Introduction

Le 23 février 2016, le Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes (le Comité) a décidé d’entreprendre une étude de l’accès en matière de justice sur plusieurs phases, la première consistant en un examen du Programme de contestation judiciaire (PCJ)[1]. Le Comité a voulu profiter de l’engagement pris récemment par le gouvernement fédéral de restaurer le PCJ assorti d’un budget d’approximativement 5 millions de dollars pour lui faire des recommandations sur les modalités de rétablissement du programme[2].

De février à mai 2016, le Comité a tenu six réunions au cours desquelles il a entendu le témoignage de divers experts et intervenants, provenant entre autres d’organisations représentant des communautés de langue officielle en situation minoritaire et de groupes qui militent pour l’égalité, ainsi que de fonctionnaires et de personnes chargées de l’administration de l’ancien PCJ[3] et de l’actuel Programme d’appui aux droits linguistiques (PADL). Le Comité les remercie de leur témoignage.

Comme l’ont souligné la plupart des témoins dans le cadre de l’étude du Comité, le PCJ, qui a été aboli en 2006, était fondamental pour élargir l’accès en matière de justice, maintenir l’engagement du Canada à l’égard de l’égalité et assurer le respect de la primauté du droit. Le PCJ a été créé pour donner une voix à ceux qui n’ont peut-être pas la capacité de présenter une contestation devant les tribunaux afin de clarifier, d’élargir et de raviver les droits linguistiques et à l’égalité garantis par la Constitution, de même que d’obliger le gouvernement à rendre des comptes[4]. En instaurant des règles du jeu plus égales entre les groupes désavantagés et le gouvernement, un tel programme peut également contribuer à faire respecter les droits, « et pas seulement en théorie : il peut faire changer les choses dans le système en faveur des citoyens qui, trop souvent, n’ont pas voix au chapitre[5] ».

Au fil des ans, le PCJ a permis de financer des causes d’ampleur nationale relatives à d’importants domaines législatifs et à diverse politiques, notamment l’accès des groupes défavorisés, dont les Autochtones, les femmes et les communautés lesbiennes, gaies, bisexuelles et transgenres, à des avantages sociaux et économiques; l’accessibilité du transport en commun pour les personnes handicapées; la prévention de l’expulsion des personnes qui risquent la torture; et l’accès à l’éducation dans une langue officielle en situation minoritaire[6].

Le présent rapport résume les opinions exprimées au cours des audiences sur des questions relatives à la viabilité, à l’équité, à l’efficience, à la redevabilité et à la portée d’un nouveau programme. Il présente également les observations et les recommandations du Comité en vue du rétablissement du PCJ. Nos recommandations visent à améliorer le programme.

Les sections suivantes du rapport dressent l’historique du PCJ et du renouvellement de son volet lié aux droits linguistiques à la suite de l’établissement du PADL en 2009 et présentent les propositions de réforme du Comité.

Historique et objectifs du programme de contestation judiciaire

Le gouvernement fédéral a créé le PCJ à la fin des années 1970 pour aider les communautés de langue officielle en situation minoritaire à intenter des poursuites en justice afin de clarifier et d’affirmer leurs droits linguistiques. À la suite de l’adoption de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte), en 1982, la portée du PCJ a été élargie aux causes portant sur les droits linguistiques nouvellement inscrits aux articles 16 à 23 de la Charte et aux causes portant sur la clarification de la liberté d’expression garantie par l’article 2 de la Charte[7].

En 1985, le PCJ a de nouveau été élargi pour appuyer financièrement les particuliers et les groupes désirant contester des lois, des politiques et des pratiques fédérales à l’égard des droits à l’égalité inscrits dans la Charte (soit les articles 15 et 28, ainsi que les articles 2 et 27 lorsqu’ils sont invoqués en appui d’une argumentation fondée sur l’article 15 – voir le Tableau 1 ci-dessous).

Afin d’éviter tout conflit d’intérêts, la responsabilité de l’administration du PCJ a été transférée du ministère de la Justice (responsable de la gestion du volet des droits à l’égalité) et du Secrétariat d’État (responsable de la gestion du volet des droits linguistiques) à un organisme indépendant, à savoir le Conseil canadien de développement social. À partir de ce moment, le PCJ a toujours été géré par une tierce partie indépendante.

Comme l’a rappelé au Comité Sylviane Lanthier de la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA), « [l]e parcours du PCJ a été mouvementé »[8]. En 1992, le gouvernement fédéral a aboli le PCJ[9]. Après des protestations importantes, il a rétabli le programme en 1994[10], pour l’abolir de nouveau en 2006. Dès lors, le gouvernement n’acceptait pas les nouvelles demandes de financement, mais s’était engagé à honorer les subventions déjà approuvées[11]. Selon le témoignage de Rachel Wernick, du ministère du Patrimoine canadien, livré en mars 2016, 28 causes relatives aux droits linguistiques et à l’égalité sont toujours financées en vertu de l’ancien PCJ, et le Ministère du Patrimoine canadien reçoit 1,4 million de dollars annuellement pour les gérer[12].

