Introduction

Historiquement, le Canada a fait appel à des professionnels de la santé formés à l’étranger (PSFE) et, notamment, à des diplômés en médecine étrangers (DME) pour remplir ses besoins en main-d’œuvre de la santé. On entend par diplômé en médecine étranger tout médecin qui a obtenu un diplôme d’une école de médecine d’un autre pays que le Canada ou les États-Unis[88]. Un DME est donc un citoyen canadien qui est allé étudier la médecine à l’étranger ou encore un résident permanent ou un citoyen canadien qui a été formé à l’étranger avant d’immigrer au Canada[89].

En 2007, les DME représentaient quelque 23 % de l’ensemble des médecins en activité au Canada, soit une baisse par rapport aux 33 % atteints à la fin des années 1970[90]. Selon l’ICIS, les pays qui fournissent le plus de DME au Canada sont le Royaume-Uni, l’Afrique du Sud, l’Inde, l’Irlande et l’Égypte[91]. Le Comité a également appris que les citoyens canadiens qui font leurs études de médecine à l’étranger représentent une proportion grandissante des DME qui souhaitent acquérir une formation postdoctorale et obtenir l’autorisation d’exercer au Canada. En 2008, 24 % des DME qui se sont portés candidats à un poste de formation postdoctorale au Canada étaient des citoyens canadiens ayant fait leurs études à l’étranger, contre quelque 40 % en 2010[92]. Les infirmières constituent une autre importante catégorie de professionnels de la santé ayant été formés à l’étranger, les infirmières formées à l’étranger constituant 6,5 % de l’effectif d’infirmières agréées au Canada en 2005[93].

Afin de s’attaquer à la pénurie de RHS au Canada, le gouvernement fédéral s’est engagé à accélérer et à élargir l’évaluation et l’intégration des diplômés en santé formés à l’étranger, dans le cadre des objectifs globaux énoncés dans le Plan décennal pour consolider les soins de santé[94]. Dans le présent chapitre, nous examinerons et évaluerons les initiatives prises par le gouvernement fédéral, les organismes de santé professionnels et les autres acteurs pour accélérer l’évaluation des professionnels de la santé formés à l’étranger et leur intégration dans les systèmes de santé du Canada, les efforts étant centrés notamment sur l’intégration des DME.

Voies vers la pratique pour les professionnels de la santé formés à l’étranger

Les voies menant à la pratique pour les PSFE varient beaucoup, selon leur profession, leurs antécédents universitaires et leur niveau de formation, les exigences de l’organisme les régissant ainsi que le territoire où ils vivent. Cependant, on trouvera dans le tableau ci-dessous les étapes générales que les PSFE doivent franchir pour exercer leur profession au Canada.

Tableau 1

Voies à suivre par les PSFE pour exercer leur profession
Première étape	Préparation et soutien dans le pays d’origine avant l’arrivée
Deuxième étape	Évaluation et vérification des attestations d’études et de la formation
Troisième étape	Examens professionnels particuliers, tests linguistiques et autres activités d’évaluation, comme la formation postdoctorale et le placement en clinique par le truchement de programmes de transition.
Quatrième étape	Les autorités de réglementation compétentes enregistrent le PSFE ou lui accordent un permis.
Cinquième étape	S’il ne parvient pas à faire reconnaître ses diplômes, le PSFE doit trouver des solutions de rechange, comme s’inscrire à des programmes de perfectionnement, demander un permis provisoire ou chercher une autre profession liée à la santé.

Source : Tableau dressé à l’aide de données tirées de l’étude du Forum des ministres du march é du travail intitulée Cadre pancanadien d’évaluation et de reconnaissance des qualifications professionnelles acquises à l’étranger, http://www.rhdcc.gc.ca/fra/competence/publications/rtcae/cpc_dossier/PDF/cpc.pdf.

