Les témoignages entendus par le Comité portaient sur une grande variété de sujets, mais ceux de nombreux témoins concernaient particulièrement deux secteurs, à savoir les services financiers et les ressources naturelles, un aspect important du développement de bon nombre de pays. Ces deux secteurs sont également ceux où le Canada possède une bonne expertise et auxquels le secteur privé canadien participe activement et considérablement. Ils font donc l’objet des deux études de cas qui suivent.

Services financiers destinés aux pauvres

Le Comité a entendu beaucoup de témoignages sur ce que les services financiers fournis par le secteur privé et réglementés par les gouvernements peuvent faire pour le développement. En général, les témoins ont soutenu que :

• Les services financiers sont un élément important de la réduction de la pauvreté et de l’intégration des pauvres à l’économie officielle;
• La microfinance commence et continue à profiter des pratiques exemplaires;
• Aucune « solution miracle » ne pourra jamais régler toutes les questions liées à l’accès au financement, mais les technologies comme les téléphones cellulaires et les « portefeuilles mobiles » peuvent contribuer grandement à réduire les frais financiers et autres liés aux comptes bancaires et aux transactions.

Vu la solide réputation mondiale du secteur financier canadien et les liens internationaux qu’il entretient, il est probable qu’il puisse jouer un rôle de plus en plus important dans la prestation de services financiers destinés aux pauvres des pays en développement au cours des prochaines années.

Au fil des décennies, le gouvernement du Canada, de son côté, a joué un rôle prépondérant en appuyant la prestation de services de microcrédit destinés aux pauvres. M. Larry Reed de la Campagne du Sommet du Microcrédit et d’autres personnes font valoir que les gouvernements doivent continuer à jouer un rôle de premier plan dans ce domaine. M. Reed a affirmé : « À mon avis, la difficulté — surtout pour l’État, lorsqu’il investit — est de façonner le marché de façon à mettre en place des mesures incitatives et des règles qui feront en sorte de préserver le bien public que le gouvernement visait par de tels investissements, même lorsque des joueurs du secteur privé s’introduiront dans ce marché et commenceront à en devenir les principaux bailleurs de fonds[189]. »

Les services financiers : une nécessité

Selon la Banque mondiale, au nombre des « principaux enseignements » tirés au sujet des besoins financiers des pauvres au fil des décennies se trouve, notamment le fait que « comme tout le monde, les pauvres ont besoin d’avoir accès en permanence à des services financiers ». De plus, « l’accès au microcrédit ne suffit pas; les pauvres doivent également avoir accès à l’épargne et à des services d’assurance et de paiement[190] ».

Les dernières décennies ont connu une augmentation importante de la prestation de tels services financiers. Cependant, des données d’enquête publiées par la Banque mondiale en avril 2012 démontrent que les trois quarts de la population pauvre du monde — environ 2,5 milliards de personnes — ne possèdent pas de compte bancaire. Près des deux tiers des répondants ont affirmé que la pauvreté en était la raison et environ un tiers, qu’il s’agissait d’une question de frais à engager, de distances à parcourir ou de formalités à remplir pour ouvrir un compte[191].

Du microcrédit à la microfinance

La microfinance est l’octroi de prêts et la prestation d’autres services financiers à des personnes très pauvres. Il s’agit d’un outil important ayant aidé des millions de personnes pauvres vivant dans des pays en développement — surtout des femmes — à prendre le contrôle de leurs finances et, donc, de leur vie.

La microfinance moderne a gagné en popularité au Bangladesh, où la Banque Grameen, fondée au début des années 1980 par M. Muhammad Yunus, a octroyé de façon efficace et durable du crédit sans sûreté accessoire (microcrédit) à des paysans pauvres. Comme l’expert américain de la microfinance David Roodman l’a expliqué par la suite, M. Muhammad Yunus « a été le premier chef du mouvement du microcrédit moderne à travailler d’une façon proche de celle du milieu des affaires : produire en série et demander aux pauvres suffisamment d’intérêts pour payer la majorité des coûts de fonctionnement de sorte que la banque puisse offrir des services à un plus grand nombre de personnes[192] ». M. Muhammad Yunus et la Banque Grameen ont reçu le prix Nobel de la paix en 2006 en reconnaissance de leur travail[193].

Depuis longtemps, l’attention était tournée vers l’octroi de microcrédit aux pauvres, mais depuis quelques années l’attention se porte de plus en plus vers la microfinance, ce qui comprend d’autres services connexes importants comme l’épargne et l’assurance. Ainsi, des représentants d’Opportunité internationale Canada ont parlé au Comité de la portée plus large de leurs travaux. Il s’agit d’un réseau de microfinance qui travaille de concert avec des gouvernements et des organismes non gouvernementaux pour « offrir des services de microfinance modulables et durables — y compris des prêts, des comptes d’épargne, de la formation, des assurances et d’autres services financiers — à l’intention des personnes actives sur le plan économique qui sont les plus démunies, et ce, en vue surtout de leur permettre d’accroître leur revenu, d’améliorer la sécurité alimentaire et l’accès à l’éducation ainsi que de créer des emplois[194] ».

La microfinance moderne marie de façon intéressante et particulière des organismes à but lucratif et sans but lucratif. Selon M. Reed de la Campagne du Sommet du Microcrédit, le microcrédit a vu le jour dans les années 1980. Il s’agissait alors d’une initiative d’organisations non gouvernementales (ONG) conscientes de la nécessité de fournir des services de crédit aux pauvres, le secteur privé ne leur offrant pas ces services, et appuyées au départ par des gouvernements comme le Canada et par des dons de particuliers. En 1996, environ six millions de personnes avaient accès au microcrédit et la Campagne du Sommet du Microcrédit s’est alors fixé comme objectif d’offrir cet accès à 100 millions de personnes en 2006; l’objectif a été atteint en 2007[195]. Selon le plus récent rapport de la Campagne du Sommet du Microcrédit, publié en décembre 2010, 3 652 institutions de microfinance indiquent fournir des services à 205 millions de clients, dont 138 millions étaient au nombre des plus démunis lorsqu’ils ont contracté leur premier prêt. De ce nombre, 82 % étaient des femmes[196].

La microfinance a vu le jour grâce à des ONG et à l’appui financier des gouvernements, mais des organismes à but lucratif s’y sont intéressés et sont devenus les principaux bailleurs de fonds. M. Reed a affirmé qu’il y a 10 ans les gouvernements constituaient la principale source de financement des quelque 400 millions de dollars destinés à la microfinance. Aujourd’hui, il y a plus de 100 fonds d’investissement dans la microfinance dont l’actif combiné atteint plus de 8 milliards de dollars[197]. Cependant, M. Reed a souligné qu’il y a beaucoup de « mélange » d’ONG à vocation sociale principalement et d’entreprises à but lucratif en grande partie à vocation commerciale[198]. Selon M. Chris Dunford de Freedom from Hunger, qui est du même avis, « tous les microcréditeurs ne sont pas animés par des motifs professionnels identiques. Beaucoup ont un esprit strictement d’entrepreneur et ne recherchent que le profit, particulièrement dans les régions développées comme l’Est de l’Europe et le Centre de l’Asie, mais un nombre au moins égal, particulièrement en Afrique ou en Asie du Sud, est principalement motivé par des objectifs sociaux[199]. »

M^me Hannam a déclaré que la Banque Scotia avait acquis son expertise en microfinance grâce à l’acquisition d’une banque péruvienne, l’un des pays ayant le plus d’expérience dans le domaine. Après avoir appris à connaître les marchés locaux et adopté une approche communautaire dans les années qui ont suivi, la Banque Scotia a essentiellement transposé les compétences et le savoir acquis au Pérou à ses succursales situées ailleurs dans les Caraïbes et en Amérique latine, notamment au Chili, en République dominicaine, au Guatemala et à la Jamaïque. M^me Hannam a affirmé :

Il est établi que la microfinance est un important moteur du développement économique dans les communautés mal servies. C’est un outil important pour appuyer les buts et les aspirations des femmes en particulier. Près de 60 p. 100 de nos clients de la microfinance au Pérou sont des femmes. Elle contribue aussi à la croissance de l’économie officielle en offrant du financement à des gens qui, autrement, devraient s’adresser aux circuits informels[200].

M^me Hannam a mentionné que les banques de microfinance ne ciblent plus directement les femmes pour leur offrir ce type de services, bien qu’elles représentent une proportion importante de leur clientèle; en Jamaïque, un programme précédent qui ciblait cette clientèle a été converti en modèle d’affaires traditionnel, ce qui, à son avis, « donne une idée du succès de ce programme[201] ».

Étant donné la coopération au développement de longue date entre le Canada et Haïti, le Comité souhaitait particulièrement connaître le travail fait sur le terrain par Fonkoze, l’institution de microfinance la plus importante en Haïti. Fonkoze emploie plus de 900 personnes, offre des services de crédit à 60 000 clients, soit un portefeuille de 16 millions de dollars, et compte 270 000 épargnants dont le portefeuille s’élève à 26 millions de dollars. En 2011, l’institution a procédé à des transferts à hauteur de 96 millions de dollars provenant de la diaspora haïtienne au Canada et ailleurs.

