PACP Rapport du Comité

INTRODUCTION
Une foule de substances chimiques jouent un rôle très important dans la société contemporaine parce que les Canadiens en font un usage quotidien. Toutefois, lorsqu’elles sont libérées dans l’air, l’eau ou le sol, certaines d’entre elles peuvent menacer la santé humaine et l’environnement. En outre, de récentes données scientifiques font état de nouveaux risques que posent certaines substances toxiques pour la santé humaine, notamment leurs effets cancérogènes.
Le gouvernement fédéral joue un rôle central dans la gestion des substances chimiques qui posent un risque pour l’environnement et la santé humaine, principalement grâce à la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE (1999)). Cette loi porte entre autres sur l’évaluation de la menace pour la santé ou l’environnement que posent des substances nouvelles et existantes, et sur la gestion des risques associés à celles qui sont reconnues comme toxiques. Les ministres de l’Environnement et de la Santé administrent conjointement la tâche d’évaluer et de gérer les risques associés aux substances toxiques.
Aux fins d’une vérification effectuée dans le cadre de son rapport de l’automne 2009, le commissaire à l’environnement et au développement durable (CEDD) a choisi 7 des 85 substances reconnues comme toxiques selon la LCPE (1999) en date de septembre 2008 pour examiner comment Environnement Canada et Santé Canada ont géré les risques qu’elles posent pour l’environnement et la santé humaine ainsi que les mesures qu’ils ont tous deux prises pour maîtriser, réduire et prévenir ces risques^[1]. Le CEDD a choisi ces sept substances parce qu’elles sont persistantes et bioaccumulables dans la nature, et qu’elles sont représentatives d’une gamme de risques pour les Canadiens et reflètent une diversité de modes d’exposition. Elles comprennent (avec des exemples de leur utilisation entre parenthèses) : le plomb (batteries d’accumulateurs), le mercure (ampoules fluorescentes compactes), le phtalate de bis (2‑éthylhexyle) ou DEHP (jouets de plastique), les biphényles polychlorés ou BPC (produits d’étanchéité pour les bâtiments), les dioxines et furanes (incinération), le dichlorométhane (décapants pour peinture) et les polybromodiphényléthers ou PBDE (équipement électronique).
Comme la gestion des risques posés par les substances toxiques est cruciale pour préserver la santé et la sécurité des Canadiens et protéger l’environnement, le Comité des comptes publics a consacré une réunion à cette vérification le 6 mai 2010^[2]. À cette occasion, le Bureau du vérificateur général était représenté par Scott Vaughan, commissaire à l’environnement et au développement durable, et Jim McKenzie, directeur principal. Environnement Canada était représenté par Cynthia Wright, sous-ministre adjointe par intérim, Direction générale de l’intendance environnementale; Brian T. Gray, sous-ministre adjoint, Direction générale des sciences et de la technologie; Margaret Kenny, directrice générale, Direction des secteurs des produits chimiques; et George Enei, directeur général, Sciences et évaluation des risques. Santé Canada était représenté par Glenda Yeates, sous-ministre; Karen Lloyd, directrice générale, Direction de la sécurité des produits de consommation; et Athana Mentzelopoulos, directrice générale, Direction de la sécurité des produits de consommation.

RAPPORTS D’ÉTAPE
Dans sa déclaration préliminaire devant le Comité, le CEDD a fait observer que malgré les progrès accomplis par Santé Canada et Environnement Canada, les risques posés par les substances toxiques nécessitent encore une gestion active. À partir des principales constatations du rapport de vérification, il a donc formulé trois recommandations portant sur la gestion des risques, les rapports et l’évaluation du rendement, qui sont tour à tour abordées ci-dessous.