Accélérer l’intégration des professionnels de la santé formés à l’étranger

Le Comité a appris, par l’entremise des témoins, que le gouvernement fédéral, les organismes professionnels de la santé et d’autres acteurs avaient pris de nombreuses initiatives pour aider les DME et les autres PSFE à exercer leur activité. D’abord, des fonctionnaires ont dit au Comité que le gouvernement fédéral avait créé le Bureau d’orientation relatif aux titres de compétences étrangers (BORTCE) en 2007 pour fournir aux travailleurs formés à l’étranger l’information ainsi que les services d’orientation et d’aiguillage dont ils ont besoin pour accélérer la reconnaissance de leurs titres de compétences[95]. Le BORTCE a des bureaux tant au Canada qu’à l’étranger et sert d’intermédiaire entre les pouvoirs publics, les employeurs, les organismes chargés de délivrer les permis d’exercer et les immigrants. Selon des fonctionnaires fédéraux, on s’attend à ce que, d’ici octobre 2010, le BORTCE ait des bureaux en Chine, en Inde, dans les Philippines et au Royaume-Uni.

En outre, le Comité a appris que le Forum des ministres du marché du travail s’était entendu sur le Cadre pancanadien d’évaluation et de reconnaissance des qualifications professionnelles acquises à l’étranger du travail en novembre 2009, aux termes duquel les pouvoirs publics, les organismes de réglementation et les autres acteurs s’engagent à veiller à ce que les intéressés sachent au bout d’un an si leurs titres de compétence sont reconnus ou s’ils doivent satisfaire à des exigences supplémentaires[96]. On apprend en outre dans le Cadre que ce principe de rapidité du service serait mis en œuvre par les organismes représentant les professionnels de la santé suivants au plus tard le 31 décembre 2010 : technologistes de laboratoires médicaux, ergothérapeutes, pharmaciens, physiothérapeutes et infirmières agréées[97]. Pour les dentistes, les infirmières auxiliaires, les technologues en radiation médicale et les médecins, la date limite serait le 31 décembre 2012[98].

Durant sa comparution devant le Comité, la Fédération des ordres des médecins du Canada (FOMC), une association nationale représentant les 13 organismes provinciaux et territoriaux responsables de la délivrance de permis et de la réglementation des médecins d’un bout à l’autre du Canada dans leur territoire, a souligné que ses membres étaient en bonne voie d’atteindre les objectifs énoncés dans le Cadre[99]. Plus particulièrement, la FOMC a dit avoir rédigé une ébauche d’entente sur les normes nationales d’inscription des médecins au Canada tant pour les diplômés en médecine canadiens que pour les DME[100]. Cette ébauche de normes nationales a été conçue pour tous les aspects de la formation médicale que sont la reconnaissance des diplômes en médecine, les examens d’admission du Conseil médical du Canada (CMC), la reconnaissance de la formation ou de la supervision postdoctorales ainsi que la délivrance des permis par l’organisme de réglementation. En outre, la FOMC a précisé que le Cadre prévoit que les DME qui ne satisfont pas initialement aux normes nationales devraient pouvoir demander un permis d’exercice temporaire[101]. Par conséquent, sont également énoncés dans le Cadre les critères de la délivrance de permis d’exercice temporaire aux DME et du passage d’un permis temporaire à un permis sans réserve[102]. Cette entente remplacerait l’approche actuelle, où les DME et les médecins formés au Canada doivent se conformer à des normes et à des exigences différentes pour l’obtention d’un permis d’exercer selon le territoire où ils font une demande. Par conséquent, ces normes nationales aideront aussi à faciliter la mobilité des médecins au Canada, comme l’exige le chapitre 7, l’Accord sur le commerce intérieur, qui précise qu’un travailleur ayant compétence pour exercer dans une province ou un territoire doit avoir accès aux possibilités d’emploi dans tout autre territoire ou province signataire de l’Accord[103].

