A. Aperçu du programme d’assurance-emploi

Le programme d’AE fournit un soutien du revenu temporaire aux travailleurs qui ont perdu leur emploi sans en être responsables, et ce, pendant qu’ils cherchent un emploi ou qu’ils perfectionnent leurs compétences. Le programme fournit également un soutien financier aux pêcheurs indépendants admissibles qui cherchent activement un emploi. De plus, une assistance financière temporaire est mise à la disposition des travailleurs et travailleuses qui sont malades, enceintes, qui prennent soin de leur nouveau-né ou de leur enfant nouvellement adopté, qui s’occupent d’un membre de la famille souffrant d’une maladie grave risquant de causer son décès, ainsi qu’aux parents qui prennent soin de leur enfant malade. Le programme comprend finalement des mesures favorisant l’emploi.

Les paramètres du programme sont précisés dans la Loi sur l’assurance-emploi et le Règlement sur l’assurance-emploi, le Règlement sur l’assurance-emploi pêche, et le Règlement sur la rémunération assurable et la perception des cotisations.

La Commission de l’assurance-emploi du Canada (CAEC) est chargée de l’application de la Loi sur l’assurance-emploi et ses règlements, alors qu’Emploi et Développement social Canada (EDSC) et Service Canada assurent l’administration du programme d’AE au nom de la Commission.

B. Principaux changements apportés depuis 2012

En 2012, le Plan d’action économique du gouvernement fédéral a annoncé de nombreuses modifications ciblées afin d’« accroître l’efficience du programme d’assurance-emploi de manière à ce qu’il favorise la création d’emplois, élimine des facteurs qui exercent un effet dissuasif sur le travail, appuie les chômeurs canadiens et assure un jumelage rapide entre les travailleurs et les emplois disponibles[2] ». Ces modifications comprenaient, entre autres les changements suivants :

• l’adoption de définitions de « démarches habituelles et raisonnables » de recherche d’emploi et d’« emploi convenable[3] »;
• l’amélioration du système d’appariement entre les emplois disponibles et les prestataires d’AE[4];
• un changement dans la méthode de calcul des prestations[5];
• un changement dans le projet pilote relatif aux gains permis pendant la période de prestations[6];
• un changement dans le traitement des plaintes, avec la création du Tribunal de la sécurité sociale[7].

Une autre des modifications ayant attiré beaucoup d’attention selon Paul Thompson, sous-ministre adjoint principal de la Direction générale des compétences et de l'emploi à EDSC, est la fin du projet pilote des cinq semaines supplémentaires[8]. Il y a aussi eu des changements relatifs aux prestations spéciales, notamment l’introduction d’une nouvelle prestation spéciale pour les parents d’enfants gravement malades, ainsi qu’un meilleur accès aux prestations de maladie pour les personnes qui reçoivent des prestations parentales[9].

Plus récemment, d’autres modifications ont été apportées. Notamment en 2014, les régions économiques de l’AE de l’Île-du-Prince-Édouard, du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut ont chacune été divisées en deux régions économiques de l’AE, l’une composée de la zone de la capitale et l’autre de la zone hors capitale. Ceci a porté le nombre total des régions économiques de l’AE au Canada de 58 à 62.

L’accès aux prestations de maladie pour les prestataires de prestations de compassion, ou de prestations pour parents d’enfants gravement malades, a également été facilité en 2014. Par ailleurs, en janvier 2016, la durée maximale des prestations de compassion a été prolongée de 6 à 26 semaines[10].

Au cours de l’étude du Comité, le gouvernement fédéral a déposé son budget. Le Budget 2016 comprend des engagements dans le but d’améliorer l’AE, dont l’élargissement de l’accès à l’AE pour les personnes qui deviennent ou redeviennent membres de la population active, la réduction du délai de carence pour tous de deux semaines à une semaine, la prolongation du projet pilote Travail pendant une période de prestations jusqu’en août 2018, la simplification des responsabilités en matière de recherche d’emploi, la prolongation temporaire des prestations régulières dans les régions ayant récemment connu les hausses de chômage les plus marquées, la prolongation de la durée maximale des accords de travail partagé, et des investissements pour améliorer la prestation de service d’AE[11].