 A. Gestion des risques
Selon le rapport de vérification, l’un des principaux aspects à améliorer concerne l’utilisation de stratégies de gestion des risques pour le plomb et le mercure. Le CEDD souligne que même si ces deux substances toxiques sont gérées depuis plus de 30 ans, elles ne font l’objet d’aucune stratégie de gestion des risques comportant une vue d’ensemble des objectifs et des priorités du gouvernement fédéral en la matière. Afin d’améliorer la transparence et la reddition de comptes, il recommande que les deux ministères mettent en place des stratégies concertées de gestion des risques décrivant les objectifs qui restent à atteindre, les priorités, les interventions en cours ou prévues, les échéanciers ainsi que les programmes de surveillance en place pour le plomb et le mercure.
En conséquence, une stratégie intégrée de gestion des risques posés par le mercure devait être élaborée et l’échéancier visé était l’hiver 2009-2010, selon le plan d’action d’Environnement Canada. La stratégie devait en outre être présentée aux cadres supérieurs pour approbation avant l’automne 2009 et rendue publique sur le site Web d’Environnement Canada à l’hiver 2009‑2010. La sous-ministre adjointe par intérim d’Environnement Canada a indiqué au Comité qu’une version préliminaire de la stratégie est en cours d’approbation^[3]. Même si le Comité appuie l’initiative du Ministère de regrouper sur un seul site Web tous les textes déjà en vigueur ou en voie d’élaboration, il est difficile de savoir si la stratégie intégrée de gestion des risques sera finalement approuvée et adoptée.
En ce qui concerne le plomb, des représentants de Santé Canada ont informé le CEDD qu’en 2004, ils avaient décidé que la limite recommandée de 10 µg/dL de plomb dans le sang devrait être réexaminée, à la lumière des nouvelles données scientifiques, pour voir s’il n’y aurait pas lieu de la modifier à la baisse. Dans un résumé de l’étude d’impact de la réglementation sur les bijoux pour enfants publié par Santé Canada en 2005, on faisait valoir que les résultats d’une étude menée en 2000 indiquaient que même des concentrations inférieures à 5 µg/dL pouvaient nuire au développement intellectuel des enfants et perturber leur comportement. C’est pourquoi au cours des 18 derniers mois, Santé Canada avait entrepris une réévaluation toxicologique du plomb, dont les résultats devaient initialement être publiés entre la fin de 2009 et le début de 2010. Selon la sous-ministre de Santé Canada, l’échéance a maintenant été fixée à 2010 et selon ce qu’il aura constaté, le Ministère sera en mesure de prendre les mesures qui s’imposent pour gérer le plomb^[4]. Si le gouvernement fédéral décide effectivement d’abaisser la limite acceptable d’exposition au plomb, cela aura vraisemblablement une grande incidence sur les mesures actuellement en place pour contrôler cette substance toxique, en particulier dans les collectivités aux prises avec des émissions permanentes de plomb.
B. Rapports annuels
Le CEDD a également déploré qu’au moment de la vérification, le ministre de l’Environnement n’avait toujours pas déposé les rapports annuels exigés en vertu de l’article 342 de la LCPE (1999). Le fait que les rapports annuels ne soient pas déposés en temps opportun nuit au travail des parlementaires puisqu’ils sont d’importants outils de reddition de comptes dont le Parlement a besoin pour s’acquitter de son rôle de surveillance. La sous-ministre adjointe par intérim d’Environnement Canada a reconnu devant le Comité qu’un tel retard était « inacceptable » et a affirmé que des mesures avaient été prises pour éviter qu’une telle situation ne se reproduise à l’avenir^[5]. Ainsi, on a créé une équipe spécialement affectée à la préparation des rapports destinés au Parlement, alors qu’auparavant, selon la sous-ministre adjointe par intérim, cette responsabilité « s’ajoutait aux tâches régulières des fonctionnaires » et « [était partagée] entre de nombreuses personnes^[6] ». En conséquence, a-t-elle affirmé, les gestionnaires savent maintenant qui est responsable et des échéanciers précis sont prévus pour transmettre l’information, préparer le rapport, le faire traduire et le présenter au Parlement.
Depuis la vérification, un rapport annuel combiné pour 2006‑2007 et 2007‑2008 a été publié en 2009, tandis que le rapport annuel 2008-2009 a été déposé en mai 2010. Environnement Canada semble prendre les mesures qui s’imposent pour donner suite à la recommandation du CEDD, puisqu’il a publié les rapports en retard et fait en sorte que les prochains rapports soient publiés en temps opportun, mais il importe également que ces rapports brossent un tableau transparent et complet des activités de promotion et de vérification de la conformité menées au cours de la dernière année, ainsi que des résultats connexes (p. ex. les taux de conformité).
C. Évaluation du rendement
Les vérificateurs ont toutefois aussi constaté qu’Environnement Canada et Santé Canada n’avaient pas actuellement de mécanismes en place pour évaluer périodiquement l’ensemble des progrès accomplis à l’égard des objectifs fixés dans le cadre des stratégies existantes de gestion des risques pour les substances toxiques, ni de critères précis pour décider s’il y a lieu de modifier les interventions en matière de gestion des risques pour tenir compte de nouvelles découvertes scientifiques. En conséquence, plusieurs des observations formulées par le CEDD au cours de la vérification soulèvent des questions quant à la rapidité d’intervention du gouvernement fédéral. Par exemple, les vérificateurs ont remarqué que les deux ministères n’avaient pas encore réagi aux nouvelles recherches scientifiques menées en Europe et en Amérique du Nord en ce qui concerne l’utilisation traditionnelle des BPC dans les produits d’étanchéité pour les bâtiments. Les recherches indiquent que l’utilisation de BPC dans les produits d’étanchéité peut constituer une source d’exposition continue à de faibles concentrations de BPC, présenter des risques pour les travailleurs qui rénovent ou démolissent ces bâtiments et entraîner une contamination localisée du sol et la production de déchets contaminés. Le CEDD a donc recommandé que les deux ministères veillent à ce que la mise en œuvre des stratégies de gestion des risques soit périodiquement évaluée, documentée et examinée par la haute direction et que des critères précis soient établis pour inciter à procéder plus rapidement à des évaluations si de nouvelles informations le justifient.
Santé Canada et Environnement Canada souscrivent tous deux sans réserve aux recommandations du CEDD à l’égard de ces trois questions. Toutefois, le plan d’action remis au Comité est daté du 4 septembre 2009 et certaines dates d’achèvement qui y sont mentionnées sont déjà passées. Pour que la suite donnée par Environnement Canada et Santé Canada aux questions soulevées par les vérificateurs soit satisfaisante, le Comité estime nécessaire d’assurer un suivi de la mise en œuvre du plan d’action des ministères. Il recommande donc :