Le Comité a appris que, pour faciliter davantage le processus de reconnaissance des titres de compétence étrangers des DME, le gouvernement fédéral a accordé au CMC, un organisme créé par le Parlement afin d’établir une norme de qualification nationale pour la pratique de la médecine au Canada, du financement dans le but d’améliorer la vérification des titres de compétence et le processus d’évaluation des DME[104]. Le financement accordé dans le cadre du Programme de reconnaissance des titres de compétences étrangers de Ressources humaines et Développement des compétences Canada (RHDCC) a permis au CMC de créer un répertoire national des compétences médicales des DME. Grâce à ce répertoire, les titres de compétence des DME peuvent être examinés simultanément par de multiples organismes de divers territoires d’un bout à l’autre du pays; les DME n’ont donc pas à envoyer des copies de leurs documents à chacun des organismes. CMC a également reçu des fonds pour concevoir un examen d’évaluation informatisé (EECMC) qui est offert dans plus de 70 pays et qui vise à évaluer les connaissances médicales des DME avant leur arrivée au Canada et permet au Gouvernement du Canada d’évaluer les personnes qui demandent à immigrer au Canada comme travailleurs qualifiés[105].

Le Comité a appris de plus que les organismes intéressés ont déployé des efforts pour améliorer l’accès des DME à la formation postdoctorale. Tous les étudiants en médecine canadiens doivent acquérir une formation postdoctorale ou suivre un programme de résidence avant qu’un organisme de réglementation médicale au Canada ne puisse leur délivrer un permis d’exercer[106]. Selon leurs titres de compétence et la formation précédemment acquise, certains DME peuvent également devoir suivre un programme de formation postdoctorale partiel ou complet au Canada[107]. Pour faciliter ce processus, le Conseil médical du Canada a conçu un nouvel examen clinique reconnu dans tout le pays visant spécialement les DME qui demandent à être admis à un programme de formation postdoctorale[108]. Le Comité a appris de plus que le Service canadien de jumelage des résidents (CARMS), l’organisme chargé du jumelage d’étudiants en médecine avec les places en formation postdoctorale au Canada, a ouvert pleinement le processus de jumelage et de sélection aux DME en 2006[109]. Le CARMS a commencé lui aussi à parrainer un symposium annuel pour les DME afin de leur donner accès à de l’information leur permettant de comprendre le système de formation postdoctorale canadien et de négocier leur entrée dans ce dernier[110].

Enfin, le Comité a appris que Santé Canada finançait à hauteur de 75 millions de dollars des programmes de soutien supplémentaires pour promouvoir l’intégration des PSFE aux systèmes de santé canadiens dans le cadre de son Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l’étranger (IRPSFE)[111]. Lancée en 2005, l’IRPSFE accorde quelque 90 % de son financement aux provinces et aux territoires pour la mise en œuvre de programmes de soutien novateurs destinés aux PSFE, comme des programmes de transition visant à aider les PSFE à acquérir les connaissances et les compétences ou à répondre aux critères officiels pour pouvoir réussir aux examens d’agrément[112]. L’IRPSFE de Santé Canada finance aussi des initiatives pancanadiennes, comme l’élaboration d’un programme d’orientation visant à aider les PSFE à mieux comprendre le système de santé du Canada[113].

Obstacles que doivent franchir les PSFE pour exercer leur profession

Malgré les efforts déployés pour accélérer l’intégration des PSFE au système de santé du Canada, le Comité a entendu des témoins dire que nombreux sont ceux qui continuent de faire face à des obstacles à surmonter pour exercer leur profession. Des témoins ont en effet fait remarquer que le coût de tous les examens du CMC que doit passer tout DME pour obtenir un permis d’exercer sans réserve, dont l’examen d’évaluation ainsi que les examens d’aptitude 1 et 2, et qui fluctue de 1 200 $ à 3 600 $ selon l’examen, pourrait être prohibitif pour les immigrants de fraîche date[114]. En outre, le Comité a appris que les DME éprouvent des difficultés particulières à être reçus à ces examens, car ils ne connaissent pas la formule d’examen à choix multiples et n’ont pas le même accès au matériel de préparation aux examens, comme les séries de questions, qu’ont les médecins formés au Canada[115]. Selon les données du CMC, entre 1994 et 2006, seulement 48 % environ des DME qui ont été reçus à l’examen d’évaluation initial ont réussi les parties 1 et 2 de l’examen de qualification, qui sont nécessaires à la délivrance du permis d’exercer sans réserve au Canada[116].