Fonkoze offre des services de microfinance aux femmes dans 46 succursales au pays. M^me Katleen Félix a expliqué le principe de base de Fonkoze : les femmes — qui constituent 99 % de sa clientèle — sont les piliers de l’économie et il faut les accompagner dans leur lutte contre la pauvreté. Fonkoze a créé quelque 1 750 centres de crédit en Haïti où les femmes peuvent non seulement obtenir du crédit, mais aussi recevoir de la formation en matière de finance et de santé. Selon d’autres grands principes, tous les Haïtiens doivent participer à l’économie haïtienne et il ne peut y avoir de démocratie si les gens n’ont pas accès à des services financiers, notamment le crédit, l’épargne et l’assurance[202]. M^me Félix a également expliqué que Fonkoze offre divers produits aux femmes haïtiennes, des produits conçus de manière progressive selon leur situation personnelle et autour de l’idée de gravir les échelons pour sortir de la pauvreté[203].

Renforcer la microfinance

Au fil des décennies, les services de microfinance offerts aux pauvres ont connu un grand succès, mais au cours des deux dernières années ils ont suscité la controverse et la surveillance s’est accrue. La controverse tourne autour du fait que parallèlement à la croissance continue des services de microfinance, un certain nombre de pays, tels que l’Inde, auraient été témoins de situations de surendettement, de pratiques de recouvrement sévères et même du suicide de clients. On parle moins de l’incidence réelle de la microfinance pour sortir les gens de la pauvreté, et ce, parce que jusqu’à tout récemment, il y avait un manque d’études scientifiques ou de mesures précises pour suivre cette question..

M. Reed a dit au Comité que l’industrie de la microfinance s’est employée à clore les récentes controverses de différentes façons. L’une d’elles consistait à former les gens pour qu’ils adoptent de nouvelles normes de conduite plus strictes fondées sur des principes tels que le traitement respectueux et équitable des clients et la prévention du surendettement[204]. Une autre façon a été de privilégier les paramètres qui permettent de mesurer le « bien commun » attribuable à la microfinance, au lieu de simplement recourir aux traditionnels indicateurs de rendement financier[205]. M. Counts de la Fondation Grameen a souligné l’importance d’avoir des mécanismes de reddition de comptes dans le cadre du travail de développement, signalant au Comité que, parmi les nombreux autres outils en voie de développement, l’indice de passage du seuil de pauvreté est un « outil de sondage très simple qui vérifie si les gens font seulement du surplace ou s’ils se sortent vraiment de la pauvreté[206] ».

Dans une étude réalisée en 2012, M. David Roodman — que M. Muhammad Yunus appelle « l’analyste du microcrédit le plus méthodique et le plus cohérent des dernières années[207] » — fait de nombreuses observations sur les arguments à l’appui de la microfinance et la réalité de celle-ci. Dans l’ensemble, il soutient que même si la microfinance ne répond pas à certaines de ses prétentions plus globales en ce qui concerne le renforcement de l’autonomie des femmes ou la sortie de la pauvreté des gens, elle réussit la tâche très importante et réelle de « tirer profit de modestes subventions pour bâtir des institutions financières et des industries qui permettent à des millions de familles pauvres d’exercer un plus grand contrôle sur leurs finances[208]. »

S’exprimant sur ces récents débats, M. Dunford a déclaré :

[...] le microcrédit est une industrie relativement nouvelle — industrie est le mot juste, même dans le cas des entrepreneurs dont les motifs sont sociaux et qui rendent service à des personnes vraiment pauvres. C’est pour cette raison qu’elle traverse une période de rodage, d’erreurs nombreuses, de création de modèles, d’apprentissage intense. Une partie de l’apprentissage concerne le rôle que l’État doit jouer dans la réglementation du microcrédit, sans l’étouffer[209].

Au début de 2011, les présidents-directeurs généraux de nombreux organismes de microfinance ont commencé à discuter de l’avenir du secteur et créé un groupe de travail des PDG de la microfinance. Dans son rapport de janvier 2012, le groupe écrivait ce qui suit : « Pour le moment, la microfinance a la possibilité de faire fond sur ses succès antérieurs, de tirer des leçons et de surmonter les défis, afin de devenir une industrie plus sensible, plus responsable et plus transformative[210]. »

Après la microfinance : le secteur structuré et le développement durable

Beaucoup de grandes institutions financières au Canada et ailleurs ont reconnu le potentiel du marché de la microfinance en tant que fin en soi et comme moyen d’aider la population des pays en développement à passer de la microfinance à l’économie officielle. M. Tardif a rappelé les aspects importants que les grandes entités à but lucratif peuvent apporter à la microfinance, notamment les capitaux requis pour les prêts, l’expertise et la technologie. En ce qui concerne l’expertise, il a mentionné le travail de Développement international Desjardins, un organisme sans but lucratif créé il y a quelque 40 ans par le plus grand organisme financier du Québec — le Mouvement Desjardins — pour accroître l’inclusion financière dans les pays en développement grâce à la prestation de services financiers[211].

Témoignant devant le Comité, M. Yvon Bernier de Développement international Desjardins a expliqué que l’organisme « collabore et intervient beaucoup en partenariat avec l’Agence canadienne de développement international » au sujet de la prestation de services financiers dans les pays en développement. Il a soutenu que le manque d’accès aux services financiers nuit à la croissance du secteur privé dans ces pays. La microfinance devrait donc être considérée, au sens large, comme un outil de développement économique durable, plutôt que simplement du microcrédit[212].

M. Tardif a donné l’exemple des activités de la Banque Scotia en Amérique centrale et en Amérique du Sud à l’appui du fait que le secteur financier peut également jouer un rôle complémentaire en permettant aux clients de passer de la microfinance au secteur financier officiel[213]. De même, M^me Hannam a affirmé que la « croissance favorable aux pauvres » constitue le meilleur moyen de sortir les gens de la pauvreté, c’est-à-dire les faire participer à la croissance économique sur les marchés officiels. À son avis :

Le secteur bancaire a un rôle crucial à jouer. En général, il réduit la pauvreté et l’inégalité en contribuant à la croissance économique grâce au crédit. L’infrastructure institutionnelle du secteur financier contribue aussi à réduire le coût de l’information, des contrats et des transactions, ce qui accélère la croissance[214].

Elle a aussi déclaré :

L’aspect qui est probablement le plus important, c’est que les banques luttent directement contre la pauvreté en donnant accès à des services bancaires de base dans un marché officiel, ce qui agit comme force d’inclusion. Dans la plupart des pays en développement, l’accès aux services financiers officiels ne touche que 20 à 50 p. 100 de la population. On se rend de plus en plus compte que l’accès à un vaste éventail d’outils financiers, comme les produits d’épargne, les services de paiement et le microcrédit, accroît considérablement la capacité des pauvres d’augmenter ou de stabiliser leur revenu, de bâtir un patrimoine et de mieux résister aux chocs économiques tout en renforçant la sécurité de la famille[215].

En plus de fournir des services de microfinance — à savoir des prêts de moins de 2 000 dollars consentis à des clients ayant des revenus inférieurs à 100 000 dollars —, la Banque Scotia fournit des services plus complexes, notamment ceux destinés aux clients qui ont dépassé le stade de la microfinance. Selon M^me Hannam, « comme nous faisons un suivi, nous avons vu une certaine migration attribuable à la microfinance : de la petite entreprise familiale à la création d’emplois, à la croissance et à la formation de vraies petites entreprises. Nous avons été témoins d’une importante migration[216]. »

Services bancaires mobiles et transfert de connaissances

De nombreux témoins ont parlé du potentiel des technologies existantes, comme les téléphones cellulaires, largement disponibles dans les pays en développement — principalement pour les hommes à ce qu’il semble[217] —, pour l’établissement d’infrastructures qui peuvent servir à la prestation de services bancaires mobiles pour tous et à d’autres fins. Le plus connu de ces systèmes est M-PESA, lancé au Kenya en 2007 avec l’appui du DFID. Dès 2011, le DFID parlait de tirer parti de « l’énorme succès » de ce « système révolutionnaire de services bancaires mobiles[218] ». Au-delà du fait remarquable que près de 25 % de l’économie kényane l’utilise[219], M-PESA est aussi devenu l’assise du développement du secteur de la haute technologie dans ce pays, où il y a 74 téléphones cellulaires par 100 Kenyans et où presque 99 % des abonnements à Internet sont des abonnements téléphoniques. Ce secteur développe principalement des applications pour la téléphonie mobile[220].

Dans son témoignage, M^me O’Neill d’USAID a soutenu que les services bancaires mobiles étaient considérés « comme l’un des plus importants facteurs de changement dans le domaine du développement depuis des décennies » :

Pour vous donner une idée, il y a plus de 500 000 succursales bancaires dans le monde, mais 5 milliards de téléphones mobiles. Près de 2 milliards de personnes ont accès au téléphone, mais pas aux services bancaires. Il leur est donc impossible de participer au secteur financier traditionnel ou de démarrer une entreprise dont la croissance exige l’accès aux services d’une banque. Si tous les téléphones mobiles pouvaient se transformer en succursales bancaires ou en caisses enregistreuses pour de petites entreprises, nous croyons que les retombées économiques de l’inclusion financière pourraient transformer les pays pauvres de la planète. Nous constatons déjà des résultats mesurables qui appuient cette hypothèse au Kenya. En moins de cinq ans, 70 p. 100 des adultes du pays ont obtenu l’accès au système financier et bancaire grâce à M-PESA, un service mobile de transfert d’argent[221].

