Introduction

La capacité des Premières Nations d’appliquer leurs lois et leurs règlements administratifs^[1] sur leurs terres est essentielle à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale. Toutefois, bon nombre de communautés se heurtent à des obstacles pour faire appliquer leurs lois et leurs règlements administratifs. Afin d’explorer cet enjeu, le Comité permanent des affaires autochtones et du Nord de la Chambre des communes (le Comité) a adopté la motion suivante le 29 avril 2021 :

Que, conformément au paragraphe 108(2) du Règlement, le Comité entreprenne une étude sur le maintien de l’ordre dans les réserves des Premières Nations en tant qu’élément essentiel de leur autonomie gouvernementale et de leur autodétermination, en particulier : a) le ressort, le contrôle d’application et les poursuites; b) un financement ciblé pour l’application de la loi; c) la Loi sur la gestion des terres des premières nations; d) le traitement des certificats de reconnaissance de dette des Premières Nations; e) le traitement des contraventions données par les Premières Nations; f) les ententes d’application de la loi avec des agents de police; g) le développement des capacités d’application de la loi; que l’étude comprenne l’audition de témoins représentant les Premières Nations et les parties intéressées ainsi que de fonctionnaires; que le Comité fasse rapport de ses conclusions à la Chambre^[2].

Le Comité a tenu cinq réunions dans le cadre de cette étude. Il a entendu les témoignages de chefs des Premières Nations, de membres des forces de l’ordre, d’experts juridiques et de représentants de ministères fédéraux pertinents. Le Comité a également reçu des mémoires qui ont contribué à sa compréhension de l’enjeu. Le Comité est reconnaissant envers toutes les personnes qui ont pris le temps de partager leurs expériences dans l’espoir de faire avancer cette question.

Le présent rapport donne d’abord un aperçu du pouvoir législatif des Premières Nations. Puis, il explique les rôles des ministères fédéraux et des services de police des Premières Nations, ainsi que ceux des provinces et des territoires. Par la suite, il souligne les façons dont les Premières Nations traitent les enjeux de justice et d’application de la loi sur leurs terres, y compris par la voie de la justice réparatrice, et décrit certaines des relations positives qui ont été établies entre les forces de l’ordre et les communautés des Premières Nations. Ensuite, il décrit les défis auxquels sont confrontées les Premières Nations afin de faire appliquer leurs lois et leurs règlements administratifs.

Le Comité reconnaît que l’enjeu est complexe et que la détermination des obstacles à l’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations est difficile. Il est clair, cependant, que pour y arriver on doit pouvoir compter sur une étroite collaboration entre les Premières Nations, les ministères et les organismes fédéraux ainsi que les provinces et territoires. Il n’y a pas de solution standard et toute prête, et toute réponse doit être fondée sur les distinctions et reconnaître que chaque communauté doit élaborer ses propres solutions, comme elle le veut, afin de respecter ses droits inhérents.

Le Comité a été heureux d’apprendre que des discussions entre certains partenaires sont déjà en cours et encourage leur poursuite. Toutefois, les expériences partagées par les témoins sur la façon dont les enjeux d’application de la loi ont des répercussions pour leur peuple exigent une action immédiate du gouvernement du Canada.

Gardant cela à l’esprit, compte tenu de l’urgence de régler le défaut d’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations, les recommandations présentées dans le présent rapport visent à faire avancer cet enjeu à court terme, reconnaissant que dans bien des cas, des solutions à plus long terme sont requises.

Le Comité reconnaît qu’il présente ce rapport à un moment d’extrême souffrance pour les communautés autochtones. La découverte des restes de 215 enfants sur le site de l’ancien pensionnat indien de Kamloops est un rappel brutal des séquelles laissées par les pensionnats indiens ainsi que des traumatismes intergénérationnels subis par les anciens élèves et leurs familles. Cette dure réalité a également endeuillé de nombreux Canadiens. Le Comité s’engage à suivre les progrès réalisés quant à la mise en œuvre des appels à l’action pertinents du rapport final de la Commission de vérité et réconciliation du Canada.

Historique et contexte

Pouvoir de légiférer des Premières Nations

Le droit inhérent à l’autodétermination des peuples autochtones est reconnu au Canada^[3]. Dans le cadre juridique canadien actuel, le pouvoir de légiférer des Premières Nations est exercé par certaines Premières Nations par la prise de règlements administratifs en vertu de l’article 81, de l’article 83 ou de l’article 85.1 de la Loi sur les Indiens^[4]. En vertu de l’article 107 de la Loi sur les Indiens, le gouverneur en conseil peut nommer des juges de paix pour qu’ils statuent sur les violations de la Loi sur les Indiens et certaines infractions au Code criminel^[5].

Les Premières Nations autonomes peuvent promulguer des lois en vertu de l’autorité législative prévue dans leur entente sur l’autonomie gouvernementale ou leur traité moderne^[6]. En outre, les Premières Nations qui ont adopté un code foncier en vertu de l’Accord‑cadre relatif à la gestion des terres de premières nations^[7] (rendu exécutoire en vertu de la Loi sur la gestion des terres des premières nations^[8]) peuvent élaborer des lois concernant leurs terres, notamment sur le développement, la protection et la possession de celles-ci. Ces lois autorisent les Premières Nations à ne plus être régies par les dispositions concernées en matière de gestion des terres de la Loi sur les Indiens. L’Accord‑cadre prévoit des dispositions relatives à l’application des codes fonciers et des lois des Premières Nations^[9]. Cela ne signifie toutefois pas que les lois adoptées en vertu des codes fonciers sont appliquées. Comme l’explique le Conseil consultatif des terres dans son mémoire :

Malheureusement, les règlements administratifs de la Loi sur les Indiens font l’objet d’une sous‑application chronique. Une grande partie de la difficulté à asseoir une application efficace des lois des Premières Nations au titre de l’Accord-cadre remonte à la difficulté à surmonter la série d’échecs essuyés sous le régime de la Loi sur les Indiens^[10].