Au moment de l’élimination du programme, les droits visés par le PCJ étaient les suivants :

Tableau 1 – Droits visés par le PCJ, 1994–2006[13]

Disposition	Description
Droits linguistiques *Ces droits sont actuellement protégés en vertu du PADL.)	Loi constitutionnelle de 1867
	Article 93	Protège les droits et les privilèges afférents aux écoles confessionnelles.
	Article 133	Protège l’usage de l’anglais et du français durant les débats parlementaires, devant les tribunaux, ainsi que pour l’impression et la publication des lois au Parlement du Canada et à la législature du Québec.
	Loi de 1870 du Manitoba
	Article 23	Établit le français et l’anglais comme les deux langues pouvant être utilisées à l’Assemblée législative du Manitoba, ainsi que pour la publication des lois adoptées par l’Assemblée.
	Charte canadienne des droits et libertés de 1982
	Articles 16 à 23	Les articles 16 à 22 établissent le français et l’anglais comme les deux langues officielles du Canada et du Nouveau-Brunswick. Ils traitent de questions telles que les travaux du Parlement, la publication des lois et des documents parlementaires, les procédures devant les tribunaux et les communications avec la population. L’article 23 établit les droits à l’instruction dans la langue de la minorité, y compris le droit des minorités linguistiques de gérer leurs propres écoles.
	Article 2	Protège la liberté d’expression (admissible lorsqu’invoqué dans une cause relative à une communauté de langue officielle en situation minoritaire).
Droits à l’égalité	Article 15	Protège les droits à l’égalité (protection égale de la loi sans discrimination).
	Article 28	Protège l’égalité des hommes et des femmes.
	Article 2 ou 27	Protège les libertés fondamentales (art. 2) et le multiculturalisme (art. 27) (admissible lorsqu’invoqué en appui d’une argumentation fondée sur l’art. 15).

Source : Tableau produit à partir des renseignements fournis par les témoins et des documents présentés au Comité.

L’ancien PCJ était composé d’un conseil d’administration, responsable de l’administration du programme, et de deux comités d’experts distincts, l’un pour les droits linguistiques et l’autre, pour les droits à l’égalité. Ces deux comités, responsables de toutes les décisions relatives au financement, finançaient diverses activités, notamment l’élaboration des causes, les litiges et les études d’impact.

En 2009, à la suite d’un règlement à l’amiable avec la FCFA, le gouvernement fédéral a créé le PADL[14], qui vise à protéger les mêmes droits linguistiques visés par l’ancien PCJ[15]. Il a été décidé que le PADL serait administré par l’Université d’Ottawa et doté d’un budget annuel de 1,5 million de dollars. Comme le montre le Tableau 2 ci-dessous, l’accord de contribution actuelle dans le cadre du PADL, qui expire le 31 mars 2017, prévoit que ce programme est composé de quatre volets assortis des quatre objectifs précis.

Tableau 2 – Volets et objectifs du Programme d’appui aux droits linguistiques

Source : Marie-Ève Hudon, Le rôle des tribunaux dans la reconnaissance des droits linguistiques, Bibliothèque du Parlement, Étude générale, nº 2011-68-F, révisé le 23 janvier 2013.

Propositions de réforme

La majorité des témoins qui ont comparu devant le Comité dans le cadre de son étude ont catégoriquement dit que le PCJ est un élément fondamental de l’accès en matière de justice. Bon nombre des témoins ont rappelé aux membres du Comité le coût sans cesse croissant des procédures judiciaires et le fait que, malheureusement, l’argent est souvent le principal obstacle à l’accès à la justice[16]. Le rétablissement du PCJ a été perçu comme nécessaire non seulement pour uniformiser les règles du jeu entre les groupes défavorisés et le gouvernement[17], mais également pour suivre l’évolution de la société. Comme l’a fait remarquer Erin Brady du ministère de la Justice, la Constitution est un « arbre vivant » et « son interprétation est censée évoluer au fil du temps, pour être au diapason des conditions sociales et des réalités contemporaines »[18]. Pour ces raisons, la plupart des témoins étaient d’avis que le PCJ revêt autant d’importance aujourd’hui que lors de sa création à la fin des années 1970[19].

Le Comité reconnaît l’apport de l’ancien PCJ et de l’actuel PADL à la clarification et à l’évolution des droits linguistiques et à l’égalité garantis par la Constitution. Toutefois, certains membres du Comité ne voient pas la nécessité de rétablir le volet touchant aux droits à l’égalité du programme. Par conséquent, le Comité appuie, avec dissidence, la décision du gouvernement de rétablir le programme.

Les sections qui suivent présentent les recommandations que le Comité considère comme essentielles afin d’améliorer l’accès au financement des questions d’importance nationale susceptibles de clarifier, d’élargir et de raviver les droits linguistiques et à l’égalité garantis par la Constitution et d’accroître l’accessibilité, la transparence et la redevabilité du nouveau PCJ.

A.  La nécessité d’améliorer la pérennité du nouveau programme

L’un des principaux aspects discutés tout au long de l’étude du Comité a trait à la nature non permanente du PCJ. Depuis sa création à la fin des années 1970, le PJC a été aboli deux fois, et son administration a été transférée à quelques reprises. Au cours de nos audiences, plusieurs options ont été proposées afin de mieux protéger le programme contre son abolition éventuelle.

L’une des options proposées consistait à inscrire le PCJ dans la Constitution. Cette approche, plus sûre que toute autre approche abordée durant notre étude pour protéger le programme, est cependant considérée comme impraticable puisqu’il faudrait appliquer la formule de modification de la Constitution[20].