Enfin, le Comité a appris que les DME ont difficilement accès au système de formation postdoctorale. Le Comité a certes appris qu’il y avait eu une forte hausse du nombre de DME ayant obtenu une place en résidence au Canada, passant de 73 en 2003 à 442 en 2009, mais il a également entendu que nombre d’entre eux ne sont toujours pas admis[117]. Selon le CARMS, 31 % des 1 600 DME qui ont demandé une place en résidence en 2008 ont été acceptés[118]. Toujours selon le CARMS, environ la moitié des DME qui font une demande chaque année ont déjà fait l’année d’avant une demande qui a été rejetée[119]. Le CARMS a ajouté que la proportion de places libres en résidence était d’une pour quatre DME présentant une demande[120].

Des organismes médicaux nationaux, dont le Collège royal des médecins et chirurgiens du Canada (CRMCC) et l’Association médicale canadienne (AMC), ont expliqué qu’il n’y avait pas assez de places en résidence pour les DME en raison de l’incapacité actuelle de les guider et de les former[121]. Des témoins ont fait valoir que le système médical était incapable de former les DME parce que les places de formation postdoctorale étaient accordées à des étudiants en médecine étrangers parrainés par leur gouvernement pour faire des études complètes ou spécialisées au Canada pour ensuite retourner dans leur pays d’origine[122]. Selon l’Association des facultés de médecine du Canada, 830 étudiants étrangers étaient titulaires d’un visa de formation, dont 120 inscrits en première année de résidence[123]. Toutefois, d’autres ont fait remarquer que les étudiants étrangers possédant un visa ne pouvaient pas être comparés directement aux DME tant du point de vue de leurs connaissances que de la formation qu’ils recevaient au Canada[124].

Le Comité a aussi appris que d’autres professionnels de la santé formés à l’étranger éprouvaient des difficultés semblables pour faire reconnaître leurs titres de compétence étrangers. Par exemple, la Société canadienne de science de laboratoire médical a souligné que quelque 90 % des technologistes de laboratoire médical formés à l’étranger ne satisfaisaient pas aux normes réglementaires en vigueur au Canada[125]. Elle a ajouté que le taux d’échec de ces derniers aux examens nationaux restait bien au‑dessus de la moyenne canadienne.

Pour résoudre certaines de ces difficultés, les témoins ont souligné l’importance des programmes de transition et d’adaptation qui aident les PSFE à acquérir les connaissances et les compétences dont ils ont besoin pour remplir toutes les conditions de l’obtention d’un permis d’exercer au Canada. À titre d’exemple, le Comité a appris que le gouvernement de l’Alberta, en collaboration avec Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), a créé un programme d’évaluation de la communication médicale, qui a été couronné de succès et qui permet aux DME d’acquérir les connaissances linguistiques et culturelles nécessaires pour réussir les examens cliniques oraux[126]. Toutefois, d’autres ont fait remarquer que les programmes de transition devaient eux aussi être mieux intégrés dans le système d’éducation médicale. Le Comité a appris que nombre de programmes de transition pour DME axés sur l’expérience clinique supervisée durant une période de plusieurs années n’étaient pas reconnus comme des programmes de formation officiels par les organismes de réglementation et que, par conséquent, une foule de DME devaient suivre une formation en résidence après deux ans de formation clinique supervisée[127]. Ils ont donc proposé que les programmes de transition soient accrédités par les universités afin d’être reconnus dans l’évaluation des titres de compétence des candidats[128]. Enfin, les témoins ont ajouté que les programmes de transition devaient être financés de façon durable pour pouvoir porter fruit à long terme[129].

