché[53].

En outre, des témoins ont laissé entendre que l’accroissement de la concurrence attribuable au nouveau programme contribuerait à réduire les coûts et à améliorer l’efficience, ce qui, pour les habitants du Nord, se traduirait par une plus grande disponibilité d’aliments périssables nutritifs, de meilleure qualité. Comme l’a déclaré James Ballingal (vice-président, Développement économique, Transport du fret aérien, Cargojet Canada Ltd.) :

[…] les modifications apportées à l'ancien programme Aliments-poste permettront aux forces du marché de déterminer les options de transport aérien de fret au meilleur coût possible. Les détaillants bien avertis et d'autres expéditeurs profiteront de ces occasions de réduction des coûts pour augmenter leur part de marché et améliorer la fiabilité et la fraîcheur des produits pour leurs clients dans le Nord[54].

Des témoins ont mentionné que l’on n’avait pas alloué suffisamment de temps à la transition vers le nouveau programme, étant donné qu’il faudra apporter d’importants changements aux exigences de la chaîne d’approvisionnement et à la logistique du transport. Ces changements ont une incidence sur les activités de certains transporteurs aériens, qui ont affirmé qu’ils devront rajuster leurs offres de produits et réinvestir dans une infrastructure supplémentaire[55]. Toutefois, d’autres compagnies aériennes, dont Canadian North, ont affirmé qu’elles étaient prêtes à se doter d’installations au sol afin de pouvoir participer au nouveau programme[56].

Certains ont décrit les avantages d’axer la subvention sur les aliments périssables les plus nutritifs, ce qui devrait permettre d’envoyer les produits plus rapidement à destination. Ce nouveau système favorise la fraîcheur et la qualité des aliments, en plus d’entraîner une baisse possible des coûts pour les consommateurs grâce à la diminution globale du gaspillage[57]. Malgré les divergences d’opinions sur le mode de livraison privilégié, certains préférant le transport aérien, plus direct, à la combinaison transport terrestre et aérien, certains étaient d’avis que le nouveau programme facilitera la prise des décisions à ce chapitre, puisque les forces du marché seront plus présentes[58].

Des représentants de collectivités du Nord se sont dits généralement favorables aux efforts déployés par le gouvernement pour rendre le programme plus efficace et efficient, mais ont indiqué en même temps en savoir peu sur le fonctionnement escompté du nouveau programme et sur la mesure dans laquelle les habitants du Nord auront leur mot à dire sur sa gestion à long terme. Les principales inquiétudes exprimées par les organisations autochtones portaient sur le fonctionnement du conseil consultatif, le mode de contrôle des prix des aliments et l’incidence éventuelle du Programme sur la santé des Autochtones, l’efficacité des moyens de communication et les projets du gouvernement quant à l’élaboration d’outils pertinents de promotion de la santé[59].

2. Mise en œuvre

a. Sur le plan de l’expédition

i.    Aliments nutritifs périssables

Richard Brouillard (Aéroport de Val d’Or et Valpiro Inc.) a fait savoir au Comité que les gains d’efficience opérationnelle et les connaissances sur les techniques de la chaîne d’approvisionnement en denrées périssables, acquis au fil du temps grâce aux points d’entrée désignés, présentent un avantage par rapport à d’autres systèmes. Selon lui, on pourrait rendre le système actuel plus responsable en créant un organisme chargé de gérer le programme et de conclure avec les fournisseurs des ententes contractuelles assorties de conditions relatives à l’établissement de rapports et à la responsabilité[60].

D’autres ont contesté les gains d’efficience et la rentabilité liés au ravitaillement dans les points d’entrée désignés et ont mentionné les avantages de la gestion des opérations dans les grands aéroports situés à proximité des principaux marchés du Sud d’où proviennent généralement les denrées alimentaires (p. ex. Montréal, Ottawa, Toronto). Certains ont fait valoir en particulier que le ravitaillement dans les grands centres urbains du Sud permet d’accroître la fraîcheur des produits en réduisant la nécessité de recourir au transport de surface et en diminuant les coûts grâce aux économies d’échelle[61].