Un certain nombre de témoins, notamment la FCFA, le Quebec Community Groups Network (QCGN) et l’African Canadian Legal Clinic (ACLC) ont suggéré de créer une fondation avec un fonds de dotation[21]. Le Comité s’est fait dire que cette option assurerait non seulement la pérennité du programme, mais également son indépendance[22]. Une telle approche exigerait de toute évidence plus de fonds que ce qui est actuellement prévu par le gouvernement et, comme l’a fait remarquer Kathleen Tansey du Programme de contestation judiciaire Canada, il reste à savoir quel devrait être le montant de la dotation pour que la fondation soit viable[23]. Le Comité estime que le gouvernement devrait envisager de doter un organisme indépendant afin d’assurer la pérennité du PCJ.

L’option la plus souvent proposée par les témoins consiste à consacrer à tout le moins le nouveau PCJ par la loi, plutôt que d’en faire un programme gouvernemental. Tout comme les témoins qui ont abordé cette question, le Comité reconnaît qu’une telle mesure n’assurerait pas la permanence du nouveau programme puisque de futures mesures législatives pourraient toujours être adoptées pour l’abolir. Toutefois, le Comité convient avec les témoins qu’une loi garantirait au moins que tout gouvernement souhaitant annuler le programme soit tenu d’obtenir l’approbation du Parlement.

Par conséquent :

RECOMMANDATION 1

Le Comité recommande que le Programme de contestation judiciaire soit consacré par la loi afin d’en améliorer la pérennité et de faire en sorte que tout gouvernement souhaitant l’annuler soit tenu d’obtenir l’approbation du Parlement.

Conscient que le gouvernement mène actuellement des consultations sur le rétablissement du Programme de contestation judiciaire et compte tenu du temps nécessaire à l’adoption d’une loi, le Comité recommande que le gouvernement rétablisse immédiatement le Programme de contestation judiciaire au moyen d’une politique dans l’attente de l’entrée en vigueur d’une telle loi.

B.  La nécessité d’assurer une gestion équitable et efficiente du nouveau programme ainsi que sa redevabilité

Si la vaste majorité des témoins qui ont comparu devant le Comité ont dit croire que les administrateurs de l’ancien PCJ ont agi équitablement, Gwendolyn Landolt de Real Women of Canada, et Gerald Chipeur, avocat à Miller Thomson LLP, étaient plutôt d’avis que le CPJ était partial[24]. Ils ont tous deux dit au Comité que leurs demandes de financement n’avaient jamais été sélectionnées parce que leurs opinions divergeaient de celles du comité d’experts responsable des décisions de financement. Dans son témoignage, M^me Landolt a également fait valoir que « le programme n’était pas redevable au grand public, ne rendait pas de comptes au Parlement, et n’était pas assujetti à la Loi sur l’accès à l’information[25] ».

À partir des témoignages qu’il a entendus et compte tenu du fait que la perception d’équité est souvent plus importante que l’équité elle-même, le Comité estime qu’un certain nombre de changements s’imposent à la structure de gouvernance de l’ancien PCJ. Tout comme un certain nombre de témoins, le Comité est d’avis que le programme doit être plus transparent et plus redevable à l’égard du public. Le Comité croit également que le gouvernement doit trouver des moyens d’accroître l’efficience sur le plan administratif de sorte que moins de fonds soient alloués à son administration et que plus de fonds servent à financer les causes liées aux droits linguistiques et à l’égalité.  

1.  Indépendance

Les témoins qui ont comparu devant le Comité se sont principalement entendus sur le fait que le PCJ renouvelé devrait être administré indépendamment du gouvernement, comme l’est l’actuel PADL, qui est administré par l’Université d’Ottawa conformément à un accord de contribution entre l’Université et le gouvernement. 

Comme nous l’avons mentionné précédemment, un certain nombre de témoins, dont l’ancien juge à la Cour suprême du Canada Michel Bastarache[26], étaient d’avis que la meilleure façon d’assurer l’indépendance du programme serait de créer une fondation avec un fonds de dotation initial considérable. Lors de son témoignage, Jerry Peltier du Congrès des Peuples Autochtones a indiqué « qu’il faut absolument qu[e le nouveau PCJ] soit indépendant du ministère de la Justice afin d’être impartial en théorie comme en pratique »[27]. Dans la même veine, Margaret Parsons de l’ACLC, a fait remarquer ce qui suit :

Il faut absolument que le Programme de contestation judiciaire n’ait aucun lien de dépendance avec le gouvernement du Canada. Il devrait relever d’une organisation indépendante sans but lucratif, comme c’était le cas avant. On assurerait ainsi une plus grande indépendance au PCJ et on lui permettrait d’être vraiment considéré comme une ressource digne de confiance à même de fournir un soutien dans le cadre de contestations liées à la Charte devant les tribunaux[28].

Le Comité convient avec les témoins que le nouveau PCJ doit être indépendant du gouvernement. C’est une caractéristique essentielle pour assurer la perception d’équité et la confiance à l’égard du programme.

2.  Emplacement du nouveau programme

Dans le choix de l’emplacement approprié pour héberger le nouveau PCJ, le Comité est d’avis que le gouvernement doit prendre un certain nombre de facteurs en considération. L’objectif devrait être de maximiser l’investissement dans le programme, tout en assurant l’accessibilité et l’indépendance de ce dernier.