Pour résoudre le problème du manque de places en résidence pour DME, des témoins ont proposé que l’on accorde un financement de l’ordre de 5 millions de dollars sur cinq ans aux écoles de médecine et aux hôpitaux universitaires pour leur permettre d’acquérir les ressources et l’infrastructure voulues afin de pouvoir offrir des places de résidence aux DME et des programmes de mentorat aux DME possédant un permis d’exercice provisoire et de l’expérience clinique appréciable[130]. D’autres témoins ont proposé que le gouvernement du Canada réduise le nombre de résidents titulaires d’un visa afin d’augmenter la capacité de notre système d’éducation médicale de former des DME au niveau postdoctoral[131]. Les places de résidents titulaires d’un visa étant financées par des gouvernements étrangers, les témoins ont fait valoir que le gouvernement du Canada pourrait subventionner des places en formation postdoctorale qui pourraient être offertes à des DME[132].

D’autres témoins ont proposé l’adoption d’une approche systémique. Étant donné que CIC considère que les médecins représentent une catégorie professionnelle prioritaire au sein du groupe des travailleurs qualifiés immigrant au Canada, le Conseil médical du Canada a recommandé que le gouvernement du Canada exige que les médecins souhaitant immigrer au Canada inscrivent les résultats de l’examen d’évaluation du CMC dans leur demande d’immigration pour que le gouvernement du Canada puisse les inclure dans les critères d’évaluation des candidats[133]. Le CMC a précisé que ses données montraient que si un candidat échouait à l’examen d’évaluation, que ce soit à sa première tentative ou plusieurs fois par la suite, il avait vraisemblablement moins de 35 % de chances d’obtenir un permis d’exercer sans réserve au Canada[134].

Une autre solution proposée par les témoins était la conclusion d’ententes de reconnaissances mutuelles avec des associations professionnelles médicales des pays d’où viennent les plus forts contingents d’immigrants. Ainsi, le Comité a appris que le Collège des médecins de famille du Canada (CMFC) a conclu des ententes pour accréditer et accueillir des médecins de famille diplômés américains et australiens et qu’il s’employait à conclure des accords semblables avec d’autres pays[135]. Si certains considéraient les accords de réciprocité comme un moyen de reconnaître les PSFE sans formation ni expérience, d’autres, en revanche, ont fait valoir que cela pourrait soulever des questions relatives à l’équité, car il pourrait arriver que des immigrants de pays signataires d’accords de réciprocité soient avantagés par rapport aux autres[136].

Observations du Comité

Le Comité reconnaît la complexité du processus canadien de reconnaissance des titres de compétence des PSFE. En fait, le Comité a appris que le système met en jeu 53 ministères provinciaux et territoriaux, cinq organismes d’évaluation provinciaux, plus de 200 établissements postsecondaires et plus de 440 organismes de réglementation[137]. Le Comité reconnaît certes que la responsabilité relative à l’éducation, à l’accréditation et à la délivrance de permis aux PSFE incombe aux provinces et aux territoires, mais il estime que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans le soutien des provinces et des territoires et des autres acteurs dans ce domaine. Comme les porte-parole de CIC l’ont dit, le gouvernement du Canada est responsable, dans la plupart des cas, de la sélection des immigrants venant au Canada et, par conséquent, il doit aussi veiller à ce que « les nouveaux arrivants soient à même d’utiliser de manière productive leurs talents, leurs compétences et leurs ressources une fois au Canada[138] ».

Le Comité a appris que de nombreuses initiatives avaient été prises pour soutenir l’accélération de l’intégration des PSFE et des DME, un bon nombre d’entre elles étant financées par le gouvernement fédéral. Cependant, le Comité a également appris que bien des PSFE et des DME éprouvaient de la difficulté à être reçus aux examens d’obtention de permis et à accéder à la formation postdoctorale, entraînant des retards qui nuisent considérablement au maintien de leurs compétences. Le Comité reconnaît aussi le coût élevé de l’obtention d’un permis d’exercer pour tous les diplômés en médecine. Le Comité est d’avis que le soutien continu des programmes de transition et d’adaptation et des permis de transition est essentiel si on veut que les PSFE acquièrent les compétences, les connaissances et l’expérience voulues pour s’intégrer au système de santé du Canada. Toutefois, le Comité est également conscient du fait que certains témoins ont soutenu que les programmes de transition sont des ponts menant souvent « nulle part[139] » lorsque leur formation clinique n’est pas reconnue par les organismes de réglementation. En outre, le Comité a appris que les écoles de médecine et les hôpitaux d’enseignement ne sont pas à même d’intégrer les DME dans le système de soins de santé, ce qui cause une pénurie des places en résidence offertes aux DME et aux autres diplômés en médecine.