Beaucoup d’autres témoins qui œuvrent dans le secteur du transport ont fait mention de la qualité relative des produits offerts aux consommateurs et aux détaillants par l’entremise du programme Aliments-poste, car « les horaires de dépôt permettent l'acheminement des denrées alimentaires à tous les détaillants de façon équitable […] Ils sont tous égaux et bénéficient de la même fraîcheur de produits, car les denrées arrivent en même temps, et ils paient tous le même taux de transport[62]. »

ii.   Aliments non périssables et articles non alimentaires

Comme l’acheminement des aliments non périssables et des articles non alimentaires ne sera plus subventionné par le nouveau programme à compter d’avril 2011, la plupart des usagers du programme devront expédier les produits autrement que par voie aérienne à cause des coûts très élevés. En général, ils devront utiliser les modes de transport de surface disponibles selon la saison (c.-à-d. les routes toutes saisons ou les routes saisonnières, le transport maritime et les barges pendant la période estivale). Beaucoup cependant ne connaissent quels seront les effets de ce changement dans le système de livraison sur le coût, l’accessibilité et la qualité des produits. 

Des témoins croient que le coût, l’accessibilité et la qualité des produits ne changeront pas beaucoup pour les habitants du Nord puisque, comme il a été mentionné, on utilise déjà très souvent les autres modes de transport. Andy Morrison, d’Arctic Co‑operatives Ltd., a expliqué :

Étant donné le coût de l'avion, nous essayons certainement de réduire la quantité de produits non périssables transportés par avion. La date qui figure sur le produit pose de sérieuses difficultés pour l'industrie alimentaire et c'est pourquoi nous expédions par bateau le maximum de produits dont le délai d'utilisation est le plus long. C'est seulement après l'avoir fait que nous commençons à expédier par avion les produits qui ont une date de péremption[63].

Patrick Borbey, un haut fonctionnaire d’AINC, a ajouté que les détaillants du Nord devront engager des dépenses d’entreposage supplémentaires pour répondre aux critères d’admissibilité du programme, mais différents facteurs feront contrepoids à ces dépenses, dont les suivants :

• Des compagnies maritimes ont offert de laisser des conteneurs à l’usage des détaillants du Nord pour « moins de 1 000 $ [...] pour ajouter à la capacité d’entreposage de l’entreprise[64] »;
• La capacité d’entreposage des détaillants du Nord est suffisante pour accueillir un inventaire supplémentaire, puisque la majorité des détaillants du Nord « ont fait les changements nécessaires afin de faire de la place pour les produits qui ne seront plus couverts […][65] ».

D’autres témoins croient toutefois que, à cause de l’utilisation accrue du transport maritime et des frais additionnels reliés à l’espace d’entreposage, ce changement entraînera une augmentation substantielle du prix d’un large éventail d’articles non périssables dans le Nord, en particulier dans les collectivités plus isolées du Nord[66].

Des témoins ont également souligné que le délai entre l’annonce du Programme (21 mai 2010) et la mise en œuvre complète de celui-ci (1^er avril 2011) ne laissait pas assez de temps à bon nombre de petits détaillants pour modifier leurs chaînes d’approvisionnement et répondre aux besoins en matière d’entreposage supplémentaire, car les marchandises peuvent être expédiées par bateau uniquement l’été[67]. En effet, comme l’a expliqué Mary Simon, d’Inuit Tapiriit Kanatami :

[…] dans ma communauté de Kuujjuaq, au Nunavik, dans le Nord du Québec, les magasins indépendants locaux ont commencé à augmenter de 40 p. 100 le prix de certains articles comme les couches jetables et les légumes en conserve après que ces articles ont cessé d'être subventionnés au début d'octobre[68].

Elena Labranche, représentante de la Régie régionale de la Santé et des Services sociaux Nunavik, a exprimé un point de vue similaire :

À notre avis, la modification du programme Aliments-poste se fait trop rapidement. Comme la période de transition est trop courte, les résidents du Nord n'ont pas le temps de s'adapter aux changements, et les détaillants n'ont pas suffisamment de temps pour se préparer en vue du nouveau programme. Par exemple, nous n'avons pas eu de temps pour construire les entrepôts destinés à l'entreposage des denrées sèches. En outre, les gens n'ont pas suffisamment de place à la maison pour entreposer des aliments, si tant est qu'ils ont les moyens d'en acheter suffisamment pour constituer des stocks[69].