À cet égard, le Comité a appris que le fait d’héberger le programme dans les universités, même si elles semblent être un lieu propice, pourrait avoir comme conséquence non souhaitée de limiter l’accès de certains groupes. Lors de son témoignage, M^me Parsons a vivement recommandé de ne pas héberger le programme dans un établissement universitaire :

[L]’ACLC croit fermement que le programme ne devrait pas être hébergé dans un établissement universitaire. Même si beaucoup de travaux très importants sont réalisés dans les universités, si l’organisation est hébergée dans un tel établissement, le grand public et, surtout, la communauté afro-canadienne – qui affiche de hauts niveaux d'exclusion sociale et économique – n’auront pas l’impression que le PCJ est une institution accueillante et réceptive et qu’ils peuvent y avoir accès.[29]

Le juge Bastarache ne s’oppose pas à l’idée d’héberger le programme dans une université. Par contre, il a dit croire que, pour éviter toute perception de partialité, le nouveau PCJ ne doit pas être administré par une université. Il a expliqué que le PADL, qui est actuellement administré par l’Université d’Ottawa, est perçu par certains comme un programme qui se concentre sur les Ontariens et les favorise. Par conséquent, il recommande au Comité que le nouveau programme « ne soit pas rattaché ainsi et qu’il [soit] vraiment indépendant[30] ».

Le Comité est également conscient qu’il est important de maximiser l’investissement dans ce programme en réduisant le plus possible les coûts administratifs[31]. C’est pour cette raison que le Comité n’est pas d’accord avec les témoins qui ont fait valoir qu’il vaudrait mieux créer deux programmes totalement distincts, l’un pour la protection des droits linguistiques, l’autre pour la protection des droits à l’égalité[32]. Le Comité considère que deux administrations seraient inefficaces et feraient perdre des fonds précieux destinés à financer des causes relatives aux droits linguistiques et à l’égalité.

Le coût doit également être pris en considération dans le choix de l’emplacement du nouveau PCJ. L’objectif est de trouver une façon d’administrer et d’héberger le PCJ qui entraîne le moins de frais généraux possible de façon à maximiser les fonds accessibles pour les causes liées aux droits linguistiques et à l’égalité.

À la lumière de ces considérations, le Comité estime qu’il serait plus efficace d’héberger le nouveau PCJ au sein d’un ministère ou d’un organisme fédéral, à condition qu’il y ait des mesures de protection adéquates en place pour assurer son indépendance et son autonomie. Le modèle proposé devrait prévoir des mesures de protection similaires à celles en place pour assurer l’indépendance du Programme des avocats spéciaux, actuellement hébergé au sein du ministère de la Justice[33].

RECOMMANDATION 2

Afin de réduire les frais d’administration, le Comité recommande que le Programme de contestation judiciaire renouvelé soit une entité indépendante et autonome installée dans les locaux d’un ministère ou d’un organisme du gouvernement fédéral, comme la Commission canadienne des droits de la personne. Au moment de choisir le ministère ou l’organisme indiqué, il doit être tenu compte des questions de capacité, d’accessibilité et de perception du public à l’égard de l’indépendance.

Le Comité ne recommande pas la création de deux administrations distinctes, mais il considère que, pour que la nature distincte des droits linguistiques et à l’égalité soit reconnue, le nouveau programme doit être composé de deux comités d’experts distincts responsables des décisions de financement des causes relatives à ces droits. De plus, afin de minimiser les coûts administratifs, le Comité en est venu à la conclusion que les membres du comité ne doivent pas être rémunérés et ne devraient avoir droit qu’au remboursement des frais raisonnables de déplacement et d’hébergement ainsi qu’à une indemnité minimale pour participer aux réunions[34].

RECOMMANDATION 3

Conscient de la nature distincte des droits à l’égalité et des droits linguistiques, le Comité recommande que le Programme de contestation judiciaire renouvelé compte un conseil d’administration et deux groupes d’experts distincts responsables des décisions en matière de financement, l’un pour les droits linguistiques et l’autre, pour les droits à l’égalité. Les membres de ces comités ne devraient avoir droit qu’au remboursement des coûts raisonnables des déplacements et de l’hébergement ainsi qu’à une indemnité quotidienne minimum pour la participation aux réunions.

3.  Équité et impartialité

Il est important de comprendre la distinction entre le rôle des comités d’experts et celui de l’Université d’Ottawa par rapport à l’actuel PADL ou celui du conseil d’administration de l’ancien PCJ. Seuls les membres des comités peuvent traiter les demandes de financement et prendre des décisions sur l’octroi de fonds. Comme l’a indiqué Yvan Déry, ministère du Patrimoine canadien, « le groupe d’experts est autonome en ce qui concerne ses décisions au sujet des dossiers qu’il examine[35] ». Le comité est entièrement indépendant des administrateurs du programme, soit l’Université d’Ottawa dans le cas du PADL et le conseil d’administration dans le cas de l’ancien PCJ, et du gouvernement. Seul le comité peut décider à quelles causes il fournira de l’aide en fonction du budget dont il dispose.

La sélection des experts revêt donc une grande importance : elle permet d’assurer la confiance envers le programme et d’éliminer la partialité – ou la perception de partialité – dans le processus de prise de décisions.

La FCFA et le QCGN ont recommandé que les membres du conseil d’administration et les membres des comités d’experts soient nommés par le Parlement. Les membres du comité d’experts du PADL sont nommés par le ministre du Patrimoine canadien à partir d’une liste de candidats fournis par des organismes, comme la FCFA et le QCGN.  Le Comité a conclu que les consultations auprès des intervenants et des communautés touchées par le programme constituent un élément essentiel qui doit être reproduit dans le nouveau PCJ. En outre, pour renforcer la confiance envers le PCJ, le Comité fait écho à l’opinion de certains témoins, selon lesquels les membres des groupes d’experts et les employés du nouveau programme devraient refléter la diversité de la société canadienne[36]. 