Rôle des gouvernements fédéral et provinciaux et enjeux relatifs à l’application des lois des Premières Nations

M^me Margaret McIntosh, du ministère de la Justice, a déclaré au Comité que « [l]es questions d'application varient considérablement d'une Première Nation à l'autre et sont le résultat d'un agencement complexe de modèles de gouvernance différents, d'accès aux services sociaux et de santé, de traditions et de cultures, de relations avec les gouvernements fédéral et provinciaux et de ressources financières^[11] ».

Le Comité a été informé que le traitement de l’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations doit regrouper les Premières Nations, de multiples ministères et organismes fédéraux ainsi que les provinces et les territoires :

Concilier les pouvoirs législatifs uniques des communautés autochtones avec le système traditionnel de justice criminelle est une question complexe, qui engage les mandats de plusieurs ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des communautés autochtones elles-mêmes^[12].

Dans la mesure où les provinces et les territoires ont compétence en ce qui concerne l’administration de la justice en vertu de la Constitution canadienne, ils sont « des partenaires clés » en matière d’application de la loi^[13]. À l’échelon fédéral, la responsabilité est partagée entre Justice Canada et Sécurité publique Canada en ce qui concerne « [les] services policiers et correctionnels — de la politique fédérale sur l'administration de la justice, y compris en ce qui concerne les peuples autochtones^[14] ». Pour ce qui est du rôle de Sécurité publique Canada, M^me Julie Mugford, directrice principale, Direction générale des affaires correctionnelles et de la justice pénale, Division des politiques de police autochtone, ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, a expliqué ce qui suit :

Bien que le ministère de la Sécurité publique n'ait pas de mandat direct concernant l'application des lois ou les poursuites connexes, il a un rôle à jouer quant à la façon dont elles peuvent être prises en charge par les services de police, le cas échéant. C'est le résultat du Programme de la police des Premières Nations, qui investit dans les services de police autochtones, ainsi que dans des services de police contractuels, ce qui permet aux provinces et aux municipalités de retenir les services de la GRC en tant que corps policier provincial ou local.

[…] l'administration de la justice, y compris le maintien de l'ordre, est de compétence provinciale. Toutefois, Sécurité publique Canada collabore avec les provinces, les territoires et les municipalités, par l'entremise de services de police contractuels de la GRC, afin d'assurer l'administration et la gestion efficaces des ententes sur les services de police^[15].

Le Programme des services de police des Premières Nations (PSPPN) a été mis en œuvre en 1991, et révisé en 1996, et ses coûts sont partagés entre le gouvernement fédéral et les provinces ou les territoires^[16]. Dans la plupart des cas, les services de police sont offerts soit selon des accords autogérés précisant que la collectivité dispose de son propre service de police, soit selon des ententes communautaires tripartites, dans le cadre desquelles la collectivité obtient, par la conclusion d’un contrat, les services d’un corps policier déjà établi^[17].

Certains des défis auxquels est confronté le PSPPN sont abordés ci‑dessous dans la section « Relever des défis en collaboration ».

M. Jeff Richstone, directeur général et avocat général principal, Bureau du directeur des poursuites pénales au Service des poursuites pénales du Canada (SPPC), a expliqué que

Malgré notre rôle réglementaire limité, le SPPC est déterminé à collaborer avec ses partenaires pour examiner les options et trouver des solutions à long terme. À cette fin, avant la pandémie, le SPPC venait d’amorcer des discussions avec d’autres intervenants afin de déterminer comment cet enjeu peut être mis à l’avant-plan, dans l’espoir de trouver des solutions qui répondent aux besoins des communautés autochtones^[18].

Le SPPC a conclu des protocoles d’entente avec certaines Premières Nations pour instituer des poursuites en vertu des règlements administratifs établis sous le régime de la Loi sur les Indiens adoptés pour lutter contre la pandémie de COVID-19. Le Comité a été informé que seuls les règlements administratifs qui ont été passés en revue pour s’assurer qu’ils respectent la Loi sur les Indiens et la Charte canadienne des droits et libertés peuvent faire l’objet de poursuites^[19]; or, ce ne sont pas tous les articles de la Loi sur les Indiens elle-même qui sont conformes à la Charte. Comme M. Stephen Harapiak, conseiller juridique, Services juridiques, ministère de la Justice, a expliqué :

Nous avons examiné certains projets de règlements administratifs à la demande des Premières Nations, pour les guider et les aider. Ce sont les règlements administratifs qui sont appliqués. Sans pouvoir de désaveu, certains des problèmes qui peuvent se poser sont de savoir si un règlement est conforme à la portée de la Loi sur les Indiens ou s'il est conforme à la Charte, comme cela est prévu depuis 2011^[20].

Cet enjeu est examiné plus en détail dans la section « Règlements administratifs des Premières Nations : conformité avec la Loi sur les Indiens et la Charte canadienne des droits et libertés », ci-dessous.

Services aux Autochtones Canada (SAC) offre un soutien technique aux Premières Nations pour l’élaboration de règlements administratifs^[21].

Les fonctionnaires du Ministère ont reconnu que les enjeux liés à l’application de la loi étaient particulièrement préoccupants pour les communautés, soulignant qu’il y avait une lacune, et ont indiqué qu’ils souhaitaient collaborer avec leurs partenaires pour traiter l’enjeu, et qu’ils étaient déterminés à le faire. Le Bureau du directeur des poursuites pénales a mis de l’avant le rôle des provinces : « Nous avons encore besoin d'une solution plus globale réunissant les divers partenaires, y compris les provinces — les procureurs généraux des provinces, les policiers nommés par les provinces et, franchement, les tribunaux des provinces, où ces infractions doivent faire l'objet de poursuites^[22]. »

Comme l’a expliqué l’inspecteur Jeff Preston, officier responsable, Campbell River, Colombie‑Britannique, Gendarmerie royale du Canada :

« Dans toutes les provinces contractantes [les provinces qui contractent les services de la GRC] — c'est-à-dire essentiellement à l'extérieur de l'Ontario et du Québec —, le maintien de l'ordre est une responsabilité du gouvernement provincial. En ce qui concerne les services de police dans les réserves, il s'agit encore une fois d'une responsabilité provinciale, mais la GRC doit évidemment respecter toutes les lois et tous les règlements qui s'appliquent à cette province^[23]. »

Histoires et relations inspirantes

Justice réparatrice

Le Comité a entendu parler de l’importance de la justice réparatrice^[24] et de la réussite de cette approche dans certaines Premières Nations^[25]. Par exemple, la cheffe Connie Lazore, du Conseil des Mohawks d’Akwesasne, a expliqué que :

Les lois d'Akwesasne reflètent les principes culturels de la collectivité, qui n'entrent peut-être pas dans le même cadre que la jurisprudence canadienne. Nos lois reposent sur les principes de justice réparatrice qui visent à rétablir un équilibre dans la collectivité pour la victime et pour le contrevenant, contrairement au système pénal d'incarcération et de punition^[26].