M. Shariff a indiqué qu’en 2003 le Fonds Aga Khan pour le développement économique a créé une entreprise de téléphonie cellulaire en Afghanistan appelée Roshan. Elle y sert maintenant près de 4 millions d’abonnés. Selon ses explications :

[…] Roshan fournit aujourd’hui des services mobiles de transfert d’argent, ce qui lui permet d’offrir des services financiers aux 97 p. 100 d’Afghans qui n’ont pas accès aux banques. Nous utilisons aussi Roshan aujourd’hui dans le secteur à but non lucratif pour appuyer la télémédecine, ce qui permet aux Afghans de tirer parti des services médicaux de l’ensemble de leur pays, et même du monde entier. Un autre indicateur de l’effet multiplicateur de Roshan est que c’est actuellement l’un des plus gros contribuables du pays, fournissant à peu près 5 p. 100 de toutes les recettes fiscales du gouvernement[222].

M. Counts a aussi souligné l’importance des technologies nouvelles et émergentes. Il a mentionné un programme en vigueur en Ouganda où les téléphones cellulaires servent non seulement à télécharger des renseignements cruciaux, mais aussi à rassembler des renseignements au sujet des agriculteurs et de leurs récoltes et à les fournir à des entreprises de l’extérieur, qui sont alors en meilleure position pour intégrer ces agriculteurs à leurs activités. À son avis, « le téléphone mobile, lorsqu’il est utilisé par les gens qui sont dans les champs, c’est-à-dire les pauvres, peut représenter une façon de recueillir et de rassembler ces renseignements sans s’exposer à une grande partie des frictions qui peuvent survenir entre le secteur privé et les pauvres. Cela permet aussi de créer des partenariats qui profiteront aux deux parties[223]. »

M^me Hannam a elle aussi manifesté son enthousiasme pour les services bancaires mobiles, affirmant que cela « transformera sûrement le monde ». Elle a ajouté : « Nous serons de plus en plus en mesure d’accorder des prêts au téléphone, et les gens pourront, de leur côté, faire des paiements également par téléphone par l’entremise de nos points de distribution[224]. » Elle a expliqué qu’en Haïti, avant les téléphones cellulaires :

[…] la seule façon qu’une personne avait d’envoyer des fonds à un membre de sa famille vivant dans une autre localité distante de 150 kilomètres, par exemple, était de trouver un chauffeur de taxi ou d’autocar ou quelqu’un d’autre à qui on pensait pouvoir se fier et de lui confier l’argent en espèces pour qu’il le transmette en mains propres. Parfois, l’argent n’arrivait pas à destination et, lorsqu’il arrivait, c’était souvent très coûteux : 20, 30 et même 40 p. 100[225].

Alors que seulement 10 % de la population haïtienne a un compte bancaire, quelque 85 % des ménages ont accès à un téléphone cellulaire. M^me O’Neill a expliqué qu’après le tremblement de terre dévastateur de 2010 qui a anéanti presque complètement le peu d’infrastructures financières en Haïti, l’idée a germé de développer rapidement des services bancaires mobiles pour les remplacer. USAID et la Fondation Gates ont donc offert une subvention incitative pour récompenser la première entreprise à fournir de tels services; la Banque Scotia et une entreprise de téléphonie cellulaire haïtienne, Digicel, ont obtenu la subvention[226]. Selon M^me O’Neill, « dans un pays qui compte moins de deux succursales bancaires par 100 000 habitants, l’accès aux services financiers a presque doublé en moins de deux ans[227] ».

À la fin de 2010, la Banque Scotia et Digicel ont lancé un service de « porte-monnaie électronique » sous la marque de commerce TchoTcho Mobile qui permet aux Haïtiens d’effectuer des virements de fonds pour quelques sous par opération. À la fin de 2011, TchoTcho Mobile comptait plus de 473 000 utilisateurs et traitait près de 10 000 transactions par jour dans un pays où seulement 4 millions de personnes ont un téléphone portable[228]. Ce service a été à la fois profitable et efficace, a permis à la microfinance d’être encore plus accessible et a remporté des prix internationaux pour l’innovation en matière de développement. La Banque Scotia a l’intention d’offrir des services semblables dans d’autres pays d’Amérique latine et des Caraïbes[229].

M^me Hannam a aussi mentionné que la Banque Scotia avait eu de nombreuses discussions avec l’ACDI au cours de la dernière année pour échanger des renseignements et déterminer dans quels domaines la collaboration pourrait être améliorée. Elle a déclaré : « Nous avons eu quelques très bonnes discussions. Nous sommes persuadés qu’il y a des occasions de former des partenariats, de collaborer plus étroitement sur le terrain lorsque nous travaillons tous les deux dans les mêmes pays, pour échanger des renseignements sur ce que nous faisons et échanger des connaissances et des pratiques exemplaires[230]. »

Il y a donc un grand potentiel de développement pour les paiements par téléphone cellulaire et les systèmes connexes. Certains défis demeurent, cependant. En août 2012, le magazine The Economist faisait observer que plus de 120 entreprises offrent désormais une forme de services bancaires mobiles dans divers pays et que 90 autres devraient faire de même bientôt, mais aucune n’a connu le succès de M-PESA. La situation peut s’expliquer de nombreuses façons, allant de la position dominante de l’instigateur de M-PESA au Kenya aux obstacles liés à la réglementation des systèmes bancaires mobiles dans de nombreux pays[231]. De toute façon, ceux qui s’intéressent à cette technologie et qui souhaitent reprendre l’initiative réussie de M-PESA pour l’appliquer dans d’autres pays pourront tirer d’importantes leçons de l’expérience menée au Kenya. Selon M. Dunford, « l’enthousiasme pour les transactions financières au moyen des téléphones cellulaires dépasse la réalité, mais c’est tout de même un domaine d’expérimentation extrêmement actif et très prometteur[232] ».

Ressources naturelles

Parmi les sujets abordés le plus souvent devant le Comité, il a été question du rôle du secteur des ressources naturelles — plus particulièrement l’exploitation minière — dans l’atteinte des objectifs de développement. Les témoignages à ce sujet étaient polarisés et révélateurs de vieux débats. La section qui suit donne un aperçu des principaux points de vue entendus. Les témoins ont fait part des nombreux défis liés plus particulièrement à l’extraction, mais les solutions avancées par la majorité, surtout la nécessité de renforcer le pouvoir des gouvernements locaux, étaient souvent les mêmes que celles privilégiées ailleurs dans le rapport.

En général, les témoins conviennent que les ressources naturelles peuvent contribuer à la croissance économique et à la réduction de la pauvreté dans les pays en développement. Ils soulignent également la nécessité fondamentale pour les gouvernements des pays hôtes, d’une part, d’assumer de manière transparente et responsable leurs responsabilités sociales, économiques et réglementaires et pour les industries minières et autres, d’autre part, de travailler en étroite collaboration avec les collectivités locales pendant tout le processus de mise en valeur des ressources. Parallèlement, bon nombre de témoins soutiennent que l’exploitation minière à grande échelle peut en réalité compliquer le processus de mise en valeur, surtout lorsque les gouvernements n’ont pas la capacité d’assumer de telles responsabilités.

Puisque les entreprises canadiennes sont des chefs de file mondiaux dans le domaine de l’extraction minière et d’autres ressources, il importe, dans le cadre de la politique canadienne étrangère et de développement, de savoir comment veiller à ce que le secteur des ressources naturelles contribue efficacement à l’atteinte des objectifs de développement. M. Shariff a déclaré ce qui suit :

[...] il est [...] incontournable que la richesse minière du monde en développement sera un moteur essentiel de l’avenir de ces pays. Cela n’est cependant pas la fin de la réponse, c’est seulement le début de la question. Le problème est maintenant de savoir quel soutien nous sommes prêts à fournir au monde en développement pour l’aider à bien gérer ses ressources naturelles de manière à ce qu’elles soient une force et un moteur de développement national. Voilà la vraie question, et je ne pense pas qu’il y ait encore de réponses claires[233].

Sur la question de la nécessité fondamentale de renforcer le pouvoir du gouvernement du pays hôte dans ce domaine, M^me Karin Lissakers du Revenue Watch Institute a aussi fait remarquer « qu’il s’agit d’un domaine complexe. Il n’existe pas de solution unique. Vous devez vous attaquer à de nombreuses questions fondamentales de façon simultanée afin d’obtenir des effets positifs durables[234]. »

Ressources naturelles et développement

Comme le démontre l’histoire du Canada, les ressources naturelles peuvent jouer un rôle important dans le développement de l’économie locale et nationale. Étant donné son expérience, le Canada est un chef de file dans le domaine de l’expertise et de l’exploitation minières, tant au pays qu’ailleurs dans le monde. À l’échelle internationale, selon M. Pierre Gratton de l’Association minière du Canada :

Le secteur minier canadien est un des principaux investisseurs de notre pays à l’étranger; il représente quelque 10 p. 100 des investissements extérieurs directs du Canada, et la valeur totale des actifs miniers canadiens à l’étranger s’élèvent à 109 milliards de dollars. Les deux tiers de ces actifs sont situés dans l’hémisphère occidental, et près de 50 p. 100 d’entre eux se trouvent dans seulement trois pays : le Mexique, le Chili et les États-Unis[235].

