INTRODUCTION

A.  Mandat

Le lundi 6 mars 2017, le Comité permanent de la sécurité publique et nationale de la Chambre des communes (le Comité) a convenu d’entreprendre une étude des personnes autochtones au sein du système correctionnel fédéral et des problèmes liés à leur mise en liberté et à leur réinsertion dans la collectivité. Le Comité a entendu 15 témoins lors de quatre réunions tenues en octobre et en novembre 2017[1].

De plus, le Comité a convenu que les témoignages entendus le 1^er décembre 2016 et le 31 mai 2016 lors des séances d’information sur les rapports annuels de 2014-2015 et de 2015‑2016 du Bureau de l’enquêteur correctionnel (BEC) sont réputés recueillis lors de l’étude du Comité[2].

B.  Contexte

Le Bureau de l’enquêteur correctionnel rapporte, qu’au cours d’une journée donnée, environ 3 500 Autochtones sont incarcérés dans des pénitenciers fédéraux[3]. Bien que notre étude soit restreinte à ce sujet d’importance, les témoins ont souligné que le problème de la surreprésentation des Autochtones dans le système correctionnel prend sa source en amont dans la société et implique des aspects sociaux, économiques, culturels et judiciaires. Le Comité convient avec tous les témoins entendus qu’une vision globale, et donc qu’une solution holistique, est nécessaire.

Par exemple, des témoins ont soulevé un problème précis qui continue de toucher les communautés autochtones à ce jour : une lacune dans l’éducation préscolaire quant à la culture autochtone des enfants autochtones. Le Comité a reçu Terry Teegee, chef régional de l’Assemblée des Premières Nations, qui a affirmé ceci : « […] nous avons besoin de ressources supplémentaires pour cela, pour que nos enfants renouent avec notre culture[4] ». Les témoins ont aussi fait état du succès du Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques (PAPACUN)[5], qui est, selon eux, un excellent programme pour veiller à ce que les personnes n’aboutissent pas dans le système d’incarcération grâce à la meilleure éducation qu’elles reçoivent[6]. Toutefois, en 2009‑2010, le programme n’a rejoint que près de 4 % de tous les enfants autochtones âgés de 0 à 6 ans vivant à l’extérieur des réserves au Canada[7].

Une évaluation de 2017 du programme PAPACUN, menée par l’Agence de la santé publique du Canada de 2011-2012 à 2015-2016, a trouvé que :

[L]e PAPACUN a réussi à accroître la préparation scolaire des enfants participants, y compris ceux qui ont des besoins particuliers, grâce à l'amélioration de leurs aptitudes langagières, motrices et scolaires et d'autres compétences sur le plan du développement. Il a également été démontré que les enfants et les familles bénéficient à long terme des programmes que les sites offrent dans les langues et les cultures autochtones (…) [et] les données indiquent que le programme est lié à des résultats positifs à long terme pour de nombreux diplômés ainsi que pour leur famille et leurs communautés[8].

Le Comité recommande donc :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada continue d’accorder du financement au Programme d’aide préscolaire aux Autochtones dans les collectivités urbaines et nordiques et envisage de l’augmenter.

La surreprésentation des Autochtones dans le système correctionnel fédéral n’est pas un phénomène nouveau. En fait, la surreprésentation des Autochtones dans les pénitenciers préoccupe le Service correctionnel du Canada (SCC) depuis les années 1970[9].

Lors de son témoignage, Neal Freeland a en effet parlé d’un problème profondément enraciné :

Et des générations d'Autochtones se sont retrouvées

À grandir dans des centres de détention pour les jeunes

Avant de passer aux prisons pour adultes

Où ils sont entourés de geôliers non autochtones

Où ils ont été séparés de leur culture, de leur peuple

Où ils sont forcés à vivre entourés de gens rancuniers

Furieux, frustrés, confus, plein d'amertume, de rage et de haine

Et

Sans accès à des ressources adéquates en santé mentale

Limités à des programmes périmés conçus par des travailleurs sociaux qui n'ont jamais été en prison

[…]

Si on crée un pavillon de ressourcement pour prisonniers autochtones, alors il faut laisser la collectivité le gérer:

Des programmes autochtones pour les Autochtones et offerts par des Autochtones

Il faut fournir à la collectivité la formation nécessaire pour bien faire son travail, avec efficacité et efficience[10].

Par ailleurs, l’incarcération des Autochtones a reçu l’attention d’un grand nombre de commissions et d’enquêtes au Canada au cours des dernières décennies. En 1996, la Commission royale sur les peuples autochtones a déclaré que la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice était une « injustice notoire[11] ». La Commission a constaté que :

Le système canadien de justice pénale n’a pas su répondre aux besoins des peuples autochtones du Canada – Premières nations, Inuit et Métis habitant en réserve ou hors réserve, en milieu urbain ou en milieu rural –, peu importe le territoire où ils vivent ou le gouvernement dont ils relèvent. Ce lamentable échec découle surtout de ce qu’autochtones et non‑autochtones affichent des conceptions extrêmement différentes à l’égard de questions fondamentales comme la nature de la justice et la façon de l’administrer[12].

Dans l’arrêt historique R. c. Gladue, la Cour suprême du Canada a qualifié la surreprésentation des Autochtones au sein du système de justice pénale du Canada de « situation critique » et de « problème attristant et urgent[13] ».