Le chef Keith Blake, vice-président, Ouest, Association des chefs de police des Premières Nations, a présenté le modèle de justice de la Nation de Tsuut'ina au Comité, qui comprend un tribunal de conciliation :

Ce tribunal est structuré sous forme de cercle de guérison et doit être présidé par un procureur de la Couronne autochtone, un juge autochtone et des travailleurs judiciaires autochtones.

Un conciliateur supervise ce processus. On ne peut utiliser ce processus de conciliation qu'en fonction de certains critères. Certaines infractions ne sont pas admissibles, comme l'homicide involontaire coupable et l'agression sexuelle. Le contrevenant peut y être recommandé tout au long du processus soit par la Couronne, soit par le juge, soit par la défense, et la recommandation peut être faite à tout moment au cours du processus, avant comme après la mise en accusation.

Ce processus nécessite l'approbation de la victime, et le contrevenant doit s'engager à respecter une entente selon laquelle il doit comparaître devant un tribunal de conciliation composé de membres de la communauté et d'aînés qui ont reçu une formation de médiation formelle. Ce processus est conçu de manière à être réparateur et moins punitif et à examiner en profondeur les causes de l'infraction commise.

Ce processus de conciliation permet au système de justice de s'attaquer à ce dont j'ai mentionné plus tôt, à la cause profonde du crime ainsi qu'aux infractions au Code criminel et à la loi de la Nation. Il s'agit d'un système de valeurs traditionnel qui permet à la communauté de participer à la détermination de la solution^[27].

Le chef Roland Morrison, chef de police, Service de police de Nishnawbe Aski a souligné l’importance de la justice réparatrice ainsi que des mesures de rechange :

Si nous n'adoptons pas de nouvelles mesures appropriées pour les Autochtones, ils seront toujours surreprésentés — tant les adultes que les jeunes — dans notre système correctionnel. Nous devons mettre en place un système qui répond aux besoins des peuples autochtones du Canada^[28].

Le chef Dale Cox, du Service de police régional de Lakeshore, a indiqué au Comité que la justice réparatrice est un atout précieux^[29].

Le Comité reconnaît l’importance de la justice réparatrice pour les communautés. Le soutien accordé à la justice réparatrice devrait être une priorité pour les ministères et les organismes fédéraux dans le cadre des discussions portant sur l’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations.

Relations positives avec les organismes d’application de la loi

Alors que le colonialisme et le rôle historique de la police pour faire appliquer les politiques du gouvernement fédéral, comme les pensionnats, ont « engendré une profonde méfiance » des Premières Nations à l’égard de celle-ci^[30], le Comité a pris connaissance des mesures prises pour combler ce manque de confiance. Ryan How, sergent d’état‑major, Détachement de la GRC de Meadow Lake, a souligné l’importance pour les nouveaux membres d’établir des liens avec les communautés qu’ils servent^[31] et a donné l’exemple suivant :

Il y a quelques années, nous avions un membre de la GRC originaire du Québec qui a été envoyé dans une Première Nation du Nord de la Saskatchewan. C'était une première pour lui. Il a assisté à un pow-wow, et dès qu'il a entendu le tambour, il s'est mis à danser à sa façon. Vous l'avez peut-être vu; c'était aux nouvelles nationales. Nous avions un agent de la GRC qui dansait. Le fait qu'il se soit laissé aller et qu'il ait oublié son image professionnelle a conquis la communauté^[32].

Le sergent d’état-major a également souligné l’importance de l’écoute et la nécessité « d'aborder le maintien de l'ordre dans les communautés avec humilité et ouverture sur le plan de la communication. Écoutez ce que la communauté veut. Ce que nous pouvons considérer comme étant une priorité du maintien de l'ordre en tant que détachement peut ne pas être reconnu comme étant la volonté de la communauté^[33]. »

L’inspecteur Jeff Preston a rappelé l’importance d’une bonne communication :

[L]a meilleure façon d'améliorer les choses dans toutes les communautés des Premières Nations dans lesquelles j'ai travaillé — et il y en a beaucoup —, c'est d'avoir une communication ouverte et honnête avec les fonctionnaires et le public en général, d'écouter ce qu'ils veulent et ce dont ils ont besoin, puis de travailler avec eux pour essayer d'accomplir nos objectifs^[34].

M. Robert Durant, capitaine, directeur du Centre de services de la GRC à Val-d’Or, Sûreté du Québec (SQ), a parlé de certaines des approches de la SQ pour travailler avec les communautés des Premières Nations. Par exemple, un projet pilote de 2016 a permis d’établir un poste de police communautaire mixte autochtone au centre-ville de Val‑d'Or :

Depuis sa création, les réalisations de ce poste contribuent à l'amélioration du partenariat et du travail en concertation avec divers organismes et services publics, à la mise en œuvre de solutions différentes et durables, qui correspondent aux valeurs et à la culture du peuple autochtone ainsi que de la population de Val-d'Or, tout en améliorant les rapprochements avec l'ensemble des citoyens^[35].

Le Comité a également pris connaissance de la façon dont les agents de sécurité communautaire (ASC) peuvent travailler de près avec les services d’application de la loi. Comme l’a expliqué la cheffe Doris Bill, dans la Première Nation des Kwanlin Dün :

Ce programme [des ASC] se fonde sur l'idée que la présence soutenue d'agents de sécurité issus de la communauté elle-même améliorerait grandement la sécurité, la santé et le bien-être des citoyens.