Pour illustrer la taille de l’industrie, M. Ross Gallinger de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs a déclaré ce qui suit : « Il y a 1 600 entreprises canadiennes inscrites à la Bourse de Toronto; probablement 700 à la Bourse d’Australie; et environ 200 à la Bourse de New York[236]. »

L’abondance des ressources naturelles constitue possiblement un moteur important pour les pays en développement, en raison des avantages qui peuvent en découler comme les transferts fiscaux directs aux autorités locales et les redevances qui leur sont versées, l’emploi et le l’achat de service, la création d’entreprises connexes et les programmes de développement communautaires. M^me Lissakers a indiqué au Comité que l’organisme qu’elle représente se consacre spécifiquement aux secteurs pétrolier, gazier et minier surtout parce que « si on regarde les chiffres et le capital d’investissement, on s’aperçoit que ces ressources minérales peuvent transformer positivement bon nombre des pays pauvres dont le sol regorge de richesses[237] ».

Lors de son témoignage, M. Gallinger a cité les exemples du Ghana, du Chili et du Botswana qui prouvent que l’exploitation minière peut avoir des effets positifs pour les pays en développement[238]. M. Bergeron de Goldcorp a dit au Comité que l’entreprise qu’il représente est l’un des plus grands contribuables du Guatemala. En effet, elle a versé près de 80 millions de dollars l’an dernier en taxes et redevances au gouvernement fédéral, dont une partie versée volontairement au gouvernement local[239]. M. Horswill de Teck Resources a parlé des retombées locales attribuables aux activités de l’entreprise au Chili et à un partenariat dans une mine au Pérou, soit des taxes, l’emploi direct de citoyens du pays et l’effet multiplicateur en matière d’emplois indirects et pour les fournisseurs[240]. Au Burkina Faso, la mine IAMGOLD, qui compte 2 200 employés, est le plus important employeur privé[241].

Parallèlement, il y a pourtant aussi des exemples où la richesse des ressources naturelles n’a pas contribué comme elle l’aurait pu au développement durable[242]. M^me Catherine Coumans de Mines Alerte a soutenu dans un mémoire présenté au Comité qu’il existe une « recherche approfondie qui décrit en détail les façons dont l’exploitation minière à grande échelle entraîne en soi des déficits très importants et persistants en matière de développement, tant à l’échelle nationale que locale, au sein de nombreux pays en développement[243] ». Selon elle et d’autres témoins, comme M^me Karyn Keenan de la Coalition Initiative d’Halifax, la façon dont l’exploitation minière à grande échelle s’était faite dans certains pays n’ayant pas les capacités suffisantes pour pourvoir aux besoins de leurs citoyens ou pour réglementer l’industrie avait eu des effets négatifs sur l’environnement et engendré des conflits sociaux à l’échelle locale, ainsi que des déficits plus généraux en matière de développement à l’échelle nationale[244].

M^me Lissakers a aussi fait valoir que « dans bien des cas les minéraux ont en fait nui au développement économique et à l’équité sociale et économique[245] ». À son avis, « la pathologie de ce qu’on appelle la malédiction sort des ressources » repose sur des institutions très faibles, une forte corruption et, par conséquent, la négociation de mauvaises transactions.

Bien que l’on blâme souvent les entreprises, nous pensons qu’un partenariat et une structure de gouvernance convenue visant à régler le problème de la faiblesse sous-jacente des institutions dans les pays riches en ressources peuvent changer de façon positive la trajectoire de façon à ce que cela soit avantageux à la fois pour les investisseurs et pour les pays producteurs de ressources[246].

Selon M. Brown de l’Université d’Ottawa, « ce dont nous avons besoin, c’est d’une meilleure compréhension des deux aspects de l’extraction des ressources comme stratégie de développement, et de méthodes efficaces pour minimiser les dommages tout en maximisant les bienfaits[247] ». M. Gratton de l’Association minière du Canada a déclaré ce qui suit :

Nous avons été témoins d’investissements de ressources considérables dans le milieu de l’extraction. Dans certains cas, la population n’a pu profiter des retombées de ces investissements, il y a eu de la corruption et les investissements n’ont pas entraîné le développement espéré [...]

Au cours des dernières années, surtout par l’entremise du Conseil International des Mines et Métaux, nous nous sommes penchés sur ce problème, la soi-disant « malédiction des ressources ». Nous avons tenté d’identifier des moyens pour s’assurer que le problème ne survienne pas. On ne peut affirmer sans l’ombre d’un doute que la malédiction des ressources va frapper. Il n’est pas certain que le fait d’investir dans un projet minier en Afrique va empirer le sort du pays. Ça pourrait l’aider [...] La grande question est donc la suivante : comment pouvons-nous bien faire notre travail de développement? Comment s’assurer qu’il entraînera des retombées économiques à long terme?[248]

Dans l’ensemble, de nombreux témoins conviennent que la réduction des effets néfastes et l’optimisation des avantages liés à la mise en valeur des ressources naturelles dépendent en grande partie des efforts consentis pour renforcer le pouvoir des gouvernements nationaux et locaux des pays où se fait de l’extraction minière.

L’importance capitale des capacités institutionnelles

Comme il a été mentionné, les témoins ont établi des liens étroits entre la mise en valeur des ressources naturelles et la nécessité fondamentale, pour les gouvernements nationaux et locaux, de gérer de manière transparente, efficace et responsable la mise en valeur de ces ressources afin d’en faire profiter leurs citoyens. Cependant, le fait que de nombreux pays n’aient pas de telles capacités institutionnelles soulève de grands défis.

Selon M. Anthony Bebbington, professeur à l’Université Clark :

Le visage de l’exploitation minière et son expansion à grande échelle changent tellement, si profondément, que le développement dans un tel contexte se fait particulièrement complexe et difficile. Ces transformations ne rendent pas le développement impossible, certes, mais elles revêtent une telle ampleur qu’il n’est pas d’initiative en faveur du développement qui puisse s’en tenir aux projets proprement dits. En effet, il lui faudra viser le renforcement des institutions et songer à la réglementation, en plus de veiller à faire les choses dans l’ordre voulu[249].

M. Bebbington a soutenu qu’il faut s’attaquer systématiquement dès le départ à la question institutionnelle, mais il a aussi reconnu que « bien entendu, on ne peut pas reporter l’extraction des ressources naturelles indéfiniment en attendant que les institutions soient bâties ». Même en tenant compte de ce fait, il a fait valoir ce qui suit :

[…] il demeure que dans des cas comme celui du Nigeria et d’autres exemples historiques qui viendraient le corroborer, si l’économie extractive se développe très rapidement sans être assortie de progrès significatifs ‒ je songe notamment à la création d’institutions pour réguler l’économie et utiliser les ressources de manière transparente en vue de favoriser des relations plus solides entre les gouvernements et les citoyens ‒ il devient très difficile de se rattraper par la suite. Une fois que les mesures d’incitation sont déformées, une fois que la politique se fonde sur l’accès à des rentes, il devient très difficile de renverser la vapeur après le fait[250].

Des représentants de l’industrie minière sont conscients de l’importance des capacités institutionnelles et du fait qu’elles font souvent défaut dans les pays en développement.

Afin de rappeler l’importance pour les entreprises de pouvoir collaborer étroitement avec les institutions du gouvernement local et d’autres parties intéressées en vue de favoriser la croissance économique et sociale, M. Bergeron de Goldcorp a d’abord parlé des activités de l’entreprise au Canada. Goldcorp, qui construit une mine de 1,8 milliard de dollars dans le Nord du Québec, vient de signer un accord de coopération avec la nation crie de Wemindji pour la réalisation du projet, qui prévoit la formation de comités mixtes chargés de questions telles que la création d’emploi et l’acquisition de compétences, l’éducation ainsi que le développement des activités économiques et commerciales. M. Bergeron a affirmé que les chefs cris avaient déjà investi les fonds provenant du projet hydroélectrique de la baie James dans le développement des compétences et dans des entreprises qui sont maintenant en mesure de fournir des biens et services à Goldcorp et à d’autres projets dans la région. Par conséquent, les entreprises cries ont obtenu 81 % de l’ensemble des contrats octroyés par la mine Goldcorp en 2012, soit une valeur totale de 39,7 millions de dollars. Il a ajouté :

L’aspect essentiel des activités de développement consistait à accroître la capacité de ces collectivités de négocier des accords de collaboration avec de grandes entreprises multinationales, en l’occurrence Goldcorp. Grâce à cet accord de collaboration, la nation crie profitera directement des retombées de la mine. C’est le modèle que nous nous efforçons d’instituer pour l’ensemble de nos activités d’exploitation internationales et nous avons encouragé les fonctionnaires cris à partager leur expérience avec les collectivités locales où nous exerçons nos activités[251].