Plus récemment, la Commission de vérité et réconciliation du Canada a indiqué, dans son rapport :

La surreprésentation autochtone dans les pénitenciers témoigne d’une partialité systémique dans le système de justice canadien. Lorsque les personnes autochtones sont arrêtées, poursuivies et condamnées, elles sont plus susceptibles d’être condamnées à une peine d’emprisonnement que les personnes non autochtones[14].

Afin d’avoir une telle vue d’ensemble, nous référons donc le lecteur aux nombreuses commissions, études et examens sur le sujet, la grande majorité ayant été cités dans le présent rapport[15]. Le Comité vient donc ajouter ses observations à cette collection d’ouvrages et de rapports. Il s’agit ici de la deuxième fois que le Comité formule des recommandations dans le but de changer le sort des Autochtones au sein du système correctionnel fédéral. Effectivement, en 2010, le Comité a mis en lumière la nécessité d’agir et de répondre aux besoins des délinquants autochtones dans son rapport sur La santé mentale et la toxicomanie dans le système correctionnel fédéral[16].

Malgré le fait que le SCC n’ait pas le contrôle sur les admissions dans ses établissements, le Comité croit que le SCC a un rôle à jouer dans l’étude des facteurs sous-jacents à la criminalité tout en offrant des programmes qui répondent aux besoins des Autochtones. Ce rôle consiste en fait à réduire le risque de récidive en préparant adéquatement la réintégration à la collectivité. À la lumière du rapport du vérificateur général[17] et des témoignages entendus, le Comité a conclu qu’il reste beaucoup de travail à faire, tout en reconnaissant les efforts actuels menés en vue de la réconciliation. Le Comité fait sien les mots exprimés par l’enquêteur correctionnel du Canada, Ivan Zinger : « Je trouve encourageante une partie de la démarche adoptée par le gouvernement actuel, soit celle visant à établir un partenariat d'égal à égal[18] ».

APERÇU DE LA SITUATION

A.  Tendances et observations

Le SCC se bute depuis des années à des problèmes complexes et multidimensionnels dans l’application des peines aux détenus autochtones, par exemple :

• « Les Autochtones qui purgent une peine de ressort fédéral sont habituellement plus jeunes et moins scolarisés et ils risquent davantage d’avoir des antécédents de toxicomanie, de dépendances et de troubles mentaux[19]. »
• Ils souffrent habituellement de plus de problèmes de santé, y compris de l’ensemble des troubles causés par l’alcoolisation fœtale[20].
• Ils sont plus susceptibles de purger une peine pour avoir posé un acte de violence et de faire partie d’un gang. Ils sont surreprésentés dans les interventions nécessitant un recours à la force[21].

Dans le cadre de son rapport annuel 2015-2016, l’ancien enquêteur correctionnel, Howard Sapers, a écrit : « En fait, [les statistiques] laissent croire à une accélération ou à une intensification des tendances auxquelles nous sommes confrontés depuis quelque temps[22]. » Selon certains, cette intensification a été causée en partie par l’augmentation du nombre de peines minimales obligatoires prévues dans la législation fédérale[23].

Le Bureau de l’enquêteur correctionnel a indiqué au Comité que les problèmes sont maintenant profondément et fermement ancrés[24]. Les chiffres suivants parlent d’eux‑mêmes:

• « [L]es Autochtones comptent pour 22,8 % de la population carcérale, alors qu’ils ne représentent qu’environ 4 % de la population canadienne. La Région des Prairies gère d’ailleurs 51 % de la population carcérale autochtone au pays[25]. »
• « Depuis mars 2005, la population carcérale sous responsabilité fédérale a augmenté de 17,5 %. Au cours de la même période, la proportion de détenus autochtones a crû de 47,4 %[26]. »
• « La population de femmes purgeant une peine de ressort fédéral a augmenté de 66 %, le nombre de femmes autochtones ayant progressé de 112 %[27]. »
• Les détenus autochtones purgent une plus grande partie de leur peine en établissement avant leur première libération – leur taux de libération d’office ayant désormais surpassé les 80 % (ce qui signifie qu’ils sont libérés après avoir purgé les deux tiers de leur peine conformément à l’article 127 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition)[28].
• Les détenus autochtones sont susceptibles de passer plus de temps en isolement que les détenus non autochtones[29].
• Les jeunes délinquants (18 à 25 ans) sont plus susceptibles d’être d’origine autochtone que les délinquants plus âgés (36,6 % par rapport à 21,5 %, respectivement)[30].
• Les détenus autochtones sont surreprésentés dans les établissements à sécurité maximale[31].

Des données fournies par 316 délinquants de sexe masculin participant au Programme pour délinquants autochtones toxicomanes du SCC révèlent ce qui suit :

• la moitié des délinquants de l’échantillon ont indiqué qu’ils avaient été sous la responsabilité d’organismes de protection de la jeunesse – 71 % d’entre eux avaient passé du temps en familles d’accueil et 39 %, dans un foyer de groupe;
• 61 % avaient des membres de leur famille qui avaient déjà été incarcérés;
• 73 % ont déclaré avoir eu de la famille ayant résidé dans des pensionnats; 18 % ont indiqué qu’ils étaient eux-mêmes des survivants des pensionnats;
• presque tous (96 %) ont indiqué que la toxicomanie était liée à l’infraction à l’origine de leur peine actuelle; 85 % ont déclaré avoir eu les facultés affaiblies en commettant cette infraction;
• 88 % ont dit qu’ils avaient un membre de la famille avec un problème d’alcoolisme ou de toxicomanie;
• près du tiers ont indiqué avoir reçu leurs premiers enseignements culturels autochtones à l’établissement carcéral[32].