Par conséquent :

RECOMMANDATION 4

Le Comité recommande que les membres de chaque comité d’experts soient nommés par un processus de nomination du gouvernement fédéral reposant sur des consultations auprès des acteurs concernés. Dans le cas du groupe d’experts pour les droits linguistiques, des membres des minorités linguistiques et des juristes du domaine sont consultés. Dans le cas du groupe d’experts pour les droits à l’égalité, une grande diversité de groupes s’intéressant aux droits à l’égalité, notamment des groupes de défense des droits des pauvres, et des juristes du domaine sont consultés.

Au cours de son étude, le Comité a cerné un autre élément fondamental qui, à son avis, encouragerait l’équité et éliminerait toute perception de partialité au sein du processus de prise de décisions, à savoir le besoin de veiller à ce que la loi mettant sur pied le nouveau PCJ indique clairement les critères d’admissibilité au financement. M^me Landolt a affirmé ce qui suit :

Le PCJ avait pour mandat d’aider les groupes défavorisés à mener des actions en justice fondées sur le plan juridique et de promouvoir l’égalité. Les critères n’étaient pas définis dans le mandat. Cette omission est devenue la source de bon nombre des problèmes que posait le PCJ, puisque ces expressions étaient définies selon les préjugés idéologiques des responsables du programme[37].

Bien que cette opinion n’ait pas été partagée par la majorité des témoins, elle souligne l’importance d’établir un cadre de gouvernance plus transparent afin de renforcer la transparence et la perception d’équité. Par conséquent :

RECOMMANDATION 5

Le Comité recommande que les critères de financement qu’appliqueront les groupes d’experts soient clairs et transparents afin d’éviter toute perception de partialité.

En outre, le Comité estime que, pour éliminer toute perception de partialité dans le nouveau PCJ, il est essentiel d’ajouter à la loi – et, dans l’intervalle, au cadre stratégique du programme – une disposition indiquant explicitement que tout membre du comité se trouvant en conflit d’intérêts par rapport à une demande de financement se retire automatiquement du processus décisionnel.

RECOMMANDATION 6

Le Comité recommande que, advenant une situation de conflit d’intérêts relativement à une demande de financement, entre autres en cas de relation prééxistante avec un demandeur ou un cabinet d’avocats représentant un demandeur, le membre du comité d’experts concerné se récuse du processus décisionnel.

4.  Transparence et reddition de comptes

Au cours de notre étude, certains témoins ont critiqué la mauvaise qualité des renseignements sur la prise de décisions divulguées dans les rapports annuels de l’ancien PCJ et de l’actuel PADL. Selon M^me Landolt, l’administration du PCJ a cessé de divulguer les renseignements sur le financement au public en 2000 (p. ex., le nom des prestataires et le montant octroyé aux causes, y compris pour les consultations et la préparation des causes) à l’issue d’une décision de la cour indiquant que les demandes et les contrats de financement du PCJ sont protégés par le secret professionnel[38]. Depuis ce changement de pratique, il est impossible pour un tiers d’évaluer les résultats obtenus en fonction des sommes octroyées.

Cette pratique est également appliquée dans l’administration de l’actuel PADL. En réponse à une question sur les causes qui ont été financées par le PADL depuis sa création en 2009, Geneviève Boudreau, directrice du PADL, a noté ce qui suit :

Je dois faire attention aux affaires que je nomme parce que, selon la façon dont nous travaillons au Programme d’appui aux droits linguistiques, si une demande nous est présentée, elle est confidentielle, alors le nom de la personne ou de l’organisation qui l’a présentée et le fait qu’elle l’a présentée sont confidentiels. Si la demande est approuvée aux fins de financement, à ce moment-là, nous demandons à la personne ou à l’organisation de remplir un formulaire. Le formulaire est un peu complexe, mais il lui demande essentiellement quels sont les renseignements que nous pouvons fournir au public. Si elle ne coche pas « oui » et qu’elle ne signe pas le formulaire pour nous indiquer exactement quels renseignements nous pouvons fournir, qu’il s’agisse de son nom, du type de financement qu’elle reçoit, du sujet de l’affaire, des détails de l’affaire… Ce formulaire est détaillé. En outre, il demande à partir de quel moment nous pouvons fournir les renseignements. Pouvons-nous les fournir maintenant, ou bien quand tout sera terminé[39]?

Le Comité comprend l’importance de ne pas divulguer certains renseignements avant que toutes les procédures d’appel ne soient terminées. Toutefois, le Comité partage l’avis de témoins, selon lesquels, afin d’éviter toute perception de partialité, il faut assurer le plus possible la transparence et la reddition de comptes en ce qui a trait au processus de financement. On devrait avoir pour pratique de divulguer tous les renseignements sur les causes financées (p. ex., le nom des prestataires et une description générale des causes) dans chaque rapport annuel après le dépôt de la cause, sauf s’il y a des motifs raisonnables de croire que cette divulgation pourrait porter atteinte aux plaignants. En outre, le Comité estime que les autres renseignements, y compris le montant octroyé, doit être divulgué à la fin des procédures, y compris les appels et l’expiration des périodes d’appel.

À l’instar de Avvy Go de la Metro Toronto Chinese and Southeast Asian Legal Clinic, le Comité estime que le recrutement au sein des groupes communautaires et la communication avec ces derniers permettraient de renforcer la transparence et la reddition de comptes[40]. En outre, certains témoins estiment qu’il est possible d’améliorer le caractère inclusif du programme en assurant la représentation régionale et la diversité au sein des membres de l’administration.