Face à ces préoccupations, le gouvernement a expliqué que les cas relativement peu nombreux où les prix ont augmenté de façon substantielle sont probablement attribuables à un manque de planification de la part des détaillants touchés. La plupart des détaillants dans le Nord étaient en mesure de commander des articles non périssables supplémentaires en prévision du nouveau programme; un préavis de quatre mois leur a été envoyé avant que le dernier bateau prenne la mer en 2010[70].

b. Admissibilité des collectivités

Les collectivités qui sont le plus isolées et qui ne peuvent choisir les détaillants et les transporteurs souhaiteraient un système plus souple qui leur permettrait de choisir d’autres moyens d’obtenir des aliments nutritifs périssables à moindres coûts. De façon générale, on soutenait que, pour les collectivités où la concurrence entre détaillants n’existe pas, les principaux avantages qu’offre la subvention au commerce de détail prévue par Nutrition Nord Canada seraient annihilés, car les détaillants auraient peu d’intérêt à offrir une grande diversité d’aliments aux plus bas prix et de la meilleure qualité qui soit[71].

Pour illustrer ce propos, on peut s’inspirer de la situation d’Old Crow, une collectivité isolée du Yukon qui n’a pas régulièrement accès au transport de surface. Des témoins ont proposé que cette collectivité bénéficie d’une exemption dans le cadre du nouveau programme et que la subvention au transport existante soit maintenue directement par Air North (plutôt que par Postes Canada). Selon cette proposition, la responsabilité serait prévue dans une entente contractuelle entre Air North et AINC[72].

Comme suite à cette demande, le gouvernement a indiqué dans son témoignage que la collectivité est admissible au nouveau programme puisqu’elle ne peut recourir au transport de surface saisonnier et qu’elle continuera donc d’avoir droit à la subvention complète au commerce de détail pour les denrées périssables et les articles non périssables, de même que pour les articles non alimentaires essentiels. Bien que des témoins aient accueilli favorablement cette nouvelle mesure, on ne sait pas vraiment si elle améliorera la qualité et le prix des aliments offerts par le détaillant à Old Crow (Yukon) et si elle donnera des résultats comparables à ceux d’une subvention au transport. En particulier, même si AINC a indiqué vouloir « faire le nécessaire pour […] assurer la participation d'un nombre suffisant de détaillants [dans les principales collectivités du Yukon, dont Whitehorse et Dawson] de telle sorte que les services puissent être maintenus[73] », des témoins ont maintenu qu’il y aurait moins de détaillants et moins de concurrence avec NNC, par rapport au programme existant, auquel tous les détaillants sont automatiquement admissibles et n’ont pas à conclure d’ententes[74].

De l’avis général, le maintien de la possibilité de passer des commandes personnelles atténuerait ces préoccupations, car cela permettrait en quelque sorte de faire concurrence au détaillant unique. Par ailleurs, les représentants d’AINC ont indiqué que des mécanismes prévus aux ententes de contribution avec les détaillants participants dans les collectivités admissibles donneront au gouvernement l’effet de levier nécessaire pour exiger la reddition de comptes. Comme l’a mentionné Jamie Tibbetts (directeur général, Direction générale de la dévolution et des relations territoriales, AINC) :

[Les détaillants participants] remettront leurs factures et d'autres documents pour que nous puissions effectuer les calculs et les recoupements […] Ces mesures de contrôle seront intégrées au programme[75].

Au cours de l’étude du Comité, divers organismes autochtones ont parlé de l’absence de concurrence dans certaines collectivités. Par exemple, en ce qui concerne le programme Aliments-poste, Darryl McDonald a fait part des expériences de sa communauté, la Première nation Fond du Lac Denesuline, établie dans le Nord de la Saskatchewan :

L'inconvénient, c'est que les habitants paient leurs denrées alimentaires très cher. L'été, nous sommes obligés de nous rendre en voiture plus au sud, par les routes saisonnières ou par d'autres moyens, pour acheter nos denrées alimentaires; cela permet de réduire le coût de l'épicerie et d'avoir de l'argent pour autre chose. Les magasins locaux Northern sont les seuls à vendre des denrées alimentaires dans la collectivité, et leurs prix sont élevés[76].

Des témoins ont également parlé des critères d’admissibilité au nouveau programme. À ce propos, Richard Jock, directeur général, Assemblée des Premières Nations, a indiqué :

Nous devrons également veiller à ce que les communautés qui ne sont pas admissibles au programme actuellement parce qu'elles n'ont pas participé à l'ancien programme Aliments-poste puissent devenir admissibles dans l'avenir et puissent présenter une demande de subvention[77].