RECOMMANDATION 1
Que d’ici le 31 janvier 2011, Environnement Canada et Santé Canada remettent au Comité des comptes publics un rapport d’étape faisant état de leurs progrès à l’égard de la mise en œuvre des recommandations formulées par le commissaire à l’environnement et au développement durable dans le chapitre 2 du rapport de l’automne 2009; et que les deux ministères continuent à présenter des rapports d’étape annuels jusqu’à ce qu’ils aient donné suite à toutes les recommandations du CEDD.

FAIBLE EXPOSITION À LONG TERME À DES SUBSTANCES TOXIQUES
Le Comité s’inquiète beaucoup de ce que les risques liés à une faible exposition à long terme à bon nombre de ces substances toxiques ne sont pas connus. Comme l’a signalé le CEDD, on estime à un sur quatre le nombre de Canadiens qui succomberont du cancer, et les doses d’exposition environnementale sont au nombre des causes possibles de ces décès^[7]. En conséquence, Santé Canada a entrepris, avec la collaboration d’autres partenaires fédéraux, des programmes nationaux de biosurveillance afin d’aider à évaluer la présence de substances toxiques dans l’organisme des Canadiens. L’Enquête canadienne sur les mesures de la santé (ECMS) compte au nombre de ces programmes, et sa portée devrait être étendue aux enfants de trois à cinq ans au cours du prochain cycle visé, tandis que l’Étude mère-enfant sur les composés chimiques de l’environnement fournit de l’information supplémentaire sur les femmes enceintes et les poupons. Santé Canada a également lancé un programme de biosurveillance chez les Premières nations, étant donné que ce segment de population échappe à la portée de l’ECMS. Comme l’a exprimé le CEDD dans sa déclaration préliminaire, « [c]e sont là d'importantes initiatives qui fourniront les données clés nécessaires pour déterminer si les efforts déployés par les ministères en matière de contrôle permettent vraiment d'améliorer la santé^[8] ».
La biosurveillance est certes une première étape importante pour comprendre quelles substances toxiques sont présentes dans l’organisme des Canadiens, mais elle ne permet pas de déterminer les éventuels dangers pour la santé humaine liés à une faible exposition à long terme à ces substances. Étant donné les risques que posent ces substances, le Comité est convaincu que Santé Canada doit faire davantage afin de cerner les effets possibles sur la santé humaine de la présence de ces substances toxiques dans l’organisme. Par conséquent, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 2
Que Santé Canada élabore un plan afin de déterminer les risques que pose une faible exposition à long terme aux substances toxiques et de prendre des mesures pour réduire ces risques, et fasse rapport au Comité d’ici le 31 mars 2011.