[…]

Ils patrouillent nos rues. Ils sont visibles et ils sont connus. Ils ne remplacent pas les agents de la GRC ni aucun autre service communautaire…mais les agents de sécurité communautaire contribuent à faire la liaison entre nos citoyens et les services nécessaires^[36].

Relever des défis en collaboration

Comme M^me Margaret McIntosh du ministère de la Justice l’a expliqué :

Nous sommes au courant des problèmes. Nous travaillons à l'interne et nous collaborons régulièrement avec nos collègues de l'extérieur pour tenter de les régler. Ce n'est certainement pas quelque chose dont nous ne sommes pas au courant. Ce sont des questions difficiles et il y a de nombreux intervenants, y compris les provinces^[37].

Le Comité a été informé des frustrations des communautés qui ont adopté des codes fonciers, mais qui ont par la suite réalisé qu’elles ne pouvaient les appliquer. De plus, le Comité a entendu parler des nombreux défis liés à l’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations, notamment les préoccupations des représentants des forces de l’ordre, selon lesquelles les règlements administratifs pris par les Premières Nations en vertu de la Loi sur les Indiens peuvent ne pas être conformes à la Loi sur les Indiens ou à la Charte canadienne des droits et libertés (et par conséquent ne peuvent être appliqués); les complexités liées à la participation de divers ordres de gouvernement, de divers ministères fédéraux et de multiples forces policières; les limites du Programme des services de police des Premières Nations; le besoin de formation sur les lois des Premières Nations en matière d’application de la loi et les tribunaux; la méfiance à l’égard de l’application des lois; le défaut de dialoguer avec les membres des communautés et de les écouter; ainsi qu’un financement insuffisant. Ces défis sont examinés ci-dessous.

Répercussions du défaut d’application des lois dans les Premières Nations

Le Comité a entendu le chef Keith Blake indiquer que :

La plupart des administrations du pays ne reconnaissent pas ou ne poursuivent pas les infractions régies par ces lois. La plupart des communautés autochtones du pays se heurtent au refus ou à la réticence des procureurs de la Couronne provinciaux ou fédéraux, qui ne veulent pas intenter de poursuites pour des infractions régies par des lois autochtones^[39].

Le grand chef Garrison Settee, de Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc., a indiqué au Comité que « les règlements administratifs pris par les Premières Nations en vertu du paragraphe 81(1) et de l'article 85.1 de la Loi sur les Indiens ne sont pas mis en application par les autorités policières et n'ont pas fait l'objet de poursuites au Manitoba depuis 25 ans^[40] ».

La cheffe Heidi Cook a fait part de l’expérience de sa communauté en matière d’application des lois et des ordonnances de santé publique adoptées en vertu de son code foncier pour lutter contre la pandémie de COVID-19 :

[N]ous avions besoin d'aide pour faire respecter certaines ordonnances de santé publique. Nous n'avons pas obtenu cette aide. Les gens ont commencé à se rendre compte que la GRC ne ferait rien pour aider, alors ils avaient beaucoup moins de scrupules à contrevenir aux ordonnances de santé publique…Depuis que notre loi sur les mesures d'urgence est venue à échéance, nous n'avons adopté aucune autre loi. À quoi bon adopter une loi si elle ne peut pas être appliquée? C'est pourquoi nous n'avons adopté aucune autre loi depuis^[41].

Les dirigeants de la communauté se retrouvent dans une situation vulnérable si leurs lois ne peuvent être appliquées. Hegus (cheffe) Nicole Rempel de la Première Nation des K'ómoks a indiqué au Comité :

Je me mets constamment en danger, parce que nous n'obtenons pas l'aide dont nous avons désespérément besoin. C'est encore plus frustrant pour un chef de voir à quel point les membres de la bande sont frustrés. Ils demandent pourquoi le chef et le conseil ne font rien. Notre agent de liaison de la GRC assiste régulièrement à nos réunions pour essayer d'expliquer aux membres pourquoi le chef et le conseil sont impuissants, pourquoi nous ne pouvons pas chasser les vendeurs de crack de nos terres et pourquoi nous ne pouvons pas nous occuper des intrus. C'est parce que les autorités n'en accordent pas le pouvoir aux détachements locaux de la GRC^[42]. »

L’inspecteur Jeff Preston a donné un exemple des défis :

Dans ma province, le Code de la route de la Colombie-Britannique, une loi bien ordinaire, n'est pas applicable à toutes les routes situées dans les réserves. Par exemple, dans une des collectivités, cette loi est applicable à l'une des routes qui mènent à l'intérieur de la collectivité, mais dès qu'on tourne sur une autre route, sans quitter la réserve, elle n'est plus applicable. C'est très compliqué[43].

Les lacunes en matière d’application des lois environnementales peuvent également avoir des répercussions sur la santé de la communauté. M. Andrew Beynon, directeur, Gouvernance des terres, Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations, a parlé au Comité de l’expérience de la Première Nation dakota de Whitecap :

[la Première Nation des Dakota de Whitecap] a été directement confrontée au fait que des individus qui entreprennent des activités sur les terres provoquent des contaminations importantes sur la réserve. Malheureusement, au moins une situation s'est avérée très difficile à contrôler et les dommages environnementaux, plutôt que d'être prévenus, ont eu lieu sur les terres^[44].

Règlements administratifs des Premières Nations : conformité avec la Loi sur les Indiens et la Charte canadienne des droits et libertés

Le Comité a entendu que depuis que des modifications à la Loi sur les Indiens en 2014 ont retiré le pouvoir du ministre de rejeter un règlement administratif, il n’y a plus d’examen ministériel obligatoire des règlements administratifs^[45]. Alors que SPPC n’intente de poursuites qu’à l’égard des règlements administratifs qui ont fait l’objet d’un examen, SAC examine les projets de règlements administratifs pour commentaires seulement à la demande d’une Première Nation. Le Comité a appris qu’on avait pensé que c’était la GRC qui avait décidé d’arrêter d’appliquer les règlements administratifs à partir de 2014, ce qui a donné lieu à des frictions entre les policiers et les membres des communautés :

Je pense que je peux remonter à la période antérieure à 2014, lorsque je vivais encore plus au nord, dans une Première Nation, et que nous étions en mesure d'appliquer les règlements administratifs en vertu de la Loi sur les Indiens. La Première Nation en était très satisfaite. C'était une réserve sans alcool.