Il importe toutefois de reconnaître que le succès de l’exploitation d’une mine comme celle-ci repose sur des décennies d’expérience nationale et se produit dans des pays ayant de solides institutions gouvernementales, des règlements et d’autres mécanismes de contrôle, des facteurs dont disposent rarement les pays en développement. Les propos de M. Bergeron au sujet des activités de Goldcorp à l’étranger illustrent bien cette différence.

Il existe […] des défis lorsque notre société tente de conclure des accords de collaboration analogues dans d’autres régions du monde. Ces difficultés sont souvent attribuables au fait que les entreprises et les gouvernements locaux et nationaux ne sont pas équipés pour fournir les services les plus indispensables au bien-être socio-économique des collectivités locales, sans parler de la pénurie de travailleurs compétents pouvant se consacrer à l’exploitation minière[252].

M. Gallinger de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs abondait dans le même sens : « Les régions où se rendent les sociétés minières ne font pas l’objet d’une importante supervision gouvernementale[253]. » C’est notamment le cas dans les régions éloignées, où se trouvent souvent les mines. Il a souligné que, dans bien des cas, il existe des écarts entre les lois et règlements officiels et la capacité du gouvernement local de les faire respecter.

M. Chris Eaton d’Entraide universitaire mondiale du Canada (EUMC) a aussi insisté sur la grande importance des niveaux de gouvernance locaux et de district. À son avis, « le plus important […] est la nécessité d’étendre notre soutien à une gamme plus large de questions de gouvernance et de développement des capacités dans le secteur minier, en tenant compte des besoins particuliers de la société civile et des autorités nationales et locales là où il y a de l’exploitation minière[254] ». Il a fait remarquer que, dans le cas du Ghana par exemple, le gouvernement national « met théoriquement de côté certaines des redevances qu’il reçoit des sociétés minières pour financer les plans de développement des districts où œuvrent ces sociétés ». Il a cependant ajouté que « malheureusement, le mécanisme par lequel les districts pourraient réclamer leur part de ces ressources n’est pas encore établi ou opérationnel[255] ».

Concrètement, le défi consiste donc à créer de manière efficace des institutions locales et nationales et une gouvernance dans le secteur des ressources naturelles, tout en exploitant ces ressources. Après tout, il est beaucoup plus facile de parler de développement des « capacités » que de le faire.

Étant donné le nombre et l’importance des entreprises canadiennes dans l’industrie minière mondiale, la demande d’aide pour le développement d’institutions dans plusieurs pays et les défis particuliers que présente la gouvernance des ressources, de nombreux témoins ont affirmé que le Canada pourrait jouer un grand rôle dans ce domaine. M. Runde du Center for Strategic and International Studies a notamment soutenu que le Canada avait la possibilité d’exporter son expertise dans le secteur des ressources naturelles en raison de la force et du savoir-faire démontrés. Il a déclaré :

Le Canada est réputé partout dans le monde pour sa gestion responsable de ces ressources, ce qui est une importante exportation canadienne qui doit être davantage inscrite dans la coopération en matière de développement. J’ai également en tête les gouvernements provinciaux qui ont très bien assuré l’intendance quant à leurs ressources. Il s’agit là d’un des trésors cachés du développement international[256].

Il y a des raisons impérieuses de fournir une telle aide. La plus évidente et la plus importante est la relation de cause à effet entre la solidité des institutions et les avantages pour la société découlant de la mise en valeur des ressources naturelles, dont il a déjà été abondamment question. Cependant, au-delà de la justification du développement visant à assurer une solide gouvernance des ressources, de nombreux témoins ont fait valoir d’autres raisons pour contribuer au développement des capacités. Le secteur de l’extraction faisant de plus en plus l’objet d’examen, les entreprises et même des pays comme le Canada « risquent leur réputation » s’ils ne veillent pas à ce que les exploitations, où qu’elles soient, respectent les normes sociales, environnementales, en matière de droits de la personne et autres les plus élevées.

Gouvernance des ressources et transparence des revenus

Outre l’aide au développement des capacités, bon nombre de témoins ont souligné la nécessité de s’occuper particulièrement de la capacité des institutions en matière de gestion des recettes de l’exploitation des ressources, soutenant que c’est un domaine où des agences de développement comme l’ACDI peuvent et devraient jouer un rôle important. Comme M^me Lissakers l’a indiqué : « un gouvernement transparent et responsable constitue un autre élément majeur qui transformera ces ressources en développement[257]. » À son avis, une telle gouvernance peut « considérablement augmenter les chances pour ces pays riches en ressources de devenir autosuffisants, de se financer eux-mêmes et d’avoir une économie prospère[258] ». L’honorable Jim Abbott a déclaré ce qui suit au Comité :

La bonne gouvernance a des effets positifs : société pacifique, confiance des investisseurs, économie diversifiée et liens en amont et en aval avec l’industrie extractive, croissance économique, infrastructure sociale améliorée, partage de la prospérité et répercussions sociales positives. Tout le monde ici aimerait être lié à cette liste[259].

La capacité dans le domaine de la gouvernance des ressources est cruciale parce qu’elle a une incidence sur la capacité des pays, où d’importants projets de mise en valeur des ressources naturelles sont en cours, de négocier des ententes équitables avec des entreprises au profit de leurs citoyens. M^me Lissakers a donné l’exemple du Cameroun et de la Tanzanie pour illustrer ces propos.

Le Cameroun reçoit peut-être 12 ¢ le dollar par baril de pétrole qu’il produit. La Norvège, par comparaison, reçoit 78 ¢ sur chaque dollar. La Tanzanie, où l’on retrouve de nombreux intérêts miniers canadiens, produit chaque année de l’or pour une valeur d’environ 1 milliard de dollars, mais ne reçoit environ que 100 millions de dollars en recettes fiscales.

Elle a alors soutenu que :

Il est essentiel de rétablir l’équilibre. Cela est bon pour les investisseurs, pour attirer des investisseurs, car ce sont les investisseurs qui ont la technologie et le capital pour mettre ces ressources en valeur, et aussi parce que cela génère une part équitable des subventions économiques pour les gouvernements. Cela signifie que ces gouvernements doivent avoir la capacité technique de négocier de façon efficace, de surveiller les concessions et de gérer les recettes[260].

La capacité du gouvernement est essentielle à la gouvernance des ressources, mais certains témoins ont fait valoir que les parlements constituaient aussi un élément clé de la question. À titre d’exemple, M. Jean-Paul Ruszkowski du Centre parlementaire a déclaré que « les économies émergentes ont surtout besoin d’avoir les outils qu’il faut pour que les gouvernements, les parlements et les parties intéressées parviennent à une compréhension commune des occasions offertes par les industries extractives et pour atténuer les risques qui y sont liés[261] ». Il a ajouté qu’« un bon moyen d’atteindre l’équilibre entre les points de vue divergents à ce sujet, c’est d’accroître la capacité et les connaissances des parlementaires, de sorte qu’ils puissent contribuer à la bonne gouvernance dans le secteur de l’industrie[262] ». À son avis, les parlementaires doivent jouer un rôle important à toutes les étapes du processus d’extraction des ressources, à savoir décider d’extraire les ressources, négocier la meilleure entente, mettre en valeur ces ressources et optimiser les recettes qui en découlent[263].

M^me Lissakers a tenu des propos semblables sur l’importance de la capacité des parlements, rappelant qu’« au bout du compte, les parlements devraient avoir une responsabilité de surveillance en ce qui concerne les mesures prises par leur propre gouvernement »[264]. Elle a ajouté que l’organisme qu’elle représente, Revenue Watch, était « très encouragé » par le travail fait en Tanzanie, où les ateliers de base pour les parlementaires qui siègent aux comités concernés ont contribué à faire d’un « Parlement [qui] donnait son approbation de façon automatique » un Parlement qui a commencé à poser des questions au gouvernement sur le développement des ressources naturelles du pays. Le Parlement a même été jusqu’à renvoyer un récent projet de loi sur les mines parce qu’il estimait que la structure des redevances était très défavorable à la Tanzanie et que la loi ne prévoyait pas suffisamment de mécanismes de surveillance. Il vient de demander au gouvernement de présenter son plan global pour le développement à long terme du secteur gazier du pays. Selon M^me Lissakers, « cela changera les règles du jeu ». Elle a rappelé l’importance symbolique et pratique pour le Parlement de « demande[r] des comptes, des explications et des descriptions des politiques de façon publique, grâce à des audiences et à des discussions publiques[265] ».

La corruption, qui peut prendre diverses formes, dont le versement de pots-de-vin et le détournement à leurs propres avantages des recettes tirées des ressources par certaines personnes d’un pays donné, est un autre défi important lié à l’extraction et à la gouvernance des ressources. Visiblement, elle n’est pas limitée à ce secteur. En effet, le surintendant Stephen Foster de la Gendarmerie royale du Canada a affirmé que les industries extractives faisaient partie de l’un des « domaines où le risque de corruption internationale est grand » en raison des fortes sommes en jeu et de l’intervention de fonctionnaires influents[266]. En plus de sensibiliser et de prévenir les entreprises et les fonctionnaires canadiens, les groupes de lutte contre la corruption internationale de la GRC, établis à Ottawa et à Calgary en 2008, remplissent des fonctions « de prévention, de détection et d’enquête en matière de corruption internationale[267] ».