INTERVENTION INTERNATIONALE
Le Comité s’inquiète particulièrement du fait que les concentrations de mercure dans le sang demeurent élevées chez certaines populations inuites ainsi que chez certaines espèces sauvages du Nord canadien, comme en témoignent les cas d’intoxication au mercure comme ceux des Premières nations de White Dog et de Grassy Narrows. De surcroît, une importante étude internationale sur l’Arctique a révélé qu’au cours des 20 dernières années, les taux de mercure dans les organismes des espèces marines arctiques ont augmenté par un facteur de deux ou trois^[9], ce qui est particulièrement troublant étant donné le grand rôle que tient le poisson dans le régime alimentaire et le mode de vie des collectivités du Nord du Canada. Ce problème ira en s’accentuant puisque des représentants d’Environnement Canada ont indiqué que le déplacement transfrontalier de mercure depuis des sources étrangères joue un rôle de plus en plus important dans l’exposition des Canadiens au mercure. En conséquence, seule une intervention internationale permettra de véritablement réduire les émissions de mercure.
            En 2009, le Canada a participé aux travaux amorcés dans le cadre du Programme des Nations Unies pour l’environnement en vue d’élaborer un traité mondial ayant force obligatoire pour réduire les émissions en provenance de tous les pays. La sous-ministre adjointe par intérim d’Environnement Canada a indiqué que le traité aidera aussi à remédier aux problèmes posés par certains produits fabriqués à l'étranger, puis importés au Canada, dont il est difficile d’établir la toxicité parce qu’on ne sait pas ce qu'ils contiennent. Comme les émissions de source étrangère ne cessent d’augmenter, il est primordial que le Canada s’assoie à la table de négociation avec les autres dirigeants mondiaux pour faire passer le message aux pays émetteurs que le mercure est une substance toxique contrôlée et pour veiller à ce qu’elle ne représente plus une menace pour les populations inuites et les espèces sauvages du Nord canadien. Le Comité presse Environnement Canada de prendre des mesures concrètes en vue d’élaborer un traité international visant à réduire les émissions de mercure, une substance toxique connue ayant des effets délétères sur la santé humaine. Afin d’assurer un suivi des négociations et du contenu du traité, le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 3
Que dans ses rapports annuels sur le rendement, Environnement Canada fasse le point sur l’état des négociations au sujet du mercure amorcées dans le cadre du Programme des Nations Unies pour l’environnement et sur la nature du projet de traité.

CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE
Un consommateur averti fait partie intégrante des éléments qui contribuent à garantir la sécurité des produits de consommation. Il est donc troublant d’apprendre que le CEDD considère l’absence d’exigences en matière d’étiquetage en ce qui concerne les dangers chroniques associés à l’utilisation prolongée de produits chimiques de grande consommation comme une importante lacune du régime de gestion des risques. En fait, dans sa déclaration préliminaire devant le Comité, le CEDD s’est demandé « si les ministères ne devraient pas aller plus loin, comme le font certains pays visés par une initiative de l'ONU, en prévenant les consommateurs des dangers chroniques de l'exposition tels que les risques de cancer^[10] ». Il n’a toutefois pas formulé de recommandation sur cette question, étant donné que le projet de loi C-6, Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation, était toujours à l’étude au moment de la vérification, et même si certains pays ont adopté des dispositions sur l’étiquetage dans la foulée d’une initiative de l’ONU, l’efficacité de l’étiquetage en ce qui concerne les substances présentant des dangers chroniques continue d’alimenter les discussions.
Lors de l'examen de l'ancien projet de loi C-6, Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation, au cours de la 2e session de la 40e législature, les membres d'un comité de la Chambre des communes ont abordé la question de l'étiquetage et ont convenu de modifier le projet de loi pour y insérer une disposition prévoyant la création d'un comité consultatif chargé entre autres de conseiller le ministre sur diverses questions, comme l'étiquetage. Selon la sous-ministre de Santé Canada, l’existence d’un comité consultatif chargé de se pencher sur les questions touchant l'étiquetage et de fournir des avis éclairés pourrait être un complément utile au travail que le Ministère accomplit déjà en ce qui concerne les produits chimiques utilisés par les consommateurs et sur les lieux de travail. En conséquence, l’article 67 de la Loi canadienne sur la sécurité des produits de consommation proposée, déposée de nouveau le 9 juin 2010 sous forme du projet de loi C‑36, contient une disposition visant la création d’un comité chargé de donner des conseils au ministre sur les questions relatives à l’application de la Loi, notamment l’étiquetage des produits de consommation.
Par ailleurs, dans sa déclaration préliminaire devant le Comité, le CEDD a mis en relief le fait que la présence de concentrations dangereuses de plomb dans les jouets et les bijoux représente une menace constante pour les éléments les plus vulnérables de la société canadienne, à savoir les enfants. Pourtant, Santé Canada dispose de moyens limités pour faire retirer ces produits des tablettes, puisque son seul recours consiste à négocier des rappels volontaires avec les fabricants. La sous-ministre de Santé Canada a fait savoir au Comité que le Ministère devrait avoir le pouvoir d’ordonner des rappels, comme le prévoyait initialement le projet de loi C-6^[11]. L’article 31 du projet de loi C‑36 autorise le ministre à ordonner un rappel pour des motifs de santé ou de sécurité humaines. Le Comité espère que Santé Canada adoptera ces mesures et les mettra en œuvre sans tarder.
Il n’existe pas pour l’instant de règlement au Canada interdisant à une entreprise de mettre du mercure dans un produit qu’elle vend au public. Bien qu’un règlement concernant le rejet de mercure provenant de produits de grande consommation ait été proposé en 2007, il n’a pas encore été mis en œuvre. La sous-ministre adjointe d’Environnement Canada a fait savoir au Comité que les deux ministères cherchent à établir un règlement qui interdirait la fabrication, l'importation et la vente de produits contenant du mercure, sauf en cas de nécessité, et dans ces cas particuliers, des limites seraient établies et ces produits devraient vraisemblablement être étiquetés en conséquence. Même si ce règlement est l’un des premiers que prend le Ministère en vertu de la LCPE (1999), la sous-ministre a dit s’attendre à ce qu’il soit prêt d’ici octobre 2010, puisque « les travaux progressent bien » et qu’il n’y a actuellement aucun obstacle à sa mise en œuvre^[12]. Étant donné l’omniprésence du mercure dans certains produits de consommation courants, comme les ampoules fluorescentes compactes, la mise en œuvre rapide de ce règlement est essentielle pour assurer la sécurité des Canadiens et protéger l’environnement.
Compte tenu de l’importance de mettre en place un cadre réglementaire efficace pour contrôler les émissions de mercure et du temps écoulé depuis que le règlement a été proposé pour la première fois, le Comité recommande :

RECOMMANDATION 4
Que d’ici le 30 juin 2011, Environnement Canada mette en œuvre un règlement visant à contrôler la fabrication, l'importation et la vente de produits contenant du mercure.