[…] Après 2014, nous n'avons plus été en mesure d'appliquer les règlements, et cela a provoqué une friction immédiate avec l'ensemble de la police, alors perçue comme celle qui avait soudainement cessé de le faire. C'était perçu comme notre décision. Le pauvre agent subalterne qui sortait à trois heures du matin et à qui l'on demandait d'appliquer un règlement de la bande devait subir les foudres et les critiques à cause des décisions prises bien au-dessus de lui. Il devait subir la frustration de la communauté qui lui demandait pourquoi il ne pouvait pas régler le problème alors que c'était ce que la communauté voulait.

Dans d'autres postes que j'ai occupés, ce qu'on voulait le plus souvent savoir, c'était ce qu'il fallait faire pour obtenir que la police puisse faire respecter les règlements. Mon message à la Première Nation était : la GRC est avec vous. Nous vous soutenons et nous voulons que cela se produise, mais nous ne pouvons pas le faire sans qu'il y ait des poursuites.

Nous offrons tout le soutien possible à cette fin — tout ce qui est dans nos cordes —, mais c'est assurément une source de frustration et de friction, malheureusement, entre la police, qui est perçue comme étant responsable de la situation, et les communautés^[46].

Multiples ministères et ordres de gouvernement

Comme l’a dit M^me Mugford, de Sécurité publique Canada, au Comité, « l'ensemble disparate actuel d'intérêts et de responsabilités en ce qui concerne les lois et les règlements des Premières Nations qui se chevauchent entre les ministères fédéraux, les provinces, les territoires et les collectivités des Premières Nations elles-mêmes a donné lieu à des problèmes à ce chapitre^[47] ».

Le chef Leroy Daniel Denny, Première Nation d’Eskasoni, Conseil de la bande Eskasoni, a expliqué l’impact de ce chevauchement des responsabilités sur les Premières Nations : « La position du Canada, qui consiste à considérer le maintien de l'ordre dans les réserves comme une responsabilité qu'elle partage avec les provinces, a créé une confusion en matière de compétences qui se traduit par des services de police inefficaces et manquant de ressources, et ce sont les membres de nos communautés qui en souffrent en fin de compte^[48]. »

Le Comité a entendu que les partenaires du gouvernement fédéral souhaitent collaborer afin de faire avancer ce dossier. Par exemple, SAC appuie une série de webinaires sur l’application des lois et des règlements administratifs dirigés par le Centre de ressources sur la gestion des terres des Premières Nations « qui favorise le dialogue entre les gouvernements autochtones, les provinces et le gouvernement du Canada sur la façon de relever les défis liés à la création de systèmes efficaces et abordables d'application des lois autochtones^[49] ».

L’inspecteur Preston a expliqué la nécessité de travailler ensemble :

Je vois la structure comme une roue. Une roue a des rayons. Dans mon analogie, certains rayons sont les personnes chargées de l'application de la loi, comme moi. Le Service des poursuites pénales du Canada forme d'autres rayons, et bien entendu, la Première Nation qui veut appliquer le règlement est elle-même un rayon. Si tous les rayons ne travaillent pas ensemble, la roue perd sa forme et devient inutilisable; elle ne peut pas rouler^[50].

Indiquant que « [t]rop souvent, la bureaucratie s'est immobilisée devant les questions sans se diriger vers les réponses », le chef Robert Louie du Conseil consultatif des terres des Premières Nations a recommandé la nomination d’un conseiller spécial du gouvernement fédéral pour diriger cet enjeu^[51].

Programme des services de police des Premières Nations

De nombreux témoins qui se sont présentés devant le Comité ont parlé des limites du PSPPN. Comme l’a déclaré le chef Keith Blake au Comité :

Le PSPPN a plus de 35 ans. Il est donc urgent de lui apporter des changements. Il n'est en fait qu'est une entente de contribution signée […] Malheureusement, cela crée, pour les services de police des Premières Nations, des inégalités et des restrictions injustes que les services de police traditionnels ne subissent aucunement. […] Son financement n'est ni à long terme ni durable [et] ne nous permet vraiment pas de nous préparer adéquatement et d'établir une stratégie pour les besoins de la communauté et de la sécurité publique. Ce programme est financé uniquement pour ce qu'on pourrait appeler la fonction policière de base, c'est-à-dire des modèles d'intervention^[52].

Le chef Morrison a souligné l’inégalité entre les services financés par le PSPPN et d’autres services de police :

[…] à l'heure actuelle, les unités de lutte contre la criminalité, les interventions dans les situations d'urgence et les services d'aide aux victimes sont considérés comme inadmissibles, alors qu'en vertu de la Loi [provinciale] sur les services policiers [de l’Ontario] et la prochaine Loi [provinciale] sur la sécurité communautaire et les services policiers [de l’Ontario], l'application de la loi, les interventions dans les situations d'urgence et les services d'aide aux victimes comptent parmi les fonctions de base d'un service de police^[53].

En réponse à une question, le chef Morrison a déclaré :

La violence familiale est très répandue dans nos collectivités, et pourtant, nous devons demander des fonds pour offrir un programme d'aide aux victimes. En ce qui concerne les unités de lutte contre la criminalité, prenez l'indice de gravité de la criminalité. De nombreux services de police autochtones se classent aux échelons supérieurs de cet indice; malgré cela, nous ne pouvons pas mettre sur pied d'unités de lutte contre la criminalité pour enquêter sur les crimes majeurs^[54].