Par conséquent :

RECOMMANDATION 7

Afin de garantir la transparence, le Comité recommande que, après le dépôt d’une cause, le nom des bénéficiaires du financement du Programme de contestation judiciaire et la nature des causes soient divulgués dans chaque rapport annuel, sauf s’il existe des motifs raisonnables de croire que cette divulgation pourrait porter atteinte aux plaignants. Le Comité recommande de plus que tous les autres renseignements, y compris ceux relatifs au financement, soient automatiquement divulgués lorsque le litige lié à la cause est réglé, notamment les appels et l’expiration des périodes d’appel.

C.  La nécessité de maximiser l’enveloppe de financement

Il est crucial de maximiser l’enveloppe de financement du PCJ compte tenu de son budget annuel prévu de 5 millions de dollars et des coûts croissants des procédures judiciaires. Se fondant sur les témoignages entendus, le Comité est d’avis que le financement du PCJ devrait être accordé aux personnes et aux groupes défavorisés qui ne seraient pas en mesure, sans ces fonds, d’entreprendre des démarches de contestation judiciaire. Bien que le financement des causes individuelles ait été qualifié par les témoins d’« apport initial » et de « partie infime du budget total d’un grand litige constituant une cause type[41] », le financement du PCJ est toutefois jugé très important pour lancer les procédures d’une cause[42]. Comme l’a indiqué M. Déry, l’aide du PCJ est plus que symbolique. Le fait qu’un comité d’experts et de leaders du domaine approuve les procédures de litige renforce la crédibilité d’une cause[43].

Sous le régime de l’ancien PCJ, les critères d’admissibilité au financement exigeaient que les causes revêtent une importance nationale, que les demandeurs nécessitent de l’aide financière et que la cause visée ne duplique pas une cause déjà financée, ayant fait l’objet d’une demande ou entendue par les tribunaux. Le financement couvrait différentes activités, y compris les consultations et les interventions.

Bien que les témoins aient exprimé des opinions différentes sur la manière dont le nouveau PCJ devrait affecter ses fonds limités, les témoignages appuient clairement l’établissement d’un nouveau programme axé sur le financement des causes qui ont une portée et des répercussions nationales. Les comités d’experts devraient également tenir compte des besoins financiers des demandeurs dans l’examen des demandes de financement.

Selon M. Chipeur, le seuil de financement appliqué dans le cadre de l’ancien PCJ était trop élevé. À ce sujet, il a averti le Comité que l’affaire Carter c. Canada (Procureur général) sur l’aide médicale à mourir n’aurait jamais été financée selon les critères de l’ancien PCJ puisque la Cour suprême du Canada s’était déjà prononcée sur la question[44]. 

Le Comité estime que l’établissement d’un nouveau seuil de financement est essentiel. Toutefois, il est conscient qu’un seuil trop élevé pourrait inciter les comités d’experts à sélectionner les causes d’une manière non transparente et pouvant être perçu comme une forme de favoritisme pour certains groupes. En outre, un seuil trop élevé pourrait empêcher l’octroi de fonds à des causes méritant cette forme de soutien. À l’autre extrémité du spectre, aucune cause frivole ou vexatoire ne devrait être financée. Afin de maximiser le budget et permettre une souplesse dans le processus décisionnel, le Comité a conclu que seules les causes ayant des probabilités raisonnables de réussite devraient être admissibles au financement.

De plus, le financement pour les consultations constitue un élément essentiel du nouveau PCJ. On a indiqué au Comité que le financement des consultations est un excellent moyen de mobiliser la communauté[45]. En effet, le Comité a pris connaissance de certaines causes pour lesquelles les consultations ont été essentielles à la construction de l’argumentaire et à la définition des questions centrales. Par exemple, Cynthia Petersen, avocate chez Goldblatt Partners LLP, a expliqué que les consultations nationales financées par le PCJ ont joué un rôle crucial pour les communautés lesbiennes, gaies, bisexuelles et transgenres. Elle a également noté ce qui suit :

Le financement pour ces consultations nationales a permis aux communautés de se rassembler et de monter le dossier qui allait avoir gain de cause devant les tribunaux. Il ne s’agit pas de causes simples. Souvent, les litiges constitutionnels requièrent un effort collectif, ce qui fait que souvent, il faut consulter non seulement des juristes, mais également des spécialistes de divers autres domaines des sciences sociales pouvant rassembler des éléments de preuve qui appuient les affirmations des gens[46].

Dans la même veine, le professeur Faisal Bhabha a expliqué de quelle manière le financement pour la consultation a été essentiel aux contestations constitutionnelles des certificats de sécurité et des ordres de détention dans l’affaire Charkaoui c. Canada (Citoyenneté et Immigration), tranchée par la Cour suprême du Canada :

En février 2005, l’African Canadian Legal Clinic de Toronto a mené une consultation nationale pour discuter de la question des certificats de sécurité, qui, à ce moment-là, étaient un enjeu chaud pour bon nombre de membres de communautés marginalisées. La séance a permis de réunir des avocats spécialisés en droit de l’immigration, des avocats de droit constitutionnel, des professeurs de droit, des représentants des communautés arabes et musulmanes du Canada, diverses organisations et d’autres groupes s’intéressant aux droits à l’égalité ainsi que des activités politiques de tout acabit […]

Les intervenants présents ont mis en commun de l’information et des connaissances et ont cerné des stratégies, y compris en ce qui a trait à la meilleure façon de soutenir ce qu’on a appelé The Secret Trial 5 à l’aide d’une activité de remue-méninges […]

En août 2005, une année avant que le dossier se retrouve devant les tribunaux, le travail sur le terrain avait déjà été réalisé par les collectivités qui s’intéressaient au dossier. Plusieurs intervenants ont demandé et reçu du financement de contestation judiciaire pour comparaître, et formuler des arguments sur l’égalité dans le dossier. L’avocat de ces intervenants a joué un rôle central en mobilisant les collectivités, en faisant participer les membres de ces collectivités, en organisant des événements publics, en sensibilisant le public à ce qui se passait devant ce tribunal et en jetant des ponts entre les tribunaux et le public[47].