DES PISTES DE SOLUTION

A.  Les articles 81 et 84 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition

Il incombe au SCC, en vertu des articles 79 à 84.1 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition (LSCMLC)[33], de respecter les différences culturelles et les besoins particuliers des délinquants autochtones dans l’exécution de son mandat et plus précisément dans la prestation de ses services et de ses programmes.

L’article 81 de la LSCMLC autorise le ministre de la Sécurité publique à conclure des accords avec les collectivités autochtones pour fournir des services correctionnels[34] aux délinquants autochtones[35], si le délinquant et la collectivité sont d’accord pour le transfert. Selon le SCC, cet article permet non seulement l’exploitation de pavillons de ressourcement, mais aussi :

L’article 81 appuie un vaste éventail de dispositions relatives à la garde ou à la prestation de services relativement au soin et à la garde des délinquants autochtones. Il prévoit qu’un délinquant peut être confié aux soins et à la garde d’une collectivité autochtone à tout moment de sa peine, à compter de la date du prononcé de la peine jusqu’à celle de l’expiration du mandat. Cela peut inclure la surveillance des délinquants mis en liberté sous condition (semi-liberté, libération conditionnelle totale ou libération d’office)[36].

Cet article de la LSCMLC vise à « permettre à des collectivités autochtones de gérer en partie la peine du délinquant, du prononcé de la peine à l’expiration du mandat, ou du moins de participer à cette gestion[37] ».

Aux termes de l’article 84 de la LSCMLC, le SCC est tenu de faire participer les collectivités à la planification de la mise en liberté des détenus autochtones dans la collectivité. Si le détenu exprime le souhait d’être libéré dans une « collectivité autochtone[38] », le SCC doit donner à celle-ci l’occasion de soumettre un plan pour la libération du détenu et son intégration[39]. L’article 84 encourage donc « la participation des collectivités autochtones en obligeant le SCC à solliciter leur contribution en tant qu’élément du processus[40] ». « Cette disposition est très différente de l’article 81, car elle est impérative[41]. » Seuls les délinquants en libération conditionnelle ou d’office peuvent être libérés en vertu de l’article 84.

1.   Les pavillons de ressourcement

Les pavillons de ressourcement sont des établissements correctionnels qui s’inspirent d’approches de guérison traditionnelle pour favoriser la réinsertion des délinquants dans la collectivité. À l’époque où ces pavillons ont été mis en place dans les années 90, il s’agissait de pratiques exemplaires partout dans le monde[42].

En date d’aujourd’hui, il y a neuf pavillons de ressourcement au pays, dont quatre qui sont financés et gérés par le SCC et son personnel. Les cinq autres sont financés par le SCC mais gérés par des organismes communautaires partenaires ayant conclu une entente avec le SCC en vertu de l’article 81 de la LSCMLC[43].

Tableau 1 – Pavillons de ressourcement gérés par le SCC

Le Pavillon de ressourcement Okimaw Ohci, Maple Creek (Saskatchewan)	Établissement à sécurité minimale/moyenne pour femmes Nombre de places : 30 Nombre d’employés : 65 (2012)
Le Centre Pê Sâkâstêw, Maskwacis (Alberta)	Établissement à sécurité minimale pour hommes Nombre de places : 60 Nombre d’employés : 53 (2012)
Village de guérison Kwìkwèxwelhp, Harrison Mills (Colombie-Britannique)	Établissement à sécurité minimale pour hommes Nombre de places : 50 Nombre d’employés : 70 (2012)
Pavillon de ressourcement Willow Cree, Duck Lake (Saskatchewan)	Établissement à sécurité minimale pour hommes Nombre de places : 80 Nombre d’employés : 56 (2012)

Source :    Tiré directement du Service correctionnel du Canada, Pavillons de ressourcement du Service correctionnel du Canada.

 

 

Tableau 2 – Pavillons de ressourcement administrés par des collectivités autochtones

Centre de guérison Stan Daniels, Edmonton (Alberta) Administré par le Native Counselling Services of Alberta	Établissement à sécurité minimale pour hommes et centre résidentiel communautaire (CRC) pour les délinquants en liberté conditionnelle dans la collectivité Nombre de places : 73 Nombre d’employés : 33 (2012)
Maison de ressourcement Buffalo Sage, Edmonton (Alberta) Administré par le Native Counselling Services of Alberta	Établissement à sécurité minimale/moyenne pour femmes et centre résidentiel communautaire (CRC) pour délinquantes en liberté conditionnelle dans la collectivité Nombre de places : 16 [récemment augmenté à 28, voir le témoignage d’Anne Kelly, sous‑commissaire principale, Service correctionnel du Canada, 31 octobre 2017] Nombre d’employés : 17 (2012)
Centre de guérison Waseskun, Saint‑Alphonse‑Rodriguez (Québec) Administré par le Centre de guérison Waseskun	Établissement à sécurité minimale pour hommes et centre résidentiel communautaire (CRC) pour délinquants en liberté conditionnelle dans la collectivité Nombre de places : 22 Nombre d’employés : 32 (2012)
Pavillon de ressourcement O-Chi-Chak-Ko-Sipi, Crane River (Manitoba) Administré par la Première Nation O‑Chi‑Chak‑Ko‑Sipi	Établissement à sécurité minimale pour hommes Nombre de places : 24 Nombre d’employés : 18 (2012)
Pavillon de ressourcement spirituel du Grand conseil de Prince Albert, Première Nation des Wahpeton (Saskatchewan) Administré par le Grand conseil de Prince Albert	Établissement à sécurité minimale pour hommes Nombre de places : 12 Nombre d’employés : 11

Source :    Tiré directement du Service correctionnel du Canada, Pavillons de ressourcement du Service correctionnel du Canada.