Faisant référence à la PSPPN de 1996^[55], M. Julian Falconer, associé chez Falconers LLP et conseil pour le Service de police de Nishnawbe Aski, a indiqué au Comité que « [l]es conditions fixées par le Canada et par le ministère de la Sécurité publique ne sont pas conformes à la politique sur laquelle le programme est censé être fondé. Il faut reconnaître cette incohérence et la corriger^[56] ».

Le Comité est conscient que l’élaboration conjointe d’un cadre législatif visant à reconnaître les services de police des Premières Nations comme un service essentiel a été jugée prioritaire par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile et le ministre des Services aux Autochtones^[57]. La majorité des témoins qui ont fait référence à cette proposition législative l’appuient. Par exemple, Mme Deborah Doss-Cody, chef de police, Stl'atl'imx Tribal Police Service, a indiqué au Comité que « [l]a législation est essentielle, et devenir un service essentiel nous permettrait aussi de conserver nos services de police afin qu'ils puissent assurer la sécurité si la communauté en décide ainsi^[58] ».

Divers témoins ont souligné la nécessité de mobiliser directement les Premières Nations à l’égard de ce projet de loi ainsi que des experts en la matière et des partenaires, comme le Conseil consultatif des terres des Premières Nations^[59].

Formation des forces de l’ordre et des tribunaux

Le Comité a entendu que les responsables de l’application de la loi de l’extérieur des communautés des Premières Nations n’ont pas toujours une bonne compréhension de la force juridique des lois des Premières Nations. Comme l’a indiqué le Conseil consultatif des terres dans son mémoire, « [l]es services de police, les procureurs et les tribunaux ne connaissent pas bien l’application des règlements administratifs pris en vertu de la Loi sur les Indiens, encore moins celle de l’Accord-cadre^[60] ». Dans son mémoire, la Nation des Tla’amin indique que :

la Gendarmerie royale du Canada refuse souvent d’appliquer les lois des gouvernements autochtones signataires d’un traité ou d’un code foncier, car elle estime que ces lois s’apparentent à des « règlements municipaux ». Cette interprétation est erronée, car il s’agit de lois^[61].

De même, certains juges peuvent ne pas bien connaître les lois des Premières Nations adoptées en vertu de codes fonciers ou dans le cadre d’ententes sur l’autonomie gouvernementale. Hegus Rempel a parlé de l’expérience de la Première Nation des K'ómoks qui a entrepris une poursuite privée d’une infraction criminelle visant à retirer les non-membres de la bande qui refusaient de quitter la réserve après l’expiration de leur bail de location résidentielle :

En refusant de partir, ils commettaient une infraction au code foncier parce qu'ils n'avaient pas le droit légal d'être sur nos terres. […] La GRC a dit qu'elle ne pouvait pas expulser [la personne] ou l'accuser d'infraction au code foncier. Elle a été présente, essentiellement pour maintenir la paix, sous prétexte que nos lois ne sont pas de « vraies lois ». La Couronne n'a pas intenté de poursuites parce qu'elle ne reconnaissait pas nos lois, ni le pouvoir que nous avions de créer ces lois.

[…]

Compte tenu de la décision rendue par le tribunal dans l'affaire Thordarson en faveur des K'ómoks, la question de l'application de la loi [d’un deuxième avis de violation du droit de propriété émis à l’encontre d’un autre locataire] ne devrait pas se poser et la GRC devrait être là pour faire respecter la loi. Cependant, l'avocat de la GRC nous a dit qu'il n'avait pas reçu cette directive de la part des dirigeants de la GRC^[62].

Le chef Louie a réitéré le besoin de formation sur les lois adoptées en vertu des codes fonciers^[63]. Comme l’a expliqué le Conseil consultatif des terres dans son mémoire :

De nombreuses Premières Nations qui ont un code foncier se sont heurtées au refus de forces policières lorsqu’elles ont demandé de l’aide, ces forces évoquant des préoccupations au sujet de la validité des dispositions législatives sur les codes fonciers et de la responsabilité pouvant être imputée aux policiers, ou bien une incertitude quant aux parties qui prendraient en charge les poursuites si des accusations étaient portées. Il a été difficile jusqu’ici de se mettre d’accord avec des procureurs fédéraux ou provinciaux pour aborder les lois des Premières Nations au titre de l’Accord-cadre^[64].

Pour améliorer la compréhension des lois des Premières Nations, le Conseil consultatif des terres a recommandé que :

L’autorité en vertu de laquelle les forces policières ont le droit d’appliquer les lois des Premières Nations doit être indiquée expressément dans les publications, y compris les documents de formation destinés aux policiers. Ces derniers et les stagiaires (ainsi que les procureurs et les tribunaux) ne doivent avoir aucun doute quant à la portée de leurs pouvoirs^[65].

Méfiance à l’égard des services d’application de la loi et du gouvernement

Bien que le Comité ait été informé des étapes prises pour nouer des relations positives entre les peuples autochtones, les services d’application de la loi et les divers ordres de gouvernement, le chef Reginald Bellerose, Première Nation de Muskowekwan, Conseil tribal Touchwood Agency, a souligné les enjeux récurrents liés aux relations : « [À] cause du système colonial et de ce qu'il a imposé, il y a de la méfiance, surtout à l'égard des dirigeants des Premières Nations. En ce qui nous concerne, nous devons également regagner la confiance parce que nous répondons à votre place^[66]. »

Le manque de confiance va au-delà de l’application des lois, comme l’a expliqué la cheffe Lazore au Comité : « Lorsque nous réussirons à renforcer la confiance au sein de la collectivité, ces services travailleront bien mieux, mais pour l'instant, le Canada impose ses lois et nous dit dans notre entente sur l'autonomie gouvernementale que nous devons négocier l'autonomie gouvernementale^[67]. »

La confiance est accrue lorsque les Premières Nations reçoivent des services de police offerts par des membres des Premières Nations. L’augmentation du nombre d’agents de police des Premières Nations peut améliorer les relations communautaires; toutefois, le chef Leroy Daniel Denny, Première Nation d’Eskasoni, Conseil de bande d’Eskasoni, a dit au Comité que bon nombre de jeunes mi'kmaq de sa communauté avaient voulu devenir policier, mais sans succès :

De nombreux jeunes micmacs ont tenté de devenir policiers, mais leur demande n'est pas acceptée ou ils échouent. J'ignore pourquoi leurs demandes ne sont pas acceptées […]

La plupart de nos agents micmacs sont maintenant à la retraite. Il n'y aura plus d'agents parlant le micmac, ce qui, à mon avis, constitue un gros problème. Nous avons besoin d'un plus grand nombre d'agents autochtones, particulièrement d'agents qui parlent leur langue. C'est l'élément le plus important et le plus essentiel afin de pouvoir autochtoniser la surveillance policière. […]

À l'heure actuelle, la GRC a une mentalité de colonisateur. C'est pourquoi nos agents micmacs ne sont pas embauchés. C'est parce qu'ils ne répondent pas aux exigences de la GRC[68].