À titre de porte-parole d’AINC, Jamie Tibbetts a déclaré : « Pour déterminer quelles collectivités sont admissibles, on s'est servi des données de 2009-2010 de la Société canadienne des postes […] Les collectivités qui, l'année dernière, ont reçu au moins 15 000 kilos de marchandises dans le cadre du programme Aliments-poste sont automatiquement admissibles[78] ». AINC a précisé qu’il continuerait de recueillir des données auprès des collectivités qui ont reçu moins de 15 000 kilos et que le conseil consultatif ferait des révisions chaque année afin de réévaluer l’admissibilité des collectivités, selon leur utilisation du nouveau programme. AINC a également fait savoir qu’on déterminerait si une aide d’urgence s’impose lorsque le transport de surface est interrompu à court terme. Dans une communication de suivi, le Ministère a indiqué :

Des mesures d’exception et des dispositions d’urgence sont prévues par Nutrition Nord Canada pour garantir l’approvisionnement en aliments nutritifs non périssables et en articles non alimentaires essentiels, à prix réduits, des collectivités qui n’ont pas accès au transport par bateau ni aux routes d’hiver ou encore des collectivités qui y auraient accès mais de manière restreinte et temporaire en raison des conditions météorologiques[79].

On ignore toutefois quelles méthodes AINC utiliserait pour déterminer l’admissibilité des collectivités qui n’auraient pas participé au nouveau programme à partir d’avril 2011 ou pour déterminer s’il convient d’accorder une aide d’urgence temporaire[80]. Ce manque de précision préoccupe toujours les représentants des collectivités et des Autochtones en général.

c. Admissibilité des aliments

Bon nombre de témoins croient que le gouvernement devrait rendre admissibles à la subvention divers aliments et produits non alimentaires dans le cadre du nouveau programme. Ces produits s’inscrivent principalement dans les grandes catégories suivantes :

• produits pour soins des enfants (p. ex. couches, aliments pour nourrissons);
• produits pour la chasse traditionnelle et aliments connexes (p. ex. essence et munitions, aliments à forte teneur en gras en cas de conditions météorologiques extrêmes);
• divers aliments séchés qui servent de compléments abordables et pratiques aux mets traditionnels (p. ex. riz, nouilles, mélanges pour soupes, pâtes).

3. COMPÉTITIVITÉ

En ce qui concerne la subvention au commerce de détail, la majorité des témoins croit qu’en raison de leur pouvoir d’achat et de marketing, les grandes chaînes d’alimentation seraient avantagées par rapport aux petites épiceries locales. De l’avis de nombreux témoins, comme les gros détaillants ont les moyens d’acheter en gros, qu’ils ont ainsi des chances de négocier de meilleurs tarifs de livraison et que les marchandises leur sont expédiées en priorité, les petits détaillants sont probablement désavantagés sur le plan de la concurrence quand ils s’efforcent d’obtenir les mêmes denrées à des prix semblables et de qualité comparable. En général, les témoins estiment que cela engendrerait une plus grande incertitude quant à la viabilité à long terme de leur entreprise[81].

Compte tenu de ces préoccupations, Jamie Tibbetts, directeur général, Dévolution et Relations territoriales, AINC, a indiqué que les petits détaillants seraient en mesure de soutenir la concurrence des gros détaillants qui ont des commerces dans le Nord, en s’approvisionnant auprès d’un gros détaillant établi dans le Sud au moyen de la fonction de commandes personnelles du nouveau programme (remarque : il s’agirait de la seule option offerte aux détaillants dans le Nord qui, soit ne satisfont pas aux exigences du programme, soit décident de ne pas s’inscrire au nouveau programme). Le représentant du gouvernement a mentionné que la prospérité des petits détaillants dans le Nord dépend de leur capacité à gérer leurs activités avec efficience[82].

En ce qui concerne le secteur du transport, qui s’apparente au secteur du détail, les questions de compétitivité diffèrent selon la situation des collectivités. En général, les grandes collectivités du Nord, plus centralisées, comme Iqaluit, ont un choix relativement vaste de transporteurs aériens; on peut donc s’attendre à ce que les détaillants et les consommateurs soient en mesure de réduire le coût des aliments en négociant des frais de transport auprès des différents fournisseurs de services de transport. Par contre, un grand nombre de petites collectivités plus isolées ont accès à peu de transporteurs, souvent même à un seul en raison de contraintes reliées à la demande.