Le Comité a aussi été informé de deux nouvelles questions touchant les DME qu’il faut examiner. Premièrement, il a appris que les écoles de médecine canadiennes acceptent en formation postdoctorale des étudiants étrangers qui rentrent ensuite dans leur pays pour y pratiquer, tandis que de nombreux DME qui vivent au Canada ne réussissent pas à obtenir un poste de formation. De plus, le Comité a aussi appris qu’un nombre croissant de DME sont des citoyens canadiens qui ont étudié la médecine à l’étranger. Cependant, ces DME ont autant de difficultés à obtenir un poste de formation postdoctorale que les autres DME au Canada. Bien que le CARMS ait reçu une subvention de Santé Canada pour approfondir la question[140], le Comité estime qu’il faut faire plus à cet égard. Le Comité recommande donc :

Recommandation 9 :

Que Santé Canada continue de financer durablement les programmes de permis de transition et d’adaptation à l’intention des professionnels de la santé formés à l’étranger, ainsi que les programmes communautaires de préceptorat dans le cadre desquels des médecins en exercice évaluent et encadrent les diplômés en médecine étrangers.

Recommandation 10 :

Que Santé Canada travaille avec les acteurs concernés pour veiller à ce que les programmes de transition financés par le gouvernement fédéral offrant de la formation clinique supervisée sur une longue période soient inclus dans l’évaluation de la formation et des compétences des PSFE.

Recommandation 11 :

Que le Comité consultatif fédéral, provincial, territorial sur la prestation des soins de santé et les ressources humaines réalise une étude approfondie sur les diplômés en médecine étrangers et l’accès à des postes de formation postdoctorale au Canada, se penchant notamment sur des questions comme les capacités et le financement des postes au sein du système d’éducation médicale ou des places en clinique supervisée, l’évaluation du système de jumelage en résidence pour ces diplômés et la situation des résidents titulaires de visas au sein du système; et que le Comité consultatif fédéral, provincial, territorial sur la prestation des soins de santé et les ressources humaines fasse rapport des constatations de son étude sur les postes de formation postdoctorale pour les diplômés en médecine étrangers.

Recommandation 12 :

Que le Comité consultatif fédéral, provincial, territorial sur la prestation des soins de santé et les ressources humaines, tenant compte de la compétence culturelle préexistante des citoyens canadiens qui se rendent à l’étranger étudier la médecine, œuvre en collaboration avec les acteurs compétents afin de trouver des façons d’accélérer l’évaluation et l’intégration de ces médecins diplômés à l’étranger en vue de la formation postdoctorale en médecine au Canada.

Recommandation 13 :

Que le gouvernement du Canada lance une initiative afin de rapatrier les médecins canadiens qui pratiquent à l’étranger; une telle initiative pourrait ramener au pays jusqu’à 300 médecins.

Recommandation 14 :

Que le gouvernement du Canada envisage d’accorder un financement ciblé aux provinces et aux territoires pour qu’ils accroissent la capacité des écoles de médecine et des hôpitaux universitaires de jouer un rôle constructif afin d’intégrer les diplômés en médecine étrangers et les autres diplômés en médecine aux systèmes de santé.

Recommandation 15 :

Que le gouvernement du Canada tienne sa promesse de 2008 de financer 50 nouveaux postes de résidents par année pendant quatre ans, ce qui coûtera 40 millions de dollars.

Recommandation 16 :

Que le gouvernement du Canada envisage d’exiger que les médecins souhaitant immigrer au Canada inscrivent les résultats de l’examen d’évaluation du CMC dans leur demande d’immigration pour que le gouvernement du Canada puisse en tenir compte dans l’évaluation de leur candidature.