Défaut de mobiliser les communautés et d’être à leur écoute

Les Premières Nations savent comment protéger la santé et la sécurité de leurs membres. Les solutions aux problèmes d’application de la loi doivent venir de leurs membres. Comme l’a indiqué le chef Bellerose au Comité :

Nous nous efforçons de trouver nos propres solutions. […] Nous demandons que l'on respecte et comprenne nos solutions parce qu'il n'existe pas de solution unique pour les 600 et quelques Premières Nations du pays. Il faut de la souplesse. Il faut faire preuve d'adaptabilité, de souplesse et de compréhension et il faut nous reconnaître en tant que Premières Nations et premiers peuples de ce pays. Nous devons concevoir, contrôler et exécuter la fonction de maintien de l'ordre^[69].

Financement

L’insuffisance de fonds a des répercussions sur de nombreux aspects des services de police des Premières Nations ainsi que sur les systèmes de justice des Premières Nations de façon plus générale. Les services de police des Premières Nations sont incapables d’offrir aux agents un salaire et des avantages sociaux comparables à ceux offerts par d’autres services de police, ce qui peut mener à de l’épuisement professionnel et à des problèmes de maintien en poste du personnel^[70]. Le manque de financement peut affecter la capacité des Premières Nations d’élaborer leurs propres lois, particulièrement si elles doivent retenir les services d’un conseiller juridique externe^[71]. Cela a également des répercussions sur la capacité d’une Première Nation d’appuyer des pratiques qui peuvent mieux refléter les valeurs d’une communauté, comme l’embauche d’agents de sécurité communautaires et l’accent mis sur la conformité à la loi plutôt que sur son application^[72].

En ce qui concerne le financement dans le cadre du PSPPN, le chef Blake a déclaré au Comité :

[L]e programme lui-même dépend de ses partenaires financiers fédéraux et provinciaux, soit à 52 % de ses partenaires fédéraux et à 48 % de ses partenaires provinciaux.

Le problème avec ce type de financement, c'est que si nous n'avons pas ce 52 % ou ce 48 %, nous n'obtenons rien du tout. Je le répète, du côté provincial, nous avons quelques difficultés en Alberta. Je ne sais pas si la province nous accorderait son 48 %.

L'autre problème que j'ai déjà observé est le fait que ce financement dresse les services de police des Premières Nations les uns contre les autres. Nous nous nous faisons concurrence pour obtenir tous les fonds disponibles, car je pense que nous avons tous désespérément besoin de cet argent. De nouveau, tout dépend de l'analyse de rentabilisation. Je préférerais qu'il n'en soit pas ainsi. Je voudrais que les évaluations soient plus objectives et qu'elles nous donnent à tous accès aux fonds nécessaires^[73].

En matière de financement de façon plus générale, M. Derek Yang, directeur, Services communautaires, Nation des Tla'amin, a déclaré au Comité :

Ce que nous aimerions, c'est que le ministère se dessaisisse d'un certain nombre de sujets, qu'il abandonne les financements axés exclusivement sur le maintien de l'ordre et qu'il adopte une approche moins étroite pour les questions de sécurité communautaire ou de sécurité publique et de l'application de la loi sur les territoires autochtones^[74].

M. Brooks Arcand-Paul, avocat, Association du Barreau autochtone du Canada, a souligné le lien entre financement et autodétermination des Autochtones, indiquant « Comment pouvez-vous les exercer si vous n'avez pas les moyens financiers de le faire^[75]? »

Recommandations

Une courte période a été allouée pour l’étude et il s’agissait de la première étape afin de comprendre la complexité de l’application dans les communautés des Premières Nations ou les communautés autochtones. Le Comité recommande par conséquent qu’une étude, des recherches ou des analyses plus approfondies soient menées pour traiter de ce sujet.

De nombreuses recommandations détaillées ont été présentées au Comité, certaines portant expressément sur les enjeux d’application des lois des Premières Nations découlant de traités ou de codes fonciers. Le Comité encourage le gouvernement du Canada à passer en revue les recommandations proposées par les témoins et dans des mémoires écrits, et à mobiliser les communautés et les organisations pertinentes afin de les mettre en œuvre.

Compte tenu du fait qu’il est urgent de traiter la non-application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations, le Comité met l’accent sur les recommandations qui permettront d’aller de l’avant à court terme, mais reconnaît que, dans bien des cas, des solutions à plus long terme sont requises.

Le chevauchement des rôles et des responsabilités des ministères et des organismes fédéraux, ainsi que des gouvernements provinciaux et territoriaux en ce qui concerne l’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations semble freiner le règlement de ce problème. Même si le Comité reconnaît que les provinces et les territoires sont responsables de l’administration de la justice, et que l’élaboration d’approches pour traiter cet enjeu doit inclure les provinces et les territoires à titre de partenaires clés, la désignation d’un responsable au sein du gouvernement fédéral pourrait permettre d’éviter une impasse interministérielle sur cet enjeu. Le Comité recommande par conséquent :

Recommandation 1

Que le gouvernement du Canada, dont le ministère de la Justice jouera un rôle de premier plan, crée un poste permanent de conseiller fédéral sur l’application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations. Le conseiller fédéral devrait :