Avec l’instauration d’une subvention au commerce de détail, de nombreux témoins croient que les divers marchés demeureront suffisamment restreints de sorte qu’un seul fournisseur de services de transport aérien restera en service, mais d’autres témoins s’attendent à l’émergence de nouveaux marchés dans le Nord, entraînant l’intensification de la concurrence parmi les fournisseurs de services de transport aérien et la baisse probable des prix des aliments nutritifs périssables. Tracy Medve, de Canadian North, a dit au Comité :

Grâce au volume provenant du Programme d'approvisionnement alimentaire par la poste, nous ajouterons à nos trajets de nouvelles collectivités qui, pour l'instant, sont dotées d'un service monopolistique. Nous savons que ces collectivités se plaignent de l'accès difficile et des prix élevés[83].

L’intérêt qu’ont manifesté les fournisseurs de services de transport aérien établis depuis longtemps dans le Sud, tel que Cargojet basé à Hamilton, en Ontario, témoigne des avantages possibles du nouveau programme. James Ballingall (vice-président du développement économique) a mentionné :

[…] le modèle d'affaires dans le sud fonctionnait très bien. La flotte d'aéronefs est payée, de sorte que les coûts que nous pouvons fournir — en vertu de contrats de sous-traitance avec d'autres transporteurs — seraient économiquement avantageux pour les consommateurs. Les aéronefs que nous utilisons dans le sud sont déjà payés à 100 p. 100[84].

4. FONCTIONS ET CARACTÉRISTIQUES

a. Surveillance, évaluation et exécution

i. Gestion du rendement

Des témoins s’interrogeaient sur le niveau de transparence et de responsabilité que pourrait offrir le nouveau programme pour assurer aux consommateurs les meilleurs prix possibles pour les aliments nutritifs périssables. Des témoins ont vivement recommandé au gouvernement fédéral d’établir un mécanisme de contrôle des plus transparents et d’en informer le public afin que les détaillants fassent profiter les consommateurs de chaque dollar de subvention[85]. En outre, des témoins estiment que le gouvernement devrait intensifier ses efforts pour quantifier les répercussions du nouveau programme à l’aide d’indicateurs sur la sécurité alimentaire et la situation nutritionnelle de ses utilisateurs[86]. Les représentants d’AINC ont répondu que, contrairement à Aliments-poste, le nouveau programme permettra à AINC de travailler directement avec les détaillants, qui fourniront les données nécessaires pour déterminer l’incidence du programme et donner l’assurance que la subvention est transférée aux consommateurs[87].

La plupart des témoins s’accordaient pour dire que les techniques de surveillance susmentionnées sont souhaitables parce qu’elles permettraient d’évaluer avec certitude l’efficacité du Programme, vu la nature intégrée du secteur de l’alimentation au détail; par contre, certains craignaient qu’il ne soit difficile de déterminer avec exactitude dans quelle mesure les fluctuations du prix d’un aliment donné découlent du nouveau programme plutôt que de facteurs comme la réduction des stocks, la détérioration des aliments, les fluctuations des prix du transport, les fluctuations des taux de change sur les aliments importés et les conditions générales du marché. Michael McMullen, de la North West Company, a mentionné au Comité :

Comme tout le monde ici en est conscient, j'espère, la principale fluctuation pour ce qui est du prix des fruits et légumes frais, et c'est vrai aussi pour la viande, a été celle du dollar canadien par rapport au dollar américain. La plupart des détaillants que je connais s'approvisionnent en fruits et légumes frais aux États-Unis, car nous ne faisons pas pousser de bananes à Whitehorse ou ailleurs. Si le cours du dollar connaît des fluctuations importantes, vous constaterez l'augmentation du prix des fruits et légumes frais. Cela n'a rien à voir avec l'ancien programme Aliments-poste ou le programme Nutrition Nord[88].

ii. Conseil consultatif

En ce qui concerne la création et le fonctionnement du Conseil consultatif externe, bien que AINC ait annoncé récemment la nomination des membres du Conseil[89], on se demande encore dans quelle mesure les habitants du Nord participeront à l’élaboration des attributions et du mandat opérationnel général du Conseil[90]. On se demande aussi dans quelle mesure le financement des activités du Conseil sera stable et permettra d’évaluer l’efficacité du programme[91].

