Les organismes de bienfaisance et sans but lucratif sont des acteurs importants du secteur des services sociaux, et ils ne peuvent investir et réaliser des profits que dans le respect des lois et règlements fiscaux du gouvernement fédéral. Aux termes de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR)[69], le gouvernement fédéral dispose de l’autorité à l’égard des avantages fiscaux consentis aux organismes sans but lucratif et aux organismes de bienfaisance. Certaines des règles fédérales qui régissent ces entités se retrouvent dans la LIR et son règlement d’application, alors que d’autres tiennent à la politique de l’Agence du revenu du Canada (ARC).

Comme l’ont dit des représentants du gouvernement, la LIR « vise à trouver un équilibre entre le fait de permettre aux organismes de bienfaisance de se livrer à des activités commerciales […] comme source de revenus tout en s’assurant que, au bout du compte, ces organismes se concentrent sur leurs fins et leurs activités de bienfaisance[70] ».

Cependant, certains témoins ont fait observer que les initiatives de finance sociale, puisqu’elles combinent les activités des organismes de bienfaisance/sans but lucratif avec celles du secteur privé, ne sont en fait pas couvertes adéquatement par la réglementation fiscale actuelle. Il arriverait même que les règles fassent obstacle aux organisations qui veulent se lancer dans des projets d’entrepreneuriat ou de finance sociale. Comme l’a dit Sarah Doyle, du MaRS Discovery District :

Il s'agit principalement de modifier la réglementation et les directives découlant de la Loi de l'impôt sur le revenu, que nous considérons un peu désuète. Elle ne tient pas compte de la valeur des nouvelles tendances de l'entrepreneuriat social et de l'investissement d'impact[71].

Les témoins ont cerné quatre éléments clés de la loi et de la politique fiscales actuelles qui peuvent faire obstacle à la croissance de la finance sociale et l’activité entrepreneuriale des organismes de bienfaisance et sans but lucratif. Ils sont discutés ci-dessous, avec une brève explication des règles telles qu’elles s’appliquent actuellement.

A. Activité commerciale complémentaire

La LIR reconnaît trois catégories d’organismes caritatifs : les fondations privées, les fondations publiques et les œuvres de bienfaisance. De ces catégories, deux – les fondations publiques et les œuvres de bienfaisance – sont autorisées à mener des activités commerciales sous certaines conditions. Les fondations privées, par contre – on le verra ci-dessous – n’ont le droit de conduire aucune activité commerciale.

La LIR dispose que les œuvres de bienfaisance et les fondations publiques peuvent perdre leur enregistrement si elles exercent « une activité commerciale qui n’est pas une activité commerciale complémentaire de cet organisme de bienfaisance[72] ». Cela suppose donc que les œuvres de bienfaisance et les fondations publiques peuvent exercer une « activité commerciale complémentaire » sans risquer de perdre leur exonération fiscale[73]. L’ARC définit l’« activité commerciale complémentaire » comme soit des activités commerciales « liées et subordonnées aux fins de l’organisme de bienfaisance », soit des activités « menées en grande partie par des bénévoles » (et qui peuvent se rattacher ou non aux fins de l’organisme)[74]. Stanley Hartt a expliqué :

Un hôpital peut exploiter une boutique de cadeaux ou un stationnement et appliquer les recettes perçues à son budget. Cependant, un organisme de bienfaisance va à l’encontre de nos lois si son activité commerciale est plus ambitieuse, même s’il garantit que les recettes de cette activité sont dirigées vers les bonnes œuvres pour lesquelles il a été fondé[75].

On a expliqué au Comité que, bien que les recettes des activités commerciales complémentaires des fondations publiques et des œuvres de bienfaisance ne soient soumises à aucun plafond[76], les restrictions imposées à ces activités peuvent, de par leur nature, limiter le produit qu’en tirera l’organisme.

Un responsable du ministère des Finances a indiqué que, à l’exception des fondations privées, les organismes de bienfaisance peuvent établir une entité distincte (habituellement constituée en personne morale) pour mener des activités non complémentaires – pourvu que les revenus de la personne morale et de l’organisme de bienfaisance soient clairement séparés[77]. Les recettes de la personne morale seront imposées, mais jusqu’à 75 % du total pourra être réinvesti dans les activités caritatives de l’organisme de bienfaisance[78].