• être financé adéquatement et collaborer avec tous les ministères pertinents;
• conseiller le ministre de la Justice et procureur général sur la mise en œuvre des lois autochtones, y compris les règlements administratifs dans les réserves et les obstacles à leur mise en œuvre, et sur les questions connexes;
• conseiller au besoin le ministre de la Justice et procureur général sur la manière d’aborder les particularités propres à la compétence des Premières Nations dans les réserves et à la gestion des terres des Premières Nations;
• aider le ministre de la Justice et procureur général à conseiller les dirigeants des ministères sur les questions de droit touchant la compétence des Premières Nations et les lois autochtones;
• mobiliser les Premières Nations partout au Canada pour trouver des solutions à la non-application des lois et des règlements administratifs des Premières Nations;
• veiller à ce que les Premières Nations qui souhaitent participer à ce processus reçoivent des fonds et les autres mécanismes de soutien nécessaires pour leur permettre de participer;
• veiller à ce que les voix des femmes, des filles, des personnes bispirituelles, lesbiennes, gaies, bisexuelles, transgenres, queers, en questionnement, intersexuées et/ou asexuelles (2ELGBTQQIA+) des Premières Nations soient incluses et soutenues dans ces discussions;
• dans le cadre des discussions, examiner la possibilité de nommer des juges de paix en vertu de l’article 107 de la Loi sur les Indiens et de l’article 19.4 de l’Accord-cadre relatif à la gestion des terres de premières nations;
• fournir un rapport présentant une voie à suivre dans un délai d’un an après le dépôt du présent rapport.

Recommandation 2

Que le gouvernement du Canada convoque un groupe de travail regroupant les ministères fédéraux pertinents, le Conseil consultatif des terres des Premières Nations, l’Association du Barreau autochtone et les associations policières autochtones, le Service des poursuites pénales du Canada, les partenaires de traités modernes, les provinces, les territoires et toute autre organisation pertinente où il serait question de l’application des lois, des poursuites et de la conformité à la Charte au sein des communautés autochtones d’ici un an, et présente au Comité un plan d’application des lois sur les réserves des Premières Nations d’ici deux ans.

Le Comité a entendu que certaines collectivités ont besoin de soutien en ce qui concerne la rédaction des lois et des règlements administratifs. Le Comité recommande donc :

Recommandation 3

Que le gouvernement du Canada, en collaboration avec les provinces et les territoires, l’Association du Barreau autochtone et les diverses parties intéressées, décrivent les étapes que doivent franchir les bandes lorsqu’elles rédigent des règlements ou des lois autochtones qui seront mis en application par les services policiers et feront l’objet de poursuites judiciaires. Le nom de la personne‑ressource à qui s’adresser au sein du gouvernement à chaque étape du processus devrait être inclus et le gouvernement du Canada doit présenter un rapport dans un délai d’un an.

Le Comité a entendu que, même s'il existe des relations positives entre les services de police et certaines collectivités des Premières Nations, il reste encore beaucoup de travail à faire. Le Comité a également appris qu'il est essentiel que des membres des Premières Nations soient employés dans les services de police, qu'il existe des inégalités dans les services de justice pénale offerts aux collectivités des Premières Nations et que la justice réparatrice joue un rôle important. Le Comité recommande donc :

Recommandation 4

Que le gouvernement du Canada recommande que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) passe en revue son processus et de ses pratiques d’embauche afin d’y déceler les obstacles systémiques qui ont pu nuire à l’embauche et à la sélection d’agents autochtones et de remédier à la situation. Que la GRC profite de cet examen pour déterminer si le fait qu’il y ait plus d’agents autochtones qui choisissent de quitter l’organisation s’explique par la présence d’obstacles systémiques et qu’elle remédie à la situation, le cas échéant.

Recommandation 5

Que le gouvernement du Canada recommande que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) remédie à la sous-représentation des Autochtones dans ses rangs et à la diminution du nombre d’agents autochtones dans les communautés autochtones en accordant la priorité, dans le cadre de ses critères de sélection, aux candidats parlant une langue autochtone.

Recommandation 6

Que le gouvernement du Canada, en collaboration avec les provinces et les territoires et les représentants des services de police autochtones, favorise la collaboration continue entre les parties concernées et formule des recommandations au sujet des pratiques exemplaires au sein de ces services.

Recommandation 7

Que le gouvernement du Canada accorde du financement pour le renforcement des capacités nécessaire à la prestation équitable de services de justice criminelle aux communautés autochtones et augmente le financement pour les programmes de police, de justice réparatrice et de sécurité communautaire autochtones.

Recommandation 8

Que le gouvernement du Canada élargisse la portée des programmes de justice réparatrice dirigés par les Autochtones et se penche davantage sur les cours, les tribunaux et les services de poursuites pénales gérés par les Autochtones.

Recommandation 9

Que le gouvernement du Canada recommande que la Gendarmerie royale du Canada offre aux agents des services de police œuvrant auprès des communautés autochtones davantage de séances de formation sur la langue, les principes de justice réparatrice et les réalités culturelles et qu’il travaille en collaboration avec les provinces et les territoires pour les aider à améliorer les formations offertes à ses services de police.

Le Comité a appris que certaines Premières Nations mettent l’accent sur les valeurs communautaires en instaurant des pratiques et des systèmes de justice réparatrice dans leurs communautés. Il a également entendu qu’il y a des façons d’établir des relations de collaboration entre les agents d’application de la loi et les Premières Nations, des relations fondées sur la confiance, l’ouverture et le respect. Le Comité demande au gouvernement du Canada d’appuyer les Premières Nations en créant un centre d’excellence pour traiter les préoccupations liées à l’application de la loi et à la justice des Premières Nations, où les Premières Nations peuvent partager leurs connaissances avec d’autres Premières Nations qui peuvent avoir une capacité moindre à régler ces enjeux. Le Comité recommande par conséquent :

Recommandation 10

Que le gouvernement du Canada collabore avec les communautés des Premières Nations afin de créer un centre d’excellence des Premières Nations visant à partager des connaissances sur des enjeux liés à l’application de la loi et à la justice. Le centre d’excellence devrait pouvoir compter sur un financement à long terme, durable et prévisible.