Exigences en matière de divulgation de plus en plus nombreuses

D’importants progrès ont été réalisés au cours de la dernière décennie dans le domaine de la transparence des recettes dans les industries extractives. La coalition Publiez ce que vous payez, qui préconise plus de transparence et une plus grande obligation de rendre compte dans les secteurs pétrolier, minier et gazier, en est un exemple. La coalition compte maintenant plus de 600 organismes membres de la société civile[268]. Au fil des ans, elle a élargi l’appel qu’elle avait lancé, le faisant passer de la divulgation des revenus des entreprises et des gouvernements à « une gestion et une dépense responsables et transparentes des fonds publics qui sont essentielles pour lutter contre la pauvreté, la corruption et l’autocratie qui sont trop souvent les fléaux des pays riches en ressources naturelles[269] ».

L’Initiative pour la transparence dans les industries d’extraction (ITIE), qui fait participer de multiples parties prenantes, est primordiale à l’échelle internationale. L’ITIE vise à accroître la transparence et la reddition de compte grâce à une méthodologie « solide mais flexible » pour suivre et rapprocher les paiements de l’industrie extractive et les revenus des gouvernements à l’échelle nationale des pays participants[270]. La norme ITIE est une norme mondiale, mais dans chaque pays le processus est surveillé par un groupe multipartite formé de représentants du gouvernement, de l’industrie et de la société civile[271]. M^me Lissakers a dit appuyer l’ITIE parce qu’elle « donne à la société civile une place à la table, et […] que cela renforce les mécanismes de responsabilisation internes dans les pays en développement[272] ».

Ce sont les États-Unis qui ont créé le projet national sans doute le plus marquant et le plus influent dans le domaine. En effet, en 2010, les Américains ont adopté la loi intitulée Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act; dont l’article 1504 exige des entreprises inscrites auprès de la Commission des valeurs mobilières des États-Unis (Securities and Exchange Commission) qu’elles fassent rapport des paiements versés au gouvernement américain ou autres dans le cadre de l’exploitation commerciale du pétrole, du gaz naturel ou des mines. La divulgation est faite par pays et par projet selon le type de paiement.

La mise au point des règles requises pour la mise en œuvre des nouvelles dispositions s’est avérée difficile et coûteuse en temps, un exercice que la Commission n’a pu terminer avant le mois d’août 2012. La précision des « paiements » que les entreprises doivent divulguer est l’un des éléments importants des nouvelles règles. Selon la définition, il s’agit des :

• Taxes;
• Redevances;
• Droits (notamment les droits de licence);
• Droits de production;
• Primes;
• Dividendes;
• Améliorations aux infrastructures[273].

Les règles étant maintenant établies, les entreprises américaines, canadiennes et autres inscrites aux États-Unis seront tenues de faire un rapport annuel pour les exercices financiers se terminant après le 30 septembre 2013[274].

M^me Lissakers a exprimé son appui à de telles exigences, ajoutant que « l’Union européenne s’apprête à adopter une loi équivalente[275] ». M. Raymond Baker de Global Financial Integrity a lui aussi plaidé en faveur d’une plus grande transparence de la part des multinationales qui exercent leurs activités dans des pays en développement. Dans le cas précis du secteur de l’extraction, il a déclaré :

[…] il ne fait aucun doute que les industries extractives doivent rendre des comptes rigoureusement sur les montants qu’elles versent au gouvernement des pays où elles sont établies, divulguant intégralement le produit des ventes, les profits réalisés et les taxes acquittées[276].

De nombreuses entreprises canadiennes sont inscrites aux États-Unis, et seront donc assujetties à la loi Dodd-Frank, mais les autres ne le seront pas à moins que le Canada décide d’adopter des exigences semblables[277]. À ce sujet, M^me Lissakers a déclaré :

Afin que les règles du jeu soient équitables pour toutes les sociétés, nous estimons qu’il est important que des pays importants comme le Canada adoptent une loi semblable ou des exigences de réglementation semblables par le biais de leurs organismes de réglementation provinciaux [...] Le Canada est cependant particulièrement important, car, comme vous le savez, plus de la moitié des sociétés minières dans le monde sont canadiennes. Le Canada, qui est un important producteur pétrolier et minier, devrait donner l’exemple. Nous espérons que votre gouvernement appuiera ces exigences législatives[278].

Interrogé sur la position de l’industrie quant à l’obligation de faire rapport, M. Gratton a fait remarquer « qu’on reconnaissait de plus en plus les bienfaits de la transparence dans le milieu des affaires[279] ». Rappelant qu’il faut appuyer l’ITIE pour être membre du Conseil international des mines et métaux, il a ajouté que « les grandes sociétés adhèrent au concept[280] ». De plus, il a signalé que les membres de l’organisme qu’il représente « sont tous des sociétés qui font l’objet de double cotation au New York Stock Exchange, et s’attendent à devoir se conformer à la loi Dodd-Frank; ils ne s’en plaignent pas. Ils attendent simplement les règlements ». Il a aussi affirmé que « la pratique qui veut que les paiements accordés au gouvernement soient publiés porte ses fruits au niveau de la rentabilité des sociétés minières[281] », mais il a mentionné que de telles exigences pourraient s’avérer plus lourdes pour les plus petites entreprises.

Au début du mois de septembre 2012, on a annoncé que l’Association minière du Canada et l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs s’étaient jointes aux organismes Publiez ce que vous payez et Revenue Watch Institute afin de former le Groupe de travail sur la transparence des recettes provenant des ressources naturelles. Le groupe a pour objectif :

[…] d’élaborer un cadre de référence pour la divulgation des montants versés aux gouvernements par les sociétés minières et pétrolières canadiennes œuvrant au Canada et à l’échelle internationale d’ici juin 2013. Ensuite, le groupe de travail fera des recommandations de politiques aux décideurs du gouvernement fédéral et aux organismes provinciaux de réglementation des valeurs mobilières afin que le Canada adopte des exigences sur la divulgation obligatoire fondées sur le cadre de référence[282].

Lors de l’annonce de la création du groupe de travail, le directeur adjoint de Revenue Watch Institute a soutenu que :

Les régimes actuels de divulgation ne génèrent pas les mêmes renseignements au sein des différentes bourses ni pour toutes les sociétés [...] Idéalement, la réaction du Canada sera plus positive en fonction des normes actuelles de communication de l’information et créera un cadre de référence qui aplanira les disparités pour faire en sorte que toutes les sociétés respectent les mêmes normes de divulgation élevées, quel que soit l’endroit où elles exercent leurs activités[283].

De son côté, la directrice de Publiez ce que vous payez Canada a déclaré : « Nous espérons reproduire ou dépasser le type de règlements prévus dans la loi américaine Dodd-Frank[284]. »

Responsabilité sociale des entreprises

Lors des discussions sur le secteur des ressources naturelles, de nombreux témoins ont parlé de la responsabilité sociale des entreprises (RSE), certains reprenant le débat qui a déjà eu lieu à ce sujet au Comité[285]. Le rapport ne vise pas à fournir une étude détaillée du débat sur la question, mais il dégage les préoccupations les plus pertinentes à l’étude du Comité sur la question plus générale du rôle que joue le secteur privé dans le développement.

Au fil des décennies, les sociétés de divers secteurs ont graduellement accepté le fait qu’elles ont des responsabilités en matière de droits de la personne, d’environnement, etc., envers les pays où elles exercent leurs activités. En 2008, M. John Ruggie, alors représentant spécial de l’ONU pour la question des droits de l’homme et des sociétés, soutenait que « la responsabilité sociale des entreprises occupe l’espace entre les exigences imposées par la loi aux entreprises et le rôle que l’on attend normalement qu’elles jouent dans la société. En règle générale, les attentes sociales évoluent plus rapidement que les lois et elles établissent ce que l’on appelle parfois le ‟permis social d’exploitation” d’une entreprise ». Il affirmait aussi que « l’écart entre les exigences juridiques et les principales attentes sociales est particulièrement large dans les pays où il y a une piètre gouvernance et où la primauté du droit reste relative. Dans ce contexte, les entreprises peuvent prendre un certain temps avant de comprendre que le respect de la loi en soi ne suffit pas au bon fonctionnement de l’entreprise[286] ». M. Bebbington a lui aussi affirmé au Comité que la légalité seule ne suffit pas à assurer la légitimité lorsqu’on considère l’exploitation minière[287].

Dans le cas particulier de l’évolution de la responsabilité sociale des entreprises et des industries extractives, M^me Luning a rappelé au Comité que « la RSE a été principalement élaborée en réaction à la résistance contre les opérations minières. La perte de moyens de subsistance, de mode de vie et des menaces aux communautés locales ont déclenché une résistance, et la RSE a été une réaction à cela[288] ». Comme dans d’autres secteurs, les entreprises de l’industrie extractive ont pris des mesures au fil des ans pour tenter de trouver des solutions, adoptant un large éventail de normes et de pratiques en matière de responsabilité sociale. La mise en œuvre et l’efficacité de cette responsabilité demeurent une question controversée pour une grande partie du milieu du développement, mais ses principes fondamentaux sont maintenant largement acceptés.

Au cours des dernières années, il y a eu une émergence de cadres et d’initiatives liés à la responsabilité sociale des entreprises, qui codifient les normes acceptées internationalement et valorisent les pratiques exemplaires. Des représentants de l’industrie minière ont déclaré que les entreprises canadiennes respectent les principes d’un nombre de plus en plus grand de cadres et de programmes.