C’est ainsi que, comme on l’a signalé au Comité, certains organismes de bienfaisance créent une entité juridique distincte pour générer, par l’entremise d’activités commerciales non complémentaires, des profits destinés à leurs visées caritatives. Éric Hébert-Daly, de la Société pour la nature et les parcs du Canada, a décrit comment son organisation s’y est prise pour acheter un bâtiment générant des revenus :

Le modèle dont je vous parle, l'idée d'avoir un bâtiment, vous oblige à fonder une société lucrative qui fasse essentiellement don de la totalité de ses profits à l'organisme de bienfaisance. Ce modèle est un peu étrange, mais c'est ce qu'il faut faire au final pour permettre à un organisme de bienfaisance, par exemple, d'exploiter une entreprise lucrative. La Loi de l'impôt sur le revenu comporte probablement des dispositions prévoyant des façons pour les organismes de bienfaisance d'éliminer certains de ces obstacles pour appliquer ce modèle[79].

Conscients des restrictions imposées aux activités commerciales des organismes de bienfaisance, et signalant que le manque de clarté dans l’application des règles fiscales a freiné le développement de la finance sociale parmi les organismes de bienfaisance, certains témoins ont avancé que les règles fiscales devraient permettre aux organismes de bienfaisance de se livrer à des activités commerciales sans compromettre leur enregistrement aux termes de la LIR. Certes, ces témoins admettent que le fait d’autoriser des organismes de bienfaisance exonérés à exercer des activités commerciales leur confère un avantage concurrentiel injuste, mais ils soutiennent qu’on pourrait dissiper ces préoccupations en imposant les activités commerciales des organismes de bienfaisance lorsqu’un certain seuil est dépassé. Sarah Doyle a dit que les règles fiscales fédérales devraient permettre aux organismes de bienfaisance et sans but lucratif (dont il sera question ci-dessous) d’exercer des activités commerciales plus importantes :

[N]ous croyons que les organismes de bienfaisance et un sous-groupe d’organismes à but non lucratif ayant des objectifs clairs d’avantages publics devraient pouvoir s’adonner à n’importe quel type d’activité commerciale sans crainte de pénalité. Nous croyons de plus que certaines de ces activités devraient être libres d’impôt, alors que d’autres devraient être assujetties à l’impôt sur le revenu pour éviter tout problème potentiel d’avantage concurrentiel injuste[80].

Certains témoins ont proposé en particulier que la législation fédérale autorise des sociétés « hybrides » (c.-à-d. avec et sans but lucratif) ayant une vocation sociale qui seraient imposables dans certaines situations. Par exemple, Stanley Hartt a proposé « une norme hybride permettant d’imposer toute activité commerciale des organismes de bienfaisance au-delà de celles que tolère actuellement notre système, sous réserve de certaines règles du seuil minimum, mais faisant en sorte que l’organisme de bienfaisance enregistré ne risque pas de perdre son statut[81] ».

B. Investissement dans les sociétés de personnes en commandite

Comme on le mentionne ci-dessus les œuvres de bienfaisance et les fondations publiques peuvent exercer des « activités commerciales complémentaires », mais la LIR interdit aux fondations privées d’exercer « une activité commerciale[82] ». L’ARC affirme qu’un « organisme qui devient commanditaire d’une société de personnes exerce une activité commerciale et n’effectue pas un simple investissement, et ce, même s’il ne joue pas un rôle actif au sein de l’entreprise[83] ».

Par conséquent, les fondations privées ne peuvent pas détenir d’intérêts dans une société de personnes en commandite. Quant aux œuvres de bienfaisance et aux fondations publiques, elles sont peu nombreuses à pouvoir détenir une participation dans une société de personnes en commandite, puisque seules les activités complémentaires leur sont ouvertes. Or, les sociétés de personnes en commandite sont utilisées à titre de mécanisme de placement afin de mettre en commun les fonds, mais aussi pour structurer les investissements ayant une incidence sociale[84].

Le Comité s’est fait dire que ces règles empêchent les organismes de bienfaisance d’investir dans des entreprises sociales qui sont des sociétés de personnes en commandite. Des témoins de fondations privées et d’autres investisseurs ont exprimé en particulier des préoccupations au sujet de cette restriction et soutenu que les organismes de bienfaisance devraient être autorisés à faire ces investissements. Ainsi, Stephen Huddart, de la J.W. McConnell Family Foundation, a fait observer :

Tout d’abord, je crois qu’il serait très utile de clarifier le contexte réglementaire ici. Ce domaine évolue très lentement, puisqu’il y a beaucoup d’obstacles. Je vais en mentionner un, soit la règle des sociétés en commandite. Cette règle, je peux vous le dire, nous a empêchés de participer à un certain nombre d’initiatives très prometteuses ou de les voir se développer parce que les gens ne comprennent simplement pas, et ils ne peuvent pas se permettre de mettre sur pied la structure de fiducie obligatoire afin qu’un investissement important soit fait[85].