Selon Anne Kelly, sous-commissaire principale du Service correctionnel du Canada[44], les pavillons fonctionnent comme prévu[45]. Certaines lacunes ont toutefois été soulevées par des témoins. D’abord, toutes les collectivités n'ont pas la capacité de participer[46]. En fait, la capacité d'accueil dans la collectivité demeure inadéquate, aucune entente n’ayant encore été conclue avec la Colombie-Britannique, l’Ontario, le Canada atlantique et le Grand Nord[47]. Par ailleurs, l’enquêteur correctionnel a noté que : « Trois des quatre pavillons de ressourcement gérés par les Autochtones sont situés sur des terres de réserve. Pourtant, la majorité des délinquants autochtones sont libérés en milieux urbains[48]. »

Les difficultés qui découlent de l’applicabilité l’article 81 de la LSCMLC furent résumées comme suit par l’enquêteur correctionnel:

C’est l’article 81 qui pose problème. La disposition était parfaite en 1992, mais depuis, le problème réside dans la négociation avec les collectivités autochtones pour la prise en charge de délinquants autochtones. Nous avons moins de 100 places, souvent insuffisantes, qui n’ont jamais été utilisées comme prévu. Je crois qu’il y a un manque et que les investissements vont plutôt aux services correctionnels en établissement, qui sont dictés par le Service correctionnel du Canada et qui ne répondent pas, à mon avis, aux besoins des délinquants autochtones. Il est évident que j’aimerais voir de grands changements quant à l’application de ces dispositions. Le Parlement a clairement indiqué qu’il s’agissait de la voie à suivre. Selon moi, ces dispositions sont sous‑utilisées[49].

Vient ensuite le problème lié à l’évaluation de la cote de sécurité (dont nous reparlerons dans une section subséquente). Étant donné que les pavillons sont des établissements à sécurité minimale, la majorité des délinquants autochtones ne peuvent y avoir accès, car ceux-ci se trouvent pour la plupart dans les établissements à sécurité maximale ou moyenne[50].

Une autre lacune identifiée par les témoins concerne l’écart de financement entre les pavillons de ressourcement exploités par les collectivités autochtones et ceux exploités par le SCC[51]. Selon Hazel Miron, enquêteuse principale au Bureau de l’enquêteur correctionnel du Canada : « De façon particulière, les établissements visés par l'article 81 n'ont pas suffisamment d'argent et de ressources pour faire le travail nécessaire[52]. » Elle poursuivait ainsi en signalant au Comité le manque de personnel autochtone :

Il n'y a pas assez de personnel autochtone qui travaille dans les pavillons de ressourcement, surtout dans les postes de direction. Les aînés n'ont pas le pouvoir décisionnaire qu'ils devraient avoir. Dans le cadre de mes fonctions, on me dit souvent que cela fait du bien de voir une Autochtone occuper le poste d'enquêteuse principale. J'en suis fière, parce que je donne une voix aux Autochtones. Il n'y a pas assez d'employés autochtones pour aider les détenues autochtones ou leur servir de modèle[53].

Cet écart de financement entraîne un important roulement du personnel affecté aux pavillons exploités par les communautés, remarquait Savannah Gentile, directrice de l’Association canadienne des sociétés Elizabeth Fry[54].

Considérant tout cela et à la lumière de l'appel à l'action no. 35 de la Commission de vérité et réconciliation qui est d'« éliminer les obstacles à la création de pavillons de ressourcement additionnels pour détenus autochtones au sein du système correctionnel fédéral » ainsi que les recommandations déjà émises par le Comité en 2010, nous recommandons :

Recommandation 2

Que le Service correctionnel du Canada augmente le nombre d’accords conclus avec les collectivités autochtones aux termes de l’article 81 de Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada augmente le financement accordé aux collectivités autochtones dans le cadre des accords conclus aux termes de l’article 81 de Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition afin de combler l’écart de financement entre les pavillons de ressourcement exploités par les collectivités autochtones et ceux exploités par le Service correctionnel du Canada.

2.   Les possibilités de travailler de concert avec les communautés autochtones

L’Initiative sur les services correctionnels communautaires destinés aux Autochtones a pour but d’aider les délinquants autochtones à réintégrer leur collectivité. Décrivant cette Initiative lors de son témoignage en octobre 2017, Angela Connidis a souligné que Sécurité publique Canada appuie financièrement, à la hauteur de 10 millions de dollars, la formation et le renforcement des capacités dans les collectivités autochtones, afin de les aider à réaliser des projets communautaires favorisant la réinsertion sociale des délinquants autochtones[55]. Selon Anne Kelly, les délinquants autochtones ayant un plan de libération établi en vertu de l'article 84 de la LSCMLC qui met à contribution la collectivité autochtone sont plus susceptibles d'obtenir une semi‑liberté[56].