La question de la responsabilité sociale des entreprises est complexe et multidimensionnelle, mais certains grands points doivent être soulignés.

• Il existe une grande diversité de cadres et d’initiatives en matière de responsabilité sociale des entreprises conçus par des organismes intergouvernementaux, des associations d’industries, des organismes de la société civile ou par plusieurs d’entre eux (multipartite).
• Les mécanismes peuvent combiner plusieurs grands éléments, notamment les droits de la personne, les responsabilités environnementales et sociales, ou viser des questions précises; ils peuvent aussi être propres à un contexte, comme dans le cas d’activités d’extraction dans des pays de faible gouvernance.
• Les cadres de responsabilité sociale des entreprises orientent les entreprises sans leur imposer d’autres obligations légales.

Au nombre des principaux exemples de cadres, principes directeurs et mécanismes de responsabilité sociale des entreprises pertinents au secteur de l’extraction se trouvent les documents suivants[289] :

Pour les secteurs multiples

• Principes directeurs de l’OCDE pour les entreprises multinationales (intergouvernementaux) — Principes directeurs complets mis à jour en 2011 auxquels 44 gouvernements ont adhéré. Ils sont recommandés pour les multinationales qui exercent des activités dans un pays adhérant ou à partir de celui-ci dans des domaines comme l’environnement, la publication d’informations, les droits de la personne, les relations professionnelles, la lutte contre la corruption, les intérêts des consommateurs, la science et la technologie, la concurrence et la fiscalité.
• Pacte mondial de l’Organisation des Nations Unies (intergouvernemental) — Une initiative de l’ONU destinée aux entreprises qui souhaitent aligner leurs opérations sur 10 principes universellement acceptés touchant les droits de l’homme, les normes du travail, l’environnement et la lutte contre la corruption.
• Normes de performance en matière de durabilité environnementale et sociale de la Société financière internationale (Groupe de la Banque mondiale) (intergouvernementales) — Mis à jour en 2012, le document regroupe huit normes de rendement dans les domaines de l’environnement, de la main-d’œuvre, de l’acquisition de terres et des peuples autochtones, que les clients de la Société financière internationale (SFI) doivent respecter pendant la durée de l’investissement consenti par la Société financière internationale.

Pour un secteur particulier

• Initiative pour la transparence dans les industries d’extraction (multipartite) — Initiative multipartite à laquelle participent des gouvernements, des entreprises, des organismes de la société civile et des investisseurs en faveur de la divulgation et de la vérification des paiements versés par les entreprises et des recettes des gouvernements provenant des secteurs pétrolier, gazier et minier.
• Guide OCDE sur le devoir de diligence pour des chaînes d’approvisionnement responsables en minerais provenant de zones de conflit ou à haut risque — (multipartite) Recommandations visant à aider les entreprises pouvant s’approvisionner en minerais ou en métaux provenant de zones de conflit ou à haut risque à respecter les droits de la personne et à éviter de contribuer au conflit armé.
• Principes volontaires sur la sécurité et les droits de l’homme (multipartites) — Les seuls principes directeurs en matière de droit de la personne conçus expressément pour les entreprises pétrolières, gazières et minières. Ils les guident quant à la façon d’assurer la sécurité des opérations, tout en respectant les droits de la personne et les libertés fondamentales.
• Principes de l’Équateur (organisme unique) — Normes du secteur financier servant à identifier, à évaluer et à gérer le risque social et environnemental en matière de financement de projet.
• Cadre du Conseil international des mines et métaux en matière de développement durable (organisme unique) (en anglais seulement) — Le cadre en matière de développement durable, comprenant 10 principes, a été élaboré après avoir consulté les parties intéressées. Les membres du Conseil sont tenus d’appliquer ces principes.

M. Gallinger de l’Association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs a cité un exemple du fonctionnement de l’un de ces cadres, soit les Principes de l’Équateur :

Une entreprise doit respecter deux éléments avant de s’implanter dans un pays en voie de développement. Je vais me servir du Pérou comme exemple.

Étant donné qu’une exploitation minière coûte de 500 millions à des milliards de dollars, l’entreprise devra probablement se tourner vers les banques pour obtenir du financement. La majorité des banques suivent les principes de l’Équateur, ce qui oblige l’entreprise à suivre les normes en matière de développement édictées par la Société financière internationale. Il faut notamment procéder à une évaluation environnementale. Elle donne à l’entreprise une idée de ce dont il faut tenir compte en ce qui concerne l’eau, l’air et la terre. Elle détermine aussi les activités et la façon dont l’entreprise s’assurera d’atténuer les effets sur l’environnement. Même le Pérou dispose du processus pour réaliser une telle évaluation.

Cela comprend également une évaluation de l’impact social des effets sociaux potentiels et les mesures que l’entreprise entend prendre pour les atténuer[290].

La plupart des programmes de responsabilité sociale des entreprises mis en place par les sociétés minières sont appliqués localement près du site d’extraction. Ils visent à atténuer les effets négatifs et à entretenir de bonnes relations avec les collectivités locales. En ce qui concerne les consultations auprès de la population locale, M. Bergeron de Goldcorp a expliqué que la société consulte les autochtones et d’autres résidents de deux façons. Il a ajouté qu’en plus de consulter les gouvernements locaux et provinciaux :

Nous les consultons également dans l’exploitation minière proprement dite. Nous leur faisons visiter l’exploitation, nous leur expliquons une série de questions techniques qu’ils ne comprennent pas en ce qui a trait au fonctionnement d’une mine et ensuite nous discutons avec eux des mécanismes de grief qui existent dans la communauté[291].

Il a affirmé que les « investissements [de notre société] comprennent également le financement de projets de développement communautaire, qui sont une partie importante de notre licence sociale d’exploitation dans les divers pays et collectivités[292] ». Selon M. Horswill de Teck Resources, la société qu’il représente « concentre ses efforts sur l’établissement de relations locales, de relations professionnelles et d’autres relations afin d’appuyer le développement. Nous n’avançons qu’avec l’appui des collectivités en cause, appui que nous essayons d’obtenir par tous les moyens possibles[293] ».

Les programmes de responsabilité sociale des entreprises financés par ces dernières ne peuvent régler tous les problèmes des pays en développement, mais ils peuvent entraîner des effets positifs en santé, en éducation, etc., pour les citoyens dans certaines circonstances. Même dans un tel contexte, M. Gallinger a souligné l’importance de l’engagement local. À son avis, il faut voir les travaux préparatoires sous l’angle de l’inclusion, donnant à entendre que l’entreprise devrait se concentrer sur la durabilité, au lieu de s’investir unilatéralement dans la construction d’un service comme une école locale. L’entreprise demande ainsi aux collectivités : « comment nous pouvons collaborer pour [vous] permettre d’avoir un gagne-pain, de développer [vos] capacités et de [vous] servir de ce que nous faisons comme tremplin pour l’avenir[294] ». Un tel engagement auprès des collectivités revêt une importance capitale, mais il a également reconnu que cela constituerait toujours un défi.

[…] un cas peut tout de même faire surface. C’est ainsi que les entreprises gèrent le tout. Ce sera toujours un défi. Les collectivités évolueront également. Il faut tenir compte des aspects générationnels. La jeune génération grandira et aura des attentes complètement différentes.

Il faut constamment avoir cette discussion. Il faut toujours trouver un moyen de collaborer avec les collectivités pour qu’elles sentent vraiment qu’elles profitent aussi de la mise en valeur des ressources[295].

En plus de ces défis quotidiens, il peut y avoir d’autres problèmes liés aux projets de responsabilité sociale des entreprises. Dans la pratique, selon la façon dont ces projets sont conçus et planifiés, ils peuvent ne pas être viables après le départ de l’entreprise de la région. Selon M. Bergeron :

Les exploitations minières sont souvent appelées à fournir de nombreux services de base à nos employés dans les collectivités où les gouvernements étrangers n’ont traditionnellement pas été à la hauteur de la tâche. En plus de la création d’emplois, notre société investit dans de nombreuses activités liées à la santé, à l’éducation et à la création d’entreprises [...] Par le fait de financer de nombreux projets d’infrastructure, notre société doit relever de nombreux défis auprès des gouvernements locaux et nationaux en raison de la dépendance que cela crée vis-à-vis de la gestion et de l’exploitation de ces installations. Bien que notre société ait la capacité de financer le fonctionnement des installations, la stratégie n’est pas viable à long terme[296].

Un problème beaucoup plus profond peut survenir lorsque les responsabilités de tels projets sont mal définies et que les rapports de responsabilisation sont fragilisés. Cela incite ainsi les habitants de la localité à se tourner vers les entreprises plutôt que vers leur gouvernement pour obtenir les services nécessaires ou amène le gouvernement local à s’intéresser davantage aux entreprises génératrices de recettes qu’à leurs citoyens. Comme il a été mentionné précédemment dans le rapport, des témoins, dont les professeures Sabine Luning et Bonnie Campbell, ont soutenu que de telles distorsions dans les rapports de responsabilisation nuisent à l’établissement de gouvernements forts et légitimes.