Dans le budget de 2015, le gouvernement fédéral a annoncé son intention d’autoriser les organismes de bienfaisance à investir dans des sociétés de personnes en commandite, ce qui leur permettra de diversifier leurs portefeuilles d’investissements et de contribuer à des investissements à impact social[86]. Il s’agit plus précisément de modifier la LIR de manière à ce que l’investissement dans une société de personnes en commandite ne soit plus automatiquement considéré comme une activité commerciale menée par l’organisme de bienfaisance[87]. L’investissement devra toutefois rester passif : la mesure ne s’appliquera que si l’organisme de bienfaisance détient 20 % ou moins des participations dans la société, et s’il n’a de lien de dépendance avec aucun des associés[88]. 

Comme l’ont expliqué des responsables du ministère des Finances, de nombreux investissements à impact social sont structurés sous forme de sociétés de personnes en commandite. La mesure proposée dans le budget pourra donc apporter de nouveaux fonds aux projets d’entreprise sociale au Canada[89]. Lors de sa comparution peu après l’annonce de la mesure, Adam Spence a déclaré : « Nous nous réjouissons certainement de l'annonce récente autorisant les fondations à investir dans des partenariats limités[90]. »

C. Investissements liés à un programme

Les investissements liés à un programme (ILP) sont des investissements non traditionnels faits à des fins de bienfaisance, pour un rendement parfois inférieur au taux du marché. Les organismes de bienfaisance peuvent faire des ILP sous forme d’achat d’actions, d’octroi de prêts ou de garanties de prêt ou de location de terrains ou de bâtiments. L’investissement peut être fait dans une entreprise privée ou un organisme sans but lucratif[91].

Des témoins – représentant souvent des fondations – ont parlé des limites imposées aux ILP et aux autres investissements faits en deçà du taux du marché. L’un d’entre eux a reconnu qu’il est utile[92] que le gouvernement accepte d’inclure les ILP dans le contingent des versements (montant minimum qu’un organisme de bienfaisance doit dépenser sur ses propres programmes de bienfaisance ou en faisant des dons à des donataires reconnus)[93], mais un autre a dit du contexte des ILP qu’il était trouble et en mal d’éclaircissement[94]. Selon Ian Bird les ILP restent un obstacle pour les membres de son organisme[95].

Adam Spence de SVX, un organisme logé au MaRS Centre for Impact Investing, a fait valoir que les fondations ont besoin de pouvoir faire des investissements en deçà du taux du marché pour atteindre leurs objectifs caritatifs :

Nous nous réjouissons certainement de l'annonce récente autorisant les fondations à investir dans des partenariats limités. C'est une première étape positive pour réduire ces limitations. Nous croyons aussi que les fondations devraient être autorisées à faire des investissements en dessous du taux du marché, lorsque c'est approprié, pour promouvoir leurs objectifs philanthropiques, en veillant à ce qu'aucune partie de ces investissements ou des coûts de renonciation qui y sont associés ne puisse être considérée comme un cadeau à des preneurs non admissibles. Nous avons besoin de ce genre d'investissements en dessous du taux du marché.

Les entreprises sociales qui démarrent ou les organismes sans but lucratif à la recherche de capitaux peuvent être incapables d'offrir un rendement ajusté en fonction du risque. Un grand nombre de ces arrangements de financement social exigent des capitaux pour lesquels les risques et les attentes de rendement seront différents d'un investisseur à l'autre. Par exemple, une fondation pourrait offrir une garantie à l'égard des premières pertes pour un fonds ou un projet d'infrastructure afin de lever des capitaux supplémentaires[96].

En juillet 2012, dans de nouvelles lignes directrices intitulées Activités de développement économique communautaire et enregistrement à titre d’organisme de bienfaisance[97], l’ARC a assoupli les conditions gouvernant les ILP pouvant être effectués par les organismes de bienfaisance. Ainsi, alors que ceux‑ci devaient auparavant limiter leurs ILP aux donataires reconnus (c.-à-d. essentiellement à d’autres organismes de bienfaisance), les nouvelles lignes directrices les ont autorisés à effectuer aussi ces investissements aux donataires non reconnus – à condition toutefois que les sommes soient utilisées « pour un programme à l’égard duquel l’organisme de bienfaisance investisseur conserve la direction et le contrôle de manière continue, de sorte que le programme constitue l’activité propre à l’organisme de bienfaisance investisseur[98] ».

D. Réalisation de profits

Au sens de la LIR, une organisation à but non lucratif est « un cercle ou une association » qui n’est pas un organisme de bienfaisance enregistré, qui « est constitué et administré uniquement pour s’assurer du bien-être social, des améliorations locales, s’occuper des loisirs ou fournir des divertissements, ou exercer toute autre activité non lucrative », et dont aucun revenu (sauf dans des circonstances restreintes) « n’[est] payable à un propriétaire, un membre ou un actionnaire, ou ne [peut] par ailleurs servir au profit personnel de ceux-ci[99] ».