En réponse à ces questions, le gouvernement a fait référence au mandat du conseil consultatif qui, comme on l’a expliqué à la rubrique Contexte, travaillera de concert avec les habitants du Nord en vue de faire des suivis et évaluations réguliers, de déterminer si la liste des aliments admissibles est flexible, et de revoir et d’évaluer comment les aliments traditionnels peuvent être proposés plus largement dans le Nord. De même, le gouvernement a fait savoir qu’il assurerait le soutien des activités administratives du Conseil consultatif au besoin[92].

b. Communications concernant le programme et promotion de la santé

i. Communication avec les habitants du Nord

Les représentants du gouvernement fédéral ont indiqué qu’on avait entendu de nombreux témoins au cours de la période de transition. Comme il est indiqué dans la partie du présent rapport réservée au contexte et comme le montre l’annexe F, le gouvernement a tenu 80 séances de mobilisation un peu partout au pays, y compris des séances avec des dirigeants, des intervenants et des résidents des collectivités admissibles, des réunions avec divers intervenants du Programme ainsi que des exercices de vérification et d’évaluation internes.

Les représentants des collectivités reconnaissaient, pour la plupart, les efforts faits par le gouvernement pour élaborer un programme plus efficace et ils ont réagi positivement aux séances de mobilisation tenues avant l’adoption du nouveau programme; bon nombre d’entre eux estimaient cependant que, pour mieux comprendre les effets du nouveau système, il fallait davantage de communication.

Des organismes des Premières nations et inuits dans le Nord croyaient, eux aussi, qu’il n’y avait pas eu suffisamment de communication. Ils ont expliqué que certaines collectivités en savaient relativement peu sur les efforts du gouvernement, car les communications préliminaires visaient généralement à préparer les détaillants et les grossistes à la transition vers le nouveau programme[93]. Qui plus est, ils ont mentionné qu’il aurait été utile d’allouer plus de temps aux habitants du Nord pour se préparer au nouveau système. À leur avis, des échanges de renseignements supplémentaires avec le gouvernement auraient permis de mieux faire comprendre et mettre à exécution le nouveau programme, et des efforts auraient pu être déployés pour faire participer ces organismes à l’élaboration d’un plan coordonné[94].

Par ailleurs, des représentants des collectivités, dont Jose Kusugak, de Nunavut Tunngavik Inc., pensaient qu’il faudrait établir avec le gouvernement un partenariat plus officiel pour la gestion et le développement du Programme, en particulier en ce qui concerne les listes d’admissibilité, la responsabilité envers les consommateurs et les stratégies de communication, et présenter des rapports trimestriels après avril 2011[95].

ii. Publicité et promotion de la subvention auprès des consommateurs

Parmi les moyens de promotion et de publicité qu’utiliseront les détaillants dans le Nord pour informer leurs clients de la valeur et des répercussions de la subvention, indiquons des affiches illustrant les économies reliées à divers produits nutritifs, l’impression des taux de subvention globaux sur les reçus de caisse et diverses activités de sensibilisation communautaire[96].

Concernant les taux de subvention qui pourraient être indiqués sur les reçus de caisse, Jamie Tibbetts, directeur général, Dévolution et Relations territoriales, AINC, a dit ceci :

[Le taux de subvention de la collectivité] figurera sur le reçu, c'est le montant de... le taux par communauté. Le calcul ne sera pas explicite, mais il sera possible de savoir que la communauté reçoit une subvention de 3 dollars ou je ne sais quel montant pour les biens[97].

iii. Promotion de la santé

Renseigner les habitants du Nord sur les principes de saine alimentation est, pour le gouvernement, l’un des principaux facteurs de réussite du Programme. Avec la collaboration des autorités régionales et locales en matière de santé, le gouvernement fédéral entend faciliter la promotion de modes de vie sains et d’alimentation saine auprès des habitants du Nord. Tout au long de l’étude, des témoins se sont dits d’accord avec le gouvernement et ont été jusqu’à dire qu’il fallait adopter une approche globale pour intégrer les modes de vie sains et l’exercice au quotidien des habitants du Nord, en accordant une importance toute particulière aux aînés et aux jeunes[98].

c. Aliments traditionnels

Enfin, pour tenir compte des besoins alimentaires particuliers des habitants du Nord autochtones, le gouvernement a annoncé, en même temps que le programme NNC, son soutien à l’expansion de la production commerciale et de l’expédition d’aliments traditionnels dans le Nord. Il a décidé d’orienter ses premiers efforts vers les établissements commerciaux comme première étape pour rehausser l’offre d’aliments traditionnels. On considérait que ces efforts représentaient un bon point de départ étant donné les avantages que présentaient les établissements existants à Cambridge Bay, Rankin Inlet, Iqaluit et Pangnirtung[99].