C. Récentes tendances en matière d’accès

Pour un chômeur, l’accès aux prestations d’AE dépend essentiellement de trois facteurs : avoir cotisé au programme au cours des 12 derniers mois, avoir un motif de cessation d’emploi valable, et avoir travaillé un nombre suffisant d’heures en fonction du taux de chômage prévalant dans sa région.

Selon l’Enquête sur la couverture de l’AE de 2014, il y avait environ 1,26 millions de chômeurs au Canada en 2014. De ceux-là, 768 000 avaient cotisé à l’AE durant l’année précédente, et 581 000 avaient un motif de cessation d’emploi valable. Parmi ces derniers, 483 000 (ou 83,1 %) avaient cumulé un nombre suffisant d’heures pour être admissibles aux prestations d’AE.

Comme ce ne sont pas tous les chômeurs admissibles au programme d’AE qui présentent une demande de prestations, le taux d’accessibilité à l’AE (basé sur le nombre de chômeurs effectivement prestataires de l’AE) diffère du taux d’admissibilité à l’AE (basé sur le nombre de chômeurs qui auraient, en théorie, droit à l’AE)[12].

Dans le Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi publié par la CAEC, trois mesures différentes sont utilisées pour calculer l’accessibilité au programme, soit :

• Le ratio T/CE (chômeurs touchant des prestations régulières/chômeurs ayant cotisé et ayant un motif de cessation valide);
• Le ratio P/CC (prestataires réguliers/chômeurs ayant cotisé);
• Le ratio P/C (prestataires réguliers/chômeurs).

Le ratio T/CE tient compte de la population de chômeurs qui a travaillé, a cotisé au régime d’AE et a un motif de cessation d’emploi valable, alors que les deux autres mesures utilisent des populations de chômeurs beaucoup plus étendues[13].

En 2014, le ratio T/CE s’élevait à 56,7 % comparativement à 63,4 % pour le ratio P/CC et à 38,6 % pour le ratio P/C[14]. Tel qu’illustré à la Figure 1, les tendances quant à l’évolution du taux d’accessibilité diffèrent selon la mesure utilisée.

Figure 1 – Ratios d’accessibilité à l’assurance-emploi, 2004 à 2014 (%)

Source : Tableau préparé à partir des données tirées de la CAEC, Rapport de contrôle et d’évaluation de l’AE 2014-2015, Chapitre II-2, graphique 21.

Selon Paul Thompson, des préoccupations ont été soulevées par divers intervenants quant au fait que le ratio prestataires-chômeurs était seulement de 38,6% en 2014, ce qui représentait environ 487 000 prestataires par rapport au 1,3 million de chômeurs dénombrés au Canada cette même année[15]. M. Thompson a indiqué au Comité que « ce ratio est souvent considéré par certains intervenants et membres des médias comme une mesure de l'accès au régime d'assurance-emploi [16] ». Il a cependant ajouté que ce qui est moins connu, c’est que de ces 1,3 million de chômeurs, on en compte environ 490 000 (39 %) qui n’ont pas travaillé au cours des 12 derniers mois, et que seulement 98 000 chômeurs (8 %) occupaient un emploi assurable et possédaient une cessation d’emploi valable, mais avaient cumulé un nombre insuffisant d’heures pour être admissibles aux prestations régulières d’AE[17].

M. Thompson a également soutenu que la dernière Enquête sur la couverture de l'assurance-emploi démontre que 83 % des chômeurs couverts par l’AE (c’est-à-dire les chômeurs qui ont cotisé au programme et ont eu une cessation d’emploi valable) étaient admissibles à recevoir des prestations régulières d’AE en 2014, soit une proportion semblable à celle d’avant la récession de 2008-2009[18]. Toujours selon ce même témoin, ce pourcentage « augmentera vraisemblablement avec la mise en œuvre des mesures annoncées récemment, qui permettront d'assouplir les critères d'admissibilité de ceux qui deviennent ou redeviennent membres de la population active[19] ».