Comme la définition ci-dessus l’indique, pour être considéré comme sans but lucratif aux termes de la LIR et avoir droit à une exonération d’impôt, l’organisme doit être organisé et fonctionner autour d’un objectif autre que le profit[100]. L’ARC affirme que les organismes sans but lucratif peuvent réaliser un profit qui est « accessoire et doit découler d’activités qui soutiennent les objectifs non lucratifs de l’organisme[101] ».

Le Comité s’est fait dire que les exigences actuelles du code fiscal ne permettent pas aux organismes sans but lucratif de dégager des revenus pour accumuler de l’épargne ou réinvestir dans l’organisme. Cathy Taylor, de l’Ontario Nonprofit Network, a précisé :

L’interprétation actuelle de la Loi de l’impôt sur le revenu empêche les organisations sans but lucratif de générer des revenus – non pas de faire du profit, mais de générer des revenus qu’elles peuvent réinvestir dans leur mission dans le cadre de leur organisation – ainsi que de maintenir une réserve de liquidités[102].

Jeffrey Cyr a abondé dans le même sens :

Je représente un organisme sans but lucratif. D'une part, je ne peux pas faire de profit, d'autre part, les règles fiscales qui régissent actuellement les organismes sans but lucratif m'empêchent de réinvestir tout profit dans l'organisme. Je dois toujours finir l'année avec un résultat nul. Avec un budget de 49 millions de dollars, ce n'est pas toujours évident de ramener un solde à zéro à la fin de l'année […]

[N]ous avons besoin d'un moyen de réinvestir dans les organisations communautaires pour leur donner les moyens de générer des recettes et de les utiliser pour le bien commun. Autrement, on se retrouve piégé dans nos propres systèmes financiers. C'est là que la finance sociale peut s'avérer utile.

À mon avis, il y a du travail à accomplir au sein de gouvernement fédéral et de l'ARC[103].

M^me Taylor a exprimé le souhait que la LIR soit interprétée de façon que « [l]e revenu qui est réinvesti dans la mission de l’organisation ne constitue pas un profit[104] ». De même, dans son mémoire écrit au Comité, la Centrale des coopératives d’épargne et de crédit du Canada a recommandé la modernisation de la LIR afin de permettre aux organismes sans but lucratif ayant un but social ou environnemental clair de générer des recettes provenant d’activités commerciales qui ne sont pas directement liées à leur mission principale, à condition que ces recettes soient utilisées pour poursuivre la mission principale de l’organisme[105]. Actuellement, et comme indiqué ci-dessus, les organisations sans but lucratif peuvent réaliser des profits seulement s’ils sont accessoires et découlent « d’activités qui soutiennent les objectifs non lucratifs de l’organisme[106] ». Selon la Centrale, la modernisation demandée aurait un impact positif :

En permettant aux organismes sans but lucratif un flux de rentrées autonomes, ils seront mieux financés et mieux placés pour démontrer aux coopératives d’épargne et de crédit et à d’autres prêteurs qu’ils sont capables, par exemple, de rembourser un prêt à intervalle régulier ou de mobiliser des actifs pour garantir un emprunt[107].

Comme dans le cas des règles fiscales qui régissent les organismes de bienfaisance, certains témoins ont avancé que la création d’une société hybride ou à double objectif au niveau fédéral pourrait être avantageuse pour les organismes sans but lucratif qui cherchent à étendre leurs activités commerciales. Stephen Huddart, de La fondation de la famille J.W. McConnell, a fait remarquer que ce modèle hybride avait été appliqué dans d’autres administrations, notamment au Canada :

Le point clé consiste à autoriser l’existence d’une entité sociale; une société hybride, à but lucratif et sans but lucratif, qui peut avoir un capital social en ayant cependant un but social. C’est l’une des recommandations mises en place dans plusieurs pays. En effet, même au Canada, en Nouvelle-Écosse et en Colombie-Britannique, nous retrouvons ce type de société, qui est capable d’attirer des capitaux à des fins sociales[108].

Toutefois, faisant remarquer que d’autres types d’initiatives pourraient faciliter davantage les activités commerciales des organismes de bienfaisance et sans but lucratif, M^me Taylor a affirmé :

[N]ous vous encourageons à attendre et à observer pour l’instant. Bien d’autres éléments seront beaucoup plus profitables par rapport au temps investi. De nouvelles lois régissant les entreprises à l’échelle fédérale s’appliquent au secteur sans but lucratif. De nombreux gouvernements provinciaux adoptent de nouvelles lois applicables au secteur sans but lucratif à l’échelle provinciale. Honnêtement, la dernière chose dont nous avons besoin actuellement est un autre texte législatif qui essaierait d’établir ce à quoi une législation à double but ou hybride ressemble[109].