Ensuite, le gouvernement a l’intention d’examiner, avec le Conseil consultatif, diverses méthodes permettant d’étendre l’expédition d’aliments traditionnels en appuyant les réseaux de partage et les activités de récolte, notamment par l’entremise des organisations de chasseurs et de trappeurs.

Des témoins ont dit appuyer largement une subvention qui faciliterait l’expédition d’aliments traditionnels locaux, mais penser que le gouvernement devrait axer davantage ses efforts sur les échanges non commerciaux parce qu’ils constituent le mode de distribution le plus répandu chez les habitants du Nord autochtones[100]. En particulier, des témoins ont indiqué craindre de ne pas pouvoir bénéficier pleinement du transport commercial des aliments traditionnels parce que leur collectivité ne dispose pas des installations requises. Ainsi, Mary Simon (Inuit Tapiriit Kanatami) a déclaré :

[…] nous n'avons pas […] les installations requises pour emballer notre caribou et les autres aliments traditionnels de façon à respecter, disons, les normes d'Agriculture Canada[101].

Des représentants de plusieurs compagnies aériennes ont indiqué que les compagnies offrent actuellement des tarifs réduits pour l’expédition d’aliments traditionnels afin d’aider les habitants du Nord pour qui les coûts de distribution de viande fraîche sont élevés. Faute d’aide pour ces activités, il serait souvent impossible sur le plan économique d’établir et de maintenir des réseaux de partage pour des aliments comme l’omble chevalier, le caribou, le narval et le béluga, car ces réseaux s’étendent sur des milliers de kilomètres[102].

En dépit du consensus sur le besoin d’élargir le soutien accordé par le gouvernement fédéral pour les aliments traditionnels, quelques témoins étaient réticents à ce qu’on fasse grand cas de la chasse traditionnelle étant donné l’épuisement des stocks et les mouvements migratoires changeants. Le grand chef Ron Evans, de l’Assemblée des chefs du Manitoba, a indiqué à ce propos :

Il y a simplement une autre chose que j'aimerais souligner quand j'entends ce qui se dit à propos de l'importance de favoriser les aliments traditionnels, et c'est que, dans certaines des collectivités, certains aliments traditionnels sont en baisse. Si nous voulons inciter les gens à penser que notre peuple peut faire un retour à la terre, ce qui permettra au gouvernement d'épargner, je crois que ce n'est pas juste. Je crois que nous devrions faire ce que nous pouvons pour nous assurer que les collectivités reçoivent tous les éléments nutritifs requis. Si vous voulez réduire la portée du programme, je crois que vous devez vraiment venir rencontrer ces collectivités pour vous assurer qu'elles comprennent bien qu'elles ne profiteront plus de ces programmes[103].

Pour faciliter l’entreposage et la distribution d’aliments traditionnels, plusieurs témoins ont proposé que le gouvernement fédéral appuie l’installation de congélateurs-chambres communautaires ou d’autres installations semblables pour que les collectivités puissent y entreposer à l’année du caribou ou d’autres viandes traditionnelles. De l’avis de certains témoins, il s’agit d’une possibilité d’investissement qui donnerait des dividendes grâce à l’amélioration des résultats sur le plan de la santé et à l’abaissement des coûts relatifs aux soins de santé[104].

D.  OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS DU COMITÉ

Le gouvernement a décidé d’entamer une étude du programme Aliments-poste après avoir observé une augmentation constante des coûts au fil des années, et pour élaborer un nouveau programme qui permettrait de répondre aux préoccupations des collectivités et des entreprises du Nord à propos de la connaissance du programme, de la transparence et de la reddition de compte quant aux coûts des aliments et de leur expédition, à la qualité des produits et à la logistique de livraison, et de la nécessité de mettre l’accent sur les aliments nutritifs périssables, de même que sur les aliments culturellement adaptés aux habitants du Nord. Au cours de son étude du nouveau programme Nutrition Nord Canada, des témoins ont fait part au Comité de leurs préoccupations concernant la période de transition vers le nouveau système. La principale préoccupation avait trait au manque d’information au sujet de la mise en œuvre du nouveau programme, du processus utilisé pour l’élaboration des critères et des conditions de détermination de l’admissibilité et des répercussions du Programme sur l’accès à des aliments abordables et nutritifs. Des témoins étaient également préoccupés par le délai relativement court prévu pour la transition et croyaient qu’il fallait allouer plus de temps à toutes les parties pour mieux se préparer; cela vaut tout particulièrement pour les petites collectivités les plus isolées et pour les entreprises établies dans ces collectivités.