Le Comité est donc convaincu que le transfert accru des responsabilités aux collectivités autochtones en vertu de l’article 84 contribuerait au bien-être et au rétablissement des délinquants autochtones. Le Comité convient avec l’enquêteur correctionnel qu’il faut augmenter le nombre d’ententes intergouvernementales relatives à la prise en charge, à la garde et à la surveillance des délinquants autochtones par les communautés de Premières Nations, métis et inuites[57]. Conséquemment, le Comité réitère la recommandation suivante qu’il a faite en 2010 :

Recommandation 4

Que le Service correctionnel du Canada ait recours davantage aux accords conclus avec les collectivités autochtones en vertu de l’article 84 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, et établisse la capacité requise.

Et recommande également :

Recommandation 5

Que le Service correctionnel du Canada ait davantage recours aux audiences de libération conditionnelle tenues avec l’aide d’un Aîné.

Recommandation 6

Que la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition soit modifiée afin de prévoir un examen parlementaire, tous les cinq ans, par un comité mixte de la Chambre des communes et du Sénat des dispositions de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition relatives aux Autochtones, notamment les articles 81 et 84.

B.   L’évaluation de la cote de sécurité

Concernant la question de la cote de sécurité, la Sénatrice Pate a rappelé au Comité qu’en 2004, le SCC avait commandé une étude sur les cotes de sécurité, en particulier celles des femmes. Après avoir consulté des membres du personnel, des détenues et des personnes de l'extérieur, notamment l'enquêteur correctionnel, l’auteure de l’étude a recommandé que toutes les détenues soient classées au niveau de sécurité minimale à leur admission. Cette recommandation n'a jamais été adoptée par le SCC[58].

Plus tard, le vérificateur général du Canada a recommandé en 2016 que le SCC s’assure d’évaluer les délinquants en vue de réduire leur cote de sécurité une fois qu'ils ont complété un programme[59]. Depuis le 1^er avril 2017, le SCC revoit systématiquement la cote de sécurité des délinquants autochtones qui ont suivi un programme avec succès[60].

Concernant les facteurs qui sont pris en compte pour établir le niveau de sécurité requis, Larry Motiuk, commissaire adjoint, Secteur des politiques, Service correctionnel du Canada, a dit que le SCC prenait en compte une pluralité de motifs : des antécédents criminels à la gravité de l'infraction, en passant par les dommages infligés aux victimes. De plus, les facteurs dits « dynamiques » entrent également en jeu, soit l'expérience de travail, les antécédents scolaires, la situation matrimoniale et familiale, ainsi que l'abus de substances et les facteurs d'ordre personnel et émotionnel, notamment l'impulsivité ou la capacité de se maîtriser[61].

La situation particulière des Autochtones entraîne bien souvent l’imposition d’une cote de sécurité plus élevée : « Dès leur arrivée, de nombreux délinquants autochtones représentent un niveau de préoccupation plus élevé pour la gestion, surtout s'ils appartiennent à un gang, s'ils sont violents, etc[62]. » L’enquêteur correctionnel a ajouté à cela :

Bon nombre de personnes se retrouvent dans la catégorie des détenus à sécurité maximale parce qu'elles ont des problèmes de santé mentale. Le nombre de délinquants autochtones souffrant de troubles causés par l'alcoolisation fœtale est élevé. Ils présentent de graves problèmes de dépendance. On surclasse les gens plutôt que de les placer dans un environnement thérapeutique qui tient compte de leurs traumatismes, où l'on aborde les enjeux associés au maintien de la dépendance et où l'on tient compte des problèmes de santé mentale et des besoins culturels des détenus[63].

Par ailleurs, des témoins ont soulevé le fait que le SCC n’ait pas, à ce jour, créé un outil d’évaluation du risque propre aux Autochtones[64]. D’ailleurs, la question des outils d’évaluation utilisés par le SCC dans le cas des délinquants autochtones a récemment fait l’objet d’une décision de la Cour suprême du Canada[65]. D’après Audra Andrews, agente de libération conditionnelle :

Ils devraient peut-être regarder du côté des outils pertinents du point de vue culturel, car souvent, l'échelle de classement par niveau de sécurité — et j'en ai fait des centaines dans ma carrière — comporte un biais contre les délinquants autochtones. Leur classement par niveau de sécurité est toujours plus élevé. Il m'est arrivé très rarement d'obtenir une sécurité minimale pour un délinquant autochtone[66].

À cela se greffe le problème de l’accès aux programmes correctionnels. Bien que les mêmes programmes soient offerts à tous les niveaux de sécurité[67], peu de programmes sont offerts dans les établissements à sécurité maximale, où l’on retrouve une majorité de détenus autochtones, à cause de problèmes opérationnels (population carcérale fragmentée, problèmes de sécurités liés aux gangs, confinement cellulaire, etc.)[68].

Considérant tout cela, le Comité recommande :

Recommandation 7

Que le Service correctionnel du Canada développe des outils d’évaluation du risque plus sensibles aux réalités des Autochtones et passe en revue sa procédure d’évaluation des cotes de sécurité.