PLAN DE GESTION DES PRODUITS CHIMIQUES
Lancé en décembre 2006 et administré conjointement par Environnement Canada et Santé Canada, le Plan de gestion des produits chimiques (PGPC) a pour but d’améliorer la coordination des activités de gestion des produits chimiques du gouvernement fédéral grâce au regroupement de tous les programmes fédéraux en cours aux termes de la LCPE (1999) en une seule et même stratégie. Au dire de la sous-ministre adjointe par intérim d’Environnement Canada ‑ et le CEDD a corroboré ‑, le PGPC a mis le Canada à l'avant-garde de l'évaluation et de la gestion des risques associés aux substances utilisées dans bon nombre de produits industriels et de consommation.
Selon les vérificateurs, l’un des défis importants à relever dans le cadre du PGPC est l’évaluation des risques posés par 4 300 substances chimiques, qui doit être terminée d’ici 2020, et la gestion du risque associé aux substances considérées comme toxiques à la suite du processus d’évaluation. La sous-ministre de Santé Canada a de plus précisé que dans le cadre du PGPC, les deux ministères s’étaient donné pour tâche d’évaluer 200 produits chimiques d’intérêt prioritaire d’ici 2011. Le Comité s’est aussi fait dire que les ministères étaient en voie de respecter cet échéancier puisqu’ils avaient déjà terminé l’évaluation de 120 produits mettant en cause près de 1 300 substances.
Comme la date butoir est encore loin, il est difficile de savoir dans quelle mesure les deux ministères pourront respecter leur échéancier, compte tenu des moyens et des ressources supplémentaires que cette tâche exigera. L’établissement d’objectifs provisoires permettrait de faire un suivi en fonction de ces objectifs et de voir si la date butoir de 2020 est atteignable. Le Comité recommande donc :

RECOMMANDATION 5
Qu’Environnement Canada et Santé Canada se fixent des objectifs provisoires et rendent compte dans leurs rapports sur le rendement de l’état d’avancement des 4 300 évaluations des risques à effectuer et des stratégies à mettre en place d’ici 2020 pour gérer les risques associés aux substances toxiques identifiées.

CONCLUSION
Même si le Comité reconnaît les progrès marqués par Santé Canada et Environnement Canada pour évaluer les substances toxiques dans le cadre du PGPC et pour créer de nouveaux programmes de biosurveillance, il craint que les deux ministères ne soient pas suffisamment rigoureux dans leur contrôle des substances toxiques. Pour reprendre les termes du CEDD, « [d]evant le risque de dommages irréversibles, il vaut mieux pécher par excès de prudence et de précaution^[13] ». Ainsi, l’absence d’exigences en matière d’étiquetage en ce qui concerne les dangers chroniques associés à l’utilisation de produits chimiques de grande consommation est l’un des aspects où, selon le CEDD, il faudrait intervenir davantage pour protéger les Canadiens.
La vérification effectuée par le CEDD montre que les risques que posent les substances toxiques pour la santé des Canadiens et pour l’environnement nécessitent encore une gestion active. Même s’ils supervisent depuis au-delà de 30 ans le contrôle des émissions de plomb et de mercure, Santé Canada et Environnement Canada n’ont toujours pas de stratégies intégrées de gestion des risques pour ces deux substances toxiques. De même, Environnement Canada a failli à son obligation de déposer des rapports annuels au Parlement, comme le prévoit la LCPE (1999); ce qui a nui à la capacité des parlementaires de s’acquitter efficacement de leur rôle de surveillance. De plus, plusieurs des observations formulées par le CEDD au cours de la vérification soulèvent des questions quant à la rapidité d’intervention du gouvernement fédéral, puisque les deux ministères n’ont pas de critères précis pour décider s’il y a lieu de modifier les interventions en matière de gestion des risques pour tenir compte de nouvelles découvertes scientifiques. Dans le présent rapport, le Comité demande que les deux ministères lui remettent un rapport d’étape faisant état des progrès accomplis pour améliorer leur gestion des substances toxiques. De même, le Comité demande à Santé Canada de déterminer les risques que pose une faible exposition à long terme aux substances toxiques et de faire rapport au Comité des mesures prises pour réduire ces risques. Il exhorte également Environnement Canada de prendre des mesures pour accroître l’efficacité du cadre législatif et réglementaire actuel afin de mieux contrôler la présence de substances toxiques dans les produits de consommation. Enfin, le Comité demande à Santé Canada et à Environnement Canada de faire le point dans leurs rapports sur le rendement sur l’état des négociations au sujet du traité de l’ONU et sur les progrès accomplis en ce qui concerne l’atteinte des objectifs provisoires fixés à l’égard des évaluations des risques à effectuer en vertu du PGPC.