Le financement des intervenants qui présentent des arguments constitutionnels différents de ceux des principaux plaideurs et du gouvernement peut également contribuer au mandat du PCJ, qui consiste à clarifier, à élargir et à raviver les droits constitutionnels. La participation des intervenants peut en outre constituer une solution moins coûteuse qu’une contestation judiciaire à titre de principal plaignant. Elizabeth Shilton du Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes a expliqué qu’une telle stratégie « est beaucoup moins onéreuse qu’une intervention au cas par cas, et permet […] de réagir de façon plus souple aux problèmes qui se font jour[48] ». Par conséquent :

RECOMMANDATION 8

Afin de maximiser l’enveloppe de financement du Programme de contestation judiciaire renouvelé, le Comité recommande que les membres des comités d’experts se concentrent sur le financement de causes ayant une portée et une incidence nationales. Les critères d’admissibilité doivent aussi comprendre le fait qu’une cause a une bonne chance d’être accueillie et que le demandeur démontre le besoin de financement (« critère d’évaluation des ressources »). Les demandes frivoles ou vexatoires et celles portant sur des questions dont les tribunaux sont déjà saisis dans une autre cause ne devraient pas être admissibles au financement.

RECOMMANDATION 9

Le Comité recommande que le gouvernement fédéral donne aux membres des comités d’experts la latitude nécessaire pour maximiser l’enveloppe de financement qui peut comprendre le financement des intervenants dans certaines circonstances et des consultations auprès des plaignants potentiels, particulièrement lorsqu’ils sont susceptibles de réduire les coûts globaux.

Le PADL exige que l’on tente de régler la cause au moyen d’un mode alternatif de règlement des conflits (MARC) avant qu’un financement ne soit octroyé.

Fort de son expérience au PADL, le professeur Pierre Foucher a souligné les problèmes associés à cette exigence. Selon lui, cette pratique est problématique et inefficace, la plupart des avocats étant réticents à l’idée de l’utiliser[49].

Au cours de l’étude, plusieurs témoins ont mis en doute la pertinence des MARC dans le contexte des causes liées aux droits constitutionnels. M^me Parsons a fait valoir ce qui suit :

Le mode alternatif de résolution des conflits est un aspect important de notre système juridique, mais il ne devrait pas être encouragé ni soutenu par le PCJ lorsque l’enjeu soulevé est de nature systémique. En effet, le MARC empêche l’établissement des éléments de jurisprudence très importants liés au respect de l’égalité qui permettent de lutter de façon concrète contre la discrimination systémique et l’inégalité et de les éradiquer[50].

Le juge Bastarache a souligné la nécessité de tenir des procédures judiciaires pour les causes concernant des droits constitutionnels, tout en reconnaissant cependant que, lorsque la cause le justifie, certains groupes devraient avoir droit à des fonds pour un processus de médiation :

Qu’est-ce qui peut faire l’objet d’une médiation s’il est question d’un droit fondamental? On ne peut pas reconnaître à moitié nos droits constitutionnels. Ou on les respecte, ou on ne les respecte pas. Je crois qu’on devrait avoir l’option de demander des fonds pour une médiation dans les cas appropriés, mais je ne crois que ce soit nécessaire dans tous les cas[51].

Cela dit, le Comité reconnaît que les MARC peuvent permettre de mieux cibler les enjeux et qu’ils peuvent avoir des résultats positifs dans les cas appropriés compte tenu de la nature évolutive des procédures judiciaires. Toutefois, vu l’enveloppe de financement limitée, l’accent doit porter sur le financement des causes qui ont le potentiel de clarifier les droits à l’égalité ou les droits linguistiques plutôt que sur le financement de négociations privées. Le Comité a conclu que les MARC ne devraient pas être envisagés, sauf si les demandeurs et les défendeurs d’une cause en conviennent.

Par conséquent :

RECOMMANDATION 10

Le Comité recommande que le Programme de contestation judiciaire renouvelé ne prévoie pas une obligation de participer à un mode alternatif de résolution de conflits et que ce mode de résolution de conflits ne soit envisagé qu’avec l’accord des demandeurs et des défendeurs. 

D.  La nécessité d’élargir la portée du nouveau programme

1.  Droits linguistiques

Les contestations des lois, politiques ou pratiques fédérales, provinciales ou territoriales liées à la protection des langues officielles sont admissibles au financement du PADL. Toutefois, le financement n’est octroyé qu’aux contestations fondées sur les droits linguistiques constitutionnels (voir le tableau 1 – Droits linguistiques). Les contestations fondées sur les lois fédérales, comme la Loi sur les langues officielles, n’ont jamais été admissibles au financement.