Recommandation 8

Que le Service correctionnel du Canada, dans le cadre de ses évaluations de la cote de sécurité et du risque, tienne compte de la nécessité d’offrir aux délinquants autochtones un traitement et une réadaptation appropriés et s’efforce d’augmenter le nombre de détenus autochtones ayant le droit de purger leur peine dans des pavillons de ressourcement ou d’avoir accès à des programmes adapté aux particularités culturelles.

Recommandation 9

Que le Service correctionnel du Canada revoit ses diagnostics et son traitement de l’ensemble des troubles causés par l’alcoolisation fœtale dès l’admission dans les établissements correctionnels.

Recommandation 10

Que le Service correctionnel du Canada établisse des liens avec Services aux Autochtones Canada en vue d’offrir un continuum de soins uniforme aux détenus autochtones et qu’il informe ces derniers, au moment de leur libération, des services de santé qui leur sont offerts.

C.   La capacité d’intervenir efficacement auprès des délinquants autochtones

Au fil des ans, le Bureau de l’enquêteur correctionnel « a recommandé à maintes reprises que le SCC nomme un sous-commissaire responsable de façon particulière des services correctionnels pour Autochtones de manière à ce que l’organisation prenne en considération les enjeux propres aux délinquants autochtones dans toutes les décisions prises par la direction relativement aux opérations et aux politiques organisationnelles. Le BEC s’inquiète du fait que les enjeux propres aux délinquants autochtones ne reçoivent pas toute l’attention nécessaire[69] ». En réponse à une question sur cette modification de la structure de gouvernance, Anne Kelly a répondu que selon elle, « la structure actuelle est excellente », à l’effet que le poste de sous-commissaire principale permet de percevoir les tendances et d'influer sur les décisions[70].

Toutefois, le Comité estime, comme plusieurs témoins d’ailleurs, que la situation est non seulement critique, mais urgente. Pour accroître la capacité du SCC à répondre aux besoins des délinquants autochtones, le Comité exhorte le SCC à modifier sa structure de gouvernance actuelle afin de nommer immédiatement un sous-commissaire responsable des services correctionnels pour Autochtones. Une telle modification permettrait d’assurer une attention particulière et ciblée à l’égard des délinquants autochtones dans la prise de décisions opérationnelles et stratégiques. À cette fin, le Comité recommande :

Recommandation 11

Que soit nommé immédiatement un sous-commissaire aux affaires autochtones au sein du Service correctionnel du Canada.

D.  La formation et le recrutement des agents

Tant la réussite de la mise en œuvre des articles 81 et 84 de la LSCMLC que l’utilisation d’outils fidèles d’évaluation du risque dépendent, dans une certaine mesure, de la qualité de la formation et du recrutement des agents correctionnels. Selon Audra Andrews, la formation doit être variée et s’appuyer sur l’expérience dans les communautés :

De la formation en classe et en ligne est proposée pour informer les membres du personnel sur les principes de l'arrêt Gladue et les antécédents sociaux des Autochtones pour qu'ils puissent en tenir compte dans leurs interventions, mais il faut aussi offrir de la formation par l'expérience, notamment avec des aînés et les collectivités que nous desservons[71].

Par ailleurs, Dale LeClair, chef de cabinet du Ralliement national des Métis, a mentionné l’importance de recruter des agents autochtones :

Quand nous avons conçu le projet du pavillon de ressourcement, l'idée était qu'il soit géré par des Autochtones. À Pê Sâkâstêw, de 60 à 70 % des employés sont autochtones. Cela met donc un frein à ce raisonnement et au blâme jeté sur les Blancs. Je dirais que c'est la même chose ici […] Plus il y aura d'employés autochtones prêts à aider et à comprendre le système, le mieux nous nous porterons[72].

À l'heure actuelle, 9,5 % des membres du personnel du SCC ont déclaré être Autochtones, ce qui est, selon Anne Kelly, supérieur à la disponibilité dans la population active qui est estimée à 6,2 %[73]. Zef Ordman, vice-président régional du Syndicat des employé-e-s du Solliciteur général, a toutefois exprimé l’avis que le processus d’embauche – qui peut s’éterniser pendant que le candidat n’est pas rémunéré d’une quelque façon – empêche un grand nombre de personnes de se lancer dans ce domaine[74].

Le processus d’embauche mérite donc une grande attention, en particulier lorsqu’on parle des aînés, selon Neal Freeland :

« Au départ, les aînés dans le système carcéral étaient de véritables aînés dans la collectivité qui étaient payés par le SCC pour aider, en leur qualité d'aîné, les détenus, autant les hommes que les femmes. Vers le début des années 2000, je crois, la politique ou la situation a changé à l'intérieur du SCC, et le Service correctionnel du Canada a cessé de demander l'aide des aînés. À la place, leurs rôles ont été assimilés à des postes. Pourvu que vous soyez une personne autochtone, peu importe votre âge, vous pouvez être embauché par le SCC à titre d'aîné et être rémunéré pour ce travail. C'est loin d'être comment les peuples autochtones, les Métis, les Inuits et les Premières Nations choisissent ou reconnaissent leurs aînés […] Les aînés doivent être des aînés de la communauté. Cela signifie qu'un groupe d'Autochtones a reconnu que cette personne était un aîné. Ce qui signifie que le SCC doit absolument arrêter de nommer des aînés lui‑même[75]. »

Considérant tout cela, le Comité recommande :

Recommandation 12

Que le Service correctionnel du Canada offre de la formation professionnelle aux agents de libération conditionnelle basée sur l’expérience dans les communautés, simplifie le processus d’embauche des agents et fasse de la sensibilisation auprès des communautés afin d’augmenter le nombre d’employés autochtones.