Les témoins ont également signalé au Comité un manque de compréhension à l’égard de plusieurs points : les exercices de surveillance et d’évaluation, le degré de promotion de la santé et de planification des activités de sensibilisation auxquelles procédera le gouvernement, la participation des habitants du Nord à l’élaboration des processus et la possibilité, pour le gouvernement, d’évaluer avec exactitude les liens entre les fluctuations du prix des aliments, l’efficacité du Programme et les résultats sur le plan de la santé des collectivités.

Le Comité présente donc les recommandations que voici :

• Que Affaires indiennes et du Nord canadien envisage de modifier les paramètres d’admissibilité au programme Nutrition Nord Canada, notamment la définition de « collectivité isolée du Nord » en ce qui a trait à la condition de « [s’être] prévalues du programme Aliments‑poste et [d’avoir] commandé au moins 100 kg d’envois au titre du Programme en 2009-2010 ».
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien envisage d’instaurer un mécanisme de révision des taux de subvention au titre du programme Nutrition Nord Canada de sorte que le Conseil consultatif externe puisse fonder ses recommandations sur les coûts réels (distance, géographie, etc.) plutôt que sur l’utilisation historique du programme Aliments-poste.
• Que le Comité permanent des Affaires autochtones et du développement du Grand Nord fasse un examen en profondeur du programme Nutrition Nord Canada après trois ans.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien, après avoir procédé à la mise en œuvre intégrale du programme Nutrition Nord Canada, implante des outils de suivi et d’évaluation pour déterminer l’impact du programme sur la sécurité alimentaire et l’état nutritionnel.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien, dans le cadre de ses processus de suivi et d’évaluation, mène un sondage au sujet de la qualité et du prix des denrées périssables nutritives aux termes du programme Nutrition Nord un an après la mise œuvre de ce dernier, qu’il compare les données recueillies à celles sur la qualité et les prix des approvisionnements sous le régime du programme Aliments‑poste, et qu’il fasse rapport de ses conclusions au Comité permanent des affaires autochtones du développement du Grand Nord.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien, Santé Canada et les autorités régionales en matière de santé collaborent pour veiller à ce que les avantages du programme soient bien communiqués.
• Que les organisations autochtones, le Conseil consultatif externe et le Comité de surveillance interministériel communiquent de manière efficace et régulière au sujet du programme Nutrition Nord Canada et de son élaboration.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien, par l’intermédiaire du Conseil consultatif externe, soit souple dans l’exécution du programme Nutrition Nord Canada, notamment en ce qui a trait aux collectivités et aux aliments admissibles, pour que l’on puisse tenir compte de circonstances particulières.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien utilise les fonds excédentaires éventuels issus de la transition vers le programme Nutrition Nord Canada pour maximiser la subvention des aliments nutritifs périssables.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien évalue les coûts d’entreposage supplémentaires qui pourraient résulter des changements apportés le 3 octobre 2010 et qu’il prenne les mesures qui s’imposent.
• Que des mécanismes de surveillance transparents des transporteurs et des détaillants soient élaborés et mis en place pour vérifier que les consommateurs profitent réellement des avantages du programme Nutrition Nord Canada.
• Que Affaires indiennes et du Nord canadien, conjointement avec le Conseil consultatif externe, revoie le volet du programme qui porte sur les aliments traditionnels afin d’étudier des moyens d’élargir et d’appuyer les réseaux d’échange et les activités de récolte qui composent les systèmes d’alimentation traditionnelle, non commerciale, des Autochtones.
• Que le programme de subvention Nutrition Nord Canada prévoit une exemption pour la collectivité de Old Crow (Yukon) et qu’il offre la souplesse nécessaire pour que l’on puisse maintenir la subvention à l’expédition et au transport personnalisés de denrées périssables nutritives, d'articles non alimentaires, de denrées non périssables et d’articles non alimentaires essentiels de Whitehorse à Old Crow.