Ressources naturelles et partenariats public-privé

En 2009, le gouvernement du Canada a adopté la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises pour les sociétés extractives canadiennes présentes à l’étranger, que l’ACDI a contribué à mettre en œuvre depuis. Le ministre de la Coopération internationale annonçait en septembre 2011 que, dans le cadre de cette stratégie et vu l’intérêt général que l’Agence porte à la croissance économique durable, l’ACDI versera environ 26,7 millions de dollars sur 5 ans pour l’Initiative régionale andine (ARI) afin de promouvoir la mise en place efficace de la responsabilisation sociale des entreprises (20 millions) et d’établir des partenariats dans le cadre de 3 projets pilotes avec des organisations non gouvernementales et de grandes sociétés minières (6,7 millions). Il s’agit des trois projets pilotes suivants :

• Un projet de trois ans au Ghana, mis en œuvre conjointement par Entraide universitaire mondiale du Canada (EUMC) et cofinancé par Rio Tinto Alcan, visant à former 400 jeunes et à renforcer la capacité du gouvernement local à fournir des services d’enseignement et de l’eau potable (ACDI : 500 000 $; EUMC/Rio Tinto Alcan : 428 000 $);
• Un projet de cinq ans et demi au Burkina Faso, mis en œuvre par Plan Canada et cofinancé par IAMGOLD, visant à former de la main-d’œuvre dans le secteur minier et d’autres secteurs dans 13 collectivités (ACDI : 5,7 millions; Plan Canada : 0,9 million; IAMGOLD : 1 million);
• Un projet de trois ans et demi au Pérou, mis en œuvre par Vision mondiale Canada et cofinancé par Barrick Gold, visant à augmenter les revenus et le niveau de vie de 1 000 familles touchées par l’exploitation minière (ACDI : 500 000 $; Vision mondiale/Barrick Gold : 500 000 $)[297].

Ces trois projets pilotes ont été l’objet d’un débat lors des audiences du Comité. Les avantages des projets n’ont pas été contestés souvent, mais bon nombre de témoins ont soutenu que ces arrangements ne correspondaient pas au meilleur usage possible du financement public pour le développement, soit parce qu’ils risquaient de brouiller davantage les rapports de responsabilisation entre les secteurs public et privé, soit parce qu’ils servaient en fait à subventionner le travail de responsabilité sociale pour lequel les entreprises devraient payer. M. Brown, par exemple, a déclaré que « la question n’est pas de savoir s’il vaut la peine de former 1 000 personnes ou non. Notre position est que, si l’argent disponible est limité, quel est le meilleur usage qu’on puisse en faire? Dans ce contexte, il n’est pas évident que l’argent devrait être dépensé avec Vision mondiale et Barrick Gold dans des collectivités touchées par l’exploitation minière[298] ». Il a ajouté :

Mon principal message est que l’utilisation des deniers publics par des sociétés privées dans un but de développement — et, par développement, j’entends atténuation de la pauvreté et de l’inégalité — ne doit se faire qu’avec la plus extrême prudence, et que ma préoccupation est que les partenariats actuels avec ces sociétés minières et ces ONG ne sont pas conformes à la norme d’un usage efficace de l’aide publique au développement[299].

En ce qui concerne ces projets pilotes, M. Kenneth Georgetti du Congrès du travail du Canada pense que :

Les projets de RSE n’ont absolument rien à voir avec les principes de responsabilité des sociétés tels que le perçoit la collectivité internationale qui se penche sur ces questions. Nous craignons que ces projets serviront plutôt à faire oublier des conflits locaux qui sont déjà survenus ou qui découleront de tout projet d’investissement[300].

Toutefois, M. Dade a prétendu que c’était une erreur de considérer qu’un partenariat avec le secteur privé constitue une forme de subvention. À son avis, « il y a […] fécondation mutuelle. Ce n’est pas une subvention. On méconnaît complètement la situation si on pense que c’est une subvention. Je l’affirme, tous ceux qui touchent à cette question seraient d’accord avec moi[301]. » De son côté, M. Pierre Gratton de l’Association minière du Canada a déclaré que « ces trois partenariats contribueront à aplanir le principal obstacle à l’optimisation des retombées des importants investissements du secteur privé dans les pays en développement : l’absence de capacité »[302]. Il a ajouté :

Le débat qui a eu cours il y a quelques semaines a conféré à ces trois projets plus de notoriété qu’ils n’en méritent puisqu’ils ont été élaborés, dans une grande mesure, du bas vers le haut. Les compagnies ne se sont pas tournées vers l’ACDI pour demander des fonds puis trouver un partenaire. Les ONG en question ont identifié les projets sur le terrain dans les pays. Les ONG cherchaient des partenaires. Les compagnies se sont présentées à titre de partenaires potentiels. Les ONG ont fait preuve de diligence avec les compagnies. Je pense que ça convenait aux deux parties.

Après avoir créé des projets, l’ACDI a exprimé son intérêt[303].

La ministre de la Coopération internationale de l’époque l’a confirmé ainsi au Comité : « Ces projets ont été élaborés avec des organisations canadiennes, qui ont ensuite fait une proposition et présenté une demande à l'ACDI[304]. »

M. Chris Eaton d’EUMC a défendu à plusieurs égards le projet mis en œuvre au Ghana par l’organisme qu’il représente. Il a souligné qu’il s’agissait d’un projet pilote mis de l’avant par l’EUMC et appuyé par Rio Tinto Alcan et l’ACDI, que ce projet portait principalement sur le développement de la capacité du gouvernement d’un district du pays de s’occuper de questions comme l’enseignement, l’eau potable, l’hygiène et le chômage et qu’il ne visait pas à remplacer les programmes de responsabilité sociale de Rio Tinto Alcan qui, de toute manière, avait déjà cessé ses activités dans le district en question au moment du lancement du projet, mais qui avait décidé de maintenir le financement malgré tout[305]. Ayant admis qu’il connaissait moins bien les deux autres projets pilotes, M. Reilly-King du Conseil canadien pour la coopération internationale a déclaré ce qui suit au sujet du projet au Ghana :

Les initiatives de l’EUMC vont au-delà de l’éducation, de la santé et de la formation. L’organisme travaille avec le gouvernement du pays afin de s’assurer que les retombées des projets, les redevances que touche le pays, profitent aux citoyens. Je dirais que les mesures de l’organisme sont dictées davantage par son intérêt envers le développement que par ses intérêts commerciaux[306].

M^me Luning a affirmé que les projets en partenariat comme celui d’EUMC au Ghana pouvaient avoir des avantages concrets pour le développement, mais qu’il fallait faire la différence entre les responsabilités du secteur public et celles du secteur privé :

Les nouveaux partenariats publics-privés doivent s’efforcer de ne pas détourner l’attention de deux tâches centrales, l’une pour les acteurs publics et l’autre pour les entreprises privées. Pour ce qui est de l’acteur public, le gouvernement du Canada, il faut continuer à viser les partenariats publics-privés bilatéraux qui sont essentiels au développement institutionnel, cela étant d’autant plus vrai des jeunes pays miniers comme le Burkina Faso. Pour ce qui est de l’entreprise privée, des initiatives à grande échelle d’une société multinationale canadienne ou autre, l’accent doit être mis sur des processus de négociation adéquats avec les populations locales ainsi que sur l’atténuation des risques sociaux et environnementaux afin de prévenir l’exclusion économique et le sous-développement[307].

M. Bergeron a affirmé que l’entreprise qu’il représente appuyait les partenariats entre l’ACDI, les sociétés minières et les ONG en partie parce qu’ils contribuent à réduire la dépendance de la localité à l’égard des sociétés, une question qui a déjà été mentionnée :

Une stratégie visant à réduire cette dépendance doit être mise en œuvre et Goldcorp estime que l’utilisation optimale des compétences du gouvernement du Canada et des ONG permettra de diminuer la dépendance en augmentant par la même occasion les activités globales de développement dans les pays étrangers. C’est pourquoi nous suggérons l’établissement d’un partenariat trilatéral avec le gouvernement canadien et les ONG, qui sont mieux équipés pour exécuter les activités de développement économique et social[308].

Comme il a été mentionné précédemment, M. Gratton a dit au Comité que la question fondamentale était de savoir comment assurer le développement de manière à générer des retombées économiques durables :

C’est cet aspect qui me pousse à croire que les partenariats avec l’ACDI peuvent faire avancer les choses. Il s’agit de partenariats axés sur la coopération de compagnies qui comprennent mieux le développement international et les retombées de l’aide humanitaire que le secteur minier. La collaboration avec celles-ci donne lieu à des approches davantage créatives pour garantir que les avantages et les emplois associés au secteur de l’extraction puissent profiter à un plus grand nombre de personnes dans les collectivités entourant la mine et les collectivités de la région[309].

Dans l’ensemble, les témoignages entendus par le Comité sur le rôle du secteur des ressources naturelles dans le développement étaient l’écho de vieux débats sur cette question et de nouvelles perspectives. Les défis soulevés étaient souvent propres au secteur, mais le consensus qui se dégage des témoignages quant à la nécessité de renforcer la capacité des institutions gouvernementales, des parlements et des collectivités rendait compte des idées avancées dans d’autres contextes dans le rapport.