Le consensus qui s’est dégagé parmi les témoins issus des communautés de langue officielle en situation minoritaire est que les lois fédérales protégeant les droits linguistiques devraient être intégrées au nouveau PCJ[52]. Cette expansion a reçu l’appui du commissaire aux langues officielles, Graham Fraser[53]. Elle s’étendrait à au moins 30 lois fédérales prévoyant des processus de mise en œuvre des droits linguistiques, comme la Loi sur les langues officielles et le Code criminel (partie XVII : Langue de l’accusé). Par conséquent :

RECOMMANDATION 11

Le Comité recommande que le Programme de contestation judiciaire renouvelé permette le financement de contestations fondées sur la Loi sur les langues officielles et de contestations fondées sur les obligations linguistiques énoncées dans d’autres lois fédérales, en plus des causes relatives aux droits linguistiques des minorités fondées sur les actuelles dispositions constitutionnelles et de la Charte canadienne des droits et libertés dans le cadre du Programme d’appui aux droits linguistiques.

2.  Droits à l’égalité

Comme il a été noté précédemment, le PCJ octroie des fonds aux causes liées aux droits à l’égalité qui sont fondées sur certains droits garantis par la Charte (voir le tableau 1 – Droits à l’égalité). L’ancien PCJ n’accordait pas de financement aux causes concernant les lois, politiques ou pratiques provinciales qui portaient atteinte aux articles 15 ou 28 de la Charte.

Plusieurs témoins ont indiqué au Comité que les causes concernant la violation des autres droits garantis par la Charte devraient être admissibles au financement du nouveau PCJ. Les témoins ont exprimé différents avis sur l’envergure de cette inclusion, allant d’un seul article à l’ensemble des articles de la Charte[54]. Cela dit, la plupart des témoins ont recommandé l’inclusion de l’article 7, soit de manière autonome ou pour appuyer l’article 15[55].

Certains témoins estiment que les restrictions imposées sur le financement des causes liées aux droits à l’égalité reposaient sur des distinctions artificielles, puisque les plaintes en vertu de l’article 15 s’inscrivent souvent dans d’autres arguments liés à la Charte[56]. Il en est découlé des situations où les causes pouvaient uniquement être financées de manière partielle. Les témoins ont fait valoir que les droits garantis par l’article 7 sont maintenant interprétés selon l’angle du droit à l’égalité prévu à l’article 15[57]. Les témoins ont fourni plusieurs exemples de ces causes, comme l’affaire Insite en Colombie-Britannique concernant les consommateurs de drogues injectables, qui était fondée sur des arguments liés à la sécurité des personnes et à la discrimination[58]. Dans la même veine, M^me Go a mentionné des causes reposant sur le droit au logement dans lesquelles l’absence de politique sur le logement peut être présentée comme ayant des répercussions disproportionnées sur les groupes défavorisés, aux termes de l’article 15, mais qui peuvent aussi être abordées selon l’angle du droit à la sécurité, garanti par l’article 7[59]. D’autres exemples portent sur la surreprésentation des Autochtones et des Afro-Canadiens dans le système de justice pénale, qui pourrait être contestée non seulement conformément aux articles 7 et 15, mais aussi conformément à d’autres articles de la Charte visant les questions de droit criminel[60].

En outre, de nombreux témoins ont proposé l’expansion du mandat de manière à ce qu’il inclue les lois, politiques et pratiques provinciales et territoriales qui contreviendraient aux droits protégés par le PCJ. Selon le professeur Bhabha :

Je comprends, d’un point de vue politique, la raison de la séparation des compétences, mais je pense que si nous adoptons une approche fondée sur le but du mandat du programme, cela n’a tout simplement pas de sens. Considérez la charte comme un texte de loi qui n’est ni fédéral ni provincial, qui constitue plutôt un instrument constitutionnel situé au-dessus de toutes les autres lois du pays, qu’elles soient adoptées par le gouvernement fédéral, par un gouvernement provincial ou par des organismes législatifs municipaux. Du point de vue de la personne qui compose avec la loi, peu importe quel ordre de gouvernement est compétent pour créer cette loi ou pour la modifier[61].

Cette approche permettrait également de veiller à ce que le nouveau PCJ soit mieux adapté aux lois qui touchent le plus directement et le plus souvent la majorité des Canadiennes et Canadiens, comme les lois relevant du droit de la famille et les lois sur l’accès aux services sociaux. Par exemple, John Rae du Conseil des Canadiens avec déficiences a expliqué que la plupart des causes liées à une déficience impliquent des questions d’égalité qui relèvent de la compétence provinciale, comme l’emploi. Selon lui, les Canadiens handicapés doivent être en mesure d’aborder de manière systémique les situations d’exclusion et de discrimination généralisées[62]. De même, M^me Parsons a fait valoir que bon nombre des situations qui ont des répercussions disproportionnées sur les minorités au Canada, comme l’éducation et le logement, relèvent de la compétence provinciale[63].

Par conséquent :

RECOMMANDATION 12

Le Comité recommande que, en plus des causes fondées sur les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés applicables dans le cadre de l’ancien programme, le Programme de contestation judiciaire renouvelé permette les contestations fondées sur l’article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés dans les causes autonomes relatives aux droits à l’égalité.

RECOMMANDATION 13

Les critères d’admissibilité au financement du Programme de contestation judiciaire renouvelé devraient aussi comprendre la contestation de lois provinciales et territoriales, pourvu que les causes aient une portée et des répercussions nationales. Autrement dit, les contestations en vertu des articles 7 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés seraient traitées de la même manière que le sont les causes existantes relatives aux droits linguistiques dans le cadre de l’actuel Programme d’appui aux droits linguistiques.