Recommandation 13

Que le gouvernement du Canada envisage d’accorder des subventions aux employés autochtones potentiels du Service correctionnel afin de payer les coûts de leur formation.

Recommandation 14

Que le Service correctionnel du Canada, autant que possible, fasse appel à des aînés qui sont reconnus comme tels par les communautés autochtones.

E.   Les programmes destinés aux jeunes

Les jeunes autochtones ont des démêlés avec le système de justice pénale à un rythme qui dépasse celui de leurs parents. Selon les statistiques et les témoignages entendus, le taux d’incarcération des jeunes autochtones est alarmant. En effet, en 2015-2016, 35 % de toutes les personnes admises dans les établissements correctionnels pour jeunes au Canada étaient des jeunes autochtones âgés de 12 à 17 ans[76]. Par ailleurs, selon la dernière enquête systémique menée par le Bureau de l'enquêteur correctionnel du Canada, près de 40 % des jeunes adultes (18 à 21 ans) qui sont incarcérés dans les établissements fédéraux sont d’origine autochtone[77].

De surcroît, le Comité a appris qu’il n’y a pas de programmes spécifiques pour les jeunes adultes autochtones dans les établissements correctionnels fédéraux. D’après Lois Frank, rédactrice de rapports « Gladue » en Alberta : « Beaucoup de jeunes ne découvrent pas leur culture en prison, car très souvent, ils n'ont pas accès à des programmes[78]. » Les témoins s’entendent pour dire que nous devons faire mieux pour les jeunes détenus autochtones et qu’il s’agit d’un élément de la solution qui est prioritaire. Allen Benson résume bien la teneur des propos entendus :

La question des jeunes en milieu correctionnel est un véritable défi, et cela devrait être la priorité. Le Service correctionnel du Canada a évalué il y a quelques années le programme En quête du guerrier en vous qui mettait l'accent sur la guérison, et 87 % de ces délinquants n'ont pas récidivé avec violence. C'est un excellent taux de réussite. Ce programme était offert aux jeunes délinquants; or, il n'est plus pris en charge ou offert dans les centres correctionnels. Nous formons des gens partout au Canada pour offrir ce programme. À mon avis, c'est important que le Service correctionnel du Canada réexamine les programmes de guérison ou de réadaptation destinés aux jeunes délinquants plus violents[79].

Selon les témoins, les jeunes adultes autochtones ont besoin de programmes culturellement adaptés[80]. Par exemple, Claire Carefoot, directrice du programme de corrections au Buffalo Sage Wellness House, a évoqué le programme Guerrier Tapwe pour les jeunes[81].

L’enquêteur correctionnel a également noté l’absence de stratégie pour désaffilier les jeunes des gangs de rue ou pour empêcher qu'ils soient recrutés dans les établissements correctionnels[82].

Considérant tout cela, le Comité recommande :

Recommandation 15

Que le Service correctionnel du Canada mette sur pieds des programmes correctionnels spécifiquement conçus pour répondre aux besoins des jeunes adultes autochtones dans le système correctionnel.

F.   Les programmes destinés aux femmes

À l’instar du taux d’incarcération des jeunes autochtones, le problème de la surreprésentation des Autochtones dans le système correctionnel est exacerbé chez les femmes autochtones. En effet, de 2004 à 2014, le nombre de femmes incarcérées a augmenté de 66,8 %[83]. Il s’agit de la plus forte croissance au sein de la population carcérale purgeant une peine de ressort fédéral[84].

Ces détenues autochtones souffrent souvent de traumatisme et du manque de programmes adéquats pour leur venir en aide :

Ce qui nous préoccupe aussi, c'est que le nombre de femmes autochtones victimes de traumatisme est très élevé; extrêmement élevé. Je dirais que ces femmes sont bien sûr des délinquantes, mais elles sont surtout des victimes. Le nombre de cas de violence physique, sexuelle et psychologique subi par ces femmes est très élevé, tout comme le nombre de traumatismes. L'automutilation et les tentatives de suicide sont beaucoup plus importantes chez les femmes autochtones que chez les femmes non autochtones. Le Service confine ces femmes dans les unités de garde en milieu fermé qui constituent un environnement trop restrictif et trop dur. On n'a recours à aucune approche thérapeutique ni à aucune approche adaptée aux traumatismes pour répondre aux besoins importants de ces femmes[85].

Ces femmes ont donc des besoins élevés. Elles sont habituellement jeunes, purgent des peines relativement courtes et 75 % ont des enfants de moins de 18 ans[86]. Malgré le fait que le SCC ait établi un programme spécifique aux délinquantes autochtones – ce programme, appelé le Cercle de soins, fait appel à l’accompagnement d’aînées tout au long du processus[87] –, les témoins ont exprimé l’opinion générale qu’il faut en faire plus. Surtout d’un point de vue thérapeutique. Savannah Gentile a affirmé que « la notion d’égalité réelle exige l’utilisation d’une approche différente[88] ».

Par ailleurs, dans son rapport de 2017, le vérificateur général a noté que : « Certaines délinquantes autochtones n’avaient pas accès à des programmes correctionnels adaptés à leur culture et que les pavillons de ressourcement et les initiatives des Sentiers autochtones n’étaient pas disponibles dans l’ensemble des cinq établissements de détention fédéraux pour femmes[89]. »

Claire Carefoot a parlé au Comité de programmes qui pourraient servir de modèle dans les établissements du SCC, notamment les programmes mère-enfant[90] et Esprit d’une guerrière pour les femmes autochtones[91]. Audra Andrews a également fait référence à des programmes spécifiques tout en soulignant toutefois certains obstacles :

« Par exemple, à Edmonton, il y a le programme Women Building Futures, qui essaie d'encourager les femmes à s'inscrire dans les programmes de métiers spécialisés. Eh bien, nous ne pouvons pas y inscrire nos délinquants avant que leur libération ne soit plus assortie de conditions[92]. »

Considérant tout cela, le Comité recommande :

Recommandation 16

Que le Service correctionnel du Canada adopte une approche thérapeutique fondée sur les traumatismes en mettant sur pied des programmes correctionnels adaptés aux besoins spécifiques des femmes autochtones.

Recommandation 17

Que le Service correctionnel du Canada adapte ses programmes de travail afin que ceux-ci tiennent compte de la situation actuelle du marché du travail d’une façon qui ne renforce pas les stéréotypes occupationnels, dans le but de réadapter et de réintégrer les délinquants autochtones.

G.  Les programmes liés à l’emploi

De prime abord, il faut noter qu’au moment de leur admission dans un pénitencier fédéral, 60 % des détenus ont un problème lié à l'emploi[93].

Abordant le sujet de l’emploi, Anne Kelly a fait référence aux prochaines initiatives de CORCAN d’établir des centres d’emploi dans deux pavillons de ressourcement de la région des Prairies[94]. Bien que CORCAN ait reçu les éloges de l’enquêteur correctionnel, celui-ci a toutefois fait remarquer que ces ateliers industriels ne sont accessibles qu’à moins de 10 % de la population carcérale[95].

Audra Andrews a, pour sa part, fait remarquer que la capacité d’offrir de la formation professionnelle existe déjà dans les communautés, mais que le SCC ne tisse pas assez de liens avec celles-ci :

Nous pourrions commencer à tisser des liens, à conclure des ententes avec certains de ces organismes et les inviter dans les prisons plutôt que d'utiliser l'approche entièrement élaborée par le SCC, ce que nous avons tendance à faire dans l'ensemble des établissements. Le programme est déjà en place, alors pourquoi réinventer la roue? Nous devrions offrir ces programmes dans les établissements et utiliser ces ressources pour que nous tissions des liens pour les délinquants après leur libération[96].

Un autre enjeu particulier est clairement ressorti des témoignages : l’obtention d’une pièce d’identité appropriée. Le SCC doit, en vertu de sa politique sur le processus de mise en liberté, aider les délinquants à obtenir « une carte d’assurance-maladie, un numéro d’assurance sociale, un certificat de naissance et une carte de citoyenneté/résident permanent » au moment de leur libération[97]. Or, les problèmes liés à l’obtention d’une pièce d’identité appropriée et les conséquences qui en découlent ont été mis en lumière par Zef Ordman qui a résumé clairement le problème actuel :

De façon générale, bon nombre des détenus qui arrivent à la prison n'ont pas de pièce d'identité. Ils n'ont pas de carte d'assurance-maladie. Ils n'ont pas de permis de conduire. Ils n'ont rien. Vous essayez de faciliter le processus [d’embauche], mais la pièce d'identité du SCC n'est pas reconnue. Les détenus ne peuvent même pas utiliser à l'extérieur de la prison la pièce d'identité que nous leur remettons, alors c'est difficile. Comment allez-vous obtenir un emploi[98]?

Considérant tout cela, le Comité recommande :

Recommandation 18

Que le Service correctionnel du Canada offre des programmes d’emploi à un plus grand nombre de détenus autochtones en implantant des centres d’emploi dans tous les pavillons de ressourcement et établissements correctionnels, et en faisant appel, le cas échéant, à des organismes qui offrent des services aux délinquants autochtones en matière d'emploi dans la communauté.

Recommandation 19

Que le Service correctionnel du Canada examine et révise sa politique et sa procédure interne sur la mise en liberté des délinquants afin d’assurer que les délinquants autochtones puissent obtenir une pièce d’identité reconnue sur le marché du travail, avant leur libération.

CONCLUSION

À la lumière des témoignages et des informations reçus, le Comité déplore que la situation des Autochtones dans le système correctionnel fédéral demeure toujours critique et urgente.

Le Comité reconnaît qu’il s’agit d’une problématique à multiples facettes à laquelle il n’existe pas de réponse unique ou simple. Bien qu’il y ait eu certains efforts menés par le SCC dans sa démarche actuelle, il lui incombe de faire mieux dans le respect des différences culturelles et des besoins spécifiques des délinquants autochtones.

Finalement, le Comité croit qu’il est grand temps de passer de la parole aux actes. Le SCC devrait adopter des changements innovants, durables et significatifs en ce qui concerne les services correctionnels pour Autochtones.

En ce sens, le Comité fait sien les propos du Chef régional de l’Assemblée des Premières Nations : « C'est très clair à la lumière des nombreux rapports des provinces et du fédéral sur le nombre disproportionné d'Autochtones incarcérés dans le système. Nous devons